Número 5 - Segundo semestre 2019

Dosier - Políticas públicas e innovación responsable como respuesta al desafío del envejecimiento poblacional

Políticas de vejez en el nivel de gobierno subnacional.
Aportes para la reconstrucción de su itinerario en la ciudad de Santa Fe

  • Marzioni, Sofía

    Conicet - Centro de Investigaciones de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional del Litoral
    sofimarzioni@hotmail.com

    Licenciada en Ciencia Política por la UNL. Doctoranda y becaria del Conicet. Tema de investigación: Políticas Sociales y Ciudadanía en el nivel subnacional. Los adultos mayores como campo de intervención ante el cambio demográfico (Ciudad de Santa Fe 2007-2016). Doctorado en Ciencia Política. Universidad Nacional de Rosario. Miembro de los proyectos de investigación colectivos: “Política social, condiciones de vida y ciudadanía. Una investigación sobre las experiencias sociales del bienestar en la ciudad de Santa Fe (1983-2016)”; y “Representaciones sobre Políticas Sociales. Un análisis desde la perspectiva de sus beneficiarios”. Ayudante de Cátedra de la Licenciatura en Trabajo Social de la UNL. Asignaturas: “Política Social” y “Seminario Cuestión Social, Política Social y Ciudadanía. Problemas Contemporáneos”.

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    Referencia electrónica
    Marzioni, Sofía (2019). Políticas de vejez en el nivel de gobierno subnacional.
    Aportes para la reconstrucción de su itinerario en la ciudad de Santa Fe. Ciudadanías. Revista de Políticas Sociales Urbanas N°5. Segundo semestre 2019, pp. 73-100 [En línea]. Consultada el: 04-04-2020
    URL: http://ciudadanias.untref.edu.ar/n5_dossier_art4.php
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Resumen

El objetivo de este artículo es reconstruir el itinerario de las políticas de vejez en el nivel de gobierno subnacional –provincial y municipal– para el caso de la ciudad de Santa Fe. Nos detenemos especialmente en las políticas orientadas al bienestar social de las personas mayores durante su devenir reciente (años 2007-2016). Logramos dicha reconstrucción a partir de la recolección de fuentes de información secundaria y la realización de entrevistas semiestructuradas a informantes clave. Se trata de un trabajo exploratorio, de corte empírico, que intenta contribuir a la discusión académica y de la gestión de las políticas públicas a partir del análisis de un caso concreto, teniendo presente que la investigación sobre la producción del bienestar social en el nivel de gobierno subnacional constituye un área de vacancia relativa.

Presentación

El objetivo de este artículo es reconstruir el itinerario de las políticas de vejez en el nivel de gobierno subnacional –provincial y municipal– para el caso de la ciudad de Santa Fe. Nos detenemos especialmente en las políticas orientadas al bienestar social de las personas mayores durante su devenir reciente (años 2007-2016). Para dicho período, identificamos y describimos la estructura de gestión, las definiciones de los problemas sociales y las principales intervenciones. El recorte temporal se sustenta en la hipótesis de que con el inicio de un nuevo ciclo de gobierno en la provincia y la ciudad hacia el año 2007 se van transformando en el nivel subnacional la institucionalidad y los estilos de gestión. Asimismo, durante estos años comienza a evidenciarse una nueva concepción sobre la vejez como fundamento de las políticas.

Logramos la reconstrucción de dicho itinerario a partir de la recolección y el análisis de diversas fuentes de información secundaria –archivos municipal y provincial, leyes, ordenanzas, decretos y resoluciones, documentos de gestión, material periodístico y, también, publicaciones académicas–. Esta información se completa y contrasta con la realización de entrevistas semiestructuradas a informantes clave. Concretamos ocho entrevistas a funcionarios y personal de los gobiernos provincial y municipal, como así también a referentes de la sociedad civil en campo de la vejez, durante los años 2018 y 2019. En estas, abordamos tres grandes temas: a. el Estado, su estructura y las articulaciones intergubernamentales; b. los problemas sociales, las definiciones adoptadas y los principales debates públicos; y c. las políticas sociales, sus objetivos, población destinataria e instrumentos. Se trata de un trabajo exploratorio, de corte empírico, que intenta contribuir a la discusión académica y de la gestión de las políticas públicas, a partir del análisis de un caso concreto, teniendo presente que la investigación sobre la producción del bienestar social en el nivel de gobierno subnacional constituye un área de vacancia relativa.

Por “políticas de vejez” referimos a todas las acciones estatales frente a las consecuencias sociales, económicas y culturales del envejecimiento individual y poblacional (Huenchuan Navarro, 2003 y 2016). Consideramos que, en el conjunto de las políticas sociales, las de vejez adquieren relevancia en la medida en que componen el núcleo duro del sector en términos económicos (Isuani, 2015),1 a la vez que constituyen una de las intervenciones sociales del Estado que se han transformado más radicalmente –ello es especialmente cierto para el caso de las políticas previsionales, que han sido objeto de reformas y contrarreformas–. Por su parte, el concepto de itinerario alude a la orientación que adquieren un conjunto de intervenciones en un determinado contexto y que se consideran en tanto el cierre de un proceso político –el de “estructuración de políticas”, en términos del análisis de políticas públicas– una vez que ha triunfado cierta postura, argumentación y conceptualización sobre la cuestión (Beretta, 2018). De modo que la idea de itinerario toma como antecedente el clásico concepto de ciclo de vida propuesto por Oszlak y O’Donnell (1981).

Partimos de reconocer el rol creciente de los gobiernos provinciales y municipales en la producción y distribución del bienestar social. En efecto, tras la crisis de los parámetros que estructuraron la primera modernidad, las sociedades contemporáneas están atravesando un “cambio de época”, por lo que –entre otras cuestiones– se ha reconfigurado la intervención social del Estado. Ante la emergencia de las realidades locales, subnacionales, y las globales, supranacionales o internacionales, el Estado nación ha dejado de ser la unidad de referencia básica y el ámbito privilegiado desde el cual planificar el desarrollo económico y social. Así, el reescalamiento territorial supuso una redefinición de los roles de los poderes públicos, con lo que les han sido asignadas nuevas funciones a los gobiernos subnacionales, que dan lugar a agendas de gobierno más amplias (Adelantado, 2017; Castel, 2012; Blanco y Gomá, 2016; Subirats, 2016). Las ciudades y los gobiernos locales o “de proximidad” han venido señalándose –tanto desde el ámbito académico como desde el de la gestión– como la escala más adecuada para gestionar los problemas sociales, superando la visión administrativista y operativa sobre estos (Soldano, Beretta, Marzioni, 2018).

El artículo se organiza en tres secciones. En la primera, caracterizamos el proceso de envejecimiento poblacional en la provincia y la ciudad de Santa Fe. En la segunda, reconstruimos el itinerario de las políticas de vejez, describiendo cómo se expresa en el caso santafesino y procurando proponer una periodización del sector. Como sucede con toda periodización social, las demarcaciones que señalamos son difusas, pero son también útiles a los fines de comprender la orientación general de las políticas de vejez. En la tercera, planteamos algunos comentarios de cierre.

El envejecimiento de la población en la provincia y la ciudad de Santa Fe

Ya no solo las personas llegan a viejas, sino también las sociedades. La transición demográfica y la revolución de la longevidad son dos de los grandes retos de las sociedades en nuestro tiempo. Se trata de fenómenos que se registran en diferentes países del mundo. En Argentina, el envejecimiento poblacional se hizo evidente hacia la década de 1970 y fue profundizándose en las décadas siguientes, con lo que ha llegado a convertirse en uno de los países con mayor proporción de personas mayores de América Latina y el Caribe (10,2%, según los datos del último Censo Nacional de Población y Viviendas realizado en el año 2010). Las proyecciones demográficas indican, además, que seguirá incrementándose en el futuro próximo.

A lo largo y a lo ancho de la Argentina, el envejecimiento de la población es generalizado, pero expresa diferencias entre las regiones y provincias en relación a su ritmo y grado de avance. La mayoría de las personas de edad se concentran en las provincias de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe y, dentro de ellas, en las áreas urbanas más desarrolladas. En la provincia de Santa Fe, las personas mayores representaban hacia el año 2010 el 11,8% de la población –hoy se estima que esa proporción alcanzaría el 16%2– (IPEC, 2011). Estas cifras nos ubican en un promedio superior al nacional –estimado en un 15%– (ONU, 2017).

La evolución del cambio demográfico en la provincia de Santa Fe ha sido notable: para el año 1960, esta población representaba el 6,2% del total, es decir, que casi se duplicó en 50 años. A la vez, mientras que el crecimiento de la población total en ese período fue de 100,5%, la de personas mayores creció el 208,9% –la de 0 a 14 años aumentó el 66,3%–. Al interior de la provincia, las zonas más envejecidas se encuentran en el centro y en el sur, en las que predomina el desarrollo urbano y las actividades económicas del sector secundario y terciario, siendo Caseros el departamento más envejecido, con el 15,7% de personas mayores –el departamento La Capital posee el 10,4% de población envejecida– (ibidem).

Investigaciones sobre el proceso de envejecimiento de la población en la provincia de Santa Fe (Carbonetti, Pereyra y Tarabella, 2009; Demarchi, Gómez, Peretti, Tarabella, 2011), pusieron de relieve que este no solo encuentra explicación en las mejoras en las condiciones de vida, que llevaron a la baja de la tasa de fecundidad y la extensión de la esperanza de vida, sino también a la inmigración transoceánica, que acrecentó la proporción de personas mayores, a la vez que modificó las prácticas de natalidad. Asimismo, estos estudios evidenciaron dos características de la población mayor, que debemos considerar en términos de los desafíos que suponen a las políticas públicas: una creciente participación de las personas que superan los 80 años de edad y de las mujeres, fenómenos asociados a una mayor esperanza de vida en las edades avanzadas y de las mujeres frente a los varones.

Si remitimos el análisis de la estructura demográfica al nivel de la ciudad de Santa Fe, encontramos que, según los datos censales, el porcentaje de personas mayores alcanzaba el 10,8% en el año 2010. Dentro de este grupo de edad, la mayoría eran mujeres –la relación era de 57,3 varones por cada 100 mujeres–. También se observa una alta participación de las personas en las edades superiores. Como puede advertirse en la imagen 1, la pirámide poblacional posee una forma de campana, típica de una población que tiende al envejecimiento. No obstante, en los últimos años se registró un alza de la tasa de crecimiento con respecto a los años previos, lo cual podría atenuar dicho proceso (Valsagna, Boncompagni y D’Jorge, 2015).

Estructura de la población de la Ciudad de Santa Fe, año 2010

Fuente: Valsagna, Boncompagni y D’Jorge, 2015.

La evolución de la población se expresa desigualmente en el territorio de la ciudad. De los ocho distritos en los que se organiza la ciudad de Santa Fe, el Distrito Noroeste y La Costa presentan una estructura social joven, con muchos nacimientos y pocas personas mayores. El Distrito Norte y Oeste poseen una pirámide poblacional de transición, la cual refleja una reducción de los nacimientos y un aumento del peso relativo de los grupos en edades avanzadas. El Distrito Este evidencia una sostenida reducción de la fecundidad, por lo que la base de su pirámide poblacional es angosta, mientras que su cúspide es ancha, producto de una alta proporción de personas mayores. Las pirámides poblacionales de los Distritos Centro y Noreste están afectadas por migraciones. El Distrito Centro, por cuestiones laborales o formativas, posee gran cantidad de jóvenes de ambos sexos, de entre los 15 y 19 años, hasta los 30 o 34. El Distrito Noreste también registró la recepción de población joven, entre los 20 y 24 años y los 30 y 34, como resultado de la implementación de políticas habitacionales. Por último, el Distrito Suroeste exhibe una pirámide poblacional que se distingue por un efecto escalón, dado por la mayoría de personas en las franjas de edad que van desde los 5 a los 9 años hasta los 30 y 34 (Valsagna, Boncompagni y D’Jorge, 2016).

Estructura de la población de la Ciudad de Santa Fe por Distritos, año 2010

Fuente: Valsagna, Boncompagni y D’Jorge, 2016.

¿De dónde venimos y a dónde vamos?
El itinerario de las políticas de vejez

El grado de avance del proceso de envejecimiento poblacional en Argentina y, en particular, en la provincia y la ciudad de Santa Fe invitan a reflexionar críticamente sobre las políticas que, desde los diferentes niveles de gobierno, se diseñan e implementan para garantizar los derechos y el bienestar social de las personas mayores. Estas adquieren mayor significación en contextos como el nuestro, en cuanto a su potencial incidencia en las condiciones de vida de las personas mayores, donde –como se viene señalando desde la Primera Conferencia Regional Intergubernamental sobre el Envejecimiento en el año 2003–el envejecimiento poblacional se produce a un ritmo acelerado y en un entorno caracterizado por la desigualdad social, la pobreza, la informalidad laboral y una escasa cobertura y/o calidad de la seguridad social.

Antecedentes y primeras intervenciones
de asistencia y protección social a la vejez

El itinerario de las políticas de vejez en la Argentina –como sucedió también en otros países– encuentra sus antecedentes en las acciones de caridad hacia los más postergados de la sociedad, basadas en valores cristianos y de corte asistencial, que llevaron adelante las comunidades y sus organizaciones sociales filantrópicas y religiosas. Estas fueron implementadas desde una concepción de la vejez como una etapa de la vida de enfermedades, carencias y pobreza. Primaba en ese entonces la idea de que los “problemas de los ancianos” formaban parte de la “vida natural del ser humano” y debían ser resueltos en el ámbito individual. En consecuencia, las familias y las comunidades eran las responsables del bienestar de las personas mayores y la propia persona, la encargada de prever los ahorros para su futura vejez, mientras que el Estado se limitaba a brindar asistencia mínima a los sectores vulnerables (Golbert y Rocca, 2010; Lloyd Sherlock, 1999; Mariluz, 2019; Passanante, 1982).

En el territorio santafesino, se destacó el accionar de la Sociedad de Beneficencia de Rosario, fundada en el año 1854, la más antigua aún en funcionamiento. Gracias a su iniciativa, se inauguró el Asilo de Mendigos y Dementes del Sagrado Corazón de Jesús, en 1899, el cual se conformó como Hogar de Ancianos hacia el año 1943 y, finalmente, como Hospital Geriátrico Provincial de Rosario, mediante un acuerdo entre la Sociedad de Beneficencia y el Ministerio de Salud, en 1978. Este último se encuentra vigente; junto al Hospital Geriátrico Provincial de Pilar, brinda alojamiento y asistencia médica a las personas mayores semidependientes y dependientes. Asimismo, replicando esta lógica de intervención, en distintas localidades del territorio provincial se establecieron “hogares para los ancianos desamparados, pobres” (Funcionario provincial, 2018), más pequeños, incluso entrado el siglo XX. Algunos de ellos estuvieron ligados a organizaciones religiosas; otros, a colectividades de inmigrantes. Eran las mujeres de las clases pudientes, en su mayoría, las encargadas de su gestión.

El auge de estas acciones e instituciones de caridad fue propio de una época en la que la seguridad social no existía. No obstante, progresivamente el Estado fue asumiendo la protección social y la sustentabilidad vital de las personas mayores. Entre principios del siglo XIX y hasta los años cuarenta del siglo pasado, se fueron estableciendo en Argentina diferentes disposiciones y mecanismos de protección social a la vejez. Estos beneficios sociales se asociaron a los derechos reconocidos a los trabajadores ante las contingencias y necesidades que enfrentan a lo largo de la vida activa y pasiva. Así, con la previsión social, se modificó la imagen de la vejez. La persona mayor pasó “del ahorrista” (o el “mendigo”) al “jubilado”. En paralelo, se fue profesionalizando e institucionalizando la asistencia social, dirigida a quienes no formaban parte del grupo de asalariados formales y, por lo tanto, no estaban cubiertos por el sistema de seguridad social. Como parte de este proceso, en el año 1949, se creó la Dirección Nacional de Asistencia Social, que entre sus objetivos comprendía “el amparo y el socorro de la vejez desvalida” (Golbert y Rocca, 2010; Lloyd Sherlock, 1999; Mariluz, 2009; Passanante, 1982).

En el caso de Santa Fe, el gobierno provincial dictó tempranamente leyes de pensiones para sus empleados públicos. La primera tuvo lugar en el año 1867, en el gobierno de Nicasio Oroño, mientras que a nivel nacional no hubo una normativa de este tipo hasta el año 1904. Es decir, 37 años después. Hay quienes afirman que fue la primera ley de pensiones de estas características a nivel mundial.3 Con el paso del tiempo, se fueron ampliando los beneficios prestados por el Estado. En el año 1878, bajo el gobierno de Simón de Iriondo, se sancionó la Ley de Pensiones y Subvenciones, la cual facultaba a la Legislatura a otorgar pensiones o subvenciones a los agentes civiles del Estado. Ya en 1893, siendo gobernador Juan Cafferata, se sancionó la Ley de Jubilaciones y Pensiones, que diferenció por primera vez entre jubilaciones y pensiones. Luego, en 1903, en el gobierno de Rodolfo Freyre, se aprobó la Ley N° 1173, de Montepío Civil, para atender a las jubilaciones y pensiones de los empleados y funcionarios públicos. La culminación de este proceso tuvo lugar con la Ley N° 1350, del año 1906, durante la gobernación de Pedro Echagüe, la cual creó la Caja de Jubilaciones y Pensiones de la Provincia de Santa Fe, encargada hasta el día de hoy de gestionar las prestaciones para los empleados provinciales (De Petre y Cóceres, 2015 citado en Marzioni, 2015).

Del mismo modo, aunque bastante más tarde –hacia la década de 1970–, a nivel del gobierno municipal se estableció un régimen de jubilaciones y pensiones para los agentes civiles de la municipalidad, incluyendo sus organismos autárquicos y descentralizados, municipalidades de segunda categoría y comunas adheridas, administrado por la Caja Municipal de Jubilaciones y Pensiones de la Ciudad de Santa Fe (Ordenanza N° 6166). En la actualidad, mantiene su vigencia.

Por otra parte, también en el nivel subnacional se extendieron las acciones estatales de asistencia social, destacándose en este aspecto el gobierno provincial. Consideremos las más significativas. Durante el gobierno de Joaquín Argonz, en 1942, se constituyó la Caja de Asistencia Social a la Vejez, a la Invalidez, a la Madre y a los Huérfanos (Ley N° 2994), que estableció beneficios no contributivos a las personas con necesidades básicas insatisfechas. A los mismos fines, a ello siguió hacia 1950, cuando el gobernador era Juan Hugo Caesar, la creación del Departamento de Asistencia Social a la ancianidad, invalidez, a la madre y a los huérfanos (Ley N° 3956). Y, nueve años después, en 1959, bajo el gobierno de Carlos Sylvestre Begnis, la Caja de Pensiones Sociales de la Provincia (Ley N° 5110), en sustitución de dicho departamento, la cual aún otorga en la actualidad pensiones no contributivas a “adultos mayores, inválidos, madres y menores indigentes o en situación de pobreza”.

En lo que respecta al gobierno municipal, durante mucho tiempo ejecutó las acciones provenientes de los otros niveles del Estado. Hacia los años 90 del siglo pasado, se pueden rastrear estrategias propias de asistencia y ayuda directa, como lo fueron, por ejemplo, los comedores comunitarios, que se abrieron en 14 barrios de la ciudad de Santa Fe. Estos se dirigían a “las personas en estado de necesidad”, sin discriminar grupos de edad.

El desarrollo de una institucionalidad
específica orientada al bienestar social en la vejez

Las estrategias nacionales más sistemáticas de protección social a la vejez datan de los años 60 del siglo pasado en adelante (Lloyd Sherlock, 1999; Passanante, 1982). Para ese entonces, los asuntos relativos a las personas mayores comenzaron a ser considerados como problemas públicos, en tanto la vejez pasó a ser definida como una categoría social singular, compuesta por quienes, en razón de sus años de edad, merecían derechos y consideraciones especiales, los cuales debían ser garantizados por el Estado (Elder y Cobb, 1993; Castel, 2012; Subirats, 2016). Más aun, el bienestar social de las personas mayores adquirió importancia como cuestión de política pública en las últimas décadas del siglo XX, cuando se hizo evidente el envejecimiento poblacional como un fenómeno de alcance global con implicancias profundas y persistentes en la estructura social. Fue así que en los foros internacionales comenzó a discutirse –logrando ciertos consensos– el rol que debían jugar frente a este el Estado y sus políticas (Huenchuan Navarro, 2016; Montes de Oca, Paredes y Garay, 2018).

Suele destacarse como el hito inicial en la definición de las políticas de vejez la Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento, realizada en Viena en el año 1982, por convocatoria de las Naciones Unidas. Allí se determinó el primer programa internacional de acción orientado a las personas mayores –que para ese entonces representaban el 8,4% de la población mundial–. Este focalizó la atención en la seguridad económica y social y estableció que: “la formulación y ejecución de políticas relativas al envejecimiento son un derecho soberano y un deber de cada Estado” (Plan de Viena, 1982: 9). De este modo, se convirtió en el primer instrumento internacional en contener una base para el diseño y la implementación de las políticas de vejez.

Continuando este proceso, en el año 2002 se celebró en Madrid la Segunda Asamblea Mundial del Envejecimiento. Vale la pena traerla a colación, en tanto fue la impulsora del desarrollo de una institucionalidad y de políticas específicas en América Latina (Huenchuan Navarro, 2016). Fue también hacia el año 2002 cuando se configuró el “envejecimiento activo” como la respuesta política fundamental al fenómeno del envejecimiento de la población (Ezquerra, Alfama y Cruells, 2016).

Los gobiernos subnacionales asumieron tardíamente algunas responsabilidades en relación a las personas mayores. Con todo, en la provincia de Santa Fe, ya hacia la década de 1970, durante el segundo mandato de Carlos Sylvestre Begnis, se instituyó el Departamento de la Ancianidad, en el ámbito del Ministerio de Salud. Este organismo se responsabilizó de los hogares que otrora habían sido gestionados por organizaciones comunitarias. De este modo, Santa Fe se convirtió en una de las provincias pioneras en brindar asilo a la población mayor vulnerable e inauguró una línea de intervención que se mantiene hasta el día de hoy. Asimismo, el Departamento de Ancianidad llevaba adelante acciones asistenciales en materia de alimentación, vestimenta, vivienda, entre otras (Boero, 2014).

Desde allí en adelante, el Departamento de Ancianidad fue ganando cada vez más importancia. Hacia el año 1984 –a diez años de su creación–, durante el gobierno de José María Vernet, fue jerarquizado y elevado su rango al de dirección provincial. Ya para fines de las década de 1980, la Dirección Provincial de la Tercera Edad –como pasó a llamarse–, gestionaba unos 20 hogares extendidos en distintos puntos del territorio provincial.

La política de vejez no estaba diseñada entonces sobre una visión integral de la temática, más bien, los esfuerzos se focalizaban en la institucionalización y asistencia de los más vulnerables. Las residencias, además, funcionaban a partir de una lógica tutelar y sanitarista (ibidem). En el diagnóstico que se hacía hacia la década de 1970 (y 1980 inclusive), los asuntos prioritarios a atender en relación a las personas mayores eran: “comida, vivienda y salud”. Se entendía, además, la salud desde una concepción acotada a lo biológico. A saber: “En los años 80’ se trabajaba desde el paradigma sanitarista, se pensaba a la vejez como un momento que requería atención desde la salud y se atendía los adultos mayores desde ahí. No como una problemática humana, podríamos decir, sino más bien como una problemática biologicista, médica”. (Funcionario provincial, 2018).

En sintonía con ello, las residencias –que en sus inicios continuaron los modos de funcionamiento heredados de las organizaciones caritativas– eran un espacio en donde se les garantizaba condiciones de vida mínima a los más desprotegidos; “un lugar donde morir”. En la descripción que realizaba uno de los entrevistados:

Era un espacio muy tutelar, donde si bien se les permitía pasar sus últimos días de vida no se les permitía tomar decisiones. Es decir, era quien llevaba adelante la institución quien decidía por ese adulto mayor. Tenés que pensar que estábamos en un paradigma asistencial y, en ese paradigma, era lógico. Si bien estamos atendiendo al viejo desde el altruismo, yo decido qué es lo que ese viejo necesita y sé cuándo lo necesita, por ejemplo, qué y cuánto comer y cuánto y cuándo tiene que calentarse y descansar, etc. (Funcionario provincial, 2018)

Estos espacios, así concebidos, implicaban un desarraigo de la persona mayor con respecto a su medio social y a sus grupos primarios, a la vez que imposibilitaban la organización autónoma de la vida cotidiana. Como es sabido, la función protética no debe exceder la necesidad a satisfacer; de lo contrario, su efecto es contraproducente y atenta contra la autonomía de la persona (Ezquerra, Pla y Cantillo, 2016; Ludi, 2005; Redondo, 1990).

Durante la década de 1990 y todavía más durante los primeros años de la siguiente, comenzaron a ponerse en discusión estas formas de intervención y sus fundamentos. Esto se debió, en parte, a la aparición de nuevos actores sociales en el debate sobre la cuestión de la vejez, como la Asociación de Gerontología Social de Santa Fe, así como también a la creación de la Licenciatura en Terapia Ocupacional en la Universidad Nacional del Litoral. En referencia a este proceso, uno de los entrevistados señalaba: “Si bien continúa la mirada asilar, se crean distintos programas que tienen que ver con tener a los viejos activos, pero no como hoy que discutimos el paradigma activo como integrado, inclusivo… No, eso no. Era activo del movimiento. Se discute a nivel salud, en ese contexto, qué era atender a los viejos”. (Personal técnico de la Dipam, 2018).

Hacia el año 2005, se creó el Plan de Acción Provincial de Políticas Gerontológicas “Volver a las fuentes”, el cual significó un salto cualitativo en relación a los modos de abordar las problemáticas asociadas a la vejez. Este propuso diferentes líneas de acción, sumando a las de “salud y asistencia social” y “servicios sociales”, las de “cultura y tiempo libre” y “capacitación y participación”. Estas acciones se sustentaban más en la visión de los años noventa que en el “nuevo paradigma de derechos humanos” de los años 2000 (Boero, 2014).

En lo que respecta al gobierno municipal, las primeras acciones e instituciones orientadas en lo específico al bienestar social de las personas mayores tuvieron lugar hacia mediados de la década del 2000. Esto es, luego de que se redefinieran en Argentina las funciones de cada uno de los niveles de gobierno, tras la reforma constitucional del año 1994. A la vez, con mayor énfasis –como veremos en la sección siguiente– cuando se inauguró un nuevo ciclo de gobierno en la ciudad, que modificó las pautas de la relación entre los gobiernos provincial y municipal. Ambos procesos favorecieron una mayor autonomía del gobierno municipal, la cual se vio reflejada en su arquitectura de gestión.

La primera institución dedicada a las personas mayores fue el Consejo Municipal de Adultos Mayores de la Ciudad de Santa Fe de la Vera Cruz, instituido en 2004 en el ámbito de la Secretaría de Promoción Comunitaria (Ordenanza N° 11107). Según la letra de dicha norma, el consejo –vigente hoy en día– es aquel “…órgano responsable del diseño, planificación, elaboración, coordinación y seguimiento de las políticas específicas dirigidas a las problemáticas del sector que se desarrollen dentro del ejido de jurisdicción municipal”. Este procuró garantizar la representatividad de los diferentes sectores sociales interesados en la temática.4

Por lo demás, era la Secretaría de Promoción Comunitaria la encargada de “… intervenir en la atención de la problemática inherente a la protección y asistencia del menor, la familia, los jóvenes, la ancianidad y otros factores de la comunidad que se encuentren en estado de necesidad” (Ordenanza N° 10522). De modo que la estrategia municipal combinaba un conjunto de acciones asistenciales, que consideraban a las personas mayores de la misma manera que a otros pobres.

El devenir reciente de las políticas de vejez:
¿Hacia un cambio de paradigma?

La característica destacada de las políticas de vejez en los últimos años ha sido su adscripción al “nuevo paradigma de derechos humanos” o, dicho en otras palabras, la problematización de la vejez como un asunto de derechos, lo que estaría marcando el paso desde una visión asistencialista y paternalista hacia aquella de las personas mayores como sujetos de derechos, activas y participativas (Huenchuan Navarro, 2010). Este proceso fue, en gran parte, motorizado por los organismos internacionales, que han venido avanzando en el reconocimiento de derechos específicos para este grupo de edad y estableciendo con distinto grado de obligatoriedad los deberes correspondientes de los poderes públicos. En este sentido, el hecho más relevante para la Argentina fue la adhesión, en 2017, a la Convención interamericana sobre la protección de los derechos humanos de las personas mayores, adoptada durante la 45° Asamblea General de la OEA de 2015, la cual posee un carácter vinculante (Ley Nacional N°27360).

De todas formas, nuestro país tuvo una trayectoria particular en tanto fue el primero a nivel mundial en proclamar “Derechos de la Ancianidad” y presentarlos en la Asamblea General de las Naciones Unidas, en el año 1948. Aunque la iniciativa no prosperó, esto nos colocó en un lugar destacado dentro de la agenda internacional.5 Además, tales derechos fueron incorporados en nuestra Constitución Nacional durante la reforma de 1949. Este hecho fue un parteaguas en la estructuración de las políticas de vejez. Incluso siendo que, tras el golpe de Estado de la autodenominada Revolución Libertadora, la Constitución Nacional del 49 fue derogada (Roqué, 2016).

Pero, en el caso que nos ocupa, ¿adoptan las políticas de vejez una nueva orientación? En principio, podemos señalar que tuvieron lugar una serie de modificaciones en lo que respecta a las estructuras de gestión y los instrumentos normativos que las encuadran. No obstante, parte de este desarrollo se explica porque –como venimos advirtiendo– en el año 2007, se inauguró un nuevo ciclo de gobierno en la provincia y en la ciudad, cuando el triunfo del Frente Progresista Cívico y Social puso fin a 24 años de hegemonía del Partido Justicialista, con lo que se iniciaron un conjunto de modificaciones relevantes en la institucionalidad y los estilos de gestión.

En el gobierno provincial y en relación a las políticas de vejez, se destacó la creación del Ministerio de Desarrollo Social (Ley Provincial N° 12817) y, dentro de este, de la Dirección Provincial de Adultos Mayores, bajo la órbita de la Secretaría de Desarrollo (Decreto Provincial N° 0102). Hacia el 2015 (cca.), esta agencia se renombró como Dirección de Políticas de Adultos Mayores (en adelante, Dipam), designación con la que es identificada en la actualidad. La Dipam es heredera del Departamento de la Ancianidad y continúa sus líneas de intervención. Su adscripción actual fue establecida en el año 2011 (Decreto Provincial N°0101), con lo que funciona en jurisdicción de la Subsecretaría de Innovación en Gestión Social, dependiente, a su vez, de la Secretaría de Coordinación de Políticas Sociales.

El traspaso de la Dirección de la Tercera Edad del Ministerio de Salud a la Dirección de Adultos Mayores del Ministerio de Desarrollo Social tuvo implicancias en la definición e implementación de las políticas de vejez. Respondió a la materialización, en lo administrativo, de un cambio en la forma de comprender la vejez –que excede a la provincia de Santa Fe–. Tradicionalmente, se había asociado esta etapa de la vida con la carencia y la enfermedad y, consiguientemente, se la había definido como un asunto de salud, por lo que fue capturada por los dispositivos sanitarios y biomédicos. Pero, en las últimas décadas, se fueron superando los estereotipos negativos y discriminatorios, a la vez que se reconoce el envejecimiento como un proceso social complejo, en el que intervienen factores biológicos, psicológicos, sociales y culturales. En consecuencia, la cuestión de la vejez pasó a ser considerada, más bien, como un “asunto social”.

De este modo, con la creación de la Dirección de Adultos Mayores, se redefinieron las funciones del gobierno provincial en relación con la población mayor (Decreto Provincial N°0102). Entre las nuevas, se contaron las de promover la integración social de las personas mayores y la investigación y el diagnóstico de los servicios sociales destinados al sector, intervenir en la elaboración de una “legislación coherente” al respecto y motivar la participación de la comunidad en materia de vejez.

Las acciones actuales de la Dipam se organizan en dos grupos, los cuales se han dado a conocer como “cuidados directos para el adulto mayor” y “cuidados indirectos para el adulto mayor”. Los primeros se refieren a la prestación de servicios de cuidado en las residencias de adultos mayores de larga estadía o estadía transitoria de la Dipam. También incluyen la atención y ayuda directa a las personas mayores en las oficinas de las ciudades de Santa Fe y Rosario para el acompañamiento en diversas situaciones de vulneración de derechos, así como el asesoramiento a municipios y comunas en materia de vejez. Por su parte, los segundos aluden a la realización de convenios para la atención de las personas mayores con comedores, servicios de internación y cuidadores domiciliarios, en articulación con gobiernos locales y/o OSC vinculadas a la temática, los apoyos económicos destinados al fortalecimiento y a actividades de recreación, las capacitaciones a cuidadores y auxiliares gerontológicos y la habilitación y supervisión de residencias privadas.

De las dos líneas de acción descriptas, en los últimos años habría venido ganando importancia la de “cuidados directos para el adulto mayor”, lo que es valorado positivamente por los funcionarios y técnicos provinciales en tanto supondría un “mayor protagonismo” de la Dipam. En la lectura que hacen los actores de la gestión, en otros momentos de su historia, la dirección habría sido mayormente “transferencista”. En este sentido, se habría dedicado primordialmente a acompañar, brindando sustento económico, las acciones que realizaban otros actores gubernamentales o sociales para la atención a las personas mayores, pero sin poseer atribuciones para tomar parte en la definición de las acciones a realizar ni para controlar la calidad de los servicios prestados.

La gestión de las residencias, primera línea de intervención del gobierno provincial, no solo continúa vigente, sino que se mantiene como la principal apuesta de la Dipam para el cuidado directo de las personas mayores en situaciones sociales críticas. Todavía más, constituyen la política de vejez privilegiada en cuanto a la cantidad de recursos económicos y humanos implicados; pero, también, por su alcance territorial.6 Para el corriente año, la Dipam cuenta con 19 residencias oficiales de larga estadía, las cuales en total suponen casi 600 plazas.

Distribución de las residencias de la Dipam en el territorio provincial

Fuente: Murúa, 2018.

Si bien con cambios en sus modos cotidianos de funcionamiento, las residencias que figuran en el mapa son fundamentalmente las mismas que existían hacia los años ochenta.7 A simple vista observamos que estas casi están ausentes en el noroeste del territorio provincial y se concentran, en cambio, en el centro y el sur. Esta distribución dista de ser equitativa aunque, si contrastamos el mapa con los datos sobre las zonas más envejecidas de la provincia, notamos que la ubicación de las residencias coincide con los lugares de mayor presencia de personas mayores. De estas residencias, en la ciudad de Santa Fe se encuentra el Hogar Dr. Alfredo Ricci, al cual concurren exclusivamente mujeres mayores de 60 años, autoválidas y/o semidependientes leves, sin recursos económicos, a quienes se les brindan los servicios diarios de albergue permanente, alimentación, vestimenta, medicamentos, atención médica y atención multidisciplinaria.

Como complemento de estas acciones, en 2009 se estableció el Sistema proteccional de asistencia habitacional transitoria para adultos (Resolución N° 519, modificada por Resolución N° 251 en 2011). En su marco, en la ciudad de Santa Fe, funciona la Residencia de Adultos Mayores del Hospital Sayago. Según la letra de la norma citada, brinda un albergue transitorio –por un máximo de 72 horas– con el propósito de “atender la problemática de personas en situación de calle u otras privaciones en materia habitacional, económica o de vulnerabilidad social”. No obstante, los entrevistados han puesto de relieve que, en la cotidianeidad, esta residencia funcionó como un “refugio para mujeres víctimas de violencia, trata, niños sin hogar…” (Personal técnico de la provincia, año 2019), en el que además se volvió muy difícil respetar el criterio de la transitoriedad. En el año 2014, la Dipam decidió cerrarla temporalmente con un doble objetivo: acondicionar el edificio y “recuperar el espacio para las personas mayores”. Fue inaugurada nuevamente dos años más tarde. Desde entonces, posee unas 12 plazas que se ocupan exclusivamente para personas mayores; la cuestión de la transitoriedad sigue sin resolverse.

Por otra parte, en paralelo al reconocimiento de la cuestión de la vejez como un asunto social y a su incorporación al Ministerio de Desarrollo Social:

Empieza una distinción en la Provincia entre los adultos mayores “auto-válidos” y los “dependientes”. ¿Qué quiere decir esta distinción? Se empiezan a distinguir como dos grandes etapas en la vida del adulto mayor: una primera etapa en la que las personas de edad se pueden valer por sí mismas y otra en la que cruzan la frontera de fragilidad y demandan cuidados. La política pública de la Dipam lo que asume es la atención del adulto mayor en residencia autoválido […] Los hogares de adultos mayores autoválidos van a ser atendidos por desarrollo social y los hogares de adultos mayores dependientes, los geriátricos, con necesidad de cuidados continuos, van a ser atendidos por salud. (Funcionario provincial, 2018).

En consecuencia, si bien, como venimos sosteniendo hasta aquí, la institución provincial orientada al bienestar social para las personas mayores es la Dipam; en su implementación, las estrategias de cuidado se organizan entre el Ministerio de Desarrollo Social y el Ministerio de Salud. Las instituciones públicas provinciales que ofrecen alojamiento y asistencia médica a las personas mayores semidependientes o dependientes son los hospitales –como mencionamos más arriba, hay dos hospitales geriátricos: el de Rosario y el de Pilar– y, en algunos casos, también los Servicios para la Atención Médica de la Comunidad (Samco´s).

De aquí que existen diferentes tipos de establecimientos de cuidado reconocidos legalmente en la provincia, a saber: los “hogares o residencias”, que albergan a personas mayores autoválidas, es decir, que pueden realizar por sí mismas las actividades de la vida cotidiana; los “geriátricos”, en los que residen personas con distinto grado de dependencia, que requieren supervisión o asistencia para la realización de las actividades de la vida cotidiana; los “hostales” –conocidos como Hostales de Larga Estadía para Adultos Mayores (Holepam)–, destinados a pacientes en riesgo psicosocial (constituyen una figura intermedia entre el hogar y el geriátrico); y, por último, los “centros de día”, en los que las personas en situación de dependencia leve pasan parte de la jornada. De estos, de acuerdo con lo que venimos afirmando, en el ámbito del Ministerio de Desarrollo Social funcionan los hogares o residencias; mientras que, en el ámbito del Ministerio de Salud funcionan los geriátricos, los hostales y los centros de día.

Esta coordinación interministerial no está exenta de dificultades. Según la percepción de los entrevistados, si bien el Ministerio de Desarrollo Social ha ido modificando progresivamente su forma de comprender la vejez y ello se ha traducido en cambios a nivel institucional y de las relaciones administrativas, en el Ministerio de Salud no pareciera haber sucedido lo mismo:

El Ministerio de Salud y el de Desarrollo Social no tienen suficiente articulación, en la construcción de la estructura orgánica y en la ejecución de la política pública. Es una cuestión estructural esta, no de las personas que participan en cada uno, entre las que hay mucho diálogo. La salud de Santa Fe es de avanzada también, pero esto va más allá. Es cómo se conforma el Ministerio de Salud con su personal, con su jerarquía y cómo lo hace el Ministerio de Desarrollo y esos procesos no se vinculan. Cada uno ejecuta políticas por separado. Es un problema estructural, que deviene de la comprensión del paradigma anterior. Es decir, este Estado provincial está construido sobre el paradigma anterior, en su estructura administrativa, y funciona sobre el paradigma anterior. Es una tensión de la política pública. (Funcionario provincial, 2018).

Ello obstaculiza la existencia de un sistema integral y progresivo de cuidados, en el que se brinden a la persona mayor los servicios que necesita, de acuerdo con su situación particular y el momento del curso de la vida que transita sin necesidad de cambiar su lugar de residencia, interrumpir sus vínculos sociales y la organización de su vida cotidiana cuando, por ejemplo, una persona autoválida, residente en alguna de las instituciones de la Dipam, comienza a requerir asistencia médica permanente. Como bien señalan Ezquerra, Pla y Cantillo (2016), las políticas de cuidado deberían respetar una idea que en la actualidad se halla ampliamente consensuada, consistente en resguardar la autonomía de decisión de las personas mayores: son ellas quienes deben elegir cómo, con quién, dónde y de qué manera vivir. Es cierto que, en alguna de las entrevistas, se señalaba que “si la persona se dependiza dentro de la residencia, intentamos que pueda seguir viviendo en el mismo lugar” (Personal técnico de la provincia, 2019), pero ello depende de los arreglos de cuidado que puedan darse para ese caso en concreto, de acuerdo con la voluntad de quien dirige la residencia y los recursos que pueda movilizar.

Una realidad extendida pero no contemplada en los instrumentos normativos es la existencia de casas particulares en las que una persona o un par de personas prestan servicios de cuidados a una persona mayor o un pequeño grupo de personas mayores. Es decir, cuidados mercantilizados que escapan a las formalidades y requisitos tanto del mercado de trabajo como de los servicios de cuidado. Muchas veces estos intercambios incluyen también diferentes arreglos residenciales.

La institucionalidad provincial volvió a modificarse hacia el año 2012, cuando se instituyó en el ámbito de la Dipam el Consejo Consultivo Provincial de Adultos Mayores (Decreto Provincial N° 3691). En el relato de los entrevistados, este aparece como un “espacio de participación inspirado en el paradigma de los derechos humanos”. Se trata de un “órgano consultivo representativo del conjunto de adultos mayores ante las organizaciones e instituciones municipales, provinciales, nacionales e internacionales, en todo lo que atañe a la definición, aplicación y seguimiento de las políticas sociales, referidas a los adultos mayores” (Art. N°1). Su estructura está dada por un plenario, un comité ejecutivo y cinco consejos regionales, que coinciden con los Nodos.8 De este modo, se busca que estén representados los mayores y los diferentes actores gubernamentales y sociales asociados a la temática de la vejez, a la vez que las problemáticas y propuestas regionales de cada una de las regiones puedan “llegar” hasta la instancia provincial.

Para cuando se creó el consejo provincial, la Argentina ya contaba con un Consejo Federal de Mayores, en jurisdicción del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, el cual había sido creado en 1997 (Decreto Nacional N° 457).9 Su oficio consiste en coordinar acciones entre diferentes instituciones “con el objeto de institucionalizar la colaboración y participación de los gobiernos provinciales y de las organizaciones representativas de las personas mayores, en la planificación, ejecución y control de los programas sociales dirigidos a dicho sector de la población” (Art. N° 4). El Consejo Federal de Mayores promovió la conformación de consejos de alcance provincial. Para 2012, estos estaban constituidos en 16 provincias, aunque su conformación se dio de manera desigual y su continuidad en el tiempo depende, en gran medida, de la voluntad política de cada gobernador (Fassio, 2012). Otros antecedentes fueron los consejos municipales de Santa Fe y Rosario.10

A pesar de que se trata de organismos consultivos cuyas decisiones no son vinculantes –por lo general, sin presupuesto propio–, pareciera que los consejos se han convertido en un espacio de importancia en relación al diálogo y al logro de consensos entre los diferentes niveles de gobierno. Por ejemplo, ello sucedió con la discusión en torno a la Convención interamericana sobre la protección de los derechos humanos para las personas mayores, en la que la Argentina tuvo un rol significativo, en tanto presidió la Comisión encargada de su elaboración.

En particular, para el Consejo Consultivo Provincial de Adultos Mayores, las problemáticas merecedoras de atención se definieron en el año 2014, cuando se puso en funcionamiento el organismo y se realizó la primera asamblea en la que participaron los representantes de los Nodos regionales. Allí se consensuaron tres líneas prioritarias de acción: la elaboración de un proyecto de ley de defensa de los derechos de las personas mayores, la visibilización de la problemática de las personas de edad avanzada en los medios de comunicación y el resguardo de la vivienda y la salud durante la vejez. De las tres, la que concentró la mayor parte del esfuerzo fue la primera, al menos a nivel de la gestión provincial –nos referiremos a este más adelante–. Al no disponer de presupuesto propio, las acciones del organismo se vieron interrumpidas.

El devenir reciente de las políticas de vejez en el nivel de gobierno municipal también estuvo signado por los cambios en la institucionalidad y las normativas. La política social local correspondiente a la etapa 1983-2007 había estado atravesada por los lineamientos definidos por los gobiernos provincial y nacional. Durante ese tiempo, la ciudad y su gobierno estuvieron diluidos políticamente. La gestión municipal era “una caja negra”. A partir del cambio de gobierno de 2007, la ciudad comienza a ser considerada como totalidad, construye una suerte de identidad propia y una agenda de gobierno autónoma con respecto a la provincia (Soldano, Beretta y Marzioni, 2018).

Así, a la creación del Consejo Municipal de Adultos Mayores, siguió en el año 2007 la de la Secretaría de Desarrollo Social (Ordenanza N° 11437) –en funcionamiento en la actualidad–, entre cuyas competencias se cuenta la de: “…intervenir en las diversas problemáticas sociales: emergencias habitacionales; seguridad alimentaria; protección integral de los derechos de las niñas, niños y adolescentes, la familia, los jóvenes y los adultos mayores; la mujer abandonada, maltratada y madre soltera; y la integración plena de personas con discapacidad”. Una vez creada, el consejo municipal se incorporó bajo su órbita.

Como parte de este desarrollo institucional,11 en el ámbito de la nueva Secretaría, se estableció la Subsecretaría de Acción Social, responsable de atender a las necesidades de diferentes grupos sociales, entre los cuales figuran las personas de edad avanzada. Desde el año 2011 (cca.), funciona en su marco el Área Adulto Mayor, aún pendiente de encuadre normativo, desde la cual se ejecuta el Programa Envejecimiento Activo y Autonomía Personal.

Como antecedentes de sus acciones, reconoció el Programa Local de Atención Adultos Mayores, la primera iniciativa municipal dirigida a este grupo social (Ordenanza N° 11577 del año 2009). Este estaba “destinado a ofrecer un marco social, educacional, cultural, deportivo y recreativo para una mejor calidad de vida en este proceso natural de envejecimiento”. Su implementación se asignó a la Subsecretaría de Salud, dependiente de la Secretaría de Desarrollo Social, que hoy ya no existe. Estableció la realización de “actividades tendientes a la integración: recreativas, culturales, estéticas y sociales, entre otras”, sugiriendo como su espacio de ejecución el Centro Integrador Comunitario (CIC) ubicado en el distrito Norte de nuestra ciudad.

Según el testimonio de quienes fueron protagonistas de estos procesos, el gobierno municipal fue reconociendo la necesidad de profundizar su intervención en materia de vejez, en tanto con cotidianidad recibían reclamos por personas víctimas de violencia, abandono, insuficiencia de recursos económicos o en situación de calle, entre las más importantes. A saber: “Hace unos 5 años, empezamos a profundizar la temática porque veíamos, mediante el consejo del adulto mayor y otras herramientas de contacto territorial, la necesidad de hacer más énfasis en estas políticas, viendo situaciones de violencia y de vulnerabilidad constante” (Funcionaria municipal, 2018).

A la fecha, el Área Adulto Mayor concentra sus esfuerzos en atender aquellas situaciones críticas que obstaculizan el ejercicio de los derechos elementales de las personas mayores. Brinda asistencia social y legal en las cuestiones que hacen a su bienestar social. A su vez, comienza a ocuparse de algunos aspectos que hacen al cuidado, como ser, la formación de cuidadores y su inscripción en un registro oficial, la habilitación y el control de las residencias privadas y, en algunos casos, la prestación, desde la Municipalidad, en coordinación con el área de salud, de servicios de salud domiciliarios. A lo anterior, se agregan actividades de promoción de los derechos de las personas mayores y del envejecimiento activo y saludable.

En cuanto al Consejo Municipal de Adultos Mayores, se concentró “en el abordaje de problemáticas puntuales que recaen en el nivel de gobierno local, tales como: la carencia de servicios de sepelios o la de personas mayores en situación de calle, y en la búsqueda de soluciones en diálogo con los organismos gubernamentales pertinentes” (Miembro del consejo, representante por la UNL, 2018). Además, dicho organismo procuró la participación activa en la formulación de políticas gerontológicas, por ejemplo, en la formulación de la propuesta de la provincia de Santa Fe en el Plan Nacional para Personas Mayores 2011-2015 o la elaboración de un proyecto de reforma de la Ordenanza N° 9378 que reglamenta los geriátricos en la ciudad –que aún se encuentra en discusión–. Y, por último, la realización de acciones de sensibilización comunitaria sobre los derechos de las personas mayores, como ser, la celebración del Día Internacional de las Personas de Edad y del Día contra el Maltrato, el Abuso y la Violencia contra los Adultos Mayores.

Hasta aquí, hemos considerado las diferentes líneas de intervenciones y acciones de la Dipam y el Área Adulto Mayor. Detengámonos ahora en las relaciones intergubernamentales que estas implican. Con respecto a la articulación entre el nivel de gobierno provincial y el municipal, ya explicamos que la Dipam brinda asesoramiento y apoyo económico a los municipios y comunas. Asimismo, Dipam y las áreas correspondientes de los gobiernos locales articulan estrategias de acción frente a los casos más extremos de vulneración de derechos. En la ciudad de Santa Fe, generalmente es el municipio el que identifica los casos o recibe las demandas (por su mayor presencia en territorio) y realiza la primera intervención, de contención, para luego “derivarlos” a la instancia provincial, encargada de dar una respuesta “más permanente”:

Como somos primer órgano de intervención, a nivel territorial estamos nosotros, entonces, todo lo que sucede lo vemos primero, pero tenemos limitaciones. Es ahí donde ingresa el segundo nivel, que puede ser la Dirección Provincial de Adultos Mayores o también Salud Mental, porque tenemos muchos casos de salud mental en situación de vulnerabilidad. (Funcionario municipal, 2018).

Esta proximidad entre el gobierno local y las personas mayores pone en evidencia los diferentes tiempos de las burocracias estatales, que emergen como una de las principales dificultades de la coordinación intergubernamental:

La urgencia que nosotros tenemos para determinadas circunstancias no la tienen otros órganos y entonces eso hace que se lentifique el proceso y que se haga una intervención que sea, una vez y se vuelve a hacer y se vuelve a hacer y se vuelve a hacer… gastando todos los recursos del municipio sin tener una respuesta cierta desde otros lugares del Estado. (Funcionario municipal, 2018).

Por último, el gobierno provincial se divide con los gobiernos locales las responsabilidades de habilitación y control de las instituciones privadas dedicadas a la atención de personas mayores, con o sin internación. Una dificultad a este respecto es la existencia de diferentes visiones sobre los servicios de cuidado en las normativas provincial y municipales o comunales. Asimismo, aquí se tensa la relación intergubernamental, en tanto recae sobre el nivel de gobierno local la habilitación y el control edilicio de las residencias en funcionamiento en la ciudad, que –de acuerdo con sus referentes institucionales– no posee los recursos humanos y económicos necesarios para llevar adelante tal tarea. Por todo ello, en diciembre de 2018 se aprobó la conformación de un Observatorio Municipal de Geriátricos (Ordenanza N°12614), el cual tendrá entre sus principales funciones “articular la observación metodológica del estado de los geriátricos”, impulsar la articulación y coparticipación con actores vinculados a la temática y facilitar un centro de atención para los reclamos y denuncias en defensa de los derechos de las personas mayores.

La articulación de los gobiernos provincial y municipal con el gobierno nacional data de los últimos años. Según la visión de los referentes institucionales de la Dipam, recién entrada la década del 2000 empiezan a fortalecerse a nivel nacional las políticas de vejez, pero, incluso entonces, a causa de las diferentes posiciones político-ideológicas del gobierno nacional y el provincial, los vínculos eran débiles. Desde el año 2014 (cca.), comienzan a coordinarse acciones sobre todo direccionadas a la capacitación del personal estatal12 y de los cuidadores de personas mayores. También la relación del gobierno municipal con el gobierno nacional pareciera haberse fortalecido en los últimos años, en la medida en que, desde la Dirección Nacional de Políticas para Adultos Mayores en Argentina (Dinapam), se establecieron programas que se ejecutan en territorio mediante convenios con los gobiernos provinciales o municipales, universidades nacionales u organizaciones de la sociedad civil, como ser el Programa Nacional de Cuidados Domiciliarios, el Programa de Voluntariado Social de Adultos Mayores, el Programa Fortalecimiento Institucional o el Programa Promoción del Buen Trato hacia los Adultos Mayores. En menor medida, bajan al territorio santafesino programas de otras instituciones nacionales como el INNSJyP (Programa ProBienestar) o el Enacom (Programa + Simple).

Antes de finalizar este ejercicio de reconstrucción del itinerario reciente de las políticas de vejez en el nivel subnacional, cabe advertir que en los últimos días de 2018 la Legislatura de la Provincia de Santa Fe aprobó la Ley N° 11835 “Promoción y protección integral de las personas mayores de 60 años”, proyecto que había sido impulsado por el consejo provincial. Entre los puntos salientes de la normativa, se cuentan: crear la Defensoría de las Personas Mayores y el Observatorio Provincial de Envejecimiento y Vejez, elaborar un registro único de cuidadores especializados y de instituciones dedicadas a las personas mayores y establecer servicios de atención para víctimas y unidades fiscales especiales. Asimismo, la ley incorpora la perspectiva de género, reparando en la feminización del envejecimiento poblacional. Está por verse cuáles serán sus consecuencias concretas en el bienestar social de las personas mayores, aunque desde la comunidad gerontológica se reivindica con entusiasmo. Esta iniciativa reabrió el debate sobre las formas de comprender la vejez, pues el proyecto aprobado por la Legislatura establecía al Ministerio de Salud como la autoridad de aplicación de la normativa, lo que fue interpretado por el Poder Ejecutivo como un retroceso y una contradicción con la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, que “aborda a la vejez como la construcción social de la última etapa del curso de vida de las personas, quedando claro que ese tratamiento se hace en el contexto social, y no de la salud” (Decreto N° 4131).13

Comentarios de cierre

A partir de la consideración de las primeras intervenciones de asistencia y protección social a las personas mayores, notamos que el itinerario de las políticas de vejez reconoce antecedentes en las acciones de caridad comunitarias. También encontramos que, considerada históricamente, la intervención del Estado en relación al bienestar social de las personas mayores es relativamente reciente. Asimismo, al revisar la orientación general de las políticas de vejez a lo largo del tiempo, descubrimos cierta progresión desde las intervenciones de previsión y asistencia social, que reconocieron derechos a las personas mayores como extrabajadores, hacia aquellas sustentadas en los derechos humanos y el envejecimiento activo, con foco en la integración y la participación social, pasando por el desarrollo de una institucionalidad específica y la definición de la vejez como una categoría social particular.

Queremos llamar la atención sobre algunos aspectos de estos procesos. En primer lugar, sobre el hecho de que la vejez se impuso como cuestión de política pública ante el avance del envejecimiento poblacional, no solo por las demandas de las personas mayores y sus familias, sino fundamentalmente por los temores a sus posibles consecuencias sociales, económicas y políticas a nivel societal. A la vez, el bienestar social de las personas mayores adquirió relevancia en la agenda de gobierno de la mano de los reconocimientos de derechos humanos específicos al colectivo, proceso que estuvo permeado por las determinaciones de los organismos internacionales. De aquí que las definiciones sobre las cuales se problematizó se elaboraron desde los gobiernos u otros grupos sociales dominantes, como los expertos, más que por sus protagonistas, es decir, por las personas mayores. En los últimos años fueron cobrando fuerza nuevas formas de comprender la vejez, reconociendo a las personas mayores como sujetos de derechos, activos y participativos; trastocando su relación con el Estado, llamado ahora a superar las visiones y prácticas asistenciales y paternalistas. La Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores fue un avance indiscutible en este sentido. Para el caso que nos ocupa, la Ley N° 11835 Promoción y protección integral de las personas mayores de 60 años también promete serlo.

Por otro lado, en tanto la vejez se fue consolidando como cuestión, las instituciones orientadas al bienestar social de los mayores fueron ganando espacio en el quehacer de las administraciones gubernamentales, también en el nivel subnacional. Hoy en día, la producción del bienestar social para este sector de la población constituye un objetivo que activa un complejo proceso multinivel (o multiescalar) en el que toman parte los tres gobiernos. A lo largo de este artículo, intentamos reconstruir el itinerario de las políticas orientadas al bienestar social de las personas mayores en el nivel subnacional para la ciudad de Santa Fe (2007-2016). El nivel de gobierno provincial se destaca por el establecimiento temprano de prestaciones e instituciones a tal fin, durante los años 40 y 50 del siglo pasado; así como por la creación, en el año 1974, del Departamento de Ancianidad –hoy Dipam–, institución pionera en su tipo. En el nivel de gobierno municipal, estos desarrollos tuvieron lugar recién hacia los años 2000, una vez que se redefinieron las funciones de los gobiernos locales en nuestro país y, en particular, en Santa Fe, se rompieron los términos de la relación entre los niveles de gobierno provincial y municipal, adquiriendo este último mayor autonomía. La conformación de una dependencia estatal dedicada en lo específico a las personas mayores y la consolidación de sus acciones está en curso.

No obstante, si la vejez fue ganando importancia en la agenda de los gobiernos provincial y municipal, en términos generales, no forma parte de los asuntos prioritarios. Los problemas que concentran la atención de los gobiernos son fundamentalmente aquellos de las personas mayores que se encuentran en las situaciones sociales más desaventajadas. El devenir reciente de las políticas de vejez para el caso estudiado deja ver que predominan las políticas focalizadas, dirigidas a grupos específicos y, de mínimos, tendientes a garantizar pisos de seguridad ante la necesidad extrema; mientras que, al mismo tiempo, recae gran parte de la responsabilidad por el bienestar de las personas mayores en las familias. Además, los bienes y servicios públicos se distribuyen de manera desigual a lo largo del territorio santafesino. Esto sucede, por ejemplo, con las residencias de la Dipam, concentradas en el centro y el sur de la provincia, o con sus oficinas de atención directa, establecidas en las ciudades más importantes.

En segundo término, algunos de los esfuerzos de la Dipam y el Área Adultos Mayores se orientan a la profesionalización de recursos humanos en el área gerontológico-geriátrica y a la modificación de la visión social y culturalmente construida sobre las personas mayores, a partir de acciones de capacitación del personal dedicado al cuidado de las personas mayores, sensibilización comunitaria sobre los problemas relativos a la vejez y promoción de los derechos humanos, así como también de la realización de actividades de recreación y ocio para las personas mayores. En estas últimas es posible identificar una pretensión de universalidad. De este modo, no todas son malas noticias, pues asistimos a una expansión de la agenda de cuestiones y ejes de intervención de los gobiernos subnacionales en relación al bienestar social de las personas mayores –de las más tradicionales, salud y seguridad económica, al cuidado, el ocio, la integración y la participación social–.

¿En qué medida las políticas de vejez expresan, entonces, las nuevas concepciones sobre la vejez como un asunto de derechos o el envejecimiento activo? Según los referentes institucionales, las intervenciones que se llevan a cabo actualmente reconocen como principios rectores los derechos humanos de las personas mayores y el envejecimiento activo. Pero nuestro parecer es que las diferentes concepciones sobre la vejez, lejos de ir reemplazándose una a otra, coexisten. El tan mentado “cambio de paradigma”, que suele presentarse como un asunto consolidado, está en desarrollo, como lo demuestra el hecho de que aún persisten concepciones, formas de organización e intervención antiguas o que no se ha agotado la discusión sobre las consecuencias que trae aparejadas el envejecimiento poblacional y cuáles deberían ser las acciones frente a ellas. ◙

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-----, Santa Fe como vamos 2015. Santa Fe: Municipalidad de Santa Fe y Bolsa de Comercio de Santa Fe, 2016.

1 Por sí solas las políticas previsionales constituyen el ítem de mayor volumen del gasto público, aproximadamente 10% del PIB argentino.

2 Información obtenida de las entrevistas a funcionarios provinciales.

3 Su Artículo N° 1 sostenía: “Los empleados civiles de la provincia que por imposibilidad física adquirida durante el ejercicio de sus funciones, les fuese concedido su retiro, y cuenten de diez a veinte años de servicio en plazas efectivas, gozarán la cuarta parte del sueldo que disfrutaban al tiempo de su cese. Los de veinte a treinta, la mitad del sueldo y los de treinta arriba, las dos terceras partes” (Payá y Martín Yáñez, 2008).

4 En el año 2008, mediante la Ordenanza N° 11552, se modificó su composición, incorporando un lugar para un representante de la Defensoría del Pueblo de la Provincia, el cual se sumó a los que ya tenían los representantes de la provincia, las asociaciones vecinales, los centros de jubilados, las obras sociales y las universidades.

5 Davobe (2002) sostiene que esta iniciativa inaugura el “derecho a la vejez”, como campo particular.

6 Para un análisis de los recursos humanos y económicos de la Dipam ver Murúa (2018).

7 Hoy la residencia de la ciudad de Rosario se encuentra cerrada provisoriamente por mantenimientos y refacciones.

8 El Plan Estratégico Provincial Santa Fe Visión 2030 definió un proceso de regionalización de la provincia, con lo cual el territorio fue dividido en cinco Nodos: Reconquista, Rafaela, Santa Fe, Rosario y Venado Tuerto.

9 Fue reglamentado cinco años más tarde, por Resolución Ministerial N°113, la cual fue modificada por Resolución Ministerial N°1216 en el año 2006.

10 En relación al rosarino, el Concejo de la Tercera Edad fue establecido en 2007 (Ordenanza Municipal N° 8159). Actualmente, se encuentra “desmembrado por cuestiones de salud de algunos integrantes o por dificultades de los miembros para reunirse” (Informe de la Defensoría del Pueblo de Rosario, 2018).

11 Cabe señalar que, si bien se ha modificado la estructura administrativa municipal en los años 2011 (Ordenanza N° 11829) y 2015 (Ordenanza N° 12244), no ha habido cambios en este aspecto.

12 Parte del personal de la Dipam realizó la Especialización en Gerontología Comunitaria e Institucional, que se ofreció como parte de las acciones del Plan Nacional de Acción para las Personas Mayores 2011-2016.

13 Por el momento, fue devuelta a la Cámara de Diputados por un veto parcial y propositivo, el cual sugiere que la autoridad de aplicación de la ley sea el Ministerio de Desarrollo Social.

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Grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas: ejemplos de Argentina y Brasil.
Beatriz Cuenya

Este trabajo parte de un interrogante presente en el debate latinoamericano en torno a los grandes proyectos: ¿implican estos una subvención al capital inmobiliario, a empresas privadas y a consumidores ricos, a expensas de recursos o patrimonio públicos; o bien el sector público puede capturar las plusvalías urbanas para redistribuirlas socialmente? Para avanzar una respuesta, primero se define el alcance conceptual de los grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas. Luego se presentan algunos ejemplos de Argentina y Brasil, indicativos de tres estrategias de gestión por parte de los gobiernos locales: una regresiva, según la cual los nuevos entornos se financian a costa de recursos y patrimonio públicos; otra más redistributiva, que permite subsidiar a las zonas más pobres con los recursos generados en las zonas de redesarrollo, y una tercera más bien neutra que supone que el redesarrollo se autofinancia con recursos generados por los propios inversores privados y consumidores ricos.

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GLOBALIZACIÓN Y CAMBIO EN EL SUR DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES.
Hilda María Herzer

Este artículo examina la vinculación entre globalización, territorio y ciudad, focalizando el análisis en un aspecto de ese proceso que comienza a darse con cierto ímpetu en la ciudad de Buenos Aires desde fines de la década de 1990 hasta el presente. Se trata del proceso de gentrificación que en estos años se ha desarrollado en distintos barrios. Se hace hincapié en el proceso que, desde la década de 1990, tiene lugar en la zona sur de la ciudad.

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La cuestión de la vivienda en el Área
Metropolitana de Buenos Aires (2003-2008).
María Cristina Cravino

Este trabajo parte de un interrogante presente en el debate latinoamericano en torno a los grandes proyectos: ¿implican estos una subvención al capital inmobiliario, a empresas privadas y a consumidores ricos, a expensas de recursos o patrimonio públicos; o bien el sector público puede capturar las plusvalías urbanas para redistribuirlas socialmente? Para avanzar una respuesta, primero se define el alcance conceptual de los grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas. Luego se presentan algunos ejemplos de Argentina y Brasil, indicativos de tres estrategias de gestión por parte de los gobiernos locales: una regresiva, según la cual los nuevos entornos se financian a costa de recursos y patrimonio públicos; otra más redistributiva, que permite subsidiar a las zonas más pobres con los recursos generados en las zonas de redesarrollo, y una tercera más bien neutra que supone que el redesarrollo se autofinancia con recursos generados por los propios inversores privados y consumidores ricos.

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La juventud en plural: desigualdades, temporalidades e intersecciones.
Ramiro Segura

En este texto de presentación del dosier se plantean los ejes que se desplegaron en la mesa de un seminario en la que participaron especialistas en la investigación sobre juventudes con miras a establecer y profundizar el diálogo y el intercambio a escala regional sobre la temática, no solo en lo relativo a los desarrollos estrictamente académicos, sino también en lo que respecta tanto a las formas en que la investigación sobre juventudes desde las ciencias sociales se vincula actualmente con las políticas públicas como a los desafíos que la investigación social y la política pública sobre juventudes en la región tendrán en el futuro.

Se da cuenta de las miradas convergentes sobre el campo de estudio en juventudes y de las claves de lectura de los especialistas para reconocer la juventud en plural. En esta introducción se destaca cómo la desigualdad, las temporalidades y las intersecciones se constituyen en vectores analíticos desde los cuales se desagregan las juventudes como objeto de estudio.

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Jóvenes entre el centro y la periferia de la ciudad, del Estado y de la academia.
Mariana Chaves

En este escrito se analizan someramente tres campos de producción de lo social desde la perspectiva de la dinámica centro-periferia. Estas categorías tienen cierto potencial creativo para pensar las relaciones de producción del espacio social, pero, además de la ayuda para espacializar relaciones entre diferentes potenciales de poder, estas nociones nos habilitan para estudiar el punto de vista del actor o la visión de mundo. Se trata de conocer quién o quiénes deciden nombrar y logran colocar algo como centro y otra cosa como periferia. Ofrezco como respuesta simplificada anticipada que es desde el lugar donde está posicionado el sujeto, desde donde ve y nombra el mundo. Con esta hipótesis buscaremos pistas para entender el juego de la producción social de: 1) la juventud urbana; 2) las políticas públicas y sociales, que “tocan” a los jóvenes, y fi nalmente; 3) la producción científica sobre juventudes.

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Sensibilidades, derechos y participación juvenil en el escenario político
Itinerarios de investigación y agendas de discusión.
Pedro Núñez

Este artículo aborda la discusión acerca de las formas de participación política juvenil en el periodo entre 2008 y el ciclo político que termina con las elecciones presidenciales de 2015 en la Argentina, aunque se realiza el ejercicio de pensar qué dinámicas adquirieron estos fenómenos en países vecinos. La intención es proponer algunas claves y ejes a considerar como parte de un programa de investigación en la relación entre juventud y política. Para ello se analizan diferentes aspectos de las prácticas políticas juveniles, señalando aquellas cuestiones innovadoras en las formas de militancia como las que replican modos más tradicionales de involucramiento político.

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Investigaciones sobre juventud en Brasil: género y diversidad.
Wivian Weller

El artículo recorre las formas y los momentos de la investigación sobre la juventud en Brasil desde el análisis del movimiento estudiantil durante la década de 1960 hasta los años 2000, cuando comenzaron a diversifi carse los estudios al introducir las dimensiones de género, sexualidad, raza y etnia, entre otras dimensiones de la diferencia y la desigualdad, para llegar a la inquietud en el presente sobre cómo superar cierta difi cultad de articulación de diferentes categorías de análisis en un análisis interseccional de la juventud.

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Distancias cercanas y diferencias encontradas en la Ciudad de Buenos Aires. El caso de los adultos y las adultas que viven en las calles. 1997-2011.
Martín Boy

En este artículo se trabajará sobre las limitaciones que se encuentran en el campo de la Sociología Urbana para pensar el encuentro de otredades de clase que reactualizan procesos de desigualdad social. Mucho se ha escrito sobre el proceso de segregación residencial que atravesó a la Ciudad de Buenos Aires desde la profundización del neoliberalismo en la década de 1990 pero poco se dice sobre cómo la crisis social, política y económica modificó el paisaje urbano y cómo diferentes grupos de pobres reocuparon áreas centrales de la ciudad para desarrollar en el espacio urbano estrategias de supervivencia. De esta forma, se intentará reproblematizar cómo los pobres también construyen usos y significaciones de un mismo espacio céntrico.

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Hacia un enfoque relacional del bienestar
Elementos para el diagnóstico y la orientación de políticas públicas
Rolando Cristao

En el presente trabajo se analiza críticamente el enfoque de pobreza y se propone el enfoque de los activos y estructura de oportunidades como herramienta para el diagnóstico social. A partir de este desarrollo, se discute en qué medida el concepto de desigualdad podría actuar como organizador del análisis de la situación social.

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Programas sociales y personas en situación de calle en la ciudad de Buenos Aires
Un mapa conceptual de las intervenciones
Andrea Bascialla

El presente trabajo presenta un análisis resumido de las políticas sociales generadas por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para personas en situación de calle. A partir de la sistematización de la información ofi cial disponible, se confeccionó un cuadro de los programas y se señalaron los conceptos más sobresalientes en relación a: i. qué ejes de la vida en la calle se recortan como problema social a solucionar; ii. qué responsabilidades atañen a cada actor social en estas soluciones y iii. qué aspectos de los grupos poblacionales se delimitan con determinadas categorías (edad, género, etc.). Se consideró el eje temporal para contextualizar las categorizaciones y esquemas de intervención. El análisis incluyó, además, los aportes teóricos vigentes sobre el tema para entender que la focalización en la falta de vivienda y la invisibilización de las causas estructurales impiden soluciones de largo alcance.

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Entre prácticas instituidas, instituciones interpeladas y luchas distintivas:
la AUH frente a la ampliación del derecho a la educación (2009-2015).
Nora Gluz e Inés Rodríguez Moyano

El artículo propone analizar los sentidos que asumen las políticas de transferencias condicionadas de ingresos en el campo escolar, en el marco de las tendencias hacia la mayor integralidad de las intervenciones destinadas a garantizar el derecho a la educación durante el periodo 2009-2015 en Argentina. Nos interesa examinar el modo como estas son apropiadas en las escuelas a través de las mediaciones institucionales y de las tradiciones simbólicas propias del campo escolar así como de las lógicas de los actores que en ella intervienen. El trabajo toma como fuente los resultados de una investigación desarrollada entre 2013 y 2015 en la provincia de Buenos Aires sobre los procesos de implementación de la principal política de transferencias monetarias a nivel nacional: la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social.

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Las tensiones de las condicionalidades de la Asignación Universal por Hijo desde la perspectiva de los actores.
Laura Eugenia Garcés

Al analizar las políticas sociales, podemos posicionarnos en perspectivas teóricas que justifican el establecimiento de condicionalidades o, por el contrario, en perspectivas que se oponen a aquellas por considerar que contradicen la idea de derecho. En tanto, en el presente trabajo pretendemos problematizar esas respuestas dicotómicas y las tensiones conceptuales que están presentes en las percepciones de los actores involucrados en la Asignación Universal por Hijo de Argentina, analizando los sentidos otorgados a estos conceptos, ya no como correctos o incorrectos según una perspectiva teórica sobre las condicionalidades, sino complejizando el análisis, articulando con otros desarrollos teóricos que amplíen el horizonte explicativo de la condicionalidad y que, al mismo tiempo, den cuenta de las miradas de los sujetos involucrados en la práctica concreta de las condicionalidades.

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Las políticas de transferencias condicionadas en la Argentina posconvertibilidad:
¿una forma de mediación entre la cuestión social y el régimen social de acumulación?
Silvio Alejandro Crudo

En las últimas décadas se advierte la expansión que han tenido los programas de transferencias condicionadas (PTC) en los esquemas de protección social, así como sus mutaciones en términos de diseño. Si varios son los factores que ayudan a comprender los procesos de formulación de las políticas sociales, nos centraremos en uno: el régimen social de acumulación en el que se encuentran insertas. El interrogante que guiará este trabajo será: ¿qué relaciones se pueden establecer entre los PTCI y el régimen social de acumulación que contiene? Para responderlo, tomaremos los casos de dos programas argentinos: el Plan Familias por la Inclusión Social y la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social. La hipótesis que sostendremos es que estos programas se actualizan como una forma de mediación entre la cuestión social y el incipiente régimen social de acumulación que se estaba definiendo tras la salida de la convertibilidad. Para ello, recurriremos a decretos y reglamentaciones de los programas tomados como casos, documentos institucionales y datos estadísticos.

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¿Cooperativismo como oportunidad perdida? Problemas estructurales y coyunturales del cooperativismo bajo programas
Pilar Arcidiácono y Ángeles Bermúdez

El artículo analiza el campo del cooperativismo de trabajo bajo programas a partir del caso del Programa “Ingreso Social con Trabajo” (Prist). Se abordan cuestiones estructurales y cambios de coyuntura apelando a la metáfora de bisagras de gestión. Se sostiene que las modificaciones impulsadas por el gobierno de Cambiemos se erigen y legitiman sobre un conjunto de supuestas “debilidades preexistentes” del programa, donde el esquema cooperativo comenzaba a perder centralidad. Hasta el momento, la nueva gestión brinda mayor preponderancia a las actividades de formación con una nueva versión de la teoría de capital humano y al componente de las transferencias de ingresos. Este trabajo deja abiertos interrogantes sobre las posibilidades futuras y disputas en torno al Prist y a la línea del cooperativismo de trabajo bajo programas entre posiciones más próximas al reconocimiento de nuevas formas de trabajo autogestivo-asociativo que persiguen sectores de la economía popular, por un lado, y propuestas gubernamentales de corte individual que tienden a descolectivizar el abordaje de la política pública.

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De la promoción del trabajo cooperativo al Salario Social Complementario. Transformaciones en la transferencia de ingresos por trabajo en la Argentina
Malena Victoria Hopp

A partir del trabajo de campo cualitativo y el análisis documental, el artículo reconstruye y analiza la estrategia de política social del Estado argentino ligada a las transferencias de ingresos en el marco de experiencias de trabajo cooperativo y en la economía popular, y las disputas en torno a los sentidos del trabajo y la organización colectiva que estas implican. En este recorrido, se indaga acerca de los fundamentos de la inclusión del trabajo cooperativo como marco de realización de las tareas laborales y como condición para el otorgamiento de una transferencia directa de ingresos, en el período 2003-2015, y la ruptura que plantea la nueva orientación de las políticas sociales que propone transferencias “sin cooperativas” y la creación de un Salario Social Complementario, impulsados por la nueva gestión de Gobierno, iniciada en diciembre de 2015.

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La lucha por un lugar en Buenos Aires.
Crisis de la vivienda y boom inmobiliario (1990-2010)
Marie-France Prévôt-Schapira

En el marco del programa Metraljeux de estudio sobre cuatro metrópolis de América Latina, este trabajo parte de la idea de que en Buenos Aires, como en otras ciudades de la región, los modelos de gobernanza son producto de las lógicas políticas e institucionales que caracterizaron las trayectorias de las metrópolis así como su inserción en la globalización. El análisis propuesto, elaborado como resultado de un trabajo de campo en las ciudades de México y de Buenos Aires en los años 2008-2010, permitirá entender los modos de la gobernanza de la vivienda en Buenos Aires, paradójica con respecto a las otras metrópolis de América Latina.

En primer lugar, se establecen, en una perspectiva histórica, las nuevas formas de precariedad y vulnerabilidad de la vivienda en la Ciudad de Buenos Aires en los años 2000. Luego se pone el foco en el desfasaje entre el derecho a la vivienda reconocido por la Constitución de la Ciudad Autónoma (CABA) y las políticas implementadas para responder a la apremiante demanda habitacional, privilegiando el análisis de las lógicas políticas e institucionales. Por último, se muestra cómo la concentración de programas de vivienda social, la mayor parte de ellos confinados en el sur de la ciudad, profundiza los procesos de segregación existentes, endurece las fronteras entre distintos barrios y exacerba las tensiones.

En fin, el artículo sostiene que la pregunta por quién se apropia del espacio es clave para hacer inteligible la dinámica y las posibilidades de la gobernanza metropolitana.

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Bienestar infantil y diversidad familiar.
Infancia, parentalidad y políticas públicas en España
Dolors Comas-d´Argemir

El reconocimiento de la diversidad familiar es un componente esencial para el bienestar de la infancia. Las familias han experimentado fuertes cambios en su composición y relaciones internas y esto es especialmente relevante en la España de los últimos cincuenta años, en que se ha pasado de un modelo familiar único (matrimonio heterosexual con hijos) a una diversidad de formas de convivencia y a una democratización de las relaciones entre hombres y mujeres y entre generaciones. En este artículo presentamos las políticas públicas dirigidas a la infancia, con especial referencia a las relacionadas con el reconocimiento de las nuevas realidades familiares. Constatamos que las políticas de infancia y las políticas familiares han sido de poca entidad y de gran fragilidad en España y que los avances que se produjeron a finales del siglo XX, coincidiendo con el desarrollo del Estado del bienestar, se han visto truncados con la gran depresión económica y las políticas neoliberales de austeridad, que limitan la responsabilidad del Estado y sitúan a la familia como garante del bienestar infantil, acentuando el riesgo de pobreza infantil. Es en este contexto en el que hay que interpretar la escasa sensibilidad pública hacia las nuevas necesidades de las nuevas familias.

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Los sistemas de registro de información como instrumentos para la gestión de políticas públicas para niñas, niños y adolescentes.
El caso de la Ciudad de Buenos Aires
Cristina Erbaro y Verónica Lewkowicz

El compromiso asumido por la Argentina, como Estado Parte de la Convención sobre los Derechos del Niño, y las leyes nacionales y locales de protección integral de derechos requieren del seguimiento de su implementación en las políticas públicas. En ese marco, una de las tareas más importantes es la construcción de sistemas de registro que brinden información sobre el acceso a los derechos de niñas, niños y adolescentes. En el presente trabajo se reflexiona sobre el Legajo Único Electrónico, primer sistema para el registro de situaciones de amenaza o vulneración de derechos, de uso exclusivo de todos los servicios y programas de atención directa del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

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Autoritarismo, espacio urbano y sectores populares
A propósito de Merecer la ciudad: los pobres y el derecho al espacio urbano, Oscar Oszlak (2017). Ciudad de Buenos Aires: Eduntref. Segunda edición ampliada
Fernando Ostuni

El compromiso asumido por la Argentina, como Estado Parte de la Convención sobre los Derechos del Niño, y las leyes nacionales y locales de protección integral de derechos requieren del seguimiento de su implementación en las políticas públicas. En ese marco, una de las tareas más importantes es la construcción de sistemas de registro que brinden información sobre el acceso a los derechos de niñas, niños y adolescentes. En el presente trabajo se reflexiona sobre el Legajo Único Electrónico, primer sistema para el registro de situaciones de amenaza o vulneración de derechos, de uso exclusivo de todos los servicios y programas de atención directa del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

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Los desafíos de la justicia escolar.
François Dubet

El gran proyecto escolar moderno se fundó en la mayoría de los países entre finales del siglo XIX y la primera mitad del siglo XX, cuando se construyeron los sistemas educativos públicos nacionales con la misión de escolarizar a todos los niños. En esos años de fuerte confianza en la educación, dos grandes proyectos se afirmaron: un proyecto de justicia social y un proyecto de emancipación. Uno se basa en la creencia en la capacidad de la escuela para promover una jerarquía social justa basada en el mérito de los individuos y no solo en los privilegios debidos a su nacimiento; el segundo postula que la escuela puede formar ciudadanos autónomos y solidarios en el marco de las sociedades nacionales democráticas. En este artículo se analizan esos dos proyectos, el de la justicia y el de la educación, para distinguir sus diversas dimensiones e intentar definir los desafíos a los que hoy nos enfrentamos. Se sostiene, en líneas generales, que en tanto los sistemas educativos están insertos en las sociedades, cuanto más justa e igualitaria es una sociedad, más probabilidades tiene la escuela de ser ella misma justa e igualitaria. Porque si bien la escuela interviene sobre la sociedad, no está quizás en condiciones de “salvar el mundo”.

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Las continuas mejoras en la distribución del ingreso en Argentina entre 2003 y 2015.
Ana Laura Fernández y Mariana L. González

El período 2003-2015 puede caracterizarse en su conjunto en términos socioeconómicos por el crecimiento de la economía, la mejora en las condiciones laborales y la ampliación de las políticas sociales y de seguridad social. Entre estos años se produjo, a su vez, una mejora continua en la distribución del ingreso, que implicó una reversión respecto de la tendencia regresiva que se había verificado desde los años de la última dictadura militar. En este marco, el objetivo de este trabajo es analizar la evolución de la distribución de los ingresos familiares e individuales durante esta etapa indagando en su asociación con diferentes factores tales como la dinámica del mercado de trabajo, los ingresos laborales y no laborales. El análisis se basa en una periodización fundamentada en la dinámica macroeconómica y de las variables analizadas, que distingue tres subetapas. La principal fuente de información es la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC.


El estudio permite concluir que la menor desigualdad en los ingresos familiares no solo se relaciona positivamente con una mejora en la distribución de los ingresos laborales sino también con el efecto diferencial del aumento de la ocupación y las variaciones en la tasa de actividad, y la menor precariedad en el empleo. Del mismo modo, es fundamental en la explicación la ampliación del régimen previsional y el aumento real de los haberes jubilatorios, mientras que las políticas sociales de transferencias monetarias tienen un rol también positivo, pero de menor intensidad.

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La desigualdad regional de ingresos en la Argentina de las últimas décadas
Impacto redistributivo del Estado y contribución regional a la inequidad urbana
Gabriel Calvi y Elsa Cimillo

En este trabajo se aborda el fenómeno de la desigualdad de ingresos personales en los distintos agrupamientos urbanos (regiones y aglomerados) de la Argentina y su evolución en los últimos veinte años. El estudio se concentrará en dos aspectos: 1) la evolución de la desigualdad y del impacto redistributivo de las transferencias estatales (contributivas y no contributivas) a nivel regional; 2) el aporte de cada área a la desigualdad del total urbano.


Para el primer aspecto abordado se analizarán coeficientes de Gini de ingreso per cápita familiar (IPCF), antes y después de transferencias estatales. En este punto se procederá comparando ambos tipos de coeficientes, asumiendo que la diferencia es un buen indicador del efecto redistributivo de la intervención del Estado. La comparación será realizada para cada uno de los agrupamientos territoriales en los distintos años considerados.


El segundo aspecto, de mayor complejidad, es el relativo a la contribución de regiones y aglomerados a la inequidad del total urbano en el período analizado. La desigualdad de IPCF del total urbano resulta de incluir en un único ordenamiento jerárquico (distribución) los ingresos individuales (IPCF) de distintas áreas geográficas, que presentan heterogeneidades en términos de tamaño poblacional y nivel de ingresos. Esta mayor o menor heterogeneidad (entre regiones o aglomerados) origina contribuciones diferenciales a la desigualdad total. La metodología utilizada en este punto es una adaptación del procedimiento de descomposición del Gini por fuentes de ingreso elaborado por Lerman y Yitzhaki (1985) y difundido por CEPAL en 2008 (Medina y Galván, 2008). La adaptación aquí realizada consiste en considerar los ingresos de los residentes de cada región o aglomerado como fuentes distintas del ingreso total urbano.


En la definición de las áreas urbanas se sigue la clasificación de agrupamientos territoriales que emplea el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) en la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), fuente de información utilizada en este trabajo. Nos referimos a las seis regiones estadísticas definidas por el INDEC (Gran Buenos Aires, Cuyo, Noreste Argentino, Noroeste Argentino, Patagonia y Pampeana) y a los distintos aglomerados urbanos relevados por la encuesta (cuya cantidad ha variado desde los inicios de la EPH).


El estudio es precedido por una sección en la que se describe brevemente la evolución de la desigualdad de ingresos entre 1993 y 2013, y que nos permite identificar las etapas a partir de las cuales será estilizado el análisis. Un último punto queda dedicado a las conclusiones que se desprenden de las evidencias aportadas.

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Producción de bienestar y estructura social en perspectiva comparada:
Reino Unido, España y Argentina
Jésica Lorena Pla y Emilio Jorge Ayos

Este artículo analiza la composición de ingresos y su relación con la estructura social, a partir de una perspectiva comparativa, seleccionando los casos de Reino Unido, España y Argentina. Retomamos la discusión sobre las formas de articulación entre las diferentes instituciones que participan en la provisión del bienestar, Estado, Mercado y Familia, aprendiéndolas a partir de la desagregación de los ingresos por fuente (laboral, no laboral, y en este último caso, su composición), abordados comparativamente a partir de la unidad de análisis individuo y la unidad de análisis hogar.


Utilizamos los microdatos de las siguientes fuentes: la Encuesta Permanente de Hogares del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (Argentina), la Encuesta de Condiciones de Vida del Instituto Nacional de Estadística (España - 2013 en cada caso) y su versión inglesa European Union Statistics on Income and Living Conditions (2009).


El instrumento de medición utilizado para analizar la evolución de la estructura de clases en relación al mercado de trabajo fue el esquema de clases de Erikson, Goldthorpe y Portocarero (Goldthorpe y Heath, 1992).

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Desigualdad de oportunidades de graduación universitaria en Argentina (1975-2015):
Efectos del territorio, la clase social de origen y el nivel educativo familiar
Pablo Dalle, Paula Boniolo, Bárbara Estévez Leston y Joaquín Carrascosa

El artículo analiza la incidencia del origen social familiar y el territorio en la desigualdad de oportunidades de graduación universitaria en Argentina y su evolución a través de cuatro cohortes nacidas entre 1945 y 1985. Se utiliza una metodología cuantitativa que combina el análisis de dos fuentes de datos secundarios: la Encuesta Nacional sobre Estructura Social de 2015 y el Censo Nacional de Personas, Hogares y Viviendas de 2010. Se utilizaron técnicas estadísticas descriptivas: tablas de contingencia, gráficos y mapas, e inferenciales: modelos log-lineales y de regresión logística multivariados. Las pautas observadas sugieren que la escasa expansión de la graduación del sistema universitario en las últimas décadas ha implicado, hasta el momento, una ampliación de la desigualdad de clase en el logro de credenciales universitarias en la cohorte más joven, esto es, mayores ventajas para quienes provienen de clases medias. El nivel educativo del hogar de origen es la variable que más influye en la graduación universitaria y su efecto sobre la desigualdad de oportunidades se mantiene constante a través de las cohortes. Asimismo, el estudio brinda evidencia en favor de que la región de nacimiento y de residencia actual contribuye a delinear la desigualdad de oportunidades educativas.

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Procesos de exclusión en las políticas sociales:
explorando los perfiles de la población no perceptora de la Asignación Universal por Hijo
Agustín Salvia, Santiago Poy y Ianina Tuñón

Está ampliamente probado que las instituciones laborales y de seguridad social asociadas a los mercados de trabajo formal constituyen el principal mecanismo de inclusión social sistémica en economías de mercado (OIT, 2017). No obstante, la reconfiguración productiva y sus efectos sobre el empleo y la exclusión a escala global condujeron a muchos gobiernos a desarrollar sistemas de protección paralelos a tales mecanismos (CEPAL, 2018). En América Latina, estos sistemas han adoptado la forma de programas de transferencias condicionadas de ingresos, orientados a la lucha contra la pobreza y concebidos como instrumentos transitorios hasta que los beneficiarios logren una mejor inserción en el mercado laboral. Si bien han tenido efectividad para paliar situaciones de pobreza extrema, en distintos países se ha constatado su insuficiencia para superar exclusiones o autoexclusiones sociales y promover formas más plenas de inclusión social sistémica.


A partir de 2009, el gobierno argentino implementó un sistema de transferencia condicionada de ingresos –la Asignación Universal por Hijo–, destinado a hogares con niños y adolescentes cuyos padres fueran trabajadores informales, desempleados o inactivos y no tuvieran acceso a otros mecanismos de protección social. La literatura ha abordado distintas aristas de esta política. Adoptando un enfoque crítico sobre el carácter universal, transitorio e inclusivo de esta iniciativa, este artículo aborda un aspecto poco explorado: el perfil socioeconómico, demográfico, laboral y residencial de aquellos potenciales beneficiarios excluidos o autoexcluidos del programa. Se parte de la hipótesis de que se trata de una población heterogénea, atravesada por diferentes clivajes y grados de marginalidad social, cuyas particulares condiciones constituyen el principal factor de exclusión.


La fuente de información son los microdatos de la Encuesta de la Deuda Social Argentina de la Universidad Católica Argentina correspondientes al período 2010-2015. Sobre las bases apiladas se aplican modelos de regresión, análisis factoriales y construcción de clústeres que permiten caracterizar y tipificar los diferentes procesos sociales de exclusión subyacentes a los perfiles socioeconómicos, demográficos, laborales y residenciales presentes en una población de niños y adolescentes elegibles no beneficiarios de la AUH.

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Políticas sociales y simbolismo del trabajo en Argentina
Desigualdad, apropiaciones y sentidos vividos en el espacio social de Córdoba
Gonzalo Assusa

El artículo aborda la relación entre políticas sociales y desigualdad en la Argentina contemporánea. Para ello, plantea su análisis en dos dimensiones paralelas e interconectadas. La primera refiere al lugar de las políticas sociales como instrumento de reproducción social y al modo en que se inserta en una serie de estrategias de reproducción social de las familias para sostener o mejorar su propia posición en el espacio de las clases sociales. La segunda refiere a cómo las políticas sociales (denominadas coloquialmente “planes sociales") pasan a formar parte de un acervo común de categorías simbólicas que se ponen en juego en la construcción de fronteras simbólicas que distinguen legitimidades, dignidades y prestigios diferenciales entre personas. Con este objetivo, el artículo propone una articulación de métodos, combinando procesamiento estadístico multifactorial de bases de datos como la ENES-PISAC, con un extenso trabajo de campo cualitativo que va desde entrevistas en profundidad hasta registros etnográficos.

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Las transformaciones en las prácticas de los sectores populares organizados a partir de la implementación de la Asignación Universal por Hijo
Victoria D’Amico

En este artículo exploramos las reconfiguraciones de la relación entre sectores populares y Estado a partir del análisis del modo que adoptó la inscripción de la AUH en las redes de sociabilidad política local de una organización socioterritorial, el Movimiento Justicia y Libertad en la ciudad de La Plata, entre 2011 y 2015. Sostenemos que la implementación de la AUH conllevó dos transformaciones simultáneas en las prácticas de los sectores populares organizados. Por un lado, reprodujo el sentido oficial de que la política es gestionada directamente por el Estado nacional. Al hacerlo, las organizaciones se distanciaron del carácter disruptivo con que habían disputado previamente su papel protagónico como mediadoras en la gestión de políticas sociales y, como consecuencia, se produjeron procesos de individualización de los sectores populares.


Por otro, las organizaciones reconfiguraron su trabajo territorial a través de su participación en otros programas sociales. Las cooperativas del Programa de Ingreso Social con Trabajo, más conocido como “Argentina Trabaja”, operaron como núcleos de articulación de recursos, tareas y demandas al Estado en el entramado local. Reconstruimos empíricamente las tensiones irresueltas que ambos procesos generaron en las experiencias de ciudadanización y desigualdad, particularmente para las mujeres.

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Experiencias del bienestar
Para una comprensión de la política social desde el sentido común
Daniela Soldano

Conseguir trabajo, agua potable, una bolsa de alimentos, un turno médico, un lugar donde vivir, o un cupo en la mejor escuela pública del barrio, constituyen desafíos que enfrentan a diario los vecinos de las barriadas relegadas de las ciudades en nuestra región. Estos desafíos permiten advertir dos registros del orden socio-político: la estructura desigual que da forma a sus condiciones de vida y las prácticas efectivas de reproducción social. Entre ambos, se ubica el sentido común, un nivel de conocimiento experiencial, potente para orientar dichas rutinas cotidianas y con capacidad para “suturar” simbólicamente las fracturas de una sociedad atravesada por la desigualdad socioeconómica. Este artículo propone la comprensión de lo que se denominará “experiencias del bienestar” –del Estado y la política social–, en las que entran en escena un conjunto de razonamientos evaluativos que atañen a la calidad de los recursos públicos, a la efectividad y legitimidad de su mediación y al grado de justicia presente en su distribución en los diferentes territorios.

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Cuando la desigualdad y la pobreza pasaron a ser problemas de la gerencia social
Notas sobre el caso de los think tanks en los noventa
Adriana Clemente

Este artículo problematiza sobre la orientación y las características de las fuentes de conocimiento y el asesoramiento brindado para el diseño de los programas sociales y el tratamiento de la pobreza que se realizaron como parte de la cooperación técnica para el desarrollo en la década de los noventa. El análisis focaliza el rol de los dispositivos institucionales que actúan en torno a procesos de vinculación tecnológica y social con la vocación de incidir en la agenda pública (think tanks), particularmente los asociados al ámbito académico inscriptos en el campo de las políticas sociales y el desarrollo.

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¿Es el territorio un “accidente” para las políticas de salud? Aproximación conceptual y reflexiones desde la investigación social.
Magdalena Chiara

El trabajo se propone introducir la perspectiva territorial para pensar las políticas de salud. Sin pretender negar la complejidad inherente al sector, busca identificar otros pliegues en los que la política se de-construye y vuelve a construirse en territorios determinados. Partiendo de entender la salud como “campo abierto” y pasando revista a distintas contribuciones del enfoque territorial, el trabajo busca colocar el territorio más allá del escenario en el que las políticas se despliegan. En este movimiento, se detectan nuevas preguntas, aparecen otros problemas y se develan nuevos actores.

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El escenario participativo de base popular en el Gran Buenos Aires en tiempos neoliberales: huellas de la historia reciente y cambios emergentes.
Adriana Rofman

El artículo busca reconstruir la historia reciente de los modelos de participación de la sociedad civil de base popular en las políticas públicas, en Argentina. El objetivo es identificar las huellas de las experiencias previas y los cambios emergentes, en el escenario participativo popular actual. Esto es, rastrear las características principales de las formas históricas de organización de la sociedad civil popular, sus agendas y sus modos de relacionamiento con el Estado, con el fin de identificar persistencias y cambios a lo largo del recorrido. Para ello, se analizan tres períodos históricos: la etapa de surgimiento y desarrollo de las articulaciones entre la sociedad civil popular y el Estado durante el siglo XX; las profundas transformaciones producidas por la implantación del neoliberalismo y la consecuente crisis de fin de siglo; y el momento de recuperación del protagonismo estatal, junto con la expansión e institucionalización de estos espacios. Por último, se describe el panorama actual, de los primeros años de gobierno de Cambiemos, enfocando en los rasgos persistentes y las novedades emergentes.

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Los Consejos Locales de Niñez y Adolescencia: institucionalizando la participación de la sociedad civil en la producción de la política pública de infancia a nivel local en el Conurbano Bonaerense.
Carolina Foglia

En este trabajo nos concentraremos en el abordaje de los Consejos Locales de Niñez y Adolescencia, dispositivos locales del sistema de promoción y protección de derechos de Niños, Niñas y Adolescentes de la provincia de Buenos Aires, desde la perspectiva de la participación ciudadana. Consideramos que estos dispositivos institucionalizan territorialmente la participación de las organizaciones sociales locales en la política de infancia de un modo diferente al observado durante la década de 1990, el cual se centraba en la provisión de bienes y servicios y la ejecución de tareas en el marco de programas estatales. Si bien este es un rol que las organizaciones sociales continúan desempeñando, la conformación de los Consejos Locales jerarquiza un papel ligado al diagnóstico de los problemas locales y a la planificación de iniciativas.

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¿Cómo es posible que una toma de tierras se convierta en un barrio popular planificado? Condiciones y actores intervinientes en un caso de la periferia de la ciudad de La Plata.
Florencia Musante

El presente artículo analiza las condiciones de posibilidad de una toma de tierras en la periferia de la ciudad de La Plata y se pregunta por el modo en que la intervención y articulación de distintos actores configuró en el territorio un escenario particular, que lo llevó a convertirse en un barrio popular planificado. La toma tuvo lugar en el año 2015 en Abasto, localidad del oeste de la ciudad de La Plata, y se volvió emblemática por una serie de condiciones que la particularizaron: su masividad –se trata de una toma de 56 hectáreas que nuclea a más de mil familias– y la velocidad con que se logró iniciar un proceso expropiatorio, que dio lugar a distintas intervenciones estatales. Sostenemos que existe una serie de condiciones de posibilidad –la coyuntura política, la intervención estatal y la dinámica de la organización colectiva– que permiten entender la singularidad del proceso.

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Territorios móviles, políticas sociales y prácticas de organización de trabajadores de la economía popular.
María Inés Fernández Álvarez

Este artículo sintetiza resultados de una investigación etnográfica en curso con una cooperativa de vendedores ambulantes del Ferrocarril San Martín que integran la Confederación de los Trabajadores de la Economía Popular (CTEP). Aun cuando la cooperativa se conformó en el año 2015, los vendedores del tren han mantenido, a través de generaciones, “códigos de vida” que organizan su actividad, dentro de las que cobran centralidad las relaciones de parentesco, incluyendo la forma en que la idea de familia es empleada para hablar de los vínculos que se tejen en “el fierro”, tal como prefieren denominar al tren. Este proceso de formalización como cooperativa se vuelve inteligibile a la luz de un proceso más amplio de producción y disputa de formas de reconocimiento, protección, bienestares y derechos colectivos como trabajadores en el marco de la CTEP, dentro del que se destaca la implementación del Salario Social Complementario. En este artículo, me propongo analizar la dinámica de este proceso de organización y la implementación de esta política en un territorio particular marcado por la movilidad de las personas, los vínculos, las prácticas y los espacios que lo producen. Por una parte, esta condición desafía las formas modales de hacer política que caracterizan las organizaciones marco en las cuales la cooperativa se inserta. Por otro, la implementación de esta política desborda los límites del espacio del tren como territorio para proyectar y construir vínculos desde y hacia los barrios donde habitan los vendedores. Atendiendo a estas dos dimensiones, me propongo reflexionar sobre la heterogeneidad de los territorios en los que se despliegan las formas de organización de la economía popular con relación a las políticas públicas destinadas a esta población.

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El territorio, la comunidad y la autonomía: ¿discursos mitológicos en los programas sociales destinados a jóvenes “en riesgo”?
Marina Medan

Desde inicios del 2000 en la Argentina se implementan programas de inclusión social y prevención social del delito destinados a jóvenes “en riesgo”, en los cuales el abordaje territorial y comunitario es distintivo. Este artículo describe y analiza los sentidos y prácticas que tal enfoque supone, tanto desde la perspectiva de los agentes institucionales como desde la de los jóvenes. Los resultados se discuten a la luz de la literatura que aborda las relaciones entre el Estado, el territorio y la comunidad, y se resalta el potencial analítico de la noción de “margen” (Das y Poole, 2008) para problematizar el funcionamiento estatal. Finalmente, se coloca una nueva hipótesis a partir de los hallazgos: las definiciones institucionales sobre el territorio y la comunidad como epicentro de los riesgos que aquejan a los jóvenes, en articulación con la reivindicación de la autonomía juvenil para lidiar con ellos, podría generar un discurso mitológico (Haney, 2010) que provocara más desempoderamiento que emancipación. Los datos analizados provienen de investigaciones cualitativas desarrolladas entre 2008 y 2018, cuyas técnicas principales han sido la observación participante, entrevistas en profundidad y grupos focales. La referencia empírica está conformada por programas de prevención social del delito y programas de inclusión social juvenil implementados en barrios populares del AMBA.

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Educación y Territorio: una experiencia de implementación del Plan Fines en la Provincia de Buenos Aires.
Laura Beatríz Casals

A partir de un estudio de caso en el partido de General San Martín, provincia de Buenos Aires, nos proponemos comprender el modo en que las trayectorias educativas de jóvenes y adultos estudiantes del Plan Fines en territorios socialmente críticos se vinculan con el entramado de organizaciones sociales y comunitarias. Esto a partir del análisis del contexto territorial y la dinámica local de implementación del Plan; la reconstrucción de la trama de organizaciones sociales y comunitarias en que la sede del Plan está inserta y el abordaje de trayectorias educativas de estudiantes y referentes comunitarios.

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Territorio, política social e implementación. Una mirada desde los espacios locales de gestión del “Argentina Trabaja - Programa Ingreso Social con Trabajo” en el distrito de La Matanza.
Cynthia Gisselle Ferrari Mango

El objetivo general que perseguimos a través de este artículo es caracterizar la territorialidad que adquiere el Argentina Trabaja - Programa Ingreso Social con Trabajo en los espacios locales de gestión denominados Obradores en el distrito de La Matanza (2009-2016), ubicado en la provincia de Buenos Aires. Dicho programa tiene un alto componente territorial, por lo cual una mirada a nivel local permite captar diferencias de la implementación del programa y recuperar la noción de centralidad del territorio como espacio de implementación de programas sociales.

Para abordar el objetivo planteado trabajamos en los Obradores entendidos como los espacios locales de gestión y lugares estratégicos de transformación de los programas. Se trató de una investigación cualitativa en la cual el corpus de análisis quedó conformado por la Resolución 3182/09 que le dio origen, el documento “Distribuidor Nacional Programa de Ingreso Social con Trabajo” elaborado por el MDSN, las transcripciones de las notas de campo y las transcripciones de las entrevistas semiestructuradas.

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Acoples y desacoples del ´Argentina Trabaja´ con las políticas de economía social y solidaria en Argentina. Contribuciones a partir de las implementaciones locales en el Conurbano Bonaerense (2009-2018).
Ruth Muñoz

En base a un trabajo de identificación y análisis comparativo de las políticas de economía social y solidaria llevadas a cabo en los 24 partidos del Conurbano Bonaerense entre 2012-2018, el artículo plantea que el Programa Argentina Trabaja, a pesar de lo que sostiene su formulación inicial, fue identificado como una política relacionada con la ESS en solo 4 de los 22 partidos donde se implementó, siendo generalmente ubicado dentro de políticas de transferencias condicionadas por los funcionarios locales, sentido que fuera exacerbado en el actual contexto de restauración conservadora. Elaborado a partir del esfuerzo de reconstrucción de la escasa información disponible para esta escala, se presentan estadísticas del Programa desagregadas por partido, a lo que se suman testimonios de funcionarios nacionales y municipales. Se espera que el análisis constituya un aporte a la discusión sobre las políticas públicas, el territorio y sus relaciones.

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Erradicación de pobladores y recomposición identitaria: El caso de la villa Estrecho de Magallanes (Santiago de Chile).
Cristóbal Sebastián Palma Rojas

El presente artículo discute acerca de la generación de identidades colectivas surgidas en un marco de segregación espacial y homogenización intracomunal provocada a partir de las políticas de reforma urbana impulsadas por la dictadura militar chilena. La investigación realizada en la villa Estrecho de Magallanes, de la comuna de La Pintana, en Santiago, se llevó a cabo mediante técnicas de investigación cualitativas como la observación participante y la entrevista en profundidad. Se concluye que, a pesar de las políticas de erradicación y radicación de la dictadura militar y su manifiesto interés por desarticular las instancias de organización e identificación colectiva, los pobladores tienden a re-crear identidades asociadas a la simbolización del espacio habitado y las acciones conjuntas que despliegan en respuesta a la marginación social.

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Programas de transferencias monetarias condicionadas en la Argentina y el financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (2003 - 2009).
Vanesa P. Ciolli

El artículo analiza el principal programa de transferencias monetarias condicionadas de Argentina entre 2003 y 2009 –el Plan Familias por la Inclusión Social–, implementado mediante un ciclo de financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo. Su propósito es comprender por qué las políticas sociales asumieron dicha modalidad en la etapa posterior a la crisis de 2001 y por qué fueron vehiculizadas mediante el financiamiento de instituciones financieras internacionales. Para alcanzar dicho objetivo, se desarrolla un análisis interpretativo basado en análisis documental. De ello se concluye que la participación de la mencionada institución propició, por un lado, la reingeniería del aparato estatal en el sector de las políticas sociales, orientada al conocimiento riguroso de la población para su focalización, y, por el otro, el cambio en el tipo de interpelación estatal hacia la población receptora, en virtud de su regulación.

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Diferenciación social y segregación educativa en el área metropolitana de Asunción.
Luis Ortiz, Kevin Goetz y Colin Gache

El artículo ofrece una propuesta analítica que considera el espacio urbano, con sus formas y estructuras, no como una simple plataforma de importancia secundaria, sino como un hecho social total. Desde la perspectiva de observación socioespacial que constituye la ciudad, se busca comprender las intensidades y los sentidos de dos fuerzas mayores que intervienen simultáneamente en el sistema educativo. La primera tiene que ver con las dinámicas sociales en curso y con la consiguiente configuración espacial que adquiere la ciudad (aumento de la clase media, trayectorias residenciales, valores asignados a las diferentes zonas y barrios de la ciudad, modificación de los modos de desplazamiento, entre otros), mientras que la segunda tiene que ver con las características y tendencias que discurren en el dispositivo educativo. Las evoluciones del conjunto dinámico que constituye el dispositivo educativo obedecen necesariamente a mecanismos colectivos e institucionales. El análisis apunta a dar cuenta de las relaciones entre los grupos sociales del territorio para moldear el sistema educativo en función de sus intereses diferentes y divergentes.

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Entre la integración subordinada y la relegación social-urbana. El caso del “Certificado de Vivienda Familiar” en la ciudad de Rosario.
Florencia Brizuela y Melisa Campana

Inspirado en el enfoque de la gubernamentalidad, el artículo analiza las racionalidades políticas que atraviesan el Certificado de Vivienda Familiar argentino. Con el objetivo de reconstruir las novedades que el Certificado supone en términos de política sociohabitacional y de estrategia de gobierno en villas y asentamientos informales de Rosario, el trabajo recorre la orientación de los programas implementados durante las últimas décadas en la ciudad, analiza los campos discursivos en que se asienta el Certificado (la lucha contra la pobreza, el combate al narcotráfico y la unión de los argentinos) y sistematiza los hallazgos parciales de la investigación. Estos señalan nuevas estrategias de gobierno que promueven la autogestión de los vecinos en la resolución de sus problemas, bajo una modalidad individual, y cuyos efectos suponen la confinación a territorios de relegación social-urbana.

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Rompiendo las barreras de la relegación: reflexiones sobre un programa de seguridad alimentaria aplicado desde INSSJP-PAMI​ en cogestión con un centro de jubilados y pensionados.
Juan Francisco Di Meglio

El presente escrito tiene la intención de componer un conjunto de reflexiones sobre la importancia que adquieren las organizaciones sociales de personas mayores, concretamente los Centros de Jubilados y Pensionados, en la implementación de políticas sociales, la aplicación efectiva de los derechos sociales en el territorio y la recreación de los lazos sociales. Para dicho objetivo se parte de la experiencia del inicio, en el año 2015, de la prestación “bolsón de alimentos”, perteneciente al Programa ProBienestar del INSSJP-PAMI, en el Centro de Jubilados y Pensionados “Mi segunda casa”, ubicado en Ciudad Oculta (Villa Lugano, CABA).

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Envejecimiento y personas mayores en América Latina: desafíos para la inclusión a través de las políticas urbanas.
Mariana Paredes

Este artículo realiza un recorrido por las principales problemáticas vinculadas a los entornos físicos de las personas mayores. En el entendido de que el envejecimiento constituye una revolución demográfica que tendrá lugar en la región latinoamericana en las próximas décadas, los desafíos que se imponen se vinculan no solo a dar cuenta del aumento de la proporción de personas mayores con sus características y heterogeneidad, sino también a generar procesos de inclusión de esta población creciente en el ámbito en que desarrollan su vida cotidiana. Para ello, nos introduciremos en la articulación de las políticas de vejez con las políticas urbanas que han tenido lugar en la región en distintos ámbitos en los últimos veinte años así como en algunos indicadores diseñados para dar cuenta de la adaptabilidad del entorno a la realidad de la vejez (transporte público, accesibilidad, seguridad).

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Nuevos desafíos para la participación de las personas mayores a partir de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores.
Tania Mora Biere

En este artículo se busca dar una mirada reflexiva desde los derechos humanos a la participación que ha tenido la sociedad civil y, en especial, las personas mayores para la consecución de la Convención Interamericana, haciendo una revisión de su rol en algunos instrumentos del sistema universal e interamericano de derechos humanos que contribuyeron a su instauración, el papel que ha jugado la sociedad civil para lograr su ratificación en el caso de Chile y a algunos de los nuevos desafíos para las personas mayores, como los titulares efectivos de los derechos establecidos en ella, en especial desde la participación desarrollada en la Convención, como derecho propiamente tal y como medio para el disfrute de otros derechos.

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¿Hacia una política integral de cuidados? Una mirada sobre los programas para personas mayores en la Ciudad de Buenos Aires.
Estefanía Cirino y Liliana Findling

El envejecimiento demográfico es un fenómeno que viene creciendo desde 1970 en Argentina, que es hoy uno de los países de América Latina con mayores porcentajes de personas de 60 años y más. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires es la jurisdicción más envejecida del país y desde el nivel local encara diversos programas que se orientan al apoyo social de las personas mayores.


A pesar de que la mayor longevidad se constituye en una problemática social, no ocupa aún un espacio preponderante en la agenda pública y política. Los cuidados que requieren las personas mayores suelen visibilizarse como un problema privado y familiar y, especialmente, a cargo de las mujeres.


El objetivo de este artículo es analizar algunos programas que ponen el acento en el cuidado y que podrían englobarse en la política de cuidados de largo plazo para personas de 60 años y más en el ámbito de la Secretaría de Integración Social para Personas Mayores, dependiente del Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, teniendo en cuenta sus acciones y omisiones a través del discurso de los responsables.


La metodología se basó en el relevamiento de fuentes secundarias (estadísticas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, datos del Indec, revisión de sitios web y bibliografía especializada) y se utilizaron fuentes primarias para la realización de entrevistas en profundidad a tres responsables de la Secretaría de Integración Social para Personas Mayores del GCBA, a fin de indagar sobre las modalidades de funcionamiento y sus competencias así como los aspectos facilitadores y obstaculizadores de los programas. El trabajo de campo se realizó durante 2016 y 2017.


Los resultados muestran que dichos programas omiten considerarse bajo la lógica de los cuidados, enfatizando sobre todo aspectos inherentes al apoyo e integración social. También se detectan ciertas barreras para el acceso de personas mayores no autoválidas y acciones poco coordinadas a nivel interinstitucional que dificultan una efectiva política de cuidados.

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Políticas de vejez en el nivel de gobierno subnacional. Aportes para la reconstrucción de su itinerario en la ciudad de Santa Fe.
Sofía Marzioni

El objetivo de este artículo es reconstruir el itinerario de las políticas de vejez en el nivel de gobierno subnacional –provincial y municipal– para el caso de la ciudad de Santa Fe. Nos detenemos especialmente en las políticas orientadas al bienestar social de las personas mayores durante su devenir reciente (años 2007-2016). Logramos dicha reconstrucción a partir de la recolección de fuentes de información secundaria y la realización de entrevistas semiestructuradas a informantes clave. Se trata de un trabajo exploratorio, de corte empírico, que intenta contribuir a la discusión académica y de la gestión de las políticas públicas a partir del análisis de un caso concreto, teniendo presente que la investigación sobre la producción del bienestar social en el nivel de gobierno subnacional constituye un área de vacancia relativa.

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El estudio de la política pública de vivienda social desde el enfoque de las capacidades. El caso Cuenca (Ecuador) - 2015-2019.
Víctor Antonio Peláez

A partir del enfoque de las capacidades propuesto por Amartya Sen (2000), el presente estudio explora la vivienda como productora de bienestar, analizándola de forma macro (todo el parque de viviendas de la ciudad) mediante un planteamiento econométrico y su versión social o pública mediante una aproximación cualitativa, utilizando como caso de estudio la ciudad de Cuenca (Ecuador) dentro del período temporal 2015-2019.

Se desarrollan dos preguntas de investigación y una asociada a la búsqueda de recomendaciones de políticas públicas vinculadas a la problemática de la vivienda cuencana: ¿de qué manera la vivienda en general y su versión social o pública han contribuido a la generación de capacidades?, ¿cuál ha sido su incidencia socioespacial en la ciudad de Cuenca? Luego, ¿qué recomendaciones son pertinentes para reducir los problemas asociados a la producción privada y pública de la vivienda? Se mantienen dos hipótesis: 1. La satisfacción con la vivienda se encuentra correlacionada con sus componentes físicos, la infraestructura urbana, aspectos comunitarios y la tenencia en propiedad de la vivienda; 2. La vivienda pública ha contribuido a la expansión urbana de Cuenca, lo que, asociado a los altos costos del suelo, constituye motivos para la reducción de las capacidades y libertades.

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Las cooperativas de cuidados en Argentina: una mirada desde la política pública.
Marcela Inés Freytes Frey, Marina Veleda, Gustavo Sosa, Alberta Bottini y Mariela Nabergoi

En los últimos años en Argentina están emergiendo y consolidándose cooperativas de trabajo dedicadas a brindar servicios de cuidados y socioasistenciales a personas con diversos tipos de dependencia y vulnerabilidad (adultos mayores, primera infancia, personas con discapacidad). Estas surgen en forma autogestiva, como respuesta a la necesidad de trabajo de diferentes grupos comunitarios, especialmente mujeres, que se autoorganizaron para resolver dicha necesidad, ocupando, de esta manera, un ámbito de provisión de servicios que se encuentra en crecimiento y frente al cual el Estado no logra generar políticas públicas adecuadas. Simultáneamente, estas organizaciones están dando respuesta a una problemática social creciente: el cuidado a personas parcial o totalmente dependientes. Frente a lo novedoso de estas organizaciones, un grupo de universidades públicas (UNQ, UNLa, Untref, UDC) generó colectivamente un proyecto de investigación aplicada, cuyo eje principal es articular la producción de conocimiento junto al acompañamiento en el proceso de conformación de estas cooperativas. El presente artículo se propone contextualizar y presentar el estado de situación actual de las cooperativas de trabajo que brindan diversos servicios de cuidado, desde una mirada de género, así como plantear las perspectivas (con sus potencialidades, dificultades y desafíos) y situar el rol de la política pública para el fortalecimiento y consolidación de estas iniciativas.

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El cuidado de las personas mayores en la Ciudad de Buenos Aires. Una mirada desde la legislación, sus transformaciones, sus alcances y sus límites.
Bárbara García

El presente trabajo es un avance de estudio sobre las políticas de cuidado destinadas a personas mayores en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) a partir del estudio de la legislación sancionada en la Legislatura de la ciudad y sus transformaciones desde 1996 hasta 2016, con el objetivo de reconocer tendencias, rupturas e hitos en las acciones identificadas.