Número 5 - Segundo semestre 2019

Dosier - Políticas públicas e innovación responsable como respuesta al desafío del envejecimiento poblacional

¿Hacia una política integral de cuidados?
Una mirada sobre los programas para personas mayores en la Ciudad de Buenos Aires

  • Cirino, Estefanía

    Instituto de Investigaciones Gino Germani – Facultad de Ciencias Sociales – Universidad de Buenos Aires
    cirino.estefania@gmail.com

    Becaria doctoral por la Universidad de Buenos Aires, especialista en Determinantes Sociales de la Salud Mental (Facultad de Ciencias Sociales –UBA- y Ministerio de Salud de la Nación), licenciada y profesora en sociología (UBA). Se especializa en temas de políticas públicas, envejecimiento, cuidados, instituciones y salud.
  • Findling, Liliana

    Instituto de Investigaciones Gino Germani – Facultad de Ciencias Sociales – Universidad de Buenos Aires
    findling.liliana@gmail.com

    Doctora en Ciencias Sociales (UBA), especialista en Planificación de Sistemas de Salud (Brasil), licenciada en Sociología (UBA), investigadora del Instituto Gino Germani y profesora adjunta por concurso en la Facultad de Ciencias Sociales (UBA). Se especializa en temas de políticas de salud, desigualdades sociales, cuidados y estrategias familiares.

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  • Para citar este artículo

    Referencia electrónica
    Cirino, Estefanía y Findling, Liliana (2019). ¿Hacia una política integral de cuidados?
    Una mirada sobre los programas para personas mayores en la Ciudad de Buenos Aires. Ciudadanías. Revista de Políticas Sociales Urbanas N°5. Segundo semestre 2019, pp. 48-72 [En línea]. Consultada el: 02-06-2020
    URL: http://ciudadanias.untref.edu.ar/n5_dossier_art3.php
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Resumen

El envejecimiento demográfico es un fenómeno que viene creciendo desde 1970 en Argentina, que es hoy uno de los países de América Latina con mayores porcentajes de personas de 60 años y más. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires es la jurisdicción más envejecida del país y desde el nivel local encara diversos programas que se orientan al apoyo social de las personas mayores.

A pesar de que la mayor longevidad se constituye en una problemática social, no ocupa aún un espacio preponderante en la agenda pública y política. Los cuidados que requieren las personas mayores suelen visibilizarse como un problema privado y familiar y, especialmente, a cargo de las mujeres.

El objetivo de este artículo es analizar algunos programas que ponen el acento en el cuidado y que podrían englobarse en la política de cuidados de largo plazo para personas de 60 años y más en el ámbito de la Secretaría de Integración Social para Personas Mayores, dependiente del Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, teniendo en cuenta sus acciones y omisiones a través del discurso de los responsables.

La metodología se basó en el relevamiento de fuentes secundarias (estadísticas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, datos del Indec, revisión de sitios web y bibliografía especializada) y se utilizaron fuentes primarias para la realización de entrevistas en profundidad a tres responsables de la Secretaría de Integración Social para Personas Mayores del GCBA, a fin de indagar sobre las modalidades de funcionamiento y sus competencias así como los aspectos facilitadores y obstaculizadores de los programas. El trabajo de campo se realizó durante 2016 y 2017.

Los resultados muestran que dichos programas omiten considerarse bajo la lógica de los cuidados, enfatizando sobre todo aspectos inherentes al apoyo e integración social. También se detectan ciertas barreras para el acceso de personas mayores no autoválidas y acciones poco coordinadas a nivel interinstitucional que dificultan una efectiva política de cuidados.

Introducción

El creciente proceso de envejecimiento demográfico es un desafío que las sociedades deben enfrentar para que los adultos dependientes accedan a una mejor calidad de vida, a mejores cuidados y a sistemas de previsión social y de salud eficientes que les faciliten un mayor nivel de bienestar.

Argentina es uno de los países más envejecidos de América Latina y con un mayor avance en el proceso de transición demográfica.

Si bien los demógrafos se refieren al envejecimiento de las personas cuando el porcentaje de personas de 65 años o más alcanza o supera el 7% del total de la población, el Plan de Acción Internacional de Viena sobre el Envejecimiento de 1982 y la Segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento de 2002 (Indec, 2014) adoptan el umbral de los 60 años para definir la categoría de adulto mayor.

Esta diferenciación en la definición del envejecimiento se refleja en la información disponible y ocasiona ciertos problemas para la interpretación de los datos, ya que las estadísticas de los organismos nacionales y locales consideran a los adultos mayores a partir de los 65 años y más, mientras que la mayoría de las estrategias públicas asumen el inicio del envejecimiento a partir de los 60 años.

En Argentina residen 5,7 millones de personas mayores de 60 años, según el Censo de Población, Hogares y Viviendas de 2010 (14,3%). Las proyecciones del Fondo de Población de las Naciones Unidas indican que hacia 2050 el 25% de la población argentina tendrá 60 años o más (Amadasi y Tinoboras, 2016). El descenso de la fecundidad fue determinante en el envejecimiento de la población en el país (Pantelides y Moreno, 2009), pero no es el único aspecto: también interviene el sostenido aumento de la longevidad.

Este diagnóstico es descriptivo del nivel nacional, pero existen disparidades en diversas regiones del país, ya que el envejecimiento está más acentuado en la región pampeana, siendo la Ciudad Autónoma de Buenos Aires la jurisdicción más envejecida del país: en 2010 el 21,7% de su población tenía 60 años y más (López, Findling, Lehner y Mario, 2015).

Uno de los rasgos distintivos del proceso de envejecimiento de la población es que las personas de 80 años y más tienen un mayor peso relativo expresado por el indicador de envejecimiento dentro del envejecimiento (porcentaje de personas de 80 años y más sobre el total de la población). En todas las provincias del país, este segmento ha aumentado de manera sostenida en los últimos 40 años y es superior en la población femenina (López et al., 2015).

En Argentina, la esperanza de vida ha seguido también una tendencia en ascenso: pasó de 62,5 años en 1950-1955 a 76,2 años en la estimación 2010-2015. Se ha ampliado 13,7 años en dicho período y para 2050 la proyección indica que las personas vivirán en promedio 5 años más que actualmente (Amadasi, 2014).

Una característica del envejecimiento es su especificidad de género: a medida que aumenta la edad, se acrecienta la proporción de mujeres, rasgo que se origina en la mortalidad diferencial por sexo y, por ende, es mayor la esperanza de vida para las mujeres. En promedio, las mujeres argentinas viven seis años más que los hombres y, a medida que avanza la edad, el peso relativo de ellas va creciendo (Indec, 2015). La sobremortalidad masculina da lugar, además, a un mayor número de mujeres que viven en hogares unipersonales, atraviesan muchos años en soledad y cuentan con menos recursos económicos, lo que supone una sobrevida con limitaciones y discapacidades.

La prevalencia de enfermedades crónicas y degenerativas redunda en un mayor costo de la atención de los servicios de salud e influye en los cuidados intergeneracionales y de larga duración. El cuidado de los mayores es un problema social que se enmarca en un contexto de disminución del tamaño de los hogares y una mayor participación de las mujeres en el trabajo extradoméstico.

Dado que el sistema de protección social es insuficiente para mantener una calidad de vida acorde con las exigencias que plantean las edades avanzadas, una parte significativa de la población mayor debe obtener recursos de diversas redes sociales, fundamentalmente de las familias. La evidencia argentina muestra que la participación de las familias, en especial a cargo de las mujeres, es un vértice fundamental en el diamante del cuidado, mientras que los restantes vértices (el Estado, el mercado y las organizaciones no gubernamentales) resultan marginales o complementarios, generando una estratificación en el acceso a servicios y prestaciones de cuidado que se transforma en un vector de desigualdad (Esping-Andersen, 1993; Rodríguez Enríquez y Méndez, 2013).

El proceso de construcción de políticas sociales de cuidado para personas mayores es de reciente historia. En términos generales, pueden delinearse dos vertientes: una que pone en el centro la necesidad de ciertos grupos de población de ser cuidados con un enfoque de políticas focalizadas (generalmente, los más vulnerables) con la implementación de programas puntuales y la otra, que acentúa el tema de la organización social de los cuidados como asunto de intervención pública con la instrumentación de políticas universales. En ese sentido, Argentina se encuadra en la primera vertiente, ya que carece de una política integral de cuidados y los programas destinados a personas mayores se abordan de manera parcial y poco coordinada. La forma de gobierno y el sistema político también contribuyen a que las provincias conserven su autonomía y dificulta en cierta medida la implementación de políticas sociales más homogéneas.

En los sistemas de protección social a la vejez, muy pocos países de América Latina han implementado una cobertura de largo plazo de apoyo y cuidados a las personas mayores con dependencia ya que aún se considera que las familias son las responsables de los costos de la dependencia (Gascón y Redondo, 2014). A partir de la mitad de la década de 1950 y hasta la actualidad comenzaron a surgir, en casi todos los países europeos o del norte de América, modelos relacionados con los cuidados de larga duración (CLD), en los que se excluye el servicio de hospitales (Matus-López, 2015).

Todos estos aspectos en su conjunto muestran que el cuidado de las personas mayores se constituye en uno de los problemas al que se enfrentan las políticas públicas en las próximas décadas (Bazo y Ancizu, 2004).

El objetivo de este trabajo es analizar algunos programas que podrían englobarse en la política de CLD dirigidos a personas de 60 años y más en el ámbito de la Secretaría de Integración Social para Personas Mayores, dependiente del Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (GCBA), teniendo en cuenta sus acciones y omisiones, a través del discurso de los responsables.

La metodología se basa en: a) relevamiento de fuentes secundarias (Estadísticas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, datos del Indec, revisión de sitios web y bibliografía especializada) y, b) fuentes primarias para la realización de entrevistas en profundidad a tres responsables de la Secretaría de Integración Social para Personas Mayores del GCBA, a fin de indagar sobre las modalidades de funcionamiento, competencias y los aspectos facilitadores y obstaculizadores de cuatro programas: (Residencias Permanentes, Centros de Día, Auxiliares Gerontológicos Domiciliarios y Vivir en Casa). El trabajo de campo se realizó entre los años 2016 y 2017.1

Este trabajo se estructura en cuatro partes: la primera expone algunos aspectos teóricos sobre políticas sociales, cuidados y envejecimiento. La segunda analiza las principales características sociodemográficas de las personas mayores y describe brevemente el marco legislativo, la tercera parte puntualiza los principales programas dirigidos hacia personas mayores y las opiniones de los responsables. La última y cuarta parte contiene algunas consideraciones finales.

Principales ejes conceptuales

Es necesario comprender las condiciones y la dinámica en que se formulan las políticas sociales. Una política estatal es un conjunto de acciones y de omisiones destinada a obtener determinados fines. Se impone como expresión de intereses generales y puede ser entendida como condensación de los procesos de hegemonización político-cultural que caracterizan un ciclo histórico en una sociedad determinada (Grassi, 2003; Oszlak y O’Donnell, 1995).

Aguilar Villanueva define la política pública como una arena política en la que convergen, luchan y conciertan las fuerzas políticas. El concepto política posee diferentes acepciones, entre ellas la de designar el conjunto de normas que existen para una determinada problemática y el conjunto de programas de acción que tiene un gobierno en un campo de cuestiones (Aguilar Villanueva, 1992).

Las políticas sociales deben enmarcarse en un espacio crítico, en el que la cuestión social se torna cuestión de Estado y es el resultado de la politización del ámbito de la reproducción. Estas políticas reflejan cómo una determinada sociedad se acerca al reconocimiento de las necesidades de su población o se aleja de él y cuál es su real capacidad de protección de los ciudadanos (Grassi, 2003).

Esping-Andersen (1993) analizó comparativamente varios estados de bienestar en Europa desde un enfoque neoinstitucional. Según su definición, un estado de bienestar es algo distinto de cualquier menú de prestaciones sociales que puede ofrecer un Estado y abarca mucho más que una política social: se trata de una construcción histórica única, es una redefinición explícita del Estado (Esping-Andersen, 2000). Su perspectiva considera que las políticas públicas sociales se relacionan con el régimen de bienestar, noción bastante amplia que refiere a la configuración de diversas instituciones que proveen protección social y moldean las oportunidades y las condiciones de vida de la población. Así, el bienestar de una sociedad depende de la combinación de las políticas públicas sociales (Estado), del mercado de trabajo y de la familia y de la forma en que estos factores se reparten el riesgo social que se analiza desde las perspectivas de clase, de trayectoria vital e intergeneracional. Según dicha perspectiva, existe una fuerte interrelación entre los sistemas de protección social, el empleo y el sistema político y se advierte sobre la omisión de las consideraciones culturales y axiológicas en la que se analiza a los regímenes de bienestar, aspecto importante para planificar, implementar y evaluar las políticas sociales.

De todas maneras, se critica este modelo desde los países europeos mediterráneos –con los que Argentina posee varias similitudes– ya que en dicha concepción queda implícito el trabajo gratuito de la mujer para cuidar, proponiéndose un cuarto modelo mediterráneo, latino y familiarista que incremente las magras contribuciones públicas (Martín Palomo, 2016).

Las capacidades institucionales estatales deben concebirse como estrategias vitales para la construcción y reproducción de una trama institucional, conformada por actores con decisión para establecer reglas de juego y el armado de acuerdos, es decir, los que intervienen en las estrategias para la resolución de los problemas sociales que ingresan en la agenda pública y política (Belmartino, 2009). El lugar de los actores no es estático, y se modifica según las coyunturas. Esta perspectiva comprende las relaciones entre actores como afectadas por determinantes culturales y tradiciones históricas (Belmartino, 2009; Uribe Gómez, 2007). El Estado no es el único actor –aunque sí un actor central– que opera sobre los problemas que una sociedad asume como asuntos públicos y prioritarios (Tamargo, 2018).

El análisis institucional es un marco que permite analizar a las organizaciones sociales como totalidades parciales, es decir, subsumidas en una forma de organización social con la que puede entrar en contradicción (Lourau, 2001). En este sentido, Bourdieu (1990) propone comprender las formas de organización social a partir de la relación entre un espacio de juego (el campo) y un sistema de disposiciones (el habitus), lo que implica vocación y aptitud para jugar el juego y dejarse llevar por este.

Las políticas públicas locales presentan características que las hacen específicas en relación con otras políticas nacionales. El desarrollo local consta de procesos complejos en los que se despliegan las capacidades de los actores de modo de orientarlos a la mejora integral de la calidad de vida de la población en sus aspectos económicos (ingreso, satisfacción de necesidades, trabajo), culturales (identidad), sociales (integración social, oportunidades de acceso a salud, educación) y políticos (participación en las decisiones públicas, legitimidad de los representantes, entre otros) (Chiara, 2004).

El nivel local está lejos de ser un ámbito neutro. En contextos de descentralización, la gestión local es un espacio en el que se deconstruye y reconstruye la política en el territorio definiendo en su transcurso su resultado final. La constitución de los espacios locales de gestión estuvo atravesada por las crisis socioeconómicas que marcaron el funcionamiento de las instituciones estatales y modificaron estructuralmente las condiciones de reproducción de la vida de la población en las últimas décadas (Chiara, 2007).

En el marco de las políticas sociales, los cuidados de larga duración (CLD) o de largo plazo para personas mayores con dependencia abarcan distintos modelos que son combinaciones de formas de universalización, cuidados informales y provisión privada no lucrativa y mercantil. De todas maneras, es preciso recalcar que en ningún modelo de CLD el Estado sustituye los cuidados familiares (Rodríguez Cabrero, 2011).

¿Cómo se definen los CLD? Los cuidados de larga duración se caracterizan por un conjunto de servicios para personas mayores en situación de dependencia. Esta oferta contiene, entre otros: a) la asistencia en geriátricos, b) la atención en el domicilio a cargo de cuidadores formados, c) los centros de día, diseñados para personas dependientes que residen en sus domicilios y que requieren apoyo físico o social a fin de promover la recuperación y desarrollo de las capacidades de las personas dependientes, d) prestaciones económicas o subsidios para cuidados que consisten en transferencias monetarias para personas dependientes o sus familias para satisfacer necesidades de cuidados (Matus-López, 2015).

El envejecimiento de la población es un cambio que tiene repercusiones en la vida cotidiana a nivel individual, familiar y social. En lo económico, cambian las relaciones entre el ahorro, las inversiones y el consumo; se modifican los mercados de trabajo y se impone un redimensionamiento de las pensiones y las transferencias intergeneracionales. A nivel familiar e individual, esos cambios se manifiestan en la composición de la familia y las modalidades de convivencia, afectando las relaciones de intercambio y reciprocidad entre sus miembros (López y Findling, 2009).

El envejecimiento, en tanto proceso histórico-social o individual, es dinámico, extremadamente heterogéneo y particularmente contextualizado (Tamer, 2008). Bajo esta mirada, el concepto de longevidad contribuye a resignificar el envejecimiento como parte de un proceso evolutivo. La idea de una vejez homogénea ha sido desechada como parte de los mitos y la construcción social negativa de esta etapa de la vida (Cabré, 1993).

La gestión del cuidado requiere organizar bienes, recursos (materiales, simbólicos, afectivos), servicios y actividades que hagan viable la alimentación, la salud y la higiene personal así como la estimulación de procesos cognitivos y sociales, tareas que involucran simultaneidad de roles y responsabilidades dentro de las familias, en espacios y ciclos difíciles de traducir en tiempo, intensidad o esfuerzo (Findling y López, 2015; Cepal, 2012; Martin Palomo, 2009). Los arreglos residenciales de los adultos mayores aparecen íntimamente relacionados con las redes de apoyo y soporte intrafamiliar y tienen implicancias directas sobre su bienestar.

Los modelos de apoyo estatal para la provisión de atención para las personas mayores no son neutrales y conllevan marcadas desigualdades sociales. Las desigualdades observables en las condiciones de vida de las personas dan lugar a diferencias injustas que se van profundizando con el tiempo. El sexo y la edad, además de marcar diferencias biológicas, constituyen mediadores socioculturales, históricos, económicos y de género que ayudan a comprender el sentido que los individuos de un mismo contexto les otorgan a sus experiencias de vida (López y Findling, 2009). También hay que tener en cuenta las desigualdades entre los cuidadores familiares, ya que el impacto es mayor entre los que cuidan que en los receptores de cuidado (Saraceno, 2010).

Además, es necesario cuestionar la noción de dependencia. Generalmente se la identifica con la necesidad de asistencia en determinada situación particular de las personas y se la vincula a la vejez o a la discapacidad, ocultando así que la necesidad de cuidados es algo generalizado a lo largo de la vida, aunque en algunos momentos sea más pronunciada. Al delimitar los cuidados a determinados momentos del ciclo vital, se oculta su rol en la reproducción social (Comas D’Argemir, 2015)

Características sociodemográficas de las personas
mayores en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Cabe destacar que la CABA es la jurisdicción menos empobrecida del país. Según datos del Indec para 2017, en esta ciudad el índice de pobreza alcanzó el 9,5%, mientras que en el país la cifra es del 30,3% De todas maneras, se observan desigualdades según sexo, edad, educación y comunas.

En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) el 21,7% de la población tiene 60 años o más mientras que los menores de 15 años alcanzan al 19,2%, lo que demuestra que es una jurisdicción envejecida. La participación de las mujeres (24,1%) es mayor que la de los varones (17,1%). En la zona norte de la Ciudad (Recoleta, Palermo y Belgrano) residen más personas mayores en comparación con las comunas de la zona sur y centro, en las que habita una población más joven (de 0 a 14 años) (Dirección General de Estadísticas y Censos GCBA, 2015).

En todas las provincias del país, y especialmente en la CABA, el grupo de 80 años y más ha aumentado de manera sostenida en los últimos 40 años y es superior en la población femenina (López et al., 2015).

El informe sobre la situación de los adultos mayores en la Ciudad de Buenos Aires (2015), elaborado por la Dirección General de Estadísticas y Censos del GCBA y el Observatorio Porteño sobre la Situación Social (OPSiS), releva estadísticas sobre servicios de salud, vivienda y educación de las personas mayores de 65 años y más que habitan en CABA, tomando como referencia diferentes encuestas del nivel nacional y jurisdiccional. Los datos revelan que, con relación a los arreglos residenciales, casi tres cuartas partes de esta población (69%) viven acompañadas y, entre este segmento, más de la mitad (55%) reside en una familia nuclear (especialmente con la compañía de un cónyuge).

En cuanto a las condiciones de hábitat y vivienda, se detecta que, a medida que aumenta la edad de los jefes de hogar y de la población, mejoran las condiciones habitacionales. Una parte considerable de este segmento (75%) es dueña de la propiedad en la que habita y las viviendas no poseen problemas en el acceso a los servicios básicos (agua, gas) ni en las condiciones estructurales.

Se observan desigualdades de género al analizar el nivel educativo, ya que el índice de analfabetismo es mayor entre las mujeres y crece a medida que aumenta la edad. En lo que se refiere a salud, casi la totalidad de las personas mayores tienen cobertura de salud, ya sea del subsistema de la seguridad social (PAMI), público o privado.

Con relación a las consultas en los servicios de salud, se detecta que en esta población el número de consultas crece en este estrato etario y que, en general, se refieren a dolencias crónicas, cuestiones esperables si se tiene en cuenta el desarrollo de la transición epidemiológica (Dirección General de Estadísticas y Censos del GCBA, 2015).

Aspectos legales relacionados con las personas mayores

En la Constitución Nacional vigente, reformada en 1994, se incluye (inciso 23 del artículo 75) que el Congreso deberá “legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto de los ancianos”. Pueden notarse diferentes enfoques para fortalecer la protección a nivel legal de los derechos de las personas más grandes. En los países desarrollados se incluyó en la legislación vigente la problemática del envejecimiento poblacional, mientras que en América Latina y Central se prefiere la aprobación de un instrumento único y vinculante (Amadasi y Tinoboras, 2015).

A nivel internacional y a partir del Informe de la Asamblea de Madrid de la Organización de las Naciones Unidas de 2002, se reconoce la capacidad de las personas de edad para hacer aportes a la sociedad y las recientes legislaciones otorgan un marco para que los países tomen en cuenta estas consideraciones volcándolas en políticas concretas. En 2015 se dio a conocer el Informe Mundial sobre el envejecimiento y la salud de la OMS y se estableció la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores (Amadasi y Tinoboras, 2016).

Esta Convención fue firmada por Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay en la sede de la Organización de los Estados Americanos. Argentina ratificó su adhesión por el Decreto 375/2015 de fines de diciembre de 2015. El documento obliga a los Estados a promover, proteger y reconocer los derechos humanos de la franja de adultos de 60 años y más, con el fin de contribuir a su plena inclusión, integración y participación en la sociedad. Habría que evaluar si esta ley contribuirá al fortalecimiento de medidas legislativas, administrativas y judiciales y al diseño e implementación de políticas públicas de promoción de los derechos de las personas mayores (Amadasi y Tinoboras, 2016; Pautassi, 2015).

Otra línea vinculada a los derechos de las personas mayores se refiere al envejecimiento activo (EA). Durante la década de 1990 se desarrolló este concepto definido, según la OMS, como “el proceso de optimización o las oportunidades de salud, participación y seguridad con la finalidad de mejorar la calidad de vida de las personas que envejecen”. Busca subrayar los aspectos positivos del envejecimiento, diferenciándose de los de envejecimiento saludable, satisfactorio, competente y productivo (Alfama y Cruells, 2016). Si bien algunos académicos e investigadores de la vejez han utilizado el concepto de EA focalizándose en el contexto económico, específicamente en el mercado de trabajo, la OMS lo utiliza para referirse a la salud en su concepción amplia de condición de bienestar biológico, psicológico y social. Anteriormente existía una equivalencia contextual entre envejecimiento, personas mayores y enfermedad. A partir de la definición de la OMS, se asocia el envejecimiento a la vida dinámica y a una buena salud. Por ello se puede aludir coloquialmente a que “envejecemos como vivimos”, es decir, que el propio curso de vida individual determina la manera en la que cada uno envejece. Esto implica que “envejecer activamente es un modo de vivir, un modo de conducir la vida o, mejor aún, una práctica orientada a gobernar el propio proceso de envejecimiento como proceso vital” (Rodríguez Zoya, 2018).

Los Programas para las personas mayores
en la Ciudad de Buenos Aires

Desde el año 2007 la Ciudad de Buenos Aires está gobernada por el partido Propuesta Republicana (Pro). Mauricio Macri fue su jefe de Gobierno por dos períodos y actualmente la jefatura está a cargo de Horacio Rodríguez Larreta (ex jefe de Gabinete de Macri).

La Secretaría de Integración Social para las Personas Mayores del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (GCBA) ha cambiado su denominación en 2017 (anteriormente se designaba “Secretaría de la Tercera Edad”). Su objetivo es implementar una serie de programas orientados a personas mayores de 60 años y más, autoválidos, que residan en la Ciudad de Buenos Aires (CABA) y que no posean padecimientos crónico–degenerativos o dependencias en etapas avanzadas. Se centran en tres áreas específicas: políticas focalizadas en apoyo y servicios, políticas universales de protección, inclusión y de derechos, y políticas de nuevos estándares y tecnología.

En el área de apoyo y servicios se incluyen los Hogares de Residencia Permanente y los sistemas alternativos a la institucionalización: Centros de Día, y Servicio de Asistente Gerontológico Domiciliario y Hospitalario y Vivir en Casa.

Se describirán las principales características del área de apoyo y servicio que comprende a estos cuatro programas que permiten comprender las políticas públicas desarrolladas por el GCBA desde una perspectiva de los cuidados y el bienestar. Si bien en los objetivos de estos programas no se alude explícitamente al concepto de cuidado, ni de políticas de cuidados de larga duración o largo plazo, se considera que estos conceptos atraviesan sus estrategias. Desde la lógica del cuidado en un sentido amplio, estos cuatro programas fomentan dispositivos materiales, morales y afectivos destinados al bienestar de los mayores (Martín Palomo, 2009), al mismo tiempo que permiten analizar las prácticas de los actores en un campo de relaciones de poder propio de la trama institucional en la que se encuentran insertos.

Asimismo, a partir de entrevistas realizadas a los responsables de la Secretaría de la Tercera Edad del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (hoy Secretaría de Integración Social para Personas Mayores), a la Coordinación General de los Centros de Día, Vivir en Casa y AGD y a la Coordinación del Programa de Centros de Día, es posible comprender la lógica del funcionamiento y las acciones de dichos programas. Las estrategias llevadas a cabo por la Secretaría se desarrollan desde la lógica de la protección de los derechos: “pensando en el adulto mayor, pero no como lo dice la frase ´hecho un sujeto de derecho´, sino que nosotros trabajamos para el adulto mayor en una visión integral de sus derechos (Responsable Tercera Edad, GCBA).

Los objetivos programáticos no se orientan hacia una política integral que tenga en cuenta la problemática de las personas mayores y que se relacione con otras áreas de gobierno:

“Nosotros tenemos una visión donde el tema previsional es federal, el tema sanitario es su cobertura –pública o PAMI– y tomamos el tema de integración y de derecho, que es lo que le corresponde al Ministerio de la Ciudad”. Sin embargo se afirma que los responsables están en comunicación con otras áreas para brindar apoyo: “trabajamos con el área de Salud permanentemente” (Responsable Tercera Edad, GCBA).

La autovalidez es un eje central de la instrumentación de la política:

“Nosotros no somos un efector de salud, somos efectores de Desarrollo Social, por lo cual vamos a trabajar con trastornos cognitivos en el primer estadio y principios del segundo estadio, después se necesita otro tipo de efector [...] hay tratamientos no farmacológicos, que es lo que nosotros vamos a dar”. (Responsable Tercera Edad, GCBA (Responsable Tercera Edad, GCBA).

Con respecto a los padecimientos de tipo cognitivo, se sostiene que existe una tensión entre la legislación, ya que estos trastornos están englobados en la nueva Ley de Salud Mental que no contempla los casos de las personas mayores de 60 años y más:

Hay un hueco en la legislación de Salud Mental, que la verdad no te permite tener gerontopsiquiátricos, pero a su vez no hay ningún efector de salud pública que hoy esté garantizando esto. Tenés que ir a la salud privada o a lo que la obra social te recomienda. Igual estamos hablando de que el Estado solo tiene que hacerse cargo de gente que no tiene ningún tipo de cobertura, entonces le correspondería a sus obras sociales cuando el tema es médico [...] No hay una figura hoy, que sea clara en el área de Salud Mental para personas mayores (Responsable Tercera Edad, GCBA).

El principal objetivo de las políticas de la Secretaría se orienta entonces, según el entrevistado, a cómo es pensada la vejez, en este sentido se afirma: “¿Por qué lo hacemos? Es para eliminar ese estereotipo negativo que hay sobre la vejez pero ya empezando en los niños”.

Los objetivos a mediano y largo plazo de la Secretaría abarcan cuatro temas:

Hay que trabajar de acá para adelante en la vejez, hay que cambiar los paradigmas. Uno es la sexualidad de las personas mayores […], el segundo elemento: hay que cambiar la edad jubilatoria, la mujer a los 60 años es muy joven y los hombres a los 65 también, yo sé que a lo mejor no tienen más ganas de laburar, pero si tienen bien todos sus sentidos, si están bien laburando, cuando una persona es profesional se jubila después de los 75 años, es muy raro encontrar un profesional jubilado, o un independiente o un empresario jubilado antes de los 75 años, eso es como el segundo paradigma, el otro paradigma puntualmente se refiere a los accesos a nuevas tecnologías, y el cuarto paradigma es la viudez. No tenemos que pensar en el abuelito pobre y frágil, tenemos que pensar en lo universal, en aquello de que la gente grande tiene que tener su vida.

En lo que refiere a los programas que se analizan en este artículo específicamente, existen cuatro Instituciones de Residencia Permanente a nivel público (dos ubicadas en CABA, una en Ituzaingó y otra en Necochea). Estos hogares permanentes, conocidos comúnmente como geriátricos, ofrecen una vivienda en una institución pública y una cobertura social a quienes estén en situaciones de vulnerabilidad, no posean apoyo familiar o no tengan redes de contención. Los destinatarios deben ser mayores de 60 años y atravesar situaciones de indigencia o con problemas de alojamiento permanente. En el caso de existir redes familiares, estas deben comprometerse a colaborar en las necesidades cotidianas de la persona que ingresa. Se ofrece alimentación, atención médica y rehabilitación, servicio de enfermería y atención de la situación social y familiar; también se ofrece ayuda psicológica y talleres para el desarrollo de la lectoescritura y actividades recreativas y culturales. Un equipo interdisciplinario del Área de Admisión de la Dirección General de Promoción y Servicios, Secretaría de Integración Social, se ocupa de evaluar, previo al ingreso, ciertos requisitos y establece acuerdos con la obra social PAMI para aquellas personas que cuenten con dicha cobertura.

En CABA se reglamentó en 2001 la Ley Nº 661 Marco regulatorio para el funcionamiento de los establecimientos residenciales de la Ciudad de Buenos Aires a fin de “regular la actividad de los Establecimientos Residenciales y otros servicios de atención gerontológica que brindan prestaciones en el ámbito de la CABA en los términos del artículo 41º de la Constitución de la CABA”. Propone la creación de un registro único y obligatorio de establecimientos residenciales para adultos mayores de la Ciudad, detallando características estructurales y profesionales a ser cumplidas para la habilitación y reconoce la figura del asistente gerontológico para el cuidado.

La Ley clasifica a los hogares en: a) residencias para personas autoválidas con autonomía psicofísica acorde a su edad (destinadas a alojamiento, alimentación y actividades de prevención y recreación), b) hogares de día para personas autoválidas (características similares al anterior, con una franja horaria predefinida), c) residencias con cuidados especiales por invalidez, d) residencias para trastornos de conducta o padecimientos mentales y e) hogar de día para trastornos de conducta o padecimientos mentales. Asimismo, en la ley se reconocen derechos para las personas que viven en estas residencias, tales como “entrar y salir libremente, respetando las normas de convivencia del establecimiento” (Ley Nº 661, capítulo I, artículo 1º). La Legislatura porteña aprobó en octubre de 2016 la “Ley de Geriatría”, que propone reemplazar la ley 661 en la regulación de los establecimientos geriátricos de la Ciudad de Buenos Aires, que no presenta fuertes modificaciones con la anterior.

El progresivo envejecimiento de la población, la disminución de las familias con disposición para el cuidado, la escasa oferta de instituciones públicas y la deficiente calidad de infraestructura de los geriátricos que brinda el PAMI han generado una proliferación de geriátricos privados que, dado su elevado costo, solo pueden ser solventados por aquellas familias con suficientes recursos económicos. La ciudad de Buenos Aires cuenta con 600 geriátricos privados registrados que ofrecen diferentes niveles de prestación.

En las cuatro residencias que dependen de CABA se registran, para el año 2017, 1318 residentes. Esta cifra es bastante más baja si se compara el registro de los últimos 10 años, cuyo promedio rondó los 1450 residentes. Se advierte que en el rango de edad de 60 a 69 años se concentra la mayor cantidad de residentes y prevalece la presencia de varones en comparación con las mujeres.

Al analizar los datos según edad de las personas que residen en estas instituciones, se observa la presencia de un grupo reducido de adultos menores de 60 años. Se podría inferir que el programa intenta paliar la escasez de viviendas de personas vulnerables (Dirección de Estadísticas y Censos del GCBA, 2017).

El programa de residencias permanentes constituye una excepción en el área de Apoyo y Servicio de la Secretaría y podría definirse como una típica política de CLD que, además, se hace cargo del cuidado de la salud física. Según el responsable: “Estas residencias se inician en el 78 y no han tenido cambios, a diferencia de los demás Programas que se han ampliado o modificado”. La ampliación de instituciones permanentes es una asignatura pendiente, ya que la Secretaría debe hacerse cargo de los servicios que las obras sociales no cubren: “Nosotros deberíamos, hipotéticamente darle el servicio a personas que no tengan ningún tipo de cobertura [...] pero desgraciadamente, nos ocupamos más de la gente que tiene PAMI ya que el 70% de nuestros beneficiarios cuenta con PAMI” (Responsable Tercera Edad, GCBA).

El Programa Centros de Día (instituciones temporarias) se creó en 1989. En la actualidad hay 30 centros que funcionan –en su mayoría– de lunes a viernes de 9 a 16 horas y se ubican en doce comunas de las quince en las que se halla dividida administrativamente la CABA. Algunos centros funcionan en dependencias del GCBA mientras que otros lo hacen en centros de jubilados, mediante convenios por los que reciben una compensación económica por el uso de las instalaciones.

Se ofrecen talleres para el desarrollo físico, cognitivo y creativo y un servicio de almuerzo. La admisión se realiza a través de una entrevista con el adulto mayor o con un familiar, amigo o vecino. Para el ingreso se requiere ser residente de la CABA, tener 60 años o más y ser autoválido (se aceptan personas que tengan un padecimiento crónico-degenerativo en las primeras etapas). En el año 2017 se inauguró un nuevo Centro de Día Modelo en el barrio de Constitución, que busca integrar a personas con padecimientos neurológicos avanzados (Parkinson, Alzheimer y demencias) y que no cumplen con las condiciones para el acceso a los restantes centros de día. Además, otro de los centros del Programa, sito en Villa del Parque, está destinado a población hipoacúsica.

La organización del equipo profesional está conformada por dos grupos: talleristas que rotan por todos los centros y un equipo permanente conformado por psicólogos y trabajadores sociales que se encarga del seguimiento de las personas mayores y de sus familias. Asimismo, cuenta con un equipo interdisciplinario y jurídico rotativo consultivo. Un eje a tener en cuenta para analizar este programa es el referido a la calidad de vida y la integración social.

La calidad de vida es un concepto multidimensional y complejo que incluye aspectos personales como salud, autonomía, independencia, satisfacción con la vida y aspectos relacionados con redes de apoyo y servicios sociales. Se trata de una combinación de factores objetivos y subjetivos (Botero de Mejía y Pico Merchán, 2007). Sen (2001) concibe la calidad de vida en términos de actividades que se valoran en sí mismas y en la capacidad de alcanzarlas. Las evidencias empíricas entre redes de apoyo y calidad de vida muestran que las personas más apoyadas pueden enfrentar en mejores condiciones las enfermedades, el estrés y otras dificultades (Antonucci y Akiyama, 1987). Los centros de día se organizan como espacios para mejorar las capacidades cognitivas y físicas a nivel individual y fomentar redes sociales entre sus usuarios.

La Dirección de Estadística dependiente de la Coordinación del Programa Centros de Día ha relevado información sobre el funcionamiento del programa. A partir del análisis de dicho relevamiento se observa que el promedio de participación mensual en los 30 centros de día alcanza a 1539 personas inscriptas desde 2009 hasta 2016. En 2017 ese promedio se eleva a 1648 asistentes (Dirección General de Estadísticas y Censos, 2018).

La presencia femenina (74%) es mayoritaria según los datos analizados a partir de una encuesta autoadministrada a los asistentes y realizada en 2017.

En Palermo (comuna 14) se registra la mayor cantidad de inscriptos; constituye por sí sola el 21% del total del registro que se reparte en tres centros, mientras que la comuna 4 (Barracas, La Boca, Parque Patricios y Pompeya), con cinco centros, abarca el 12% de sus inscriptos (199).

Al indagar sobre la participación de las personas mayores en las distintas comunas de la CABA, se observan ciertas desigualdades en el acceso:

El Centro de Día de La Boca lo abrimos en un Centro Comunitario porque, consultando las estadísticas, este barrio es envejecido. Entonces nos encontramos con que nos podíamos superar, ya que en algunos Centros de Día hay setenta viejos, en otro hay veinticinco, y en este Centro de Día de la Boca, no se supera los siete, ocho […]; la verdad es que los talleres que se dan tienen mucha pasión, pero cuantitativamente hablando la participación no refleja la cantidad de población añosa. (Coordinación Centros de Día).

En cuanto a la distribución etaria, la mayor cantidad de asistentes se concentra entre los 70 y 89 años (de 70 a 79 años, 39% y de 80 a 89 años, 36%). Entre los más jóvenes en la escala de edad (60 a 69 años) merece destacarse el porcentaje de varones (19%), que casi duplica al de mujeres (10%).

La mayoría de los asistentes están cubiertos por PAMI (69%) y casi todos (96%) manifiestan que sus principales ingresos provienen de su jubilación o pensión. (División Estadística de la Coordinación de los Centros de Día).

La proximidad de los centros es el motivo más importante de participación, ya que 6 de cada 10 adultos mayores reside en sus cercanías (5 a 10 cuadras).

Con relación a la percepción del entorno social, algo menos de la mitad de los usuarios suele encontrarse con sus compañeros fuera del ámbito institucional y valora esta red de apoyo. La mitad ha mejorado sus problemas de salud, sus relaciones personales y su estado de ánimo al ingresar al centro. Los asistentes advierten un contexto adverso para sostener el día a día debido al encarecimiento de los alimentos (87%), al escaso monto de pensiones y jubilaciones (86%) y al incremento del precio de los medicamentos (84%).

El boca a boca fue la principal forma de difusión de esta actividad para dos tercios de los entrevistados. Algunos detectaron un centro de día en el barrio (17%), llegaron por derivación de profesionales de los servicios de salud (10%) o se informaron a través de otros medios incluyendo internet (9%). Es escasa (3%) la divulgación a través de folletos en la vía pública o medios masivos (diarios, radio y televisión) (Findling, Cirino y Champalbert, 2018).

El programa funciona desde fines de la década de 1980, período en el que Argentina comenzaba a ser uno de los países más envejecidos de la región. La responsable del programa reconoce que en este tiempo:

Se mejoró en entender que es un Programa flexible, porque la verdad es que nos íbamos preparando a tener una organización un poco más estructurada. Por ejemplo cuando decíamos “el Programa funciona de lunes a viernes de 9 a 16” parecía la invitación a “dejaste de trabajar en la fábrica y de marcar tarjeta, y ahora mira qué lindo lugar donde tenés que seguir marcando tarjeta […]. La verdad es que sonaba a eso y ahora de manera más flexible, decimos que los viejos que asisten tomen de nuestro Programa lo que más necesita. Y lo que queda por laburar es, primero, lo que estamos transitando este año, que tiene que ver con la capacitación de los Recursos Humanos.

También explica que: “Hay muchos desafíos por afrontar y la gran pregunta es si este Programa de alguna manera va a ser tan flexible como para acomodarse a incluir viejos que tengan otro grado de deterioro y no seguir repitiendo esto de la autovalidez” (Responsable Coordinación de Centros de Día).

La creación del Programa, al igual que otros, surge como una respuesta alternativa a la institucionalización, pretendiendo instaurar un nuevo significado del concepto de vejez: “Los geriátricos eran la única alternativa, entendiendo este concepto como asociado a deterioro, a discapacidad… y ahí por suerte nos fuimos corriendo un poco de esa política” (Responsable Coordinación de Centros de Día).

La consideración de la autovalidez generó un punto de inflexión que suscitó disputas entre los responsables de la Secretaria de Integración Social:

Esto de la autovalidez, es bastante controversial, por eso digo que el tema de la admisión fue un tema de debate y lo sigue siendo, es una construcción permanente porque muchas veces se acercan familias pidiendo asesoramiento y a veces la inclusión de ese viejo que tiene alguna dificultad motora, alguna secuela de un ACV, principio de algún tipo de demencia o Alzheimer, para nosotros no es excluyente, pero se acota el servicio que se le puede brindar, porque acá no hay personal […]. No contamos con instalaciones que permitan atender a gente a los que hay que cambiarles pañales o que están en silla de ruedas, la verdad que no todos los Centros de Día aún están cumpliendo con las normas que corresponden con la accesibilidad, pero bueno, es nuestro desafío. (Responsable Coordinación Centros de Día).

El acceso, además, se asocia a una decisión propia de la persona mayor, aunque las redes sociales tienen un peso importante, ya que es usual que las familias se acerquen por información e intenten convencer a la persona mayor para que participe en esta actividad:

“El familiar o vecino sirve de nexo, cuenta cómo lo ve. En una primer entrevista con el ingresante o con sus redes se conversa acerca de cuál es la oferta que nosotros tendríamos para darles” (Responsable Coordinación Centros de Día). De todas maneras se plantean ciertos interrogantes sobre la persistencia de la lógica familiarista y el concepto de autovalidez para las personas mayores en un futuro:

Si los Centros de Día son instituciones para gente autoválida, ¿qué instituciones van a ser? Para estos viejos que la familia no puede acompañar durante el día y que empiezan a tener ya algunos síntomas de deterioro, ¿van a crear otras instituciones, o van a hacer los Centros de Día los que tengan que cambiar un poco su visión respecto a cuál es la oferta que tienen para darle al viejo? (Responsable Coordinación Centros de Día).

Si bien se enfatiza la relación con la familia, esta comunicación no es constante, ya que solo opera en la etapa inicial al llevar a cabo una entrevista para el ingreso.

Aunque los diferentes programas destinados a esta población dependen de la misma Secretaría, aparecen otros actores estatales involucrados: “Desde hace mucho tiempo estamos asociados con otra área que pertenece al Ministerio de Cultura, ya que nos auxilió muchísimo ofreciendo los talleristas, que de solo tener el Centro de Día número 1 en el Rawson, pasamos a tener, en poco tiempo, muchos más profesionales”.

El Programa de Formación de Cuidadores Domiciliarios (que se creó con anterioridad al Programa del Ministerio de Desarrollo Social a nivel nacional) ofrece un Servicio de Provisión de Asistentes Gerontológicos Domiciliarios y Hospitalarios (AGD) para personas dependientes con escasos recursos que residan en el ámbito de la Ciudad. Para poder contar con este servicio, el programa encara una encuesta socioambiental para determinar las formas de cuidado y la situación económica del beneficiario. El tiempo brindado por un asistente es limitado (3 horas en promedio por día) y se ofrece a personas semi- o totalmente dependientes. Este servicio no excluye a los adultos mayores con problemas de dependencia y forma parte de la política de CLD.

Los asistentes gerontológicos capacitados en la institución ingresan a un registro del programa para una posible selección. Una vez contratados prestan un servicio y deben inscribirse en el régimen del monotributo para poder facturar la tarea realizada. Se hace notorio el vacío legal para desempeñar este rol, ya que las autoridades no brindan un servicio que incluya una adecuada y sostenida cobertura para sus recursos humanos.

En cuanto a la especificidad de sus tareas, no es fácil desligar el concepto de cuidados de ciertas ayudas más terapéuticas, como las que puede brindar una enfermera en el domicilio o una empleada doméstica en los quehaceres cotidianos. De todas maneras este servicio posee varias restricciones: no cubre horarios extensos, las personas mayores asistidas requieren generalmente de alguna red de apoyo para obtener este beneficio y, entre sus requisitos, se explicita que está dirigido a personas que demuestren escasez de recursos (Findling y López, 2015). Según estadísticas desarrolladas por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, se detecta que, en 2017, este programa ha cubierto 27257 prestaciones brindadas por el auxiliar gerontológico. En 2016 se alcanzaron 39.457 prestaciones anuales, siendo este el promedio aproximado de los últimos 5 años. En 2017 se prestó el servicio de asistencia a 1053 personas mayores (Dirección de Estadísticas y Censos del GCBA, 2018). Según la visión de la Coordinación General:

El Programa de AGD es un subsidio en horas prestadas de servicios, el cuidador domiciliario va la primera vez acompañado de un trabajador social que evalúa esa situación y le otorga una x cantidad de horas, si está postrado más, si es semidependiente otra cantidad y si es autoválido otra cantidad de horas. Y se paga al auxiliar, se le paga las horas efectivamente prestadas. Ese dinero no se le da a la familia, si bien es un subsidio para el adulto mayor, el adulto mayor firma una carta compromiso, donde autoriza al Gobierno de la Ciudad, en este caso a la Secretaría de la Tercera Edad, a pagarle, a darle el cheque al cuidador domiciliario directamente. Porque antiguamente se le daba el dinero al adulto mayor y no todos le pagaban al auxiliar, así que, bueno, esa fue la razón por la que se buscó esta figura que no fuera ilegal. Es como una autorización del adulto mayor para que el auxiliar cobre. Al auxiliar se le da un cheque emitido por la Secretaría, el cuidador va al banco, lo hace efectivo, y ahí se hace el circuito de pago.

Este programa es el único que tiene un valor agregado, porque capacita a formadores y, a la vez, provee un servicio de prestación para apoyar a las personas que necesitan ese cuidado en el hogar.

La modalidad organizativa del curso de formación para auxiliares gerontológicos del GCBA es algo distinta al brindado por el Ministerio a nivel nacional, ya que son los profesionales del área de salud local los docentes a cargo de la capacitación. Se dictan durante 8 meses y comprenden clases teóricas, trabajos grupales y prácticas institucionales y en domicilio, incluyendo una evaluación. Los requisitos son similares a los cursos a nivel nacional, con el agregado de que los postulantes deben residir en la Ciudad de Buenos Aires. Los egresados integran un Registro de Cuidadores del GCBA (según Ley Nº 5671 de Asistentes gerontológicos) que ofrece una matrícula para trabajar en el Programa de Atención propio o en otras dependencias. Según la responsable: “un auxiliar puede haber hecho el curso en otro ámbito pero para ingresar como Auxiliar debe necesariamente participar de un curso de nivelación que lo dicta este Programa”.

El Programa Vivir en Casa es definido como un acompañamiento económico para que las personas mayores en situación de vulnerabilidad social puedan permanecer en su hogar. Fue creado en 2007 (durante la gestión de Telerman) y surgió con el objetivo de desinstitucionalizar a los adultos mayores de 60 años o más que vivían en asilos o geriátricos y estén en condiciones de vivir solos.

En ese sentido, se presenta como una opción diferente a las residencias permanentes y como una estrategia que ayudaría a conservar la autovalidez. Se destina un monto de dinero determinado de acuerdo con una evaluación de las condiciones de vida de la persona mayor que lo solicita. Para ello, no debe contar con el mismo beneficio a través de su obra social. Dicho monto se percibe mensualmente y suele utilizarse para el pago de servicios, expensas o refacciones del hogar:

[Vivir en Casa] es un subsidio para alquiler y/o servicios […] en realidad, por eso se llama Vivir en Casa, la idea era que el adulto mayor se quede en su domicilio la mayor parte de su vida, de su vejez, en su casa, rodeado de sus pertenencias y de su familia y, bueno, en ese momento el monto alcanzaba para alguna refacción, para expensas, para servicios, para alquiler, hoy en día para alquiler no alcanza para nada, porque el monto máximo es de $3300, y bueno, a mucha gente le sirve que es propietaria. Digamos para la gente que fue de clase trabajadora, emprendedora, le ayuda, porque paga los servicios, alguna pequeña refacción o pintura […]. En lo posible, que ya hoy no es posible, este monto debiera quedar en el bolsillo del adulto mayor y debería ser similar al de una pensión no contributiva. (Coordinación General Programas).

Según la información proporcionada por la Dirección General de Estadística y Censos (Ministerio de Hacienda del GCBA, 2012) y sobre la base de datos del Ministerio de Desarrollo Social y de la Dirección General de Tercera Edad, desde 2009 hasta 2011 se aprecia un sostenido crecimiento de los beneficiarios, cuya cifra alcanzó en 2011 a 1200 subsidios otorgados. No se dispone de datos más actualizados sobre este programa.

Consideraciones finales

Del análisis de los Programas del área de Apoyo y Servicios de la Secretaría de Integración Social del GCBA, se desprenden varias conclusiones.

En primer término, cabe preguntarse si estos programas se engloban en las Políticas de Cuidados de Larga Duración. Se puede afirmar que tanto las Residencias Permanentes como el Servicio de Auxiliares Gerontológicos pueden clasificarse en este tipo de políticas. Los programas Vivir en Casa, Auxiliares Gerontológicos y Centros de Día se plantearon como una estrategia alternativa a la institucionalización propia de la Residencias Permanentes.

Los Centros de Día contemplan aspectos más ambiguos. Por un lado, y según Matus López (2015), estas instituciones tienden a subrayar acciones de prevención y promoción de autonomía para personas mayores y por ello a veces se las incluye como parte de este tipo de cuidados. Sin embargo, teniendo en cuenta la amplitud y diversidad de sus actividades programáticas y la limitación del ingreso de personas no autoválidas, se obstaculiza precisar su pertenencia. Por otro lado, la creación de un Centro Modelo para personas con padecimientos cognitivos podría vincularse más a los modelos de CLD.

De acuerdo con la definición de las políticas clásicas de CLD, estas tienden a enfatizar los cuidados para personas dependientes desde un punto de vista más medicalizante (aunque excluya a los servicios de salud) y así se solapan justamente acciones tendientes a prevenir y promocionar la autonomía de las personas mayores. El sujeto de la política de CLD está enfocado en la dependencia, aspecto cuestionable si se considera que la interdependencia de las personas no se restringe solo a la vejez, sino que se extiende a lo largo del ciclo vital (Comas D´Argemir, 2015).

Un segundo aspecto que hay que destacar en el caso del programa Centros de Día es la discusión sobre la autovalidez. A través del discurso de los responsables puede advertirse en el personal involucrado una mayor flexibilidad en el ingreso de personas que padecen ciertos deterioros de sus capacidades cognitivas (pese a que no deberían asistir). En ese sentido, la Coordinación del Programa abre un debate sobre la necesidad de ampliar la participación de personas mayores con limitaciones físicas y mentales. Esta posibilidad está lejos de plasmarse, ya que la infraestructura actual impone barreras para el acceso de personas con discapacidad, por ejemplo. Frente a las políticas de ajuste llevadas a cabo por el actual gobierno, tanto local como nacional, se hace muy difícil pensar en lograr mayor inclusión para las personas con capacidades diferentes.

Otro conjunto de reflexiones se relaciona con la misión de la Secretaría de Integración Social. Si bien en su cronograma esta dependencia ha subido de nivel hace poco tiempo (pasando de Subsecretaría de Tercera Edad a Secretaría) este nuevo estatus no provocó modificaciones relevantes en lo que se refiere a pautas programáticas o a la puesta en marcha de una política más integral dirigida a las personas mayores.

La finalidad que persiguen en general los programas analizados es el mantenimiento de las capacidades cognitivas a través de socialización e interacción. Este énfasis se relaciona con el concepto de envejecimiento activo, que pretende fomentar la autonomía desde un aspecto de vida saludable. Pero estas aproximaciones tienden a una homogeneización del envejecimiento y desconocen la existencia de trayectorias de vida, subjetividades y prácticas diferentes.

Cabría preguntarse, entonces, si la política local fomenta los derechos y las potencialidades de los actores involucrados (beneficiarios, familiares, responsables y equipos profesionales de los programas) o si la protección de derechos se plantea solo a nivel discursivo.

Otra particularidad a señalar es la ausencia del eje del cuidado tanto en los objetivos de los programas analizados como en el análisis del discurso de sus responsables. Se subraya, sobre todo, el concepto de integración social y calidad de vida, aunque sus fines están estrechamente relacionados con dispositivos de cuidado que se omiten en la descripción de sus acciones.

Si bien las estadísticas muestran un crecimiento de la asistencia de personas mayores, de las prestaciones y de los subsidios otorgados en los últimos años, las políticas comunicacionales y la difusión de las actividades de la secretaría son casi nulas. Y el monto del subsidio correspondiente al Programa Vivir en Casa es tan exiguo que no puede cubrir los gastos previstos en sus objetivos.

Por último, se perciben falencias en una adecuada coordinación interinstitucional entre el Ministerio de Desarrollo Social y Hábitat y el de Salud del GCBA en cuanto a la planificación de sus estrategias: actúan como compartimentos estancos con escasa interacción. Así, Desarrollo Social solo se ocupa de las cuestiones de integración social y Salud atiende los padecimientos físicos.

Estas omisiones institucionales se acrecientan ante la débil movilización de los sujetos implicados y de sus familiares (Del Valle, 2013), que deberían demandar una efectiva implementación de política de cuidados. Esta debilidad se justifica porque aún se sigue considerando el cuidado como un problema del ámbito privado que se invisibiliza en el espacio público.

El progresivo envejecimiento demográfico requiere responder a las necesidades de las personas mayores y de las mujeres de sus familias (que son las principales responsables del cuidado) y a mejorar las condiciones de trabajo de los recursos humanos afectados intentando superar las desigualdades existentes. ◙

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1 Este artículo forma parte del proyecto Ubacyt “Mujeres, cuidados y familias: los senderos de la solidaridad intergeneracional”. Programación 2014/17 - (Secretaría de Ciencia y Técnica - Universidad de Buenos Aires). Directora: Elsa López; codirectora: Liliana Findling.

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Grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas: ejemplos de Argentina y Brasil.
Beatriz Cuenya

Este trabajo parte de un interrogante presente en el debate latinoamericano en torno a los grandes proyectos: ¿implican estos una subvención al capital inmobiliario, a empresas privadas y a consumidores ricos, a expensas de recursos o patrimonio públicos; o bien el sector público puede capturar las plusvalías urbanas para redistribuirlas socialmente? Para avanzar una respuesta, primero se define el alcance conceptual de los grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas. Luego se presentan algunos ejemplos de Argentina y Brasil, indicativos de tres estrategias de gestión por parte de los gobiernos locales: una regresiva, según la cual los nuevos entornos se financian a costa de recursos y patrimonio públicos; otra más redistributiva, que permite subsidiar a las zonas más pobres con los recursos generados en las zonas de redesarrollo, y una tercera más bien neutra que supone que el redesarrollo se autofinancia con recursos generados por los propios inversores privados y consumidores ricos.

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GLOBALIZACIÓN Y CAMBIO EN EL SUR DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES.
Hilda María Herzer

Este artículo examina la vinculación entre globalización, territorio y ciudad, focalizando el análisis en un aspecto de ese proceso que comienza a darse con cierto ímpetu en la ciudad de Buenos Aires desde fines de la década de 1990 hasta el presente. Se trata del proceso de gentrificación que en estos años se ha desarrollado en distintos barrios. Se hace hincapié en el proceso que, desde la década de 1990, tiene lugar en la zona sur de la ciudad.

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La cuestión de la vivienda en el Área
Metropolitana de Buenos Aires (2003-2008).
María Cristina Cravino

Este trabajo parte de un interrogante presente en el debate latinoamericano en torno a los grandes proyectos: ¿implican estos una subvención al capital inmobiliario, a empresas privadas y a consumidores ricos, a expensas de recursos o patrimonio públicos; o bien el sector público puede capturar las plusvalías urbanas para redistribuirlas socialmente? Para avanzar una respuesta, primero se define el alcance conceptual de los grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas. Luego se presentan algunos ejemplos de Argentina y Brasil, indicativos de tres estrategias de gestión por parte de los gobiernos locales: una regresiva, según la cual los nuevos entornos se financian a costa de recursos y patrimonio públicos; otra más redistributiva, que permite subsidiar a las zonas más pobres con los recursos generados en las zonas de redesarrollo, y una tercera más bien neutra que supone que el redesarrollo se autofinancia con recursos generados por los propios inversores privados y consumidores ricos.

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La juventud en plural: desigualdades, temporalidades e intersecciones.
Ramiro Segura

En este texto de presentación del dosier se plantean los ejes que se desplegaron en la mesa de un seminario en la que participaron especialistas en la investigación sobre juventudes con miras a establecer y profundizar el diálogo y el intercambio a escala regional sobre la temática, no solo en lo relativo a los desarrollos estrictamente académicos, sino también en lo que respecta tanto a las formas en que la investigación sobre juventudes desde las ciencias sociales se vincula actualmente con las políticas públicas como a los desafíos que la investigación social y la política pública sobre juventudes en la región tendrán en el futuro.

Se da cuenta de las miradas convergentes sobre el campo de estudio en juventudes y de las claves de lectura de los especialistas para reconocer la juventud en plural. En esta introducción se destaca cómo la desigualdad, las temporalidades y las intersecciones se constituyen en vectores analíticos desde los cuales se desagregan las juventudes como objeto de estudio.

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Jóvenes entre el centro y la periferia de la ciudad, del Estado y de la academia.
Mariana Chaves

En este escrito se analizan someramente tres campos de producción de lo social desde la perspectiva de la dinámica centro-periferia. Estas categorías tienen cierto potencial creativo para pensar las relaciones de producción del espacio social, pero, además de la ayuda para espacializar relaciones entre diferentes potenciales de poder, estas nociones nos habilitan para estudiar el punto de vista del actor o la visión de mundo. Se trata de conocer quién o quiénes deciden nombrar y logran colocar algo como centro y otra cosa como periferia. Ofrezco como respuesta simplificada anticipada que es desde el lugar donde está posicionado el sujeto, desde donde ve y nombra el mundo. Con esta hipótesis buscaremos pistas para entender el juego de la producción social de: 1) la juventud urbana; 2) las políticas públicas y sociales, que “tocan” a los jóvenes, y fi nalmente; 3) la producción científica sobre juventudes.

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Sensibilidades, derechos y participación juvenil en el escenario político
Itinerarios de investigación y agendas de discusión.
Pedro Núñez

Este artículo aborda la discusión acerca de las formas de participación política juvenil en el periodo entre 2008 y el ciclo político que termina con las elecciones presidenciales de 2015 en la Argentina, aunque se realiza el ejercicio de pensar qué dinámicas adquirieron estos fenómenos en países vecinos. La intención es proponer algunas claves y ejes a considerar como parte de un programa de investigación en la relación entre juventud y política. Para ello se analizan diferentes aspectos de las prácticas políticas juveniles, señalando aquellas cuestiones innovadoras en las formas de militancia como las que replican modos más tradicionales de involucramiento político.

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Investigaciones sobre juventud en Brasil: género y diversidad.
Wivian Weller

El artículo recorre las formas y los momentos de la investigación sobre la juventud en Brasil desde el análisis del movimiento estudiantil durante la década de 1960 hasta los años 2000, cuando comenzaron a diversifi carse los estudios al introducir las dimensiones de género, sexualidad, raza y etnia, entre otras dimensiones de la diferencia y la desigualdad, para llegar a la inquietud en el presente sobre cómo superar cierta difi cultad de articulación de diferentes categorías de análisis en un análisis interseccional de la juventud.

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Distancias cercanas y diferencias encontradas en la Ciudad de Buenos Aires. El caso de los adultos y las adultas que viven en las calles. 1997-2011.
Martín Boy

En este artículo se trabajará sobre las limitaciones que se encuentran en el campo de la Sociología Urbana para pensar el encuentro de otredades de clase que reactualizan procesos de desigualdad social. Mucho se ha escrito sobre el proceso de segregación residencial que atravesó a la Ciudad de Buenos Aires desde la profundización del neoliberalismo en la década de 1990 pero poco se dice sobre cómo la crisis social, política y económica modificó el paisaje urbano y cómo diferentes grupos de pobres reocuparon áreas centrales de la ciudad para desarrollar en el espacio urbano estrategias de supervivencia. De esta forma, se intentará reproblematizar cómo los pobres también construyen usos y significaciones de un mismo espacio céntrico.

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Hacia un enfoque relacional del bienestar
Elementos para el diagnóstico y la orientación de políticas públicas
Rolando Cristao

En el presente trabajo se analiza críticamente el enfoque de pobreza y se propone el enfoque de los activos y estructura de oportunidades como herramienta para el diagnóstico social. A partir de este desarrollo, se discute en qué medida el concepto de desigualdad podría actuar como organizador del análisis de la situación social.

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Programas sociales y personas en situación de calle en la ciudad de Buenos Aires
Un mapa conceptual de las intervenciones
Andrea Bascialla

El presente trabajo presenta un análisis resumido de las políticas sociales generadas por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para personas en situación de calle. A partir de la sistematización de la información ofi cial disponible, se confeccionó un cuadro de los programas y se señalaron los conceptos más sobresalientes en relación a: i. qué ejes de la vida en la calle se recortan como problema social a solucionar; ii. qué responsabilidades atañen a cada actor social en estas soluciones y iii. qué aspectos de los grupos poblacionales se delimitan con determinadas categorías (edad, género, etc.). Se consideró el eje temporal para contextualizar las categorizaciones y esquemas de intervención. El análisis incluyó, además, los aportes teóricos vigentes sobre el tema para entender que la focalización en la falta de vivienda y la invisibilización de las causas estructurales impiden soluciones de largo alcance.

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Entre prácticas instituidas, instituciones interpeladas y luchas distintivas:
la AUH frente a la ampliación del derecho a la educación (2009-2015).
Nora Gluz e Inés Rodríguez Moyano

El artículo propone analizar los sentidos que asumen las políticas de transferencias condicionadas de ingresos en el campo escolar, en el marco de las tendencias hacia la mayor integralidad de las intervenciones destinadas a garantizar el derecho a la educación durante el periodo 2009-2015 en Argentina. Nos interesa examinar el modo como estas son apropiadas en las escuelas a través de las mediaciones institucionales y de las tradiciones simbólicas propias del campo escolar así como de las lógicas de los actores que en ella intervienen. El trabajo toma como fuente los resultados de una investigación desarrollada entre 2013 y 2015 en la provincia de Buenos Aires sobre los procesos de implementación de la principal política de transferencias monetarias a nivel nacional: la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social.

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Las tensiones de las condicionalidades de la Asignación Universal por Hijo desde la perspectiva de los actores.
Laura Eugenia Garcés

Al analizar las políticas sociales, podemos posicionarnos en perspectivas teóricas que justifican el establecimiento de condicionalidades o, por el contrario, en perspectivas que se oponen a aquellas por considerar que contradicen la idea de derecho. En tanto, en el presente trabajo pretendemos problematizar esas respuestas dicotómicas y las tensiones conceptuales que están presentes en las percepciones de los actores involucrados en la Asignación Universal por Hijo de Argentina, analizando los sentidos otorgados a estos conceptos, ya no como correctos o incorrectos según una perspectiva teórica sobre las condicionalidades, sino complejizando el análisis, articulando con otros desarrollos teóricos que amplíen el horizonte explicativo de la condicionalidad y que, al mismo tiempo, den cuenta de las miradas de los sujetos involucrados en la práctica concreta de las condicionalidades.

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Las políticas de transferencias condicionadas en la Argentina posconvertibilidad:
¿una forma de mediación entre la cuestión social y el régimen social de acumulación?
Silvio Alejandro Crudo

En las últimas décadas se advierte la expansión que han tenido los programas de transferencias condicionadas (PTC) en los esquemas de protección social, así como sus mutaciones en términos de diseño. Si varios son los factores que ayudan a comprender los procesos de formulación de las políticas sociales, nos centraremos en uno: el régimen social de acumulación en el que se encuentran insertas. El interrogante que guiará este trabajo será: ¿qué relaciones se pueden establecer entre los PTCI y el régimen social de acumulación que contiene? Para responderlo, tomaremos los casos de dos programas argentinos: el Plan Familias por la Inclusión Social y la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social. La hipótesis que sostendremos es que estos programas se actualizan como una forma de mediación entre la cuestión social y el incipiente régimen social de acumulación que se estaba definiendo tras la salida de la convertibilidad. Para ello, recurriremos a decretos y reglamentaciones de los programas tomados como casos, documentos institucionales y datos estadísticos.

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¿Cooperativismo como oportunidad perdida? Problemas estructurales y coyunturales del cooperativismo bajo programas
Pilar Arcidiácono y Ángeles Bermúdez

El artículo analiza el campo del cooperativismo de trabajo bajo programas a partir del caso del Programa “Ingreso Social con Trabajo” (Prist). Se abordan cuestiones estructurales y cambios de coyuntura apelando a la metáfora de bisagras de gestión. Se sostiene que las modificaciones impulsadas por el gobierno de Cambiemos se erigen y legitiman sobre un conjunto de supuestas “debilidades preexistentes” del programa, donde el esquema cooperativo comenzaba a perder centralidad. Hasta el momento, la nueva gestión brinda mayor preponderancia a las actividades de formación con una nueva versión de la teoría de capital humano y al componente de las transferencias de ingresos. Este trabajo deja abiertos interrogantes sobre las posibilidades futuras y disputas en torno al Prist y a la línea del cooperativismo de trabajo bajo programas entre posiciones más próximas al reconocimiento de nuevas formas de trabajo autogestivo-asociativo que persiguen sectores de la economía popular, por un lado, y propuestas gubernamentales de corte individual que tienden a descolectivizar el abordaje de la política pública.

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De la promoción del trabajo cooperativo al Salario Social Complementario. Transformaciones en la transferencia de ingresos por trabajo en la Argentina
Malena Victoria Hopp

A partir del trabajo de campo cualitativo y el análisis documental, el artículo reconstruye y analiza la estrategia de política social del Estado argentino ligada a las transferencias de ingresos en el marco de experiencias de trabajo cooperativo y en la economía popular, y las disputas en torno a los sentidos del trabajo y la organización colectiva que estas implican. En este recorrido, se indaga acerca de los fundamentos de la inclusión del trabajo cooperativo como marco de realización de las tareas laborales y como condición para el otorgamiento de una transferencia directa de ingresos, en el período 2003-2015, y la ruptura que plantea la nueva orientación de las políticas sociales que propone transferencias “sin cooperativas” y la creación de un Salario Social Complementario, impulsados por la nueva gestión de Gobierno, iniciada en diciembre de 2015.

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La lucha por un lugar en Buenos Aires.
Crisis de la vivienda y boom inmobiliario (1990-2010)
Marie-France Prévôt-Schapira

En el marco del programa Metraljeux de estudio sobre cuatro metrópolis de América Latina, este trabajo parte de la idea de que en Buenos Aires, como en otras ciudades de la región, los modelos de gobernanza son producto de las lógicas políticas e institucionales que caracterizaron las trayectorias de las metrópolis así como su inserción en la globalización. El análisis propuesto, elaborado como resultado de un trabajo de campo en las ciudades de México y de Buenos Aires en los años 2008-2010, permitirá entender los modos de la gobernanza de la vivienda en Buenos Aires, paradójica con respecto a las otras metrópolis de América Latina.

En primer lugar, se establecen, en una perspectiva histórica, las nuevas formas de precariedad y vulnerabilidad de la vivienda en la Ciudad de Buenos Aires en los años 2000. Luego se pone el foco en el desfasaje entre el derecho a la vivienda reconocido por la Constitución de la Ciudad Autónoma (CABA) y las políticas implementadas para responder a la apremiante demanda habitacional, privilegiando el análisis de las lógicas políticas e institucionales. Por último, se muestra cómo la concentración de programas de vivienda social, la mayor parte de ellos confinados en el sur de la ciudad, profundiza los procesos de segregación existentes, endurece las fronteras entre distintos barrios y exacerba las tensiones.

En fin, el artículo sostiene que la pregunta por quién se apropia del espacio es clave para hacer inteligible la dinámica y las posibilidades de la gobernanza metropolitana.

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Bienestar infantil y diversidad familiar.
Infancia, parentalidad y políticas públicas en España
Dolors Comas-d´Argemir

El reconocimiento de la diversidad familiar es un componente esencial para el bienestar de la infancia. Las familias han experimentado fuertes cambios en su composición y relaciones internas y esto es especialmente relevante en la España de los últimos cincuenta años, en que se ha pasado de un modelo familiar único (matrimonio heterosexual con hijos) a una diversidad de formas de convivencia y a una democratización de las relaciones entre hombres y mujeres y entre generaciones. En este artículo presentamos las políticas públicas dirigidas a la infancia, con especial referencia a las relacionadas con el reconocimiento de las nuevas realidades familiares. Constatamos que las políticas de infancia y las políticas familiares han sido de poca entidad y de gran fragilidad en España y que los avances que se produjeron a finales del siglo XX, coincidiendo con el desarrollo del Estado del bienestar, se han visto truncados con la gran depresión económica y las políticas neoliberales de austeridad, que limitan la responsabilidad del Estado y sitúan a la familia como garante del bienestar infantil, acentuando el riesgo de pobreza infantil. Es en este contexto en el que hay que interpretar la escasa sensibilidad pública hacia las nuevas necesidades de las nuevas familias.

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Los sistemas de registro de información como instrumentos para la gestión de políticas públicas para niñas, niños y adolescentes.
El caso de la Ciudad de Buenos Aires
Cristina Erbaro y Verónica Lewkowicz

El compromiso asumido por la Argentina, como Estado Parte de la Convención sobre los Derechos del Niño, y las leyes nacionales y locales de protección integral de derechos requieren del seguimiento de su implementación en las políticas públicas. En ese marco, una de las tareas más importantes es la construcción de sistemas de registro que brinden información sobre el acceso a los derechos de niñas, niños y adolescentes. En el presente trabajo se reflexiona sobre el Legajo Único Electrónico, primer sistema para el registro de situaciones de amenaza o vulneración de derechos, de uso exclusivo de todos los servicios y programas de atención directa del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

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Autoritarismo, espacio urbano y sectores populares
A propósito de Merecer la ciudad: los pobres y el derecho al espacio urbano, Oscar Oszlak (2017). Ciudad de Buenos Aires: Eduntref. Segunda edición ampliada
Fernando Ostuni

El compromiso asumido por la Argentina, como Estado Parte de la Convención sobre los Derechos del Niño, y las leyes nacionales y locales de protección integral de derechos requieren del seguimiento de su implementación en las políticas públicas. En ese marco, una de las tareas más importantes es la construcción de sistemas de registro que brinden información sobre el acceso a los derechos de niñas, niños y adolescentes. En el presente trabajo se reflexiona sobre el Legajo Único Electrónico, primer sistema para el registro de situaciones de amenaza o vulneración de derechos, de uso exclusivo de todos los servicios y programas de atención directa del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

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Los desafíos de la justicia escolar.
François Dubet

El gran proyecto escolar moderno se fundó en la mayoría de los países entre finales del siglo XIX y la primera mitad del siglo XX, cuando se construyeron los sistemas educativos públicos nacionales con la misión de escolarizar a todos los niños. En esos años de fuerte confianza en la educación, dos grandes proyectos se afirmaron: un proyecto de justicia social y un proyecto de emancipación. Uno se basa en la creencia en la capacidad de la escuela para promover una jerarquía social justa basada en el mérito de los individuos y no solo en los privilegios debidos a su nacimiento; el segundo postula que la escuela puede formar ciudadanos autónomos y solidarios en el marco de las sociedades nacionales democráticas. En este artículo se analizan esos dos proyectos, el de la justicia y el de la educación, para distinguir sus diversas dimensiones e intentar definir los desafíos a los que hoy nos enfrentamos. Se sostiene, en líneas generales, que en tanto los sistemas educativos están insertos en las sociedades, cuanto más justa e igualitaria es una sociedad, más probabilidades tiene la escuela de ser ella misma justa e igualitaria. Porque si bien la escuela interviene sobre la sociedad, no está quizás en condiciones de “salvar el mundo”.

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Las continuas mejoras en la distribución del ingreso en Argentina entre 2003 y 2015.
Ana Laura Fernández y Mariana L. González

El período 2003-2015 puede caracterizarse en su conjunto en términos socioeconómicos por el crecimiento de la economía, la mejora en las condiciones laborales y la ampliación de las políticas sociales y de seguridad social. Entre estos años se produjo, a su vez, una mejora continua en la distribución del ingreso, que implicó una reversión respecto de la tendencia regresiva que se había verificado desde los años de la última dictadura militar. En este marco, el objetivo de este trabajo es analizar la evolución de la distribución de los ingresos familiares e individuales durante esta etapa indagando en su asociación con diferentes factores tales como la dinámica del mercado de trabajo, los ingresos laborales y no laborales. El análisis se basa en una periodización fundamentada en la dinámica macroeconómica y de las variables analizadas, que distingue tres subetapas. La principal fuente de información es la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC.


El estudio permite concluir que la menor desigualdad en los ingresos familiares no solo se relaciona positivamente con una mejora en la distribución de los ingresos laborales sino también con el efecto diferencial del aumento de la ocupación y las variaciones en la tasa de actividad, y la menor precariedad en el empleo. Del mismo modo, es fundamental en la explicación la ampliación del régimen previsional y el aumento real de los haberes jubilatorios, mientras que las políticas sociales de transferencias monetarias tienen un rol también positivo, pero de menor intensidad.

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La desigualdad regional de ingresos en la Argentina de las últimas décadas
Impacto redistributivo del Estado y contribución regional a la inequidad urbana
Gabriel Calvi y Elsa Cimillo

En este trabajo se aborda el fenómeno de la desigualdad de ingresos personales en los distintos agrupamientos urbanos (regiones y aglomerados) de la Argentina y su evolución en los últimos veinte años. El estudio se concentrará en dos aspectos: 1) la evolución de la desigualdad y del impacto redistributivo de las transferencias estatales (contributivas y no contributivas) a nivel regional; 2) el aporte de cada área a la desigualdad del total urbano.


Para el primer aspecto abordado se analizarán coeficientes de Gini de ingreso per cápita familiar (IPCF), antes y después de transferencias estatales. En este punto se procederá comparando ambos tipos de coeficientes, asumiendo que la diferencia es un buen indicador del efecto redistributivo de la intervención del Estado. La comparación será realizada para cada uno de los agrupamientos territoriales en los distintos años considerados.


El segundo aspecto, de mayor complejidad, es el relativo a la contribución de regiones y aglomerados a la inequidad del total urbano en el período analizado. La desigualdad de IPCF del total urbano resulta de incluir en un único ordenamiento jerárquico (distribución) los ingresos individuales (IPCF) de distintas áreas geográficas, que presentan heterogeneidades en términos de tamaño poblacional y nivel de ingresos. Esta mayor o menor heterogeneidad (entre regiones o aglomerados) origina contribuciones diferenciales a la desigualdad total. La metodología utilizada en este punto es una adaptación del procedimiento de descomposición del Gini por fuentes de ingreso elaborado por Lerman y Yitzhaki (1985) y difundido por CEPAL en 2008 (Medina y Galván, 2008). La adaptación aquí realizada consiste en considerar los ingresos de los residentes de cada región o aglomerado como fuentes distintas del ingreso total urbano.


En la definición de las áreas urbanas se sigue la clasificación de agrupamientos territoriales que emplea el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) en la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), fuente de información utilizada en este trabajo. Nos referimos a las seis regiones estadísticas definidas por el INDEC (Gran Buenos Aires, Cuyo, Noreste Argentino, Noroeste Argentino, Patagonia y Pampeana) y a los distintos aglomerados urbanos relevados por la encuesta (cuya cantidad ha variado desde los inicios de la EPH).


El estudio es precedido por una sección en la que se describe brevemente la evolución de la desigualdad de ingresos entre 1993 y 2013, y que nos permite identificar las etapas a partir de las cuales será estilizado el análisis. Un último punto queda dedicado a las conclusiones que se desprenden de las evidencias aportadas.

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Producción de bienestar y estructura social en perspectiva comparada:
Reino Unido, España y Argentina
Jésica Lorena Pla y Emilio Jorge Ayos

Este artículo analiza la composición de ingresos y su relación con la estructura social, a partir de una perspectiva comparativa, seleccionando los casos de Reino Unido, España y Argentina. Retomamos la discusión sobre las formas de articulación entre las diferentes instituciones que participan en la provisión del bienestar, Estado, Mercado y Familia, aprendiéndolas a partir de la desagregación de los ingresos por fuente (laboral, no laboral, y en este último caso, su composición), abordados comparativamente a partir de la unidad de análisis individuo y la unidad de análisis hogar.


Utilizamos los microdatos de las siguientes fuentes: la Encuesta Permanente de Hogares del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (Argentina), la Encuesta de Condiciones de Vida del Instituto Nacional de Estadística (España - 2013 en cada caso) y su versión inglesa European Union Statistics on Income and Living Conditions (2009).


El instrumento de medición utilizado para analizar la evolución de la estructura de clases en relación al mercado de trabajo fue el esquema de clases de Erikson, Goldthorpe y Portocarero (Goldthorpe y Heath, 1992).

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Desigualdad de oportunidades de graduación universitaria en Argentina (1975-2015):
Efectos del territorio, la clase social de origen y el nivel educativo familiar
Pablo Dalle, Paula Boniolo, Bárbara Estévez Leston y Joaquín Carrascosa

El artículo analiza la incidencia del origen social familiar y el territorio en la desigualdad de oportunidades de graduación universitaria en Argentina y su evolución a través de cuatro cohortes nacidas entre 1945 y 1985. Se utiliza una metodología cuantitativa que combina el análisis de dos fuentes de datos secundarios: la Encuesta Nacional sobre Estructura Social de 2015 y el Censo Nacional de Personas, Hogares y Viviendas de 2010. Se utilizaron técnicas estadísticas descriptivas: tablas de contingencia, gráficos y mapas, e inferenciales: modelos log-lineales y de regresión logística multivariados. Las pautas observadas sugieren que la escasa expansión de la graduación del sistema universitario en las últimas décadas ha implicado, hasta el momento, una ampliación de la desigualdad de clase en el logro de credenciales universitarias en la cohorte más joven, esto es, mayores ventajas para quienes provienen de clases medias. El nivel educativo del hogar de origen es la variable que más influye en la graduación universitaria y su efecto sobre la desigualdad de oportunidades se mantiene constante a través de las cohortes. Asimismo, el estudio brinda evidencia en favor de que la región de nacimiento y de residencia actual contribuye a delinear la desigualdad de oportunidades educativas.

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Procesos de exclusión en las políticas sociales:
explorando los perfiles de la población no perceptora de la Asignación Universal por Hijo
Agustín Salvia, Santiago Poy y Ianina Tuñón

Está ampliamente probado que las instituciones laborales y de seguridad social asociadas a los mercados de trabajo formal constituyen el principal mecanismo de inclusión social sistémica en economías de mercado (OIT, 2017). No obstante, la reconfiguración productiva y sus efectos sobre el empleo y la exclusión a escala global condujeron a muchos gobiernos a desarrollar sistemas de protección paralelos a tales mecanismos (CEPAL, 2018). En América Latina, estos sistemas han adoptado la forma de programas de transferencias condicionadas de ingresos, orientados a la lucha contra la pobreza y concebidos como instrumentos transitorios hasta que los beneficiarios logren una mejor inserción en el mercado laboral. Si bien han tenido efectividad para paliar situaciones de pobreza extrema, en distintos países se ha constatado su insuficiencia para superar exclusiones o autoexclusiones sociales y promover formas más plenas de inclusión social sistémica.


A partir de 2009, el gobierno argentino implementó un sistema de transferencia condicionada de ingresos –la Asignación Universal por Hijo–, destinado a hogares con niños y adolescentes cuyos padres fueran trabajadores informales, desempleados o inactivos y no tuvieran acceso a otros mecanismos de protección social. La literatura ha abordado distintas aristas de esta política. Adoptando un enfoque crítico sobre el carácter universal, transitorio e inclusivo de esta iniciativa, este artículo aborda un aspecto poco explorado: el perfil socioeconómico, demográfico, laboral y residencial de aquellos potenciales beneficiarios excluidos o autoexcluidos del programa. Se parte de la hipótesis de que se trata de una población heterogénea, atravesada por diferentes clivajes y grados de marginalidad social, cuyas particulares condiciones constituyen el principal factor de exclusión.


La fuente de información son los microdatos de la Encuesta de la Deuda Social Argentina de la Universidad Católica Argentina correspondientes al período 2010-2015. Sobre las bases apiladas se aplican modelos de regresión, análisis factoriales y construcción de clústeres que permiten caracterizar y tipificar los diferentes procesos sociales de exclusión subyacentes a los perfiles socioeconómicos, demográficos, laborales y residenciales presentes en una población de niños y adolescentes elegibles no beneficiarios de la AUH.

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Políticas sociales y simbolismo del trabajo en Argentina
Desigualdad, apropiaciones y sentidos vividos en el espacio social de Córdoba
Gonzalo Assusa

El artículo aborda la relación entre políticas sociales y desigualdad en la Argentina contemporánea. Para ello, plantea su análisis en dos dimensiones paralelas e interconectadas. La primera refiere al lugar de las políticas sociales como instrumento de reproducción social y al modo en que se inserta en una serie de estrategias de reproducción social de las familias para sostener o mejorar su propia posición en el espacio de las clases sociales. La segunda refiere a cómo las políticas sociales (denominadas coloquialmente “planes sociales") pasan a formar parte de un acervo común de categorías simbólicas que se ponen en juego en la construcción de fronteras simbólicas que distinguen legitimidades, dignidades y prestigios diferenciales entre personas. Con este objetivo, el artículo propone una articulación de métodos, combinando procesamiento estadístico multifactorial de bases de datos como la ENES-PISAC, con un extenso trabajo de campo cualitativo que va desde entrevistas en profundidad hasta registros etnográficos.

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Las transformaciones en las prácticas de los sectores populares organizados a partir de la implementación de la Asignación Universal por Hijo
Victoria D’Amico

En este artículo exploramos las reconfiguraciones de la relación entre sectores populares y Estado a partir del análisis del modo que adoptó la inscripción de la AUH en las redes de sociabilidad política local de una organización socioterritorial, el Movimiento Justicia y Libertad en la ciudad de La Plata, entre 2011 y 2015. Sostenemos que la implementación de la AUH conllevó dos transformaciones simultáneas en las prácticas de los sectores populares organizados. Por un lado, reprodujo el sentido oficial de que la política es gestionada directamente por el Estado nacional. Al hacerlo, las organizaciones se distanciaron del carácter disruptivo con que habían disputado previamente su papel protagónico como mediadoras en la gestión de políticas sociales y, como consecuencia, se produjeron procesos de individualización de los sectores populares.


Por otro, las organizaciones reconfiguraron su trabajo territorial a través de su participación en otros programas sociales. Las cooperativas del Programa de Ingreso Social con Trabajo, más conocido como “Argentina Trabaja”, operaron como núcleos de articulación de recursos, tareas y demandas al Estado en el entramado local. Reconstruimos empíricamente las tensiones irresueltas que ambos procesos generaron en las experiencias de ciudadanización y desigualdad, particularmente para las mujeres.

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Experiencias del bienestar
Para una comprensión de la política social desde el sentido común
Daniela Soldano

Conseguir trabajo, agua potable, una bolsa de alimentos, un turno médico, un lugar donde vivir, o un cupo en la mejor escuela pública del barrio, constituyen desafíos que enfrentan a diario los vecinos de las barriadas relegadas de las ciudades en nuestra región. Estos desafíos permiten advertir dos registros del orden socio-político: la estructura desigual que da forma a sus condiciones de vida y las prácticas efectivas de reproducción social. Entre ambos, se ubica el sentido común, un nivel de conocimiento experiencial, potente para orientar dichas rutinas cotidianas y con capacidad para “suturar” simbólicamente las fracturas de una sociedad atravesada por la desigualdad socioeconómica. Este artículo propone la comprensión de lo que se denominará “experiencias del bienestar” –del Estado y la política social–, en las que entran en escena un conjunto de razonamientos evaluativos que atañen a la calidad de los recursos públicos, a la efectividad y legitimidad de su mediación y al grado de justicia presente en su distribución en los diferentes territorios.

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Cuando la desigualdad y la pobreza pasaron a ser problemas de la gerencia social
Notas sobre el caso de los think tanks en los noventa
Adriana Clemente

Este artículo problematiza sobre la orientación y las características de las fuentes de conocimiento y el asesoramiento brindado para el diseño de los programas sociales y el tratamiento de la pobreza que se realizaron como parte de la cooperación técnica para el desarrollo en la década de los noventa. El análisis focaliza el rol de los dispositivos institucionales que actúan en torno a procesos de vinculación tecnológica y social con la vocación de incidir en la agenda pública (think tanks), particularmente los asociados al ámbito académico inscriptos en el campo de las políticas sociales y el desarrollo.

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¿Es el territorio un “accidente” para las políticas de salud? Aproximación conceptual y reflexiones desde la investigación social.
Magdalena Chiara

El trabajo se propone introducir la perspectiva territorial para pensar las políticas de salud. Sin pretender negar la complejidad inherente al sector, busca identificar otros pliegues en los que la política se de-construye y vuelve a construirse en territorios determinados. Partiendo de entender la salud como “campo abierto” y pasando revista a distintas contribuciones del enfoque territorial, el trabajo busca colocar el territorio más allá del escenario en el que las políticas se despliegan. En este movimiento, se detectan nuevas preguntas, aparecen otros problemas y se develan nuevos actores.

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El escenario participativo de base popular en el Gran Buenos Aires en tiempos neoliberales: huellas de la historia reciente y cambios emergentes.
Adriana Rofman

El artículo busca reconstruir la historia reciente de los modelos de participación de la sociedad civil de base popular en las políticas públicas, en Argentina. El objetivo es identificar las huellas de las experiencias previas y los cambios emergentes, en el escenario participativo popular actual. Esto es, rastrear las características principales de las formas históricas de organización de la sociedad civil popular, sus agendas y sus modos de relacionamiento con el Estado, con el fin de identificar persistencias y cambios a lo largo del recorrido. Para ello, se analizan tres períodos históricos: la etapa de surgimiento y desarrollo de las articulaciones entre la sociedad civil popular y el Estado durante el siglo XX; las profundas transformaciones producidas por la implantación del neoliberalismo y la consecuente crisis de fin de siglo; y el momento de recuperación del protagonismo estatal, junto con la expansión e institucionalización de estos espacios. Por último, se describe el panorama actual, de los primeros años de gobierno de Cambiemos, enfocando en los rasgos persistentes y las novedades emergentes.

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Los Consejos Locales de Niñez y Adolescencia: institucionalizando la participación de la sociedad civil en la producción de la política pública de infancia a nivel local en el Conurbano Bonaerense.
Carolina Foglia

En este trabajo nos concentraremos en el abordaje de los Consejos Locales de Niñez y Adolescencia, dispositivos locales del sistema de promoción y protección de derechos de Niños, Niñas y Adolescentes de la provincia de Buenos Aires, desde la perspectiva de la participación ciudadana. Consideramos que estos dispositivos institucionalizan territorialmente la participación de las organizaciones sociales locales en la política de infancia de un modo diferente al observado durante la década de 1990, el cual se centraba en la provisión de bienes y servicios y la ejecución de tareas en el marco de programas estatales. Si bien este es un rol que las organizaciones sociales continúan desempeñando, la conformación de los Consejos Locales jerarquiza un papel ligado al diagnóstico de los problemas locales y a la planificación de iniciativas.

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¿Cómo es posible que una toma de tierras se convierta en un barrio popular planificado? Condiciones y actores intervinientes en un caso de la periferia de la ciudad de La Plata.
Florencia Musante

El presente artículo analiza las condiciones de posibilidad de una toma de tierras en la periferia de la ciudad de La Plata y se pregunta por el modo en que la intervención y articulación de distintos actores configuró en el territorio un escenario particular, que lo llevó a convertirse en un barrio popular planificado. La toma tuvo lugar en el año 2015 en Abasto, localidad del oeste de la ciudad de La Plata, y se volvió emblemática por una serie de condiciones que la particularizaron: su masividad –se trata de una toma de 56 hectáreas que nuclea a más de mil familias– y la velocidad con que se logró iniciar un proceso expropiatorio, que dio lugar a distintas intervenciones estatales. Sostenemos que existe una serie de condiciones de posibilidad –la coyuntura política, la intervención estatal y la dinámica de la organización colectiva– que permiten entender la singularidad del proceso.

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Territorios móviles, políticas sociales y prácticas de organización de trabajadores de la economía popular.
María Inés Fernández Álvarez

Este artículo sintetiza resultados de una investigación etnográfica en curso con una cooperativa de vendedores ambulantes del Ferrocarril San Martín que integran la Confederación de los Trabajadores de la Economía Popular (CTEP). Aun cuando la cooperativa se conformó en el año 2015, los vendedores del tren han mantenido, a través de generaciones, “códigos de vida” que organizan su actividad, dentro de las que cobran centralidad las relaciones de parentesco, incluyendo la forma en que la idea de familia es empleada para hablar de los vínculos que se tejen en “el fierro”, tal como prefieren denominar al tren. Este proceso de formalización como cooperativa se vuelve inteligibile a la luz de un proceso más amplio de producción y disputa de formas de reconocimiento, protección, bienestares y derechos colectivos como trabajadores en el marco de la CTEP, dentro del que se destaca la implementación del Salario Social Complementario. En este artículo, me propongo analizar la dinámica de este proceso de organización y la implementación de esta política en un territorio particular marcado por la movilidad de las personas, los vínculos, las prácticas y los espacios que lo producen. Por una parte, esta condición desafía las formas modales de hacer política que caracterizan las organizaciones marco en las cuales la cooperativa se inserta. Por otro, la implementación de esta política desborda los límites del espacio del tren como territorio para proyectar y construir vínculos desde y hacia los barrios donde habitan los vendedores. Atendiendo a estas dos dimensiones, me propongo reflexionar sobre la heterogeneidad de los territorios en los que se despliegan las formas de organización de la economía popular con relación a las políticas públicas destinadas a esta población.

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El territorio, la comunidad y la autonomía: ¿discursos mitológicos en los programas sociales destinados a jóvenes “en riesgo”?
Marina Medan

Desde inicios del 2000 en la Argentina se implementan programas de inclusión social y prevención social del delito destinados a jóvenes “en riesgo”, en los cuales el abordaje territorial y comunitario es distintivo. Este artículo describe y analiza los sentidos y prácticas que tal enfoque supone, tanto desde la perspectiva de los agentes institucionales como desde la de los jóvenes. Los resultados se discuten a la luz de la literatura que aborda las relaciones entre el Estado, el territorio y la comunidad, y se resalta el potencial analítico de la noción de “margen” (Das y Poole, 2008) para problematizar el funcionamiento estatal. Finalmente, se coloca una nueva hipótesis a partir de los hallazgos: las definiciones institucionales sobre el territorio y la comunidad como epicentro de los riesgos que aquejan a los jóvenes, en articulación con la reivindicación de la autonomía juvenil para lidiar con ellos, podría generar un discurso mitológico (Haney, 2010) que provocara más desempoderamiento que emancipación. Los datos analizados provienen de investigaciones cualitativas desarrolladas entre 2008 y 2018, cuyas técnicas principales han sido la observación participante, entrevistas en profundidad y grupos focales. La referencia empírica está conformada por programas de prevención social del delito y programas de inclusión social juvenil implementados en barrios populares del AMBA.

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Educación y Territorio: una experiencia de implementación del Plan Fines en la Provincia de Buenos Aires.
Laura Beatríz Casals

A partir de un estudio de caso en el partido de General San Martín, provincia de Buenos Aires, nos proponemos comprender el modo en que las trayectorias educativas de jóvenes y adultos estudiantes del Plan Fines en territorios socialmente críticos se vinculan con el entramado de organizaciones sociales y comunitarias. Esto a partir del análisis del contexto territorial y la dinámica local de implementación del Plan; la reconstrucción de la trama de organizaciones sociales y comunitarias en que la sede del Plan está inserta y el abordaje de trayectorias educativas de estudiantes y referentes comunitarios.

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Territorio, política social e implementación. Una mirada desde los espacios locales de gestión del “Argentina Trabaja - Programa Ingreso Social con Trabajo” en el distrito de La Matanza.
Cynthia Gisselle Ferrari Mango

El objetivo general que perseguimos a través de este artículo es caracterizar la territorialidad que adquiere el Argentina Trabaja - Programa Ingreso Social con Trabajo en los espacios locales de gestión denominados Obradores en el distrito de La Matanza (2009-2016), ubicado en la provincia de Buenos Aires. Dicho programa tiene un alto componente territorial, por lo cual una mirada a nivel local permite captar diferencias de la implementación del programa y recuperar la noción de centralidad del territorio como espacio de implementación de programas sociales.

Para abordar el objetivo planteado trabajamos en los Obradores entendidos como los espacios locales de gestión y lugares estratégicos de transformación de los programas. Se trató de una investigación cualitativa en la cual el corpus de análisis quedó conformado por la Resolución 3182/09 que le dio origen, el documento “Distribuidor Nacional Programa de Ingreso Social con Trabajo” elaborado por el MDSN, las transcripciones de las notas de campo y las transcripciones de las entrevistas semiestructuradas.

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Acoples y desacoples del ´Argentina Trabaja´ con las políticas de economía social y solidaria en Argentina. Contribuciones a partir de las implementaciones locales en el Conurbano Bonaerense (2009-2018).
Ruth Muñoz

En base a un trabajo de identificación y análisis comparativo de las políticas de economía social y solidaria llevadas a cabo en los 24 partidos del Conurbano Bonaerense entre 2012-2018, el artículo plantea que el Programa Argentina Trabaja, a pesar de lo que sostiene su formulación inicial, fue identificado como una política relacionada con la ESS en solo 4 de los 22 partidos donde se implementó, siendo generalmente ubicado dentro de políticas de transferencias condicionadas por los funcionarios locales, sentido que fuera exacerbado en el actual contexto de restauración conservadora. Elaborado a partir del esfuerzo de reconstrucción de la escasa información disponible para esta escala, se presentan estadísticas del Programa desagregadas por partido, a lo que se suman testimonios de funcionarios nacionales y municipales. Se espera que el análisis constituya un aporte a la discusión sobre las políticas públicas, el territorio y sus relaciones.

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Erradicación de pobladores y recomposición identitaria: El caso de la villa Estrecho de Magallanes (Santiago de Chile).
Cristóbal Sebastián Palma Rojas

El presente artículo discute acerca de la generación de identidades colectivas surgidas en un marco de segregación espacial y homogenización intracomunal provocada a partir de las políticas de reforma urbana impulsadas por la dictadura militar chilena. La investigación realizada en la villa Estrecho de Magallanes, de la comuna de La Pintana, en Santiago, se llevó a cabo mediante técnicas de investigación cualitativas como la observación participante y la entrevista en profundidad. Se concluye que, a pesar de las políticas de erradicación y radicación de la dictadura militar y su manifiesto interés por desarticular las instancias de organización e identificación colectiva, los pobladores tienden a re-crear identidades asociadas a la simbolización del espacio habitado y las acciones conjuntas que despliegan en respuesta a la marginación social.

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Programas de transferencias monetarias condicionadas en la Argentina y el financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (2003 - 2009).
Vanesa P. Ciolli

El artículo analiza el principal programa de transferencias monetarias condicionadas de Argentina entre 2003 y 2009 –el Plan Familias por la Inclusión Social–, implementado mediante un ciclo de financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo. Su propósito es comprender por qué las políticas sociales asumieron dicha modalidad en la etapa posterior a la crisis de 2001 y por qué fueron vehiculizadas mediante el financiamiento de instituciones financieras internacionales. Para alcanzar dicho objetivo, se desarrolla un análisis interpretativo basado en análisis documental. De ello se concluye que la participación de la mencionada institución propició, por un lado, la reingeniería del aparato estatal en el sector de las políticas sociales, orientada al conocimiento riguroso de la población para su focalización, y, por el otro, el cambio en el tipo de interpelación estatal hacia la población receptora, en virtud de su regulación.

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Diferenciación social y segregación educativa en el área metropolitana de Asunción.
Luis Ortiz, Kevin Goetz y Colin Gache

El artículo ofrece una propuesta analítica que considera el espacio urbano, con sus formas y estructuras, no como una simple plataforma de importancia secundaria, sino como un hecho social total. Desde la perspectiva de observación socioespacial que constituye la ciudad, se busca comprender las intensidades y los sentidos de dos fuerzas mayores que intervienen simultáneamente en el sistema educativo. La primera tiene que ver con las dinámicas sociales en curso y con la consiguiente configuración espacial que adquiere la ciudad (aumento de la clase media, trayectorias residenciales, valores asignados a las diferentes zonas y barrios de la ciudad, modificación de los modos de desplazamiento, entre otros), mientras que la segunda tiene que ver con las características y tendencias que discurren en el dispositivo educativo. Las evoluciones del conjunto dinámico que constituye el dispositivo educativo obedecen necesariamente a mecanismos colectivos e institucionales. El análisis apunta a dar cuenta de las relaciones entre los grupos sociales del territorio para moldear el sistema educativo en función de sus intereses diferentes y divergentes.

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Entre la integración subordinada y la relegación social-urbana. El caso del “Certificado de Vivienda Familiar” en la ciudad de Rosario.
Florencia Brizuela y Melisa Campana

Inspirado en el enfoque de la gubernamentalidad, el artículo analiza las racionalidades políticas que atraviesan el Certificado de Vivienda Familiar argentino. Con el objetivo de reconstruir las novedades que el Certificado supone en términos de política sociohabitacional y de estrategia de gobierno en villas y asentamientos informales de Rosario, el trabajo recorre la orientación de los programas implementados durante las últimas décadas en la ciudad, analiza los campos discursivos en que se asienta el Certificado (la lucha contra la pobreza, el combate al narcotráfico y la unión de los argentinos) y sistematiza los hallazgos parciales de la investigación. Estos señalan nuevas estrategias de gobierno que promueven la autogestión de los vecinos en la resolución de sus problemas, bajo una modalidad individual, y cuyos efectos suponen la confinación a territorios de relegación social-urbana.

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Rompiendo las barreras de la relegación: reflexiones sobre un programa de seguridad alimentaria aplicado desde INSSJP-PAMI​ en cogestión con un centro de jubilados y pensionados.
Juan Francisco Di Meglio

El presente escrito tiene la intención de componer un conjunto de reflexiones sobre la importancia que adquieren las organizaciones sociales de personas mayores, concretamente los Centros de Jubilados y Pensionados, en la implementación de políticas sociales, la aplicación efectiva de los derechos sociales en el territorio y la recreación de los lazos sociales. Para dicho objetivo se parte de la experiencia del inicio, en el año 2015, de la prestación “bolsón de alimentos”, perteneciente al Programa ProBienestar del INSSJP-PAMI, en el Centro de Jubilados y Pensionados “Mi segunda casa”, ubicado en Ciudad Oculta (Villa Lugano, CABA).

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Envejecimiento y personas mayores en América Latina: desafíos para la inclusión a través de las políticas urbanas.
Mariana Paredes

Este artículo realiza un recorrido por las principales problemáticas vinculadas a los entornos físicos de las personas mayores. En el entendido de que el envejecimiento constituye una revolución demográfica que tendrá lugar en la región latinoamericana en las próximas décadas, los desafíos que se imponen se vinculan no solo a dar cuenta del aumento de la proporción de personas mayores con sus características y heterogeneidad, sino también a generar procesos de inclusión de esta población creciente en el ámbito en que desarrollan su vida cotidiana. Para ello, nos introduciremos en la articulación de las políticas de vejez con las políticas urbanas que han tenido lugar en la región en distintos ámbitos en los últimos veinte años así como en algunos indicadores diseñados para dar cuenta de la adaptabilidad del entorno a la realidad de la vejez (transporte público, accesibilidad, seguridad).

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Nuevos desafíos para la participación de las personas mayores a partir de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores.
Tania Mora Biere

En este artículo se busca dar una mirada reflexiva desde los derechos humanos a la participación que ha tenido la sociedad civil y, en especial, las personas mayores para la consecución de la Convención Interamericana, haciendo una revisión de su rol en algunos instrumentos del sistema universal e interamericano de derechos humanos que contribuyeron a su instauración, el papel que ha jugado la sociedad civil para lograr su ratificación en el caso de Chile y a algunos de los nuevos desafíos para las personas mayores, como los titulares efectivos de los derechos establecidos en ella, en especial desde la participación desarrollada en la Convención, como derecho propiamente tal y como medio para el disfrute de otros derechos.

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¿Hacia una política integral de cuidados? Una mirada sobre los programas para personas mayores en la Ciudad de Buenos Aires.
Estefanía Cirino y Liliana Findling

El envejecimiento demográfico es un fenómeno que viene creciendo desde 1970 en Argentina, que es hoy uno de los países de América Latina con mayores porcentajes de personas de 60 años y más. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires es la jurisdicción más envejecida del país y desde el nivel local encara diversos programas que se orientan al apoyo social de las personas mayores.


A pesar de que la mayor longevidad se constituye en una problemática social, no ocupa aún un espacio preponderante en la agenda pública y política. Los cuidados que requieren las personas mayores suelen visibilizarse como un problema privado y familiar y, especialmente, a cargo de las mujeres.


El objetivo de este artículo es analizar algunos programas que ponen el acento en el cuidado y que podrían englobarse en la política de cuidados de largo plazo para personas de 60 años y más en el ámbito de la Secretaría de Integración Social para Personas Mayores, dependiente del Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, teniendo en cuenta sus acciones y omisiones a través del discurso de los responsables.


La metodología se basó en el relevamiento de fuentes secundarias (estadísticas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, datos del Indec, revisión de sitios web y bibliografía especializada) y se utilizaron fuentes primarias para la realización de entrevistas en profundidad a tres responsables de la Secretaría de Integración Social para Personas Mayores del GCBA, a fin de indagar sobre las modalidades de funcionamiento y sus competencias así como los aspectos facilitadores y obstaculizadores de los programas. El trabajo de campo se realizó durante 2016 y 2017.


Los resultados muestran que dichos programas omiten considerarse bajo la lógica de los cuidados, enfatizando sobre todo aspectos inherentes al apoyo e integración social. También se detectan ciertas barreras para el acceso de personas mayores no autoválidas y acciones poco coordinadas a nivel interinstitucional que dificultan una efectiva política de cuidados.

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Políticas de vejez en el nivel de gobierno subnacional. Aportes para la reconstrucción de su itinerario en la ciudad de Santa Fe.
Sofía Marzioni

El objetivo de este artículo es reconstruir el itinerario de las políticas de vejez en el nivel de gobierno subnacional –provincial y municipal– para el caso de la ciudad de Santa Fe. Nos detenemos especialmente en las políticas orientadas al bienestar social de las personas mayores durante su devenir reciente (años 2007-2016). Logramos dicha reconstrucción a partir de la recolección de fuentes de información secundaria y la realización de entrevistas semiestructuradas a informantes clave. Se trata de un trabajo exploratorio, de corte empírico, que intenta contribuir a la discusión académica y de la gestión de las políticas públicas a partir del análisis de un caso concreto, teniendo presente que la investigación sobre la producción del bienestar social en el nivel de gobierno subnacional constituye un área de vacancia relativa.

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El estudio de la política pública de vivienda social desde el enfoque de las capacidades. El caso Cuenca (Ecuador) - 2015-2019.
Víctor Antonio Peláez

A partir del enfoque de las capacidades propuesto por Amartya Sen (2000), el presente estudio explora la vivienda como productora de bienestar, analizándola de forma macro (todo el parque de viviendas de la ciudad) mediante un planteamiento econométrico y su versión social o pública mediante una aproximación cualitativa, utilizando como caso de estudio la ciudad de Cuenca (Ecuador) dentro del período temporal 2015-2019.

Se desarrollan dos preguntas de investigación y una asociada a la búsqueda de recomendaciones de políticas públicas vinculadas a la problemática de la vivienda cuencana: ¿de qué manera la vivienda en general y su versión social o pública han contribuido a la generación de capacidades?, ¿cuál ha sido su incidencia socioespacial en la ciudad de Cuenca? Luego, ¿qué recomendaciones son pertinentes para reducir los problemas asociados a la producción privada y pública de la vivienda? Se mantienen dos hipótesis: 1. La satisfacción con la vivienda se encuentra correlacionada con sus componentes físicos, la infraestructura urbana, aspectos comunitarios y la tenencia en propiedad de la vivienda; 2. La vivienda pública ha contribuido a la expansión urbana de Cuenca, lo que, asociado a los altos costos del suelo, constituye motivos para la reducción de las capacidades y libertades.

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Las cooperativas de cuidados en Argentina: una mirada desde la política pública.
Marcela Inés Freytes Frey, Marina Veleda, Gustavo Sosa, Alberta Bottini y Mariela Nabergoi

En los últimos años en Argentina están emergiendo y consolidándose cooperativas de trabajo dedicadas a brindar servicios de cuidados y socioasistenciales a personas con diversos tipos de dependencia y vulnerabilidad (adultos mayores, primera infancia, personas con discapacidad). Estas surgen en forma autogestiva, como respuesta a la necesidad de trabajo de diferentes grupos comunitarios, especialmente mujeres, que se autoorganizaron para resolver dicha necesidad, ocupando, de esta manera, un ámbito de provisión de servicios que se encuentra en crecimiento y frente al cual el Estado no logra generar políticas públicas adecuadas. Simultáneamente, estas organizaciones están dando respuesta a una problemática social creciente: el cuidado a personas parcial o totalmente dependientes. Frente a lo novedoso de estas organizaciones, un grupo de universidades públicas (UNQ, UNLa, Untref, UDC) generó colectivamente un proyecto de investigación aplicada, cuyo eje principal es articular la producción de conocimiento junto al acompañamiento en el proceso de conformación de estas cooperativas. El presente artículo se propone contextualizar y presentar el estado de situación actual de las cooperativas de trabajo que brindan diversos servicios de cuidado, desde una mirada de género, así como plantear las perspectivas (con sus potencialidades, dificultades y desafíos) y situar el rol de la política pública para el fortalecimiento y consolidación de estas iniciativas.

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El cuidado de las personas mayores en la Ciudad de Buenos Aires. Una mirada desde la legislación, sus transformaciones, sus alcances y sus límites.
Bárbara García

El presente trabajo es un avance de estudio sobre las políticas de cuidado destinadas a personas mayores en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) a partir del estudio de la legislación sancionada en la Legislatura de la ciudad y sus transformaciones desde 1996 hasta 2016, con el objetivo de reconocer tendencias, rupturas e hitos en las acciones identificadas.