Número 5 - Segundo semestre 2019

Dosier - Políticas públicas e innovación responsable como respuesta al desafío del envejecimiento poblacional

Nuevos desafíos para la participación de las personas mayores a partir de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores

  • Biere, Tania Mora

    Servicio Nacional del Adulto Mayor, Chile
    mora.biere@gmail.com

    Abogada. Magíster en Derecho Internacional de los Derechos Humanos, ambas por la Universidad Diego Portales. Postitulada en Economía y Finanzas por la Universidad de Chile. Docente y autora de varias publicaciones en derechos de las personas mayores. Participó en el Grupo de Trabajo de Envejecimiento de Naciones Unidas y en la discusión y aprobación de la Convención Interamericana sobre la Protección de Derechos Humanos de las Personas Mayores, en la OEA y en su proceso de ratificación en Chile.

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  • Para citar este artículo

    Referencia electrónica
    Biere, Tania Mora (2019). Nuevos desafíos para la participación de las personas mayores a partir de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores. Ciudadanías. Revista de Políticas Sociales Urbanas N°5. Segundo semestre 2019, pp. 29-47 [En línea]. Consultada el: 05-06-2020
    URL: http://ciudadanias.untref.edu.ar/n5_dossier_art2.php
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Resumen

En este artículo se busca dar una mirada reflexiva desde los derechos humanos a la participación que ha tenido la sociedad civil y, en especial, las personas mayores para la consecución de la Convención Interamericana, haciendo una revisión de su rol en algunos instrumentos del sistema universal e interamericano de derechos humanos que contribuyeron a su instauración, el papel que ha jugado la sociedad civil para lograr su ratificación en el caso de Chile y a algunos de los nuevos desafíos para las personas mayores, como los titulares efectivos de los derechos establecidos en ella, en especial desde la participación desarrollada en la Convención, como derecho propiamente tal y como medio para el disfrute de otros derechos.

Introducción

En la actualidad, nadie podría poner en duda uno de los hechos más trascendentes para nuestra región: la población de América Latina y el Caribe se encuentra en una situación de rápido envejecimiento. Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Cepal, “en 2037 la proporción de personas mayores sobrepasará a la proporción de menores de 15 años”. (Cepal, 2018: 11) y, si bien el envejecimiento es acelerado en la región, sus ritmos varían dependiendo de cada país. Los casos más extremos son los de Chile y Haití, con 83 y 64 años de diferencia en esperanza de vida, entre uno y otro respectivamente (Cepal, 2018: 23).

Si bien constatamos el hecho del envejecimiento a ritmos diferentes, y hasta ahora irrevocable, como una importante característica de nuestra región, otra particularidad que el envejecimiento ha traído consigo, desde la perspectiva de los derechos humanos, ha sido la trascendente e indudable contribución que América Latina y el Caribe hacen al mundo, al presentar el primer instrumento jurídicamente vinculante de derechos específicos de personas mayores, lo que debería ser un motivo de celebración. La Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores (CIDHPM) ha llegado para quedarse y, si bien se gestó en el marco del sistema interamericano de derechos humanos, sus antecedentes sin duda estuvieron en el sistema universal, al alero de las reuniones de seguimiento del Plan de Acción Mundial de Envejecimiento de Madrid, 2002.

En este significativo hito en el derecho internacional de los derechos humanos, la sociedad civil ha tenido una importante participación que, en algunas ocasiones, no ha tenido la suficiente visibilidad ni tampoco la ha dejado satisfecha en relación al desarrollo de ciertos procesos, siendo aún más anónimo el trabajo de las organizaciones de personas mayores. Es importante, entonces, relevar los aportes de la sociedad civil, los que pueden ser divididos en tres ámbitos: el primero, en la adopción del instrumento internacional; el segundo, los avances realizados para lograr su ratificación, enfocados en el proceso de Chile; y en último término, quizá el más desafiante y que comienza una vez ratificada la Convención, el que se refiere a la fundamental contribución que debe realizarse en orden a lograr efectivamente los cambios que significa la ratificación de un instrumento internacional de derechos humanos.

Sin perjuicio de lo andado, que ha sido importante y trascendente para visibilizar los derechos de las personas de edad como titulares de los derechos en igualdad de condiciones que el resto de la población, se hace importante destacar las significativas obligaciones y desafíos para las personas de edad, que nacen a partir de la ratificación de este instrumento, sobre todo porque son ellos los llamados a hacer efectivo su cumplimento y, a la vez, los obligados a exigir de sus Estados el respeto de las disposiciones establecidas y la garantía de que dichos derechos serán ejercidos, sin discriminación. En suma, a contribuir a los cambios culturales a que invita la Convención, en su calidad de ser los efectivos titulares de los derechos en ella contenidos.

El presente artículo repasa el derecho a la participación de la sociedad civil y, en especial, de las personas mayores en el camino de ratificación de este instrumento interamericano; se ahonda en el caso chileno y da cuenta de algunos desafíos por delante, a partir del texto ya adherido por los países.

El derecho a la participación, el caso de Chile

Si bien el concepto participación engloba diferentes niveles y ámbitos, este trabajo se enfoca en la participación como un derecho, como el derecho a participar en los asuntos públicos, que contribuye a promover una conciencia crítica, respecto de su entorno y en especial respecto de la toma de decisiones de las autoridades. Este derecho se encuentra consagrado en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, de larga data, en el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos1 y en el artículo 23 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos.2

No obstante su consagración en estos instrumentos, su ejercicio no ha estado exento de dificultades, especialmente para algunos grupos de la población. El Alto Comisionado para los Derechos Humanos realizó un estudio, presentado en el 30º período de sesiones del Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas, en 2015, cuyo objetivo fue señalar los obstáculos al disfrute del derecho a la participación en la vida política y pública y los medios para superarlos. Dentro de las conclusiones y recomendaciones del estudio se señala:

Párrafo 66: A pesar de su importancia fundamental como derecho humano en sí mismo y como medio que posibilita el disfrute de otros derechos humanos, el ejercicio efectivo del derecho a participar en los asuntos políticos y públicos sigue enfrentando obstáculos. Las restricciones indebidas y discriminatorias por motivos de raza, color de piel, sexo, discapacidad, idioma, religión, opinión política o de otra índole... o cualquier otra condición, limitan de manera ilegítima el ejercicio de este derecho (ONU, 2015: 18).

Si bien el estudio no hace una alusión directa a la discriminación por edad en la vejez, también es posible encontrar limitaciones al ejercicio del derecho a la participación, en las personas de edad, basado en la condición que representa la edad. Sin perjuicio de lo cual, y como veremos en los siguientes apartados de este trabajo, la participación de las personas mayores ha sido fundamental en todo el proceso que requirió la CIDHPM y esta además ocupa un lugar destacado en su articulado, como derecho específico y como instrumento para la adecuada consecución de otros derechos consagrados en la Convención.

En Chile, la participación ciudadana, según la definición del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, consiste en “el involucramiento activo de los ciudadanos y las ciudadanas en los procesos de toma de decisiones públicas que tienen repercusión en sus vidas”, lo que recibió reconocimiento legal en nuestro país con la entrada en vigencia de la Ley Nº 20.500 sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública,3 que incorporó en nuestra legislación la afirmación de que “el Estado reconoce a las personas el derecho de participar en sus políticas, planes, programas y acciones”.4 A su vez, el Instructivo Presidencia Nº 007 de 20145 instruye a los Órganos de la Administración del Estado (Ministerios y Servicios Públicos) a poner en ejecución esta ley a través de la puesta en vigor de los siguientes mecanismos: implementación y actualización de las normas de participación ciudadana en cada repartición; creación de Unidades de Participación; formación de Consejos de la Sociedad Civil; realización anual de una cuenta pública participativa y la instauración de un Registro Nacional de Personas Jurídicas, sin fines de lucro.

A través del uso de estos mecanismos de participación, que se encuentran operando en el país a partir del año 2014, la sociedad civil cuenta con instrumentos legales que le permiten realizar un mayor control sobre los Órganos de la Administración del Estado, y que pueden ser extremadamente valiosos a la hora de abogar por la implementación de la CIDHPM en Chile.

La participación en los instrumentos de derechos
humanos, específicos para personas mayores,
en el ámbito internacional

Se presenta una breve reseña de instrumentos internacionales, incluidos los interamericanos (que no pretende ser exhaustiva), que ilustran el camino llevado a cabo por la sociedad civil en aras a lograr el establecimiento de la CIDHPM.

Sistema Internacional e instrumentos
de derechos humanos de personas mayores

La Comunidad Internacional ha realizado dos Asambleas Mundiales, Austria en 1982 (ONU, 1982) y Madrid en 2002 (ONU, 2002). En esta última asamblea, que ha sido un instrumento fundamental en la adopción de políticas, planes y programas a nivel mundial, se adoptaron dos documentos oficiales: la Declaración Política, estableciéndose compromisos de los Gobiernos para responder a los desafíos que plantea el envejecimiento a las formas de organización social, económica y cultural, y el Plan de Acción Internacional de Madrid sobre Envejecimiento, instrumento programático en el que se presentan más de un centenar de recomendaciones en tres áreas prioritarias: las personas de edad y el desarrollo; el fomento de la salud y bienestar en la ancianidad, y la creación de un entorno propicio y favorable (Mora, 2018:39). Sin perjuicio de lo cual, entre ambas asambleas mundiales, y a través de la Resolución Nº 46/91, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó los Principios de Naciones Unidas en favor de las Personas de Edad (ONU, 1991), a solicitud de la Federación Internacional de la Vejez, una entidad privada sin fines de lucro que redactó una declaración sobre derechos y responsabilidades de las personas mayores. Dentro de estos principios: independencia, cuidados, autorrealización, dignidad, se encuentra el de participación, el que, en términos generales, aborda el derecho a la participación activa de las personas mayores en la aplicación de las políticas dirigidas a ellos y a la posibilidad de formar movimientos y asociaciones.

Por su parte y especialmente en el Plan de Acción Mundial de Madrid sobre Envejecimiento, la participación de las personas mayores juega un rol destacado, tanto desde la perspectiva de participación en la comunidad (párrafo 12), en los procesos de toma de decisiones (párrafo 26), en la participación de las mujeres mayores en el trabajo remunerado (párrafo 29), en la participación de las personas de edad en el trabajo, en general (párrafo 31), en actividades de voluntariado (párrafo 65), en los servicios de atención primaria de salud y de largo plazo (párrafo 73), entre otros. El Plan releva un importante reconocimiento a la participación de las personas de edad en todos los niveles, tanto para la adopción de toma de decisiones y participación comunitaria como en servicios específicos.

Por su parte, América Latina y el Caribe, a partir del Plan de Acción Mundial de Madrid sobre Envejecimiento, ha realizado cuatro reuniones intergubernamentales de seguimiento al Plan de Acción de Madrid. La primera, en Santiago de Chile, (Cepal, 2003), en la que se adoptó un plan intergubernamental siguiendo a Madrid, pero con acento en nuestro continente. Luego, con renovado entusiasmo, en Brasilia, los Gobiernos suscribieron la “Declaración de Brasilia” (Cepal, 2007), en la que los países participantes realizaron una declaración política, en orden a impulsar la elaboración de una convención internacional de derechos humanos de las personas mayores en el seno de Naciones Unidas. El trabajo regional continuó con Costa Rica, donde se adoptó la “Carta de San José sobre los derechos de las personas mayores de América Latina y el Caribe” (Cepal, 2012), un primer instrumento no vinculante, que se desarrolla no como declaración, sino a través de derechos de las personas de edad, y la última conferencia, realizada en Asunción, Paraguay, en la que se adoptó la “Declaración de Asunción” (Cepal, 2017).

En todos estos instrumentos de soft law o derecho blando, esto es, que no son jurídicamente obligatorios para los países que lo suscriben, se destaca la participación de la sociedad civil, la que realiza sus reuniones inmediatamente antes que los gobiernos.

La sociedad civil en las declaraciones de seguimiento del Plan de Acción Mundial de Madrid sobre Envejecimiento

Es interesante, en este momento, relevar el papel que ha tenido la sociedad civil con respecto a las reuniones de seguimiento del Plan de Acción Mundial de Madrid en nuestra región, en que ha estado constantemente abogando por los derechos de las personas mayores y, a su vez, ejerciendo el derecho a la participación. Ahora bien, sin perjuicio de que la sociedad civil haya realizado sus declaraciones desde la primera de las conferencias, se destaca la realizada a propósito de la Segunda Conferencia Regional Intergubernamental de Envejecimiento, en la que surgió el planteamiento de una convención internacional de derechos de las personas mayores. En esa oportunidad, la sociedad civil suscribió la “Carta de Brasilia”, en la que, entre otros requerimientos, exige:

Que se elabore una Convención Internacional en defensa de los Derechos de las personas adultas mayores, o un texto equivalente que sea jurídicamente vinculante a fin de fortalecer y facilitar los instrumentos necesarios y suficientes para la reivindicación de todos sus derechos y orientar programas de promoción y capacitación, dirigidos a todos los grupos de población, a los funcionarios de las instituciones gubernamentales, y demás entidades relacionadas con el tema en la región. (Carta de Brasilia, 2007: 4)

En los compromisos adquiridos se agrega: “4. Realizar las gestiones pertinentes ante las instancias administrativas, legislativas, organismos nacionales e internacionales para lograr un Acuerdo Internacional de creación de un instrumento en Defensa de los Derechos de las personas adultas mayores, que sea jurídicamente vinculante” (Carta de Brasilia, 2007: 6).

A su vez, en la conocida como “Declaración de Tres Ríos”, realizada en Costa Rica en el marco de la reunión regional de la sociedad civil sobre envejecimiento, Madrid +10:6 Del Plan a la Acción, se demanda a los Gobiernos y Estados que:

Apoyen, informen y divulguen a toda la comunidad, en particular a las personas adultas mayores, sobre el desarrollo de las propuestas de las Convenciones Interamericana e Internacional en defensa de los Derechos de las personas adultas mayores, a nivel de OEA y Naciones Unidas. A su vez y dentro de sus compromisos como sociedad civil incluyen: Promover y fortalecer la organización de las personas mayores y el movimiento de la sociedad civil en torno a la necesidad de envejecer con derechos, fomentando de manera especial su participación activa como sujetos de derechos y protagonistas en el desarrollo de la región (Cepal, 2012: 32).

Finalmente, y a propósito de la última de las reuniones de seguimiento del Plan de Acción de Madrid, la sociedad civil, suscribe la Declaración de Ypacaraí, en la que, respecto de la CIDHPM, que se encontraba aprobada por la OEA y abierta para la ratificación o adhesión de los países: “Reconocemos el importante avance que significa la aprobación de la Convención Interamericana sobre los Derechos Humanos de las Personas Mayores e instamos a los gobiernos a firmarla, ratificarla y cumplirla…” (Declaración de Ypacaraí, 2017: 1).

Sistema Interamericano y proceso
de elaboración de la CIDHPM

En el ámbito interamericano, oficialmente se puede dar por iniciado el compromiso político de la elaboración de un instrumento jurídicamente vinculante de derechos de las personas mayores, en la V Cumbre de las Américas, en la que participaron los presidentes de la región, los que, a través de la Declaración de Compromiso de Puerto España, párrafo 42, señalaron: “En este contexto, promoveremos en el marco regional y con el apoyo de la OPS y la Cepal, un examen sobre la viabilidad de elaborar una convención interamericana sobre los derechos de las personas mayores” (OEA, 2009; 6). A su vez y formalmente, la elaboración de esta Convención comenzó a través de la Resolución AG/RES. 2654 (XLI-O/11) “Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores”, de la Organización de los Estados Americanos (OEA, 2011), aprobada en la Cuarta Sesión Plenaria de la XLI Asamblea General, celebrada el 7 de junio de 2011, en la que se definió solicitar al Consejo Permanente establecer la conformación de un grupo de trabajo compuesto por representantes nacionales y expertos provenientes del sector académico y de la sociedad civil, así como de organismos internacionales y agencias especializadas, con el objeto de preparar un informe –para fines de 2011– analizando la situación de las personas mayores en el hemisferio y la efectividad de los instrumentos universales y regionales vinculantes de derechos humanos con relación a la protección de sus derechos y, teniendo en cuenta los resultados del informe, preparar un proyecto de convención interamericana. La misma resolución insta a los Estados miembros, en colaboración con la sociedad civil, a llevar a cabo acciones adicionales para que las personas mayores tengan conocimiento de sus derechos y responsabilidades.

Del texto de la resolución de la OEA es posible colegir que el grupo de trabajo estaba también compuesto por la sociedad civil, como uno de sus pilares, junto a los representantes de gobierno y los académicos. Sin embargo, en la práctica y sin perjuicio de las cuatro reuniones de expertos que se realizaron,7 en general asistieron las instituciones rectoras en envejecimiento de cada país, por lo que el texto y articulados de la convención fueron negociados eminentemente por los gobiernos de los países. Consecuente con este trabajo y en el marco de la XLV Asamblea General Ordinaria de la OEA, efectuada el 15 de junio de 2015, se adoptó la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores.

La Convención Interamericana sobre la Protección
de los Derechos Humanos de las Personas Mayores
y el derecho a la participación

Fue suscrita en el acto de su presentación por Argentina, Brasil, Costa Rica, Chile y Uruguay. Actualmente se encuentra ratificada por siete países de la región, los mismos que la suscribieron a su presentación, a excepción de Brasil, más Bolivia (Estado Plurinacional de), El Salvador y Ecuador.8 La CIDHPM se ha transformado en el primer instrumento jurídicamente vinculante, para los países que la ratificaron, en cuanto a la estandarización de los derechos de las personas mayores para nuestra región. Ha venido a extender el catálogo de derechos humanos de nuestro sistema interamericano de protección, al categorizar, con especial detalle, definiciones, principios básicos que recorren el instrumento y obligaciones de los Estados respecto del grupo etario mayor y al establecer 27 derechos específicos dirigidos a las personas de edad, así como sus mecanismos de seguimiento, incluido un sistema para realizar peticiones o denuncias por violación de disposiciones de la convención, ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

Este instrumento interamericano alimenta también a otros sistemas de derechos humanos en el mundo y a la jurisprudencia de tribunales internacionales de derechos humanos. En la actualidad, dos regiones cuentan con instrumentos de carácter vinculante sobre los derechos de las personas mayores: África y América. Junto a la CIDHPM está la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos relativo a los Derechos de las Personas de Edad, aprobada con posterioridad a la americana, el 26 de enero de 2016, por la Asamblea de Jefes de Estado de la Unión Africana (Cepal, 2018: 104).

Tal como se ha señalado, siete países de nuestra región han ratificado el instrumento; faltan solo tres para lograr la puesta en marcha de sus mecanismos de seguimiento. Al revisar el instrumento, es posible constatar que, pese a que fue negociado eminentemente por representantes de los gobiernos de la región, el reconocimiento de la importancia de la participación de las personas mayores ocupa un lugar destacado a lo largo de todo su articulado.

El siguiente cuadro resume, pormenorizadamente, su presencia en la Convención.

Cuadro 1

Participación de las personas mayores en la CIDHPM

Ubicación

Artículo/

Párrafo

Texto

Preámbulo

Párrafo 6º

“Reconociendo que la persona, a medida que envejece, debe
seguir disfrutando de una vida plena, independiente y autónoma, con salud, seguridad, integración y participación activa en las
esferas económica, social, cultural y política de sus sociedades”

Capítulo I

Objeto, Ámbito de Aplicación y Definiciones

Artículo 1º

“El objeto de la Convención es promover, proteger y asegurar el reconocimiento y el pleno goce y ejercicio, en condiciones de igualdad, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales
de la persona mayor, a fin de contribuir a su plena inclusión,
integración y participación en la sociedad”

Principios Generales

Artículo 3º

Letra e)

“Son principios generales aplicables a la Convención:

e) La participación, integración e inclusión plena
y efectiva en la sociedad”.

Capítulo III

Deberes Generales de los Estados Parte

Artículo 4º

Letra f)

Los Estados Parte se comprometen a salvaguardar los derechos humanos y libertades fundamentales de la persona mayor
enunciados en la presente Convención, sin discriminación
de ningún tipo, y a tal fin:

f) Promoverán la más amplia participación de la sociedad civil y de otros actores sociales, en particular de la persona mayor, en la elaboración, aplicación y control de políticas públicas y legislación dirigida a la implementación de la presente Convención.

Capítulo IV Derechos Protegidos

Artículo 8º

Derecho a la participación e integración comunitaria

La persona mayor tiene derecho a la participación activa,
productiva, plena y efectiva dentro de la familia, la comunidad
y la sociedad para su integración en todas ellas.

Los Estados Parte adoptarán medidas para que la persona mayor tenga la oportunidad de participar activa y productivamente en la comunidad, y pueda desarrollar sus capacidades y potencialidades. A tal fin:

a) Crearán y fortalecerán mecanismos de participación e inclusión social de la persona mayor en un ambiente de igualdad que permita erradicar los prejuicios y estereotipos que obstaculicen el pleno disfrute de estos derechos.

b) Promoverán la participación de la persona mayor en
actividades intergeneracionales para fortalecer la solidaridad
y el apoyo mutuo como elementos claves del desarrollo social.

c) Asegurarán que las instalaciones y los servicios comunitarios para la población en general estén a disposición, en igualdad
de condiciones, de la persona mayor y tengan en cuenta
sus necesidades.

Capítulo IV Derechos Protegidos

Artículo 12º

Derechos de la persona mayor que recibe servicios de cuidado
a largo plazo

Párrafo 2º:

Los Estados Parte deberán diseñar medidas de apoyo a las familias y cuidadores mediante la introducción de servicios para quienes realizan la actividad de cuidado de la persona mayor, teniendo
en cuenta las necesidades de todas las familias y otras formas
de cuidados, así como la plena participación de la persona mayor, respetándose su opinión.

Capítulo IV Derechos Protegidos

Artículo 18

Derecho al trabajo

Párrafo 4º

Los Estados Parte promoverán programas y medidas que faciliten una transición gradual a la jubilación, para lo cual podrán contar con la participación de las organizaciones representativas de
empleadores y trabajadores y de otros organismos interesados.

Capítulo IV Derechos Protegidos

Artículo 20, letra f

Derecho a la educación

Los Estados Parte garantizarán el ejercicio efectivo del derecho
a la educación de la persona mayor y se comprometen a:

f) Fomentar y facilitar la participación activa de la persona mayor
en actividades educativas, tanto formales como no formales.

Capítulo IV Derechos Protegidos

Artículo 21º

Derecho a la cultura

Párrafo 5º

Los Estados Parte impulsarán la participación de las
organizaciones de personas mayores en la planificación,
realización y divulgación de proyectos educativos y culturales.

Capítulo IV Derechos Protegidos

Artículo 27º

Derechos políticos

Párrafo 1º

La persona mayor tiene derecho a la participación
en la vida política y pública en igualdad de condiciones
con los demás y a no ser discriminados por motivo de edad.

Párrafo 3º

Los Estados Parte garantizarán a la persona mayor una
participación plena y efectiva en su derecho a voto
y adoptarán las siguientes medidas pertinentes para:

d) Crear y fortalecer mecanismos de participación ciudadana con
el objeto de incorporar en los procesos de toma de decisión en todos los niveles de Gobierno las opiniones, aportes y demandas de la persona mayor y de sus agrupaciones y asociaciones.

Capítulo V

Toma de conciencia

Artículo 32º

Los Estados Parte acuerdan:

c) Desarrollar programas para sensibilizar a la población
sobre el proceso de envejecimiento y sobre la persona mayor,
fomentando la participación de ésta y de sus organizaciones
en el diseño y formulación de dichos programas.

Fuente: Elaboración propia en base a la CIDHPM.

Por lo que es posible observar, la CIDHPM, desde el preámbulo ya resalta la importancia de la participación activa de las personas mayores; es tan importante el lugar que ocupa esta en el instrumento, que en el artículo 1º, al definir el objeto de la convención, se establece que su fin es contribuir a la plena inclusión, integración y participación en la sociedad de las personas mayores. Asimismo, se contempla como principio general aplicable a la convención (artículo 3º), como deber general de los Estados Parte (artículo 4º), como derecho protegido (artículo 8º), y como garantía de aplicación de otros derechos, estando presente expresamente en el derecho de la persona mayor que recibe cuidados de largo plazo (artículo 12º), en el derecho al trabajo (artículo 18º), en el derecho a la educación (artículo 20º), en el derecho a la cultura (artículo 21º), en los derechos políticos (artículo 27) y además se le ha reservado un lugar especial en el capítulo V: de toma de conciencia.

Ciertamente es posible establecer que el derecho a la participación se encuentra plenamente reconocido en el articulado del instrumento, lo que constituye una oportunidad para la sociedad civil y en especial para que las personas mayores, actúen en organizaciones o no, ejerzan los derechos fundamentales establecidos a lo largo de todo el instrumento internacional y exijan el respeto y garantía de esos por parte de sus Estados.

Participación de la sociedad civil en los procesos
de ratificación y/o adhesión de la CIDHPM

Participación de la sociedad civil en los procesos
anteriores a la aprobación de la CIDHPM

De acuerdo con lo revisado, el proceso de elaboración de la CIDHPM fue llevado a cabo fundamentalmente por los representantes de las cancillerías de los países de la región, si bien hubo un acompañamiento, en las reuniones gubernamentales de seguimiento del Plan de Acción Mundial de Madrid de 2002, en que la sociedad civil hizo presentes sus demandas a los representantes de gobierno, realizando declaraciones paralelas. La sociedad civil se ha sentido alejada del proceso de adopción de la CIDHPM. Es posible advertir dicha lejanía en la Declaración de Ypacaraí, que fue leída en la Cuarta Conferencia Regional Intergubernamental sobre Envejecimiento y Derechos de las Personas Mayores de América Latina y el Caribe. De acuerdo con el resumen de la reunión realizado por Cepal (Cepal, 2017), los representantes de la sociedad civil valoraron el espacio que la conferencia abrió para que las organizaciones de personas mayores dieran a conocer sus reivindicaciones y los principales aportes que hacen cotidianamente a favor de este colectivo. Sin embargo, en la declaración es posible encontrar un fuerte cuestionamiento al proceso de elaboración de la CIDHP, a saber:

Reconocemos el importante avance que significa la aprobación de la Convención Interamericana… e instamos a los gobiernos a firmarla, ratificarla y cumplirla, pese a que criticamos que en el proceso de elaboración de la misma se haya restringido la participación de la Sociedad Civil, consecuencia de lo cual encontramos, en la Convención, graves carencias, como la no inclusión integral de los conceptos contenidos en el Artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. (Declaración de Ypacaraí, 2017: 1).

Para la sociedad civil, incluyendo a las organizaciones de personas mayores, se mantiene una dicotomía entre el discurso oficial, establecido en los instrumentos internacionales –e interamericanos– y la efectiva participación que tienen estos en las etapas de formación de los instrumentos, incluida la CIDHPM.

Participación de la sociedad civil
en el proceso de ratificación de la CIDHPM en Chile

El proceso de tramitación de la Convención Interamericana en el Congreso Nacional9 comenzó con el ingreso del Mensaje Aprobatorio de la presidenta de la República a la Cámara de Diputados en el mes de junio de 2016. En la cuenta del proyecto, la sala acordó que sería vista por la Comisión de Relaciones Exteriores, Asuntos Interparlamentarios e Integración Latinoamericana y, una vez presentado esta su informe, por la Comisión de Familia y Adulto Mayor. El 12 de julio de 2016, la primera de las comisiones expidió su informe, aprobando el proyecto por 9 votos a favor y ninguno en contra, sin abstenciones. El 11 de agosto de 2016 la Comisión de Familia y Adulto Mayor emitió su informe: el proyecto fue aprobado por unanimidad de los diputados presentes, de acuerdo con la convención (Mora, 2018: 43). Finalmente, se pronunció la Comisión de Derechos Humanos y Pueblos Originarios, pero solo respecto de una declaración interpretativa presentada por una diputada de la República y no por el texto de la Convención.

En el primer trámite constitucional realizado en la Cámara de Diputados, es posible apreciar que, en las sesiones de las comisiones que revisaron el instrumento, no estuvo presente la sociedad civil; concurrieron a su discusión representantes del Ejecutivo, a través del Ministerio de Relaciones Exteriores y del Servicio Nacional del Adulto Mayor (Senama), órgano rector en materias de vejez y envejecimiento en el país. En la Comisión de Derechos Humanos y Pueblos Originarios de la Cámara, se agregó además un representante del Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH).

En el segundo trámite constitucional, en el Senado, la CIDHPM fue revisada por la Comisión de Relaciones Exteriores, en una sesión en la cual, junto al Ejecutivo, a través de Cancillería y Senama, tuvieron participación algunos representantes de la sociedad civil,10 los que dieron su apoyo decidido a la convención.

Si bien la sociedad civil y, en especial, las organizaciones de personas mayores estuvieron débilmente representadas en las sesiones en el Congreso Nacional de Chile, es posible reconocer que el trabajo de estas estuvo enfocado en sus parlamentarios, tanto de sus distritos electorales como de los partidos y corrientes políticas cercanas a ellos. Se trató de una labor de base, que movilizó a un gran número de organizaciones de personas de edad, en un trabajo anónimo que aportó, desde nuestra perspectiva, en dos hechos tangibles. El primero de ellos, el transversal apoyo que tuvo la CIDHPM en su tramitación parlamentaria, habiendo sido aprobada en la sala de la Cámara de Diputados por 75 votos a favor, ninguno en contra y una abstención y en el Senado por la unanimidad de los senadores presentes en la sala, lo que indica el respaldo transversal que concitó este instrumento internacional de derechos humanos. El segundo de los hechos que permite vislumbrar este poco reconocido apoyo de las organizaciones de personas mayores fue la relativa rapidez con que el proyecto de aprobación de la convención se tramitó en el parlamento, si consideramos que el Ejecutivo la ingresó, sin urgencia11 legislativa, lo que implicaba solo una tramitación regular, que puede llegar a tomar años.12 Pero la convención se diligenció legislativamente en menos de un año, considerando que entró a tramitación el 23 de junio de 2016 y se aprobó en segundo trámite constitucional por el Senado el 8 de marzo de 2017, remitiéndose al Ejecutivo el 17 de marzo de ese año.

El término del proceso ratificatorio estuvo dado en Chile, por su depósito en la Secretaría General de la OEA, el 15 de agosto de 2017 y su publicación en el Diario Oficial, a través del Decreto Nº 161/2017 del Ministerio de Relaciones Exteriores, el 7 de octubre de 2017.13

Participación de la sociedad civil ya ratificada la CIDHPM

En nuestra opinión, el aporte de la CIDHPM viene dado no solo por los derechos contenidos en ella, sino además por la toma de conciencia de la sociedad en su conjunto de la importancia de los problemas e intereses específicos de la población mayor, entregando normas y lineamientos que se hacen efectivos a través de la existencia de un rol activo y mancomunado del Estado, la sociedad civil y las propias personas mayores, convirtiéndose también es una forma efectiva de visibilizar y sensibilizar respecto de los derechos que se intenta proteger.

En estas circunstancias, cobra un papel clave la actuación de las personas mayores, organizadas o no, como los titulares efectivos de los derechos contenidos en la convención, ya que, al ser esta un instrumento de derechos humanos, cuenta con ciertas particularidades que lo distinguen de otros tratados internacionales. Dijo la Corte Interamericana de Derechos Humanos a propósito de la Opinión Consultiva OC-2/82:

Párrafo 29. La Corte debe enfatizar, sin embargo, que los tratados modernos sobre derechos humanos, en general, y, en particular, la Convención Americana, no son tratados multilaterales de tipo tradicional, concluidos en función de un intercambio recíproco de derechos, para el beneficio mutuo de los Estados contratantes. Su objeto y fin son la protección de los derechos fundamentales de los seres humanos, independientemente de su nacionalidad, tanto frente a su propio Estado como frente a los otros Estados contratantes. Al aprobar estos tratados sobre derechos humanos, los Estados se someten a un orden legal dentro del cual ellos, por el bien común, asumen varias obligaciones, no en relación con otros Estados, sino hacia los individuos bajo su jurisdicción. (CIDH, 1984: 7),

De acuerdo con lo señalado por la Corte, y respecto de la CIDHPM, existe una parte obligada, el Estado y otra parte, los titulares de los derechos en ella contenida, las personas mayores.

Las obligaciones del Estado, en nuestro sistema interamericano, se encuentran plasmadas en el artículo 1º de la Convención Americana de Derechos Humanos,14 por lo que respetar y garantizar su ejercicio y goce son de obligación inmediata en el plano internacional. La obligación de respetar exige que el Estado y sus agentes no violen los derechos humanos establecidos en la convención, siendo una obligación de abstención, a su vez, la de garantizar le exige emprender las acciones necesarias para asegurar que todas las personas sujetas a su jurisdicción estén en condiciones de ejercerlos y gozarlos (Medina, 2011: 219).

Para el derecho a la participación de las personas de edad, esto cobra real relevancia, puesto que es la persona mayor, organizada o no, la titular de los derechos contenidos en la convención y la que tiene el derecho y también la obligación de exigir al Estado el cumplimiento de las disposiciones adquiridas al ratificar el instrumento.

Hasta ahora, y como se ha indicado, siete de los países miembros de la OEA han procedido a ratificar la Convención o a adherir a ella, esto es, ha existido el consenso político suficiente para que estos Estados, voluntariamente, se obliguen por los preceptos establecidos en la convención, elevándose los estándares de protección de los derechos específicos de las personas de edad, en cada uno de ellos, sin perjuicio de que se requiere la ratificación de diez países para echar a andar sus mecanismos de seguimiento, según lo dispuesto en su artículo 33º. Por lo que las personas mayores de los países en que el instrumento internacional ya ha sido ratificado pueden exigir ya el cumplimiento de lo dispuesto en ella.

Los estados, entonces, no pueden limitarse a no incurrir en conductas violatorias de tales derechos, sino, además, deben emprender acciones positivas, que serán las necesarias para posibilitar que las personas sujetas a su jurisdicción puedan ejercer y gozar sus derechos humanos, en conformidad con la CIDHPM. La celeridad con que los Estados cumplan con sus preceptos estará, sin duda, relacionada con las acciones que emprenda la sociedad civil y en especial las personas mayores en demanda de su cumplimiento.

Reflexiones finales

Hemos revisado, a lo largo de este artículo, la presencia de la sociedad civil en la visibilización y concientización de los requerimientos específicos de las personas de edad, lo que ha aportado en gran medida para la consecución del primer instrumento de derechos humanos que estandariza y especifica los derechos humanos de predicación universal, para concretarlos a situaciones específicas, que afectan a las personas de edad, las que, en situaciones determinadas, pueden ser especialmente vulnerables a la violación de sus derechos.

Si bien esta sociedad civil reclama no haber tenido una mayor participación en la elaboración del instrumento, sí hemos podido constatar que su papel ha sido determinante, tanto en las negociaciones que se llevaron cabo para la creación del Grupo de Trabajo que redactó el articulado de la convención como con posterioridad, en los procesos de ratificación. Hemos revisado el caso de Chile, en el que las organizaciones de personas mayores tuvieron un papel preponderante, aunque bastante anónimo, en su tramitación ante el Congreso Nacional.

Sin perjuicio de lo anterior, el derecho a la participación en la convención juega un rol bastante destacado, estando presente en su objeto como derecho específico y como medio para la realización de otros derechos, lo que la reafirma como uno de los pilares de este instrumento y otorga herramientas poderosas a las personas mayores, en organizaciones o no, como los titulares de los derechos allí establecidos, para demandar a sus Estados el cumplimiento de las obligaciones contenidas en ella. Ahora bien, la sociedad civil y, en especial, las personas mayores deben ser capaces de traducir lo que señala la convención a sus especiales requerimientos en cada uno de sus países y acordes también a sus específicas consideraciones, ya sean geográficas, etarias, temáticas u otras.

Parece válido que la sociedad civil remarque la poca participación que tuvieron en la elaboración de la convención; sin embargo, el instrumento ya existe, ha sido abierto a la ratificación de sus países en el año 2015, actualmente se encuentra ratificado por siete países de los 10 requeridos para poner en funcionamiento sus mecanismos de seguimiento, por lo que este hecho no debería ser un obstáculo para que la sociedad civil, incluidas por cierto las organizaciones de personas mayores, sigan abogando con ímpetu para que sus países las ratifiquen o adhieran, de no haberlo ya hecho, o requieran a sus Estados el cumplimiento de sus disposiciones.

La responsabilidad para las personas de edad, como titulares que son de los derechos establecidos en la convención, no es menor, si consideramos que son los llamados a lograr un efectivo respeto y garantía de sus derechos y libertades fundamentales, por el principal obligado, el Estado, de un instrumento que ha ingresado al Derecho Internacional de los Derechos Humanos para los mayores del presente y también para las futuras generaciones. ◙

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Normativa

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sobre+la+protecci%C3%B3n+de+los+derechos+humanos+de+las+personas+mayores
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1 Artículo 25: Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades: a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores; c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.

2 Artículo 23. Derechos Políticos: 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.

3 Ley 20.500 Diario Oficial de Chile 16 de febrero de 2011. Disponible en línea: https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1023143 Fecha de consulta: 20/04/2019.

4 Ministerio de Justicia y DDHH. Disponible en línea: http://www.minjusticia.gob.cl/participacion-ciudadana/ Fecha de consulta: el 20/04/2019.

6 Foro Regional sobre Envejecimiento de Organizaciones de la Sociedad Civil de América Latina y el Caribe: Evaluación del Plan de Acción Internacional sobre Envejecimiento - Brasil, Brasilia; 1, 2 y 3 de diciembre de 2007. Carta de Brasilia, 2007. Declaración de la Sociedad Civil.

7 Buenos Aires, el 19 y 22 de septiembre de 2012, organizada por la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia del Ministerio de Desarrollo Social de Argentina y la Misión Permanente de la República Argentina ante la OEA; en El Salvador, los días 27, 28 de febrero y 1 de marzo de 2013; en Washington D.C., efectuada los días 28, 29 y 30 de abril 2014 y finalmente la realizada para afinar los últimos acuerdos del instrumento en Washington, los días 21 y 22 de abril de 2015.

8 Estado de firmas y ratificaciones. Organización de Estados Americanos. Disponible en línea: http://www.oas.org/es/sla/ddi/tratados_multilaterales_interamericanos_A-70_derechos_humanos_personas_mayores_firmas.asp. Fecha de consulta: 18/04/2019.

9El proceso de tramitación y posterior aprobación por el Congreso Nacional puede ser consultado en: http://www.senado.cl/appsenado/templates/tramitacion/index.php?boletin_ini=10777-10.

10 Las instituciones de la sociedad civil que asistieron a la sesión fueron: Organización Red Mayor, Caritas Santiago, Fundación del Adulto Mayor y la Unión Nacional de Pensionados de Chile A. G.

11 Urgencia se define como la facultad constitucional privativa del presidente de la República para otorgar preferencia al conocimiento y despacho de ciertos proyectos de ley por el Congreso Nacional. (Art. 74 Constitución Política de la República).

12 Tal es el caso del Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos, conocido como el Pacto de San Salvador, que se encuentra en primer trámite constitucional en la Cámara de Diputados desde el 24 de enero de 2006 (Boletín 4087).

14 Artículo 1º: 1. Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social. 2. Para los efectos de esta Convención, persona es todo ser humano.

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Grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas: ejemplos de Argentina y Brasil.
Beatriz Cuenya

Este trabajo parte de un interrogante presente en el debate latinoamericano en torno a los grandes proyectos: ¿implican estos una subvención al capital inmobiliario, a empresas privadas y a consumidores ricos, a expensas de recursos o patrimonio públicos; o bien el sector público puede capturar las plusvalías urbanas para redistribuirlas socialmente? Para avanzar una respuesta, primero se define el alcance conceptual de los grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas. Luego se presentan algunos ejemplos de Argentina y Brasil, indicativos de tres estrategias de gestión por parte de los gobiernos locales: una regresiva, según la cual los nuevos entornos se financian a costa de recursos y patrimonio públicos; otra más redistributiva, que permite subsidiar a las zonas más pobres con los recursos generados en las zonas de redesarrollo, y una tercera más bien neutra que supone que el redesarrollo se autofinancia con recursos generados por los propios inversores privados y consumidores ricos.

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GLOBALIZACIÓN Y CAMBIO EN EL SUR DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES.
Hilda María Herzer

Este artículo examina la vinculación entre globalización, territorio y ciudad, focalizando el análisis en un aspecto de ese proceso que comienza a darse con cierto ímpetu en la ciudad de Buenos Aires desde fines de la década de 1990 hasta el presente. Se trata del proceso de gentrificación que en estos años se ha desarrollado en distintos barrios. Se hace hincapié en el proceso que, desde la década de 1990, tiene lugar en la zona sur de la ciudad.

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La cuestión de la vivienda en el Área
Metropolitana de Buenos Aires (2003-2008).
María Cristina Cravino

Este trabajo parte de un interrogante presente en el debate latinoamericano en torno a los grandes proyectos: ¿implican estos una subvención al capital inmobiliario, a empresas privadas y a consumidores ricos, a expensas de recursos o patrimonio públicos; o bien el sector público puede capturar las plusvalías urbanas para redistribuirlas socialmente? Para avanzar una respuesta, primero se define el alcance conceptual de los grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas. Luego se presentan algunos ejemplos de Argentina y Brasil, indicativos de tres estrategias de gestión por parte de los gobiernos locales: una regresiva, según la cual los nuevos entornos se financian a costa de recursos y patrimonio públicos; otra más redistributiva, que permite subsidiar a las zonas más pobres con los recursos generados en las zonas de redesarrollo, y una tercera más bien neutra que supone que el redesarrollo se autofinancia con recursos generados por los propios inversores privados y consumidores ricos.

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La juventud en plural: desigualdades, temporalidades e intersecciones.
Ramiro Segura

En este texto de presentación del dosier se plantean los ejes que se desplegaron en la mesa de un seminario en la que participaron especialistas en la investigación sobre juventudes con miras a establecer y profundizar el diálogo y el intercambio a escala regional sobre la temática, no solo en lo relativo a los desarrollos estrictamente académicos, sino también en lo que respecta tanto a las formas en que la investigación sobre juventudes desde las ciencias sociales se vincula actualmente con las políticas públicas como a los desafíos que la investigación social y la política pública sobre juventudes en la región tendrán en el futuro.

Se da cuenta de las miradas convergentes sobre el campo de estudio en juventudes y de las claves de lectura de los especialistas para reconocer la juventud en plural. En esta introducción se destaca cómo la desigualdad, las temporalidades y las intersecciones se constituyen en vectores analíticos desde los cuales se desagregan las juventudes como objeto de estudio.

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Jóvenes entre el centro y la periferia de la ciudad, del Estado y de la academia.
Mariana Chaves

En este escrito se analizan someramente tres campos de producción de lo social desde la perspectiva de la dinámica centro-periferia. Estas categorías tienen cierto potencial creativo para pensar las relaciones de producción del espacio social, pero, además de la ayuda para espacializar relaciones entre diferentes potenciales de poder, estas nociones nos habilitan para estudiar el punto de vista del actor o la visión de mundo. Se trata de conocer quién o quiénes deciden nombrar y logran colocar algo como centro y otra cosa como periferia. Ofrezco como respuesta simplificada anticipada que es desde el lugar donde está posicionado el sujeto, desde donde ve y nombra el mundo. Con esta hipótesis buscaremos pistas para entender el juego de la producción social de: 1) la juventud urbana; 2) las políticas públicas y sociales, que “tocan” a los jóvenes, y fi nalmente; 3) la producción científica sobre juventudes.

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Sensibilidades, derechos y participación juvenil en el escenario político
Itinerarios de investigación y agendas de discusión.
Pedro Núñez

Este artículo aborda la discusión acerca de las formas de participación política juvenil en el periodo entre 2008 y el ciclo político que termina con las elecciones presidenciales de 2015 en la Argentina, aunque se realiza el ejercicio de pensar qué dinámicas adquirieron estos fenómenos en países vecinos. La intención es proponer algunas claves y ejes a considerar como parte de un programa de investigación en la relación entre juventud y política. Para ello se analizan diferentes aspectos de las prácticas políticas juveniles, señalando aquellas cuestiones innovadoras en las formas de militancia como las que replican modos más tradicionales de involucramiento político.

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Investigaciones sobre juventud en Brasil: género y diversidad.
Wivian Weller

El artículo recorre las formas y los momentos de la investigación sobre la juventud en Brasil desde el análisis del movimiento estudiantil durante la década de 1960 hasta los años 2000, cuando comenzaron a diversifi carse los estudios al introducir las dimensiones de género, sexualidad, raza y etnia, entre otras dimensiones de la diferencia y la desigualdad, para llegar a la inquietud en el presente sobre cómo superar cierta difi cultad de articulación de diferentes categorías de análisis en un análisis interseccional de la juventud.

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Distancias cercanas y diferencias encontradas en la Ciudad de Buenos Aires. El caso de los adultos y las adultas que viven en las calles. 1997-2011.
Martín Boy

En este artículo se trabajará sobre las limitaciones que se encuentran en el campo de la Sociología Urbana para pensar el encuentro de otredades de clase que reactualizan procesos de desigualdad social. Mucho se ha escrito sobre el proceso de segregación residencial que atravesó a la Ciudad de Buenos Aires desde la profundización del neoliberalismo en la década de 1990 pero poco se dice sobre cómo la crisis social, política y económica modificó el paisaje urbano y cómo diferentes grupos de pobres reocuparon áreas centrales de la ciudad para desarrollar en el espacio urbano estrategias de supervivencia. De esta forma, se intentará reproblematizar cómo los pobres también construyen usos y significaciones de un mismo espacio céntrico.

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Hacia un enfoque relacional del bienestar
Elementos para el diagnóstico y la orientación de políticas públicas
Rolando Cristao

En el presente trabajo se analiza críticamente el enfoque de pobreza y se propone el enfoque de los activos y estructura de oportunidades como herramienta para el diagnóstico social. A partir de este desarrollo, se discute en qué medida el concepto de desigualdad podría actuar como organizador del análisis de la situación social.

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Programas sociales y personas en situación de calle en la ciudad de Buenos Aires
Un mapa conceptual de las intervenciones
Andrea Bascialla

El presente trabajo presenta un análisis resumido de las políticas sociales generadas por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para personas en situación de calle. A partir de la sistematización de la información ofi cial disponible, se confeccionó un cuadro de los programas y se señalaron los conceptos más sobresalientes en relación a: i. qué ejes de la vida en la calle se recortan como problema social a solucionar; ii. qué responsabilidades atañen a cada actor social en estas soluciones y iii. qué aspectos de los grupos poblacionales se delimitan con determinadas categorías (edad, género, etc.). Se consideró el eje temporal para contextualizar las categorizaciones y esquemas de intervención. El análisis incluyó, además, los aportes teóricos vigentes sobre el tema para entender que la focalización en la falta de vivienda y la invisibilización de las causas estructurales impiden soluciones de largo alcance.

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Entre prácticas instituidas, instituciones interpeladas y luchas distintivas:
la AUH frente a la ampliación del derecho a la educación (2009-2015).
Nora Gluz e Inés Rodríguez Moyano

El artículo propone analizar los sentidos que asumen las políticas de transferencias condicionadas de ingresos en el campo escolar, en el marco de las tendencias hacia la mayor integralidad de las intervenciones destinadas a garantizar el derecho a la educación durante el periodo 2009-2015 en Argentina. Nos interesa examinar el modo como estas son apropiadas en las escuelas a través de las mediaciones institucionales y de las tradiciones simbólicas propias del campo escolar así como de las lógicas de los actores que en ella intervienen. El trabajo toma como fuente los resultados de una investigación desarrollada entre 2013 y 2015 en la provincia de Buenos Aires sobre los procesos de implementación de la principal política de transferencias monetarias a nivel nacional: la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social.

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Las tensiones de las condicionalidades de la Asignación Universal por Hijo desde la perspectiva de los actores.
Laura Eugenia Garcés

Al analizar las políticas sociales, podemos posicionarnos en perspectivas teóricas que justifican el establecimiento de condicionalidades o, por el contrario, en perspectivas que se oponen a aquellas por considerar que contradicen la idea de derecho. En tanto, en el presente trabajo pretendemos problematizar esas respuestas dicotómicas y las tensiones conceptuales que están presentes en las percepciones de los actores involucrados en la Asignación Universal por Hijo de Argentina, analizando los sentidos otorgados a estos conceptos, ya no como correctos o incorrectos según una perspectiva teórica sobre las condicionalidades, sino complejizando el análisis, articulando con otros desarrollos teóricos que amplíen el horizonte explicativo de la condicionalidad y que, al mismo tiempo, den cuenta de las miradas de los sujetos involucrados en la práctica concreta de las condicionalidades.

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Las políticas de transferencias condicionadas en la Argentina posconvertibilidad:
¿una forma de mediación entre la cuestión social y el régimen social de acumulación?
Silvio Alejandro Crudo

En las últimas décadas se advierte la expansión que han tenido los programas de transferencias condicionadas (PTC) en los esquemas de protección social, así como sus mutaciones en términos de diseño. Si varios son los factores que ayudan a comprender los procesos de formulación de las políticas sociales, nos centraremos en uno: el régimen social de acumulación en el que se encuentran insertas. El interrogante que guiará este trabajo será: ¿qué relaciones se pueden establecer entre los PTCI y el régimen social de acumulación que contiene? Para responderlo, tomaremos los casos de dos programas argentinos: el Plan Familias por la Inclusión Social y la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social. La hipótesis que sostendremos es que estos programas se actualizan como una forma de mediación entre la cuestión social y el incipiente régimen social de acumulación que se estaba definiendo tras la salida de la convertibilidad. Para ello, recurriremos a decretos y reglamentaciones de los programas tomados como casos, documentos institucionales y datos estadísticos.

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¿Cooperativismo como oportunidad perdida? Problemas estructurales y coyunturales del cooperativismo bajo programas
Pilar Arcidiácono y Ángeles Bermúdez

El artículo analiza el campo del cooperativismo de trabajo bajo programas a partir del caso del Programa “Ingreso Social con Trabajo” (Prist). Se abordan cuestiones estructurales y cambios de coyuntura apelando a la metáfora de bisagras de gestión. Se sostiene que las modificaciones impulsadas por el gobierno de Cambiemos se erigen y legitiman sobre un conjunto de supuestas “debilidades preexistentes” del programa, donde el esquema cooperativo comenzaba a perder centralidad. Hasta el momento, la nueva gestión brinda mayor preponderancia a las actividades de formación con una nueva versión de la teoría de capital humano y al componente de las transferencias de ingresos. Este trabajo deja abiertos interrogantes sobre las posibilidades futuras y disputas en torno al Prist y a la línea del cooperativismo de trabajo bajo programas entre posiciones más próximas al reconocimiento de nuevas formas de trabajo autogestivo-asociativo que persiguen sectores de la economía popular, por un lado, y propuestas gubernamentales de corte individual que tienden a descolectivizar el abordaje de la política pública.

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De la promoción del trabajo cooperativo al Salario Social Complementario. Transformaciones en la transferencia de ingresos por trabajo en la Argentina
Malena Victoria Hopp

A partir del trabajo de campo cualitativo y el análisis documental, el artículo reconstruye y analiza la estrategia de política social del Estado argentino ligada a las transferencias de ingresos en el marco de experiencias de trabajo cooperativo y en la economía popular, y las disputas en torno a los sentidos del trabajo y la organización colectiva que estas implican. En este recorrido, se indaga acerca de los fundamentos de la inclusión del trabajo cooperativo como marco de realización de las tareas laborales y como condición para el otorgamiento de una transferencia directa de ingresos, en el período 2003-2015, y la ruptura que plantea la nueva orientación de las políticas sociales que propone transferencias “sin cooperativas” y la creación de un Salario Social Complementario, impulsados por la nueva gestión de Gobierno, iniciada en diciembre de 2015.

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La lucha por un lugar en Buenos Aires.
Crisis de la vivienda y boom inmobiliario (1990-2010)
Marie-France Prévôt-Schapira

En el marco del programa Metraljeux de estudio sobre cuatro metrópolis de América Latina, este trabajo parte de la idea de que en Buenos Aires, como en otras ciudades de la región, los modelos de gobernanza son producto de las lógicas políticas e institucionales que caracterizaron las trayectorias de las metrópolis así como su inserción en la globalización. El análisis propuesto, elaborado como resultado de un trabajo de campo en las ciudades de México y de Buenos Aires en los años 2008-2010, permitirá entender los modos de la gobernanza de la vivienda en Buenos Aires, paradójica con respecto a las otras metrópolis de América Latina.

En primer lugar, se establecen, en una perspectiva histórica, las nuevas formas de precariedad y vulnerabilidad de la vivienda en la Ciudad de Buenos Aires en los años 2000. Luego se pone el foco en el desfasaje entre el derecho a la vivienda reconocido por la Constitución de la Ciudad Autónoma (CABA) y las políticas implementadas para responder a la apremiante demanda habitacional, privilegiando el análisis de las lógicas políticas e institucionales. Por último, se muestra cómo la concentración de programas de vivienda social, la mayor parte de ellos confinados en el sur de la ciudad, profundiza los procesos de segregación existentes, endurece las fronteras entre distintos barrios y exacerba las tensiones.

En fin, el artículo sostiene que la pregunta por quién se apropia del espacio es clave para hacer inteligible la dinámica y las posibilidades de la gobernanza metropolitana.

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Bienestar infantil y diversidad familiar.
Infancia, parentalidad y políticas públicas en España
Dolors Comas-d´Argemir

El reconocimiento de la diversidad familiar es un componente esencial para el bienestar de la infancia. Las familias han experimentado fuertes cambios en su composición y relaciones internas y esto es especialmente relevante en la España de los últimos cincuenta años, en que se ha pasado de un modelo familiar único (matrimonio heterosexual con hijos) a una diversidad de formas de convivencia y a una democratización de las relaciones entre hombres y mujeres y entre generaciones. En este artículo presentamos las políticas públicas dirigidas a la infancia, con especial referencia a las relacionadas con el reconocimiento de las nuevas realidades familiares. Constatamos que las políticas de infancia y las políticas familiares han sido de poca entidad y de gran fragilidad en España y que los avances que se produjeron a finales del siglo XX, coincidiendo con el desarrollo del Estado del bienestar, se han visto truncados con la gran depresión económica y las políticas neoliberales de austeridad, que limitan la responsabilidad del Estado y sitúan a la familia como garante del bienestar infantil, acentuando el riesgo de pobreza infantil. Es en este contexto en el que hay que interpretar la escasa sensibilidad pública hacia las nuevas necesidades de las nuevas familias.

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Los sistemas de registro de información como instrumentos para la gestión de políticas públicas para niñas, niños y adolescentes.
El caso de la Ciudad de Buenos Aires
Cristina Erbaro y Verónica Lewkowicz

El compromiso asumido por la Argentina, como Estado Parte de la Convención sobre los Derechos del Niño, y las leyes nacionales y locales de protección integral de derechos requieren del seguimiento de su implementación en las políticas públicas. En ese marco, una de las tareas más importantes es la construcción de sistemas de registro que brinden información sobre el acceso a los derechos de niñas, niños y adolescentes. En el presente trabajo se reflexiona sobre el Legajo Único Electrónico, primer sistema para el registro de situaciones de amenaza o vulneración de derechos, de uso exclusivo de todos los servicios y programas de atención directa del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

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Autoritarismo, espacio urbano y sectores populares
A propósito de Merecer la ciudad: los pobres y el derecho al espacio urbano, Oscar Oszlak (2017). Ciudad de Buenos Aires: Eduntref. Segunda edición ampliada
Fernando Ostuni

El compromiso asumido por la Argentina, como Estado Parte de la Convención sobre los Derechos del Niño, y las leyes nacionales y locales de protección integral de derechos requieren del seguimiento de su implementación en las políticas públicas. En ese marco, una de las tareas más importantes es la construcción de sistemas de registro que brinden información sobre el acceso a los derechos de niñas, niños y adolescentes. En el presente trabajo se reflexiona sobre el Legajo Único Electrónico, primer sistema para el registro de situaciones de amenaza o vulneración de derechos, de uso exclusivo de todos los servicios y programas de atención directa del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

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Los desafíos de la justicia escolar.
François Dubet

El gran proyecto escolar moderno se fundó en la mayoría de los países entre finales del siglo XIX y la primera mitad del siglo XX, cuando se construyeron los sistemas educativos públicos nacionales con la misión de escolarizar a todos los niños. En esos años de fuerte confianza en la educación, dos grandes proyectos se afirmaron: un proyecto de justicia social y un proyecto de emancipación. Uno se basa en la creencia en la capacidad de la escuela para promover una jerarquía social justa basada en el mérito de los individuos y no solo en los privilegios debidos a su nacimiento; el segundo postula que la escuela puede formar ciudadanos autónomos y solidarios en el marco de las sociedades nacionales democráticas. En este artículo se analizan esos dos proyectos, el de la justicia y el de la educación, para distinguir sus diversas dimensiones e intentar definir los desafíos a los que hoy nos enfrentamos. Se sostiene, en líneas generales, que en tanto los sistemas educativos están insertos en las sociedades, cuanto más justa e igualitaria es una sociedad, más probabilidades tiene la escuela de ser ella misma justa e igualitaria. Porque si bien la escuela interviene sobre la sociedad, no está quizás en condiciones de “salvar el mundo”.

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Las continuas mejoras en la distribución del ingreso en Argentina entre 2003 y 2015.
Ana Laura Fernández y Mariana L. González

El período 2003-2015 puede caracterizarse en su conjunto en términos socioeconómicos por el crecimiento de la economía, la mejora en las condiciones laborales y la ampliación de las políticas sociales y de seguridad social. Entre estos años se produjo, a su vez, una mejora continua en la distribución del ingreso, que implicó una reversión respecto de la tendencia regresiva que se había verificado desde los años de la última dictadura militar. En este marco, el objetivo de este trabajo es analizar la evolución de la distribución de los ingresos familiares e individuales durante esta etapa indagando en su asociación con diferentes factores tales como la dinámica del mercado de trabajo, los ingresos laborales y no laborales. El análisis se basa en una periodización fundamentada en la dinámica macroeconómica y de las variables analizadas, que distingue tres subetapas. La principal fuente de información es la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC.


El estudio permite concluir que la menor desigualdad en los ingresos familiares no solo se relaciona positivamente con una mejora en la distribución de los ingresos laborales sino también con el efecto diferencial del aumento de la ocupación y las variaciones en la tasa de actividad, y la menor precariedad en el empleo. Del mismo modo, es fundamental en la explicación la ampliación del régimen previsional y el aumento real de los haberes jubilatorios, mientras que las políticas sociales de transferencias monetarias tienen un rol también positivo, pero de menor intensidad.

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La desigualdad regional de ingresos en la Argentina de las últimas décadas
Impacto redistributivo del Estado y contribución regional a la inequidad urbana
Gabriel Calvi y Elsa Cimillo

En este trabajo se aborda el fenómeno de la desigualdad de ingresos personales en los distintos agrupamientos urbanos (regiones y aglomerados) de la Argentina y su evolución en los últimos veinte años. El estudio se concentrará en dos aspectos: 1) la evolución de la desigualdad y del impacto redistributivo de las transferencias estatales (contributivas y no contributivas) a nivel regional; 2) el aporte de cada área a la desigualdad del total urbano.


Para el primer aspecto abordado se analizarán coeficientes de Gini de ingreso per cápita familiar (IPCF), antes y después de transferencias estatales. En este punto se procederá comparando ambos tipos de coeficientes, asumiendo que la diferencia es un buen indicador del efecto redistributivo de la intervención del Estado. La comparación será realizada para cada uno de los agrupamientos territoriales en los distintos años considerados.


El segundo aspecto, de mayor complejidad, es el relativo a la contribución de regiones y aglomerados a la inequidad del total urbano en el período analizado. La desigualdad de IPCF del total urbano resulta de incluir en un único ordenamiento jerárquico (distribución) los ingresos individuales (IPCF) de distintas áreas geográficas, que presentan heterogeneidades en términos de tamaño poblacional y nivel de ingresos. Esta mayor o menor heterogeneidad (entre regiones o aglomerados) origina contribuciones diferenciales a la desigualdad total. La metodología utilizada en este punto es una adaptación del procedimiento de descomposición del Gini por fuentes de ingreso elaborado por Lerman y Yitzhaki (1985) y difundido por CEPAL en 2008 (Medina y Galván, 2008). La adaptación aquí realizada consiste en considerar los ingresos de los residentes de cada región o aglomerado como fuentes distintas del ingreso total urbano.


En la definición de las áreas urbanas se sigue la clasificación de agrupamientos territoriales que emplea el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) en la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), fuente de información utilizada en este trabajo. Nos referimos a las seis regiones estadísticas definidas por el INDEC (Gran Buenos Aires, Cuyo, Noreste Argentino, Noroeste Argentino, Patagonia y Pampeana) y a los distintos aglomerados urbanos relevados por la encuesta (cuya cantidad ha variado desde los inicios de la EPH).


El estudio es precedido por una sección en la que se describe brevemente la evolución de la desigualdad de ingresos entre 1993 y 2013, y que nos permite identificar las etapas a partir de las cuales será estilizado el análisis. Un último punto queda dedicado a las conclusiones que se desprenden de las evidencias aportadas.

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Producción de bienestar y estructura social en perspectiva comparada:
Reino Unido, España y Argentina
Jésica Lorena Pla y Emilio Jorge Ayos

Este artículo analiza la composición de ingresos y su relación con la estructura social, a partir de una perspectiva comparativa, seleccionando los casos de Reino Unido, España y Argentina. Retomamos la discusión sobre las formas de articulación entre las diferentes instituciones que participan en la provisión del bienestar, Estado, Mercado y Familia, aprendiéndolas a partir de la desagregación de los ingresos por fuente (laboral, no laboral, y en este último caso, su composición), abordados comparativamente a partir de la unidad de análisis individuo y la unidad de análisis hogar.


Utilizamos los microdatos de las siguientes fuentes: la Encuesta Permanente de Hogares del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (Argentina), la Encuesta de Condiciones de Vida del Instituto Nacional de Estadística (España - 2013 en cada caso) y su versión inglesa European Union Statistics on Income and Living Conditions (2009).


El instrumento de medición utilizado para analizar la evolución de la estructura de clases en relación al mercado de trabajo fue el esquema de clases de Erikson, Goldthorpe y Portocarero (Goldthorpe y Heath, 1992).

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Desigualdad de oportunidades de graduación universitaria en Argentina (1975-2015):
Efectos del territorio, la clase social de origen y el nivel educativo familiar
Pablo Dalle, Paula Boniolo, Bárbara Estévez Leston y Joaquín Carrascosa

El artículo analiza la incidencia del origen social familiar y el territorio en la desigualdad de oportunidades de graduación universitaria en Argentina y su evolución a través de cuatro cohortes nacidas entre 1945 y 1985. Se utiliza una metodología cuantitativa que combina el análisis de dos fuentes de datos secundarios: la Encuesta Nacional sobre Estructura Social de 2015 y el Censo Nacional de Personas, Hogares y Viviendas de 2010. Se utilizaron técnicas estadísticas descriptivas: tablas de contingencia, gráficos y mapas, e inferenciales: modelos log-lineales y de regresión logística multivariados. Las pautas observadas sugieren que la escasa expansión de la graduación del sistema universitario en las últimas décadas ha implicado, hasta el momento, una ampliación de la desigualdad de clase en el logro de credenciales universitarias en la cohorte más joven, esto es, mayores ventajas para quienes provienen de clases medias. El nivel educativo del hogar de origen es la variable que más influye en la graduación universitaria y su efecto sobre la desigualdad de oportunidades se mantiene constante a través de las cohortes. Asimismo, el estudio brinda evidencia en favor de que la región de nacimiento y de residencia actual contribuye a delinear la desigualdad de oportunidades educativas.

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Procesos de exclusión en las políticas sociales:
explorando los perfiles de la población no perceptora de la Asignación Universal por Hijo
Agustín Salvia, Santiago Poy y Ianina Tuñón

Está ampliamente probado que las instituciones laborales y de seguridad social asociadas a los mercados de trabajo formal constituyen el principal mecanismo de inclusión social sistémica en economías de mercado (OIT, 2017). No obstante, la reconfiguración productiva y sus efectos sobre el empleo y la exclusión a escala global condujeron a muchos gobiernos a desarrollar sistemas de protección paralelos a tales mecanismos (CEPAL, 2018). En América Latina, estos sistemas han adoptado la forma de programas de transferencias condicionadas de ingresos, orientados a la lucha contra la pobreza y concebidos como instrumentos transitorios hasta que los beneficiarios logren una mejor inserción en el mercado laboral. Si bien han tenido efectividad para paliar situaciones de pobreza extrema, en distintos países se ha constatado su insuficiencia para superar exclusiones o autoexclusiones sociales y promover formas más plenas de inclusión social sistémica.


A partir de 2009, el gobierno argentino implementó un sistema de transferencia condicionada de ingresos –la Asignación Universal por Hijo–, destinado a hogares con niños y adolescentes cuyos padres fueran trabajadores informales, desempleados o inactivos y no tuvieran acceso a otros mecanismos de protección social. La literatura ha abordado distintas aristas de esta política. Adoptando un enfoque crítico sobre el carácter universal, transitorio e inclusivo de esta iniciativa, este artículo aborda un aspecto poco explorado: el perfil socioeconómico, demográfico, laboral y residencial de aquellos potenciales beneficiarios excluidos o autoexcluidos del programa. Se parte de la hipótesis de que se trata de una población heterogénea, atravesada por diferentes clivajes y grados de marginalidad social, cuyas particulares condiciones constituyen el principal factor de exclusión.


La fuente de información son los microdatos de la Encuesta de la Deuda Social Argentina de la Universidad Católica Argentina correspondientes al período 2010-2015. Sobre las bases apiladas se aplican modelos de regresión, análisis factoriales y construcción de clústeres que permiten caracterizar y tipificar los diferentes procesos sociales de exclusión subyacentes a los perfiles socioeconómicos, demográficos, laborales y residenciales presentes en una población de niños y adolescentes elegibles no beneficiarios de la AUH.

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Políticas sociales y simbolismo del trabajo en Argentina
Desigualdad, apropiaciones y sentidos vividos en el espacio social de Córdoba
Gonzalo Assusa

El artículo aborda la relación entre políticas sociales y desigualdad en la Argentina contemporánea. Para ello, plantea su análisis en dos dimensiones paralelas e interconectadas. La primera refiere al lugar de las políticas sociales como instrumento de reproducción social y al modo en que se inserta en una serie de estrategias de reproducción social de las familias para sostener o mejorar su propia posición en el espacio de las clases sociales. La segunda refiere a cómo las políticas sociales (denominadas coloquialmente “planes sociales") pasan a formar parte de un acervo común de categorías simbólicas que se ponen en juego en la construcción de fronteras simbólicas que distinguen legitimidades, dignidades y prestigios diferenciales entre personas. Con este objetivo, el artículo propone una articulación de métodos, combinando procesamiento estadístico multifactorial de bases de datos como la ENES-PISAC, con un extenso trabajo de campo cualitativo que va desde entrevistas en profundidad hasta registros etnográficos.

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Las transformaciones en las prácticas de los sectores populares organizados a partir de la implementación de la Asignación Universal por Hijo
Victoria D’Amico

En este artículo exploramos las reconfiguraciones de la relación entre sectores populares y Estado a partir del análisis del modo que adoptó la inscripción de la AUH en las redes de sociabilidad política local de una organización socioterritorial, el Movimiento Justicia y Libertad en la ciudad de La Plata, entre 2011 y 2015. Sostenemos que la implementación de la AUH conllevó dos transformaciones simultáneas en las prácticas de los sectores populares organizados. Por un lado, reprodujo el sentido oficial de que la política es gestionada directamente por el Estado nacional. Al hacerlo, las organizaciones se distanciaron del carácter disruptivo con que habían disputado previamente su papel protagónico como mediadoras en la gestión de políticas sociales y, como consecuencia, se produjeron procesos de individualización de los sectores populares.


Por otro, las organizaciones reconfiguraron su trabajo territorial a través de su participación en otros programas sociales. Las cooperativas del Programa de Ingreso Social con Trabajo, más conocido como “Argentina Trabaja”, operaron como núcleos de articulación de recursos, tareas y demandas al Estado en el entramado local. Reconstruimos empíricamente las tensiones irresueltas que ambos procesos generaron en las experiencias de ciudadanización y desigualdad, particularmente para las mujeres.

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Experiencias del bienestar
Para una comprensión de la política social desde el sentido común
Daniela Soldano

Conseguir trabajo, agua potable, una bolsa de alimentos, un turno médico, un lugar donde vivir, o un cupo en la mejor escuela pública del barrio, constituyen desafíos que enfrentan a diario los vecinos de las barriadas relegadas de las ciudades en nuestra región. Estos desafíos permiten advertir dos registros del orden socio-político: la estructura desigual que da forma a sus condiciones de vida y las prácticas efectivas de reproducción social. Entre ambos, se ubica el sentido común, un nivel de conocimiento experiencial, potente para orientar dichas rutinas cotidianas y con capacidad para “suturar” simbólicamente las fracturas de una sociedad atravesada por la desigualdad socioeconómica. Este artículo propone la comprensión de lo que se denominará “experiencias del bienestar” –del Estado y la política social–, en las que entran en escena un conjunto de razonamientos evaluativos que atañen a la calidad de los recursos públicos, a la efectividad y legitimidad de su mediación y al grado de justicia presente en su distribución en los diferentes territorios.

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Cuando la desigualdad y la pobreza pasaron a ser problemas de la gerencia social
Notas sobre el caso de los think tanks en los noventa
Adriana Clemente

Este artículo problematiza sobre la orientación y las características de las fuentes de conocimiento y el asesoramiento brindado para el diseño de los programas sociales y el tratamiento de la pobreza que se realizaron como parte de la cooperación técnica para el desarrollo en la década de los noventa. El análisis focaliza el rol de los dispositivos institucionales que actúan en torno a procesos de vinculación tecnológica y social con la vocación de incidir en la agenda pública (think tanks), particularmente los asociados al ámbito académico inscriptos en el campo de las políticas sociales y el desarrollo.

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¿Es el territorio un “accidente” para las políticas de salud? Aproximación conceptual y reflexiones desde la investigación social.
Magdalena Chiara

El trabajo se propone introducir la perspectiva territorial para pensar las políticas de salud. Sin pretender negar la complejidad inherente al sector, busca identificar otros pliegues en los que la política se de-construye y vuelve a construirse en territorios determinados. Partiendo de entender la salud como “campo abierto” y pasando revista a distintas contribuciones del enfoque territorial, el trabajo busca colocar el territorio más allá del escenario en el que las políticas se despliegan. En este movimiento, se detectan nuevas preguntas, aparecen otros problemas y se develan nuevos actores.

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El escenario participativo de base popular en el Gran Buenos Aires en tiempos neoliberales: huellas de la historia reciente y cambios emergentes.
Adriana Rofman

El artículo busca reconstruir la historia reciente de los modelos de participación de la sociedad civil de base popular en las políticas públicas, en Argentina. El objetivo es identificar las huellas de las experiencias previas y los cambios emergentes, en el escenario participativo popular actual. Esto es, rastrear las características principales de las formas históricas de organización de la sociedad civil popular, sus agendas y sus modos de relacionamiento con el Estado, con el fin de identificar persistencias y cambios a lo largo del recorrido. Para ello, se analizan tres períodos históricos: la etapa de surgimiento y desarrollo de las articulaciones entre la sociedad civil popular y el Estado durante el siglo XX; las profundas transformaciones producidas por la implantación del neoliberalismo y la consecuente crisis de fin de siglo; y el momento de recuperación del protagonismo estatal, junto con la expansión e institucionalización de estos espacios. Por último, se describe el panorama actual, de los primeros años de gobierno de Cambiemos, enfocando en los rasgos persistentes y las novedades emergentes.

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Los Consejos Locales de Niñez y Adolescencia: institucionalizando la participación de la sociedad civil en la producción de la política pública de infancia a nivel local en el Conurbano Bonaerense.
Carolina Foglia

En este trabajo nos concentraremos en el abordaje de los Consejos Locales de Niñez y Adolescencia, dispositivos locales del sistema de promoción y protección de derechos de Niños, Niñas y Adolescentes de la provincia de Buenos Aires, desde la perspectiva de la participación ciudadana. Consideramos que estos dispositivos institucionalizan territorialmente la participación de las organizaciones sociales locales en la política de infancia de un modo diferente al observado durante la década de 1990, el cual se centraba en la provisión de bienes y servicios y la ejecución de tareas en el marco de programas estatales. Si bien este es un rol que las organizaciones sociales continúan desempeñando, la conformación de los Consejos Locales jerarquiza un papel ligado al diagnóstico de los problemas locales y a la planificación de iniciativas.

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¿Cómo es posible que una toma de tierras se convierta en un barrio popular planificado? Condiciones y actores intervinientes en un caso de la periferia de la ciudad de La Plata.
Florencia Musante

El presente artículo analiza las condiciones de posibilidad de una toma de tierras en la periferia de la ciudad de La Plata y se pregunta por el modo en que la intervención y articulación de distintos actores configuró en el territorio un escenario particular, que lo llevó a convertirse en un barrio popular planificado. La toma tuvo lugar en el año 2015 en Abasto, localidad del oeste de la ciudad de La Plata, y se volvió emblemática por una serie de condiciones que la particularizaron: su masividad –se trata de una toma de 56 hectáreas que nuclea a más de mil familias– y la velocidad con que se logró iniciar un proceso expropiatorio, que dio lugar a distintas intervenciones estatales. Sostenemos que existe una serie de condiciones de posibilidad –la coyuntura política, la intervención estatal y la dinámica de la organización colectiva– que permiten entender la singularidad del proceso.

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Territorios móviles, políticas sociales y prácticas de organización de trabajadores de la economía popular.
María Inés Fernández Álvarez

Este artículo sintetiza resultados de una investigación etnográfica en curso con una cooperativa de vendedores ambulantes del Ferrocarril San Martín que integran la Confederación de los Trabajadores de la Economía Popular (CTEP). Aun cuando la cooperativa se conformó en el año 2015, los vendedores del tren han mantenido, a través de generaciones, “códigos de vida” que organizan su actividad, dentro de las que cobran centralidad las relaciones de parentesco, incluyendo la forma en que la idea de familia es empleada para hablar de los vínculos que se tejen en “el fierro”, tal como prefieren denominar al tren. Este proceso de formalización como cooperativa se vuelve inteligibile a la luz de un proceso más amplio de producción y disputa de formas de reconocimiento, protección, bienestares y derechos colectivos como trabajadores en el marco de la CTEP, dentro del que se destaca la implementación del Salario Social Complementario. En este artículo, me propongo analizar la dinámica de este proceso de organización y la implementación de esta política en un territorio particular marcado por la movilidad de las personas, los vínculos, las prácticas y los espacios que lo producen. Por una parte, esta condición desafía las formas modales de hacer política que caracterizan las organizaciones marco en las cuales la cooperativa se inserta. Por otro, la implementación de esta política desborda los límites del espacio del tren como territorio para proyectar y construir vínculos desde y hacia los barrios donde habitan los vendedores. Atendiendo a estas dos dimensiones, me propongo reflexionar sobre la heterogeneidad de los territorios en los que se despliegan las formas de organización de la economía popular con relación a las políticas públicas destinadas a esta población.

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El territorio, la comunidad y la autonomía: ¿discursos mitológicos en los programas sociales destinados a jóvenes “en riesgo”?
Marina Medan

Desde inicios del 2000 en la Argentina se implementan programas de inclusión social y prevención social del delito destinados a jóvenes “en riesgo”, en los cuales el abordaje territorial y comunitario es distintivo. Este artículo describe y analiza los sentidos y prácticas que tal enfoque supone, tanto desde la perspectiva de los agentes institucionales como desde la de los jóvenes. Los resultados se discuten a la luz de la literatura que aborda las relaciones entre el Estado, el territorio y la comunidad, y se resalta el potencial analítico de la noción de “margen” (Das y Poole, 2008) para problematizar el funcionamiento estatal. Finalmente, se coloca una nueva hipótesis a partir de los hallazgos: las definiciones institucionales sobre el territorio y la comunidad como epicentro de los riesgos que aquejan a los jóvenes, en articulación con la reivindicación de la autonomía juvenil para lidiar con ellos, podría generar un discurso mitológico (Haney, 2010) que provocara más desempoderamiento que emancipación. Los datos analizados provienen de investigaciones cualitativas desarrolladas entre 2008 y 2018, cuyas técnicas principales han sido la observación participante, entrevistas en profundidad y grupos focales. La referencia empírica está conformada por programas de prevención social del delito y programas de inclusión social juvenil implementados en barrios populares del AMBA.

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Educación y Territorio: una experiencia de implementación del Plan Fines en la Provincia de Buenos Aires.
Laura Beatríz Casals

A partir de un estudio de caso en el partido de General San Martín, provincia de Buenos Aires, nos proponemos comprender el modo en que las trayectorias educativas de jóvenes y adultos estudiantes del Plan Fines en territorios socialmente críticos se vinculan con el entramado de organizaciones sociales y comunitarias. Esto a partir del análisis del contexto territorial y la dinámica local de implementación del Plan; la reconstrucción de la trama de organizaciones sociales y comunitarias en que la sede del Plan está inserta y el abordaje de trayectorias educativas de estudiantes y referentes comunitarios.

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Territorio, política social e implementación. Una mirada desde los espacios locales de gestión del “Argentina Trabaja - Programa Ingreso Social con Trabajo” en el distrito de La Matanza.
Cynthia Gisselle Ferrari Mango

El objetivo general que perseguimos a través de este artículo es caracterizar la territorialidad que adquiere el Argentina Trabaja - Programa Ingreso Social con Trabajo en los espacios locales de gestión denominados Obradores en el distrito de La Matanza (2009-2016), ubicado en la provincia de Buenos Aires. Dicho programa tiene un alto componente territorial, por lo cual una mirada a nivel local permite captar diferencias de la implementación del programa y recuperar la noción de centralidad del territorio como espacio de implementación de programas sociales.

Para abordar el objetivo planteado trabajamos en los Obradores entendidos como los espacios locales de gestión y lugares estratégicos de transformación de los programas. Se trató de una investigación cualitativa en la cual el corpus de análisis quedó conformado por la Resolución 3182/09 que le dio origen, el documento “Distribuidor Nacional Programa de Ingreso Social con Trabajo” elaborado por el MDSN, las transcripciones de las notas de campo y las transcripciones de las entrevistas semiestructuradas.

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Acoples y desacoples del ´Argentina Trabaja´ con las políticas de economía social y solidaria en Argentina. Contribuciones a partir de las implementaciones locales en el Conurbano Bonaerense (2009-2018).
Ruth Muñoz

En base a un trabajo de identificación y análisis comparativo de las políticas de economía social y solidaria llevadas a cabo en los 24 partidos del Conurbano Bonaerense entre 2012-2018, el artículo plantea que el Programa Argentina Trabaja, a pesar de lo que sostiene su formulación inicial, fue identificado como una política relacionada con la ESS en solo 4 de los 22 partidos donde se implementó, siendo generalmente ubicado dentro de políticas de transferencias condicionadas por los funcionarios locales, sentido que fuera exacerbado en el actual contexto de restauración conservadora. Elaborado a partir del esfuerzo de reconstrucción de la escasa información disponible para esta escala, se presentan estadísticas del Programa desagregadas por partido, a lo que se suman testimonios de funcionarios nacionales y municipales. Se espera que el análisis constituya un aporte a la discusión sobre las políticas públicas, el territorio y sus relaciones.

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Erradicación de pobladores y recomposición identitaria: El caso de la villa Estrecho de Magallanes (Santiago de Chile).
Cristóbal Sebastián Palma Rojas

El presente artículo discute acerca de la generación de identidades colectivas surgidas en un marco de segregación espacial y homogenización intracomunal provocada a partir de las políticas de reforma urbana impulsadas por la dictadura militar chilena. La investigación realizada en la villa Estrecho de Magallanes, de la comuna de La Pintana, en Santiago, se llevó a cabo mediante técnicas de investigación cualitativas como la observación participante y la entrevista en profundidad. Se concluye que, a pesar de las políticas de erradicación y radicación de la dictadura militar y su manifiesto interés por desarticular las instancias de organización e identificación colectiva, los pobladores tienden a re-crear identidades asociadas a la simbolización del espacio habitado y las acciones conjuntas que despliegan en respuesta a la marginación social.

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Programas de transferencias monetarias condicionadas en la Argentina y el financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (2003 - 2009).
Vanesa P. Ciolli

El artículo analiza el principal programa de transferencias monetarias condicionadas de Argentina entre 2003 y 2009 –el Plan Familias por la Inclusión Social–, implementado mediante un ciclo de financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo. Su propósito es comprender por qué las políticas sociales asumieron dicha modalidad en la etapa posterior a la crisis de 2001 y por qué fueron vehiculizadas mediante el financiamiento de instituciones financieras internacionales. Para alcanzar dicho objetivo, se desarrolla un análisis interpretativo basado en análisis documental. De ello se concluye que la participación de la mencionada institución propició, por un lado, la reingeniería del aparato estatal en el sector de las políticas sociales, orientada al conocimiento riguroso de la población para su focalización, y, por el otro, el cambio en el tipo de interpelación estatal hacia la población receptora, en virtud de su regulación.

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Diferenciación social y segregación educativa en el área metropolitana de Asunción.
Luis Ortiz, Kevin Goetz y Colin Gache

El artículo ofrece una propuesta analítica que considera el espacio urbano, con sus formas y estructuras, no como una simple plataforma de importancia secundaria, sino como un hecho social total. Desde la perspectiva de observación socioespacial que constituye la ciudad, se busca comprender las intensidades y los sentidos de dos fuerzas mayores que intervienen simultáneamente en el sistema educativo. La primera tiene que ver con las dinámicas sociales en curso y con la consiguiente configuración espacial que adquiere la ciudad (aumento de la clase media, trayectorias residenciales, valores asignados a las diferentes zonas y barrios de la ciudad, modificación de los modos de desplazamiento, entre otros), mientras que la segunda tiene que ver con las características y tendencias que discurren en el dispositivo educativo. Las evoluciones del conjunto dinámico que constituye el dispositivo educativo obedecen necesariamente a mecanismos colectivos e institucionales. El análisis apunta a dar cuenta de las relaciones entre los grupos sociales del territorio para moldear el sistema educativo en función de sus intereses diferentes y divergentes.

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Entre la integración subordinada y la relegación social-urbana. El caso del “Certificado de Vivienda Familiar” en la ciudad de Rosario.
Florencia Brizuela y Melisa Campana

Inspirado en el enfoque de la gubernamentalidad, el artículo analiza las racionalidades políticas que atraviesan el Certificado de Vivienda Familiar argentino. Con el objetivo de reconstruir las novedades que el Certificado supone en términos de política sociohabitacional y de estrategia de gobierno en villas y asentamientos informales de Rosario, el trabajo recorre la orientación de los programas implementados durante las últimas décadas en la ciudad, analiza los campos discursivos en que se asienta el Certificado (la lucha contra la pobreza, el combate al narcotráfico y la unión de los argentinos) y sistematiza los hallazgos parciales de la investigación. Estos señalan nuevas estrategias de gobierno que promueven la autogestión de los vecinos en la resolución de sus problemas, bajo una modalidad individual, y cuyos efectos suponen la confinación a territorios de relegación social-urbana.

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Rompiendo las barreras de la relegación: reflexiones sobre un programa de seguridad alimentaria aplicado desde INSSJP-PAMI​ en cogestión con un centro de jubilados y pensionados.
Juan Francisco Di Meglio

El presente escrito tiene la intención de componer un conjunto de reflexiones sobre la importancia que adquieren las organizaciones sociales de personas mayores, concretamente los Centros de Jubilados y Pensionados, en la implementación de políticas sociales, la aplicación efectiva de los derechos sociales en el territorio y la recreación de los lazos sociales. Para dicho objetivo se parte de la experiencia del inicio, en el año 2015, de la prestación “bolsón de alimentos”, perteneciente al Programa ProBienestar del INSSJP-PAMI, en el Centro de Jubilados y Pensionados “Mi segunda casa”, ubicado en Ciudad Oculta (Villa Lugano, CABA).

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Envejecimiento y personas mayores en América Latina: desafíos para la inclusión a través de las políticas urbanas.
Mariana Paredes

Este artículo realiza un recorrido por las principales problemáticas vinculadas a los entornos físicos de las personas mayores. En el entendido de que el envejecimiento constituye una revolución demográfica que tendrá lugar en la región latinoamericana en las próximas décadas, los desafíos que se imponen se vinculan no solo a dar cuenta del aumento de la proporción de personas mayores con sus características y heterogeneidad, sino también a generar procesos de inclusión de esta población creciente en el ámbito en que desarrollan su vida cotidiana. Para ello, nos introduciremos en la articulación de las políticas de vejez con las políticas urbanas que han tenido lugar en la región en distintos ámbitos en los últimos veinte años así como en algunos indicadores diseñados para dar cuenta de la adaptabilidad del entorno a la realidad de la vejez (transporte público, accesibilidad, seguridad).

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Nuevos desafíos para la participación de las personas mayores a partir de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores.
Tania Mora Biere

En este artículo se busca dar una mirada reflexiva desde los derechos humanos a la participación que ha tenido la sociedad civil y, en especial, las personas mayores para la consecución de la Convención Interamericana, haciendo una revisión de su rol en algunos instrumentos del sistema universal e interamericano de derechos humanos que contribuyeron a su instauración, el papel que ha jugado la sociedad civil para lograr su ratificación en el caso de Chile y a algunos de los nuevos desafíos para las personas mayores, como los titulares efectivos de los derechos establecidos en ella, en especial desde la participación desarrollada en la Convención, como derecho propiamente tal y como medio para el disfrute de otros derechos.

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¿Hacia una política integral de cuidados? Una mirada sobre los programas para personas mayores en la Ciudad de Buenos Aires.
Estefanía Cirino y Liliana Findling

El envejecimiento demográfico es un fenómeno que viene creciendo desde 1970 en Argentina, que es hoy uno de los países de América Latina con mayores porcentajes de personas de 60 años y más. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires es la jurisdicción más envejecida del país y desde el nivel local encara diversos programas que se orientan al apoyo social de las personas mayores.


A pesar de que la mayor longevidad se constituye en una problemática social, no ocupa aún un espacio preponderante en la agenda pública y política. Los cuidados que requieren las personas mayores suelen visibilizarse como un problema privado y familiar y, especialmente, a cargo de las mujeres.


El objetivo de este artículo es analizar algunos programas que ponen el acento en el cuidado y que podrían englobarse en la política de cuidados de largo plazo para personas de 60 años y más en el ámbito de la Secretaría de Integración Social para Personas Mayores, dependiente del Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, teniendo en cuenta sus acciones y omisiones a través del discurso de los responsables.


La metodología se basó en el relevamiento de fuentes secundarias (estadísticas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, datos del Indec, revisión de sitios web y bibliografía especializada) y se utilizaron fuentes primarias para la realización de entrevistas en profundidad a tres responsables de la Secretaría de Integración Social para Personas Mayores del GCBA, a fin de indagar sobre las modalidades de funcionamiento y sus competencias así como los aspectos facilitadores y obstaculizadores de los programas. El trabajo de campo se realizó durante 2016 y 2017.


Los resultados muestran que dichos programas omiten considerarse bajo la lógica de los cuidados, enfatizando sobre todo aspectos inherentes al apoyo e integración social. También se detectan ciertas barreras para el acceso de personas mayores no autoválidas y acciones poco coordinadas a nivel interinstitucional que dificultan una efectiva política de cuidados.

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Políticas de vejez en el nivel de gobierno subnacional. Aportes para la reconstrucción de su itinerario en la ciudad de Santa Fe.
Sofía Marzioni

El objetivo de este artículo es reconstruir el itinerario de las políticas de vejez en el nivel de gobierno subnacional –provincial y municipal– para el caso de la ciudad de Santa Fe. Nos detenemos especialmente en las políticas orientadas al bienestar social de las personas mayores durante su devenir reciente (años 2007-2016). Logramos dicha reconstrucción a partir de la recolección de fuentes de información secundaria y la realización de entrevistas semiestructuradas a informantes clave. Se trata de un trabajo exploratorio, de corte empírico, que intenta contribuir a la discusión académica y de la gestión de las políticas públicas a partir del análisis de un caso concreto, teniendo presente que la investigación sobre la producción del bienestar social en el nivel de gobierno subnacional constituye un área de vacancia relativa.

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El estudio de la política pública de vivienda social desde el enfoque de las capacidades. El caso Cuenca (Ecuador) - 2015-2019.
Víctor Antonio Peláez

A partir del enfoque de las capacidades propuesto por Amartya Sen (2000), el presente estudio explora la vivienda como productora de bienestar, analizándola de forma macro (todo el parque de viviendas de la ciudad) mediante un planteamiento econométrico y su versión social o pública mediante una aproximación cualitativa, utilizando como caso de estudio la ciudad de Cuenca (Ecuador) dentro del período temporal 2015-2019.

Se desarrollan dos preguntas de investigación y una asociada a la búsqueda de recomendaciones de políticas públicas vinculadas a la problemática de la vivienda cuencana: ¿de qué manera la vivienda en general y su versión social o pública han contribuido a la generación de capacidades?, ¿cuál ha sido su incidencia socioespacial en la ciudad de Cuenca? Luego, ¿qué recomendaciones son pertinentes para reducir los problemas asociados a la producción privada y pública de la vivienda? Se mantienen dos hipótesis: 1. La satisfacción con la vivienda se encuentra correlacionada con sus componentes físicos, la infraestructura urbana, aspectos comunitarios y la tenencia en propiedad de la vivienda; 2. La vivienda pública ha contribuido a la expansión urbana de Cuenca, lo que, asociado a los altos costos del suelo, constituye motivos para la reducción de las capacidades y libertades.

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Las cooperativas de cuidados en Argentina: una mirada desde la política pública.
Marcela Inés Freytes Frey, Marina Veleda, Gustavo Sosa, Alberta Bottini y Mariela Nabergoi

En los últimos años en Argentina están emergiendo y consolidándose cooperativas de trabajo dedicadas a brindar servicios de cuidados y socioasistenciales a personas con diversos tipos de dependencia y vulnerabilidad (adultos mayores, primera infancia, personas con discapacidad). Estas surgen en forma autogestiva, como respuesta a la necesidad de trabajo de diferentes grupos comunitarios, especialmente mujeres, que se autoorganizaron para resolver dicha necesidad, ocupando, de esta manera, un ámbito de provisión de servicios que se encuentra en crecimiento y frente al cual el Estado no logra generar políticas públicas adecuadas. Simultáneamente, estas organizaciones están dando respuesta a una problemática social creciente: el cuidado a personas parcial o totalmente dependientes. Frente a lo novedoso de estas organizaciones, un grupo de universidades públicas (UNQ, UNLa, Untref, UDC) generó colectivamente un proyecto de investigación aplicada, cuyo eje principal es articular la producción de conocimiento junto al acompañamiento en el proceso de conformación de estas cooperativas. El presente artículo se propone contextualizar y presentar el estado de situación actual de las cooperativas de trabajo que brindan diversos servicios de cuidado, desde una mirada de género, así como plantear las perspectivas (con sus potencialidades, dificultades y desafíos) y situar el rol de la política pública para el fortalecimiento y consolidación de estas iniciativas.

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El cuidado de las personas mayores en la Ciudad de Buenos Aires. Una mirada desde la legislación, sus transformaciones, sus alcances y sus límites.
Bárbara García

El presente trabajo es un avance de estudio sobre las políticas de cuidado destinadas a personas mayores en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) a partir del estudio de la legislación sancionada en la Legislatura de la ciudad y sus transformaciones desde 1996 hasta 2016, con el objetivo de reconocer tendencias, rupturas e hitos en las acciones identificadas.