Número 5 - Segundo semestre 2019

Dosier - Políticas públicas e innovación responsable como respuesta al desafío del envejecimiento poblacional

Envejecimiento y personas mayores en América Latina:
desafíos para la inclusión a través de las políticas urbanas

  • Paredes, Mariana

    Universidad de la República (Uruguay). Programa de Población y Centro Interdisciplinario de Envejecimiento
    mariana.paredes@cienciassociales.edu.uy

    Socióloga y demógrafa. Licenciada en Sociología por la Universidad de la República (Uruguay). Magíster y Doctora por la Universidad Autónoma de Barcelona (España). Es docente e investigadora en el Programa de Población de la Facultad de Ciencias Sociales y coordina el Centro Interdisciplinario de Envejecimiento en el Espacio Interdisciplinario (Universidad de la República).

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  • Para citar este artículo

    Referencia electrónica
    Paredes, Mariana (2019). Envejecimiento y personas mayores en América Latina:
    desafíos para la inclusión a través de las políticas urbanas. Ciudadanías. Revista de Políticas Sociales Urbanas N°5. Segundo semestre 2019, pp. 11-28 [En línea]. Consultada el: 04-04-2020
    URL: http://ciudadanias.untref.edu.ar/n5_dossier_art1.php
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Resumen

Este artículo realiza un recorrido por las principales problemáticas vinculadas a los entornos físicos de las personas mayores. En el entendido de que el envejecimiento constituye una revolución demográfica que tendrá lugar en la región latinoamericana en las próximas décadas, los desafíos que se imponen se vinculan no solo a dar cuenta del aumento de la proporción de personas mayores con sus características y heterogeneidad, sino también a generar procesos de inclusión de esta población creciente en el ámbito en que desarrollan su vida cotidiana. Para ello, nos introduciremos en la articulación de las políticas de vejez con las políticas urbanas que han tenido lugar en la región en distintos ámbitos en los últimos veinte años así como en algunos indicadores diseñados para dar cuenta de la adaptabilidad del entorno a la realidad de la vejez (transporte público, accesibilidad, seguridad).

Introducción

Este trabajo procura dar cuenta del progresivo proceso de envejecimiento demográfico por el que están atravesando las poblaciones latinoamericanas así como los desafíos que esto presenta en el ámbito de las políticas públicas, en particular en las que se refieren a temas urbanos. En los últimos veinte años el avance en políticas de vejez ha sido sustantivo: efectivamente, desde la aparición del Plan de Acción de Madrid en la región se ha procurado dar seguimiento en distintas instancias promoviendo los acuerdos de los gobiernos en variadas acciones que contemplan también las voces de las personas mayores en la sociedad civil. Esto supone un progresivo avance en la incorporación de la perspectiva de derechos teniendo en cuenta la protección específica de derechos de las personas mayores dada su vulnerabilidad y discriminación en muchos aspectos. El viraje más importante se ha producido en la aprobación de la Convención Interamericana de Protección de Derechos Humanos de las Personas Mayores en el año 2015, en proceso aún de ratificación por varios países de la región. Este se constituye en el primer instrumento vinculante que compromete a los gobiernos a la protección de derechos en la vejez.

Desde la aprobación del Plan de Madrid –y dentro de la enumeración de áreas prioritarias para la acción en materia de políticas públicas– los denominados “entornos físicos y sociales propicios y favorables a la vejez” constituyen una delimitación específica de temáticas que no incluyen las clásicas de seguridad económica y salud pero que a la vez se caracterizan por una enorme amplitud de iniciativas y conceptos vinculados al proceso de envejecimiento. Estos temas generan nuevas aproximaciones de las políticas sociales de vejez, dado que abarcan temáticas que van desde la discriminación y el abuso hasta la circulación en los espacios públicos y la adaptabilidad de la vivienda y las ciudades pasando por las redes de apoyo sociales, familiares y comunitarias de las personas mayores. Dada esta variedad, hemos optado en este artículo por remitirnos a la evolución que ha tenido este tema en las agendas regionales y centrarnos finalmente en la articulación desarrollada entre políticas urbanas y vejez.

El abordaje de la temática es meramente descriptivo e ilustrativo de un recorrido que se ha dado en la región acerca de la necesidad de adaptar los entornos urbanos a una población envejecida, cuestión que se convertirá en una realidad para muchas ciudades latinoamericanas en las próximas décadas. En primer lugar, ubicaremos a la región en relación con el envejecimiento demográfico; en segundo lugar, realizaremos un recorrido por la definición de acciones y políticas en el ámbito de los entornos físicos y luego introduciremos un análisis específico de los documentos más recientes en materia de acciones concretas para generar en las ciudades iniciativas que contemplen el desarrollo urbano en general y las necesidades de las personas mayores en particular.

El envejecimiento demográfico en América Latina

La revolución demográfica del siglo XXI es el envejecimiento poblacional. Durante el siglo XX lo fue el descenso de la mortalidad seguido de la explosión de la natalidad y el posterior descenso del promedio de hijos que tienen las mujeres. Este proceso –denominado transición demográfica– ha tenido lugar en distintas partes del mundo con temporalidades y ritmos específicos según regiones y países. En tanto los países europeos han liderado este proceso iniciando la transición en el siglo XIX, la región latinoamericana lo transita a lo largo del siglo XX con variantes significativas según los países y de acuerdo con contextos sociales e históricos específicos.

En el caso de América Latina esta transición ha registrado mayor velocidad que en otras regiones del mundo y con grandes heterogeneidades al interior de los países. En términos generales, el descenso de la mortalidad se inicia en la primera mitad del siglo XX en tanto que a partir de allí se registra un descenso acelerado de la fecundidad (Guzmán et al., 2006). En este contexto se han destacado los países del cono sur –Argentina y Uruguay– en su modelo de transición temprana a inicios del siglo XX, que se verán acompañados por Chile y Cuba al promediar dicho siglo. En relación con estos procesos de transición –y a consecuencia de ellos– cambia profundamente la estructura de edades de las poblaciones. Más allá de la heterogeneidad en el continente, observamos claramente la convergencia hacia una vida cada vez más larga y un promedio de hijos cada vez menor en las poblaciones latinoamericanas. Es por ello que el proceso demográfico más destacable para la región en las próximas décadas será sin duda el envejecimiento poblacional. Este se puede observar a través de las pirámides poblacionales de la región.

Gráficos 1 a 3
Pirámides de Población – América Latina y el Caribe 1950, 2000 y 2050

América Latina -1950

América Latina -1950

América Latina -2050

Mujeres Varones

Fuente: elaboración propia en base a datos extraídos de United Nations,
Department of Economic and Social Affairs, Population Division (2017). World Population
Prospects: The 2017 Revision https://population.un.org/wpp/DataQuery/.
La pirámide del 2050 corresponde a proyecciones de población.

Como podemos observar a través de las pirámides de población, el cambio en la estructura de edades es extremadamente significativo en un siglo. De una pirámide de población de base ancha pasamos en el año 2000 a un claro proceso de envejecimiento poblacional, en el cual la rectangularización de la imagen refleja los avances del proceso de transición demográfica en la región. Podemos notar, a mitad del siglo pasado, un porcentaje significativo de niños menores de 6 años dando cuenta de las altas tasas de natalidad. A esta altura únicamente algunos países del cono sur –Argentina y Uruguay– habían iniciado el descenso de la mortalidad y la fecundidad; el mayor descenso se registró pasada la década de 1970 y hacia el año 2000 muchos países presentaban un promedio de hijos por mujer inferior a 3 y una esperanza de vida que supera los 70 años. Es así que las poblaciones de los distintos países latinoamericanos tienen menos hijos y a su vez comienzan a vivir más años, lo que se traduce en un aumento proporcional de las personas mayores en la población. Aun así, tomando la región en su conjunto, este proceso se verá acentuado en las décadas que estamos atravesando, pudiéndose afirmar que la región latinoamericana pasará a contar con una población claramente más envejecida, incluso con edades que superen los 80 años.

Efectivamente, si observamos las tasas de crecimiento específico por grandes grupos de edades de la población entre 1950 y 2015, los menores de 15 años registran un guarismo negativo, en tanto que el grupo que más aumenta es el de personas mayores y, en particular, los que superan los 80 años, cuya tasa de crecimiento supera el 4% anual.

Gráfico 4

Tasas de crecimiento por grupos de edades: América Latina 1950-2015

1950-1955 2010-2015

Fuente: elaboración propia en base a datos extraídos de United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division Profiles of Ageing, (POP/DB/PD/WPA/2017)

Según las proyecciones demográficas, América Latina contará hacia el 2050 con más de 40 mil millones de personas mayores de 80 años, una de cada cuatro personas será mayor de 60 años y la proporción de personas mayores de 64 (19,4%) será mayor que la de menores de 14 años (17%). Podemos, entonces, notar claramente que la población que crecerá en mayor medida es la de personas mayores y, en particular, la de las edades más avanzadas de esta población. Según indican las proyecciones demográficas, esta franja de personas seguirá en aumento en América Latina y se estabilizará sobre el año 2070 (UN, 2017).

Esto implica que la población dejará de crecer en números absolutos pero no en la proporción de personas mayores y en el crecimiento respectivo de estos grupos de edades. Pasada la mitad del presente siglo, en la enorme mayoría de los países asistiremos a sociedades envejecidas, lo cual supone grandes desafíos para el desarrollo, la convivencia social y los vínculos intergeneracionales en los distintos ámbitos de relacionamiento, desde las familias a los espacios públicos.

El proceso de envejecimiento suele conllevar, además, algunas particularidades específicas en la población de personas mayores: el sobreenvejecimiento y la feminización. Esto quiere decir que, entre la propia población de personas mayores, aumenta significativamente el peso de los más mayores y, a su vez, dada la mayor esperanza de vida entre las mujeres en relación con los varones, se agudiza este proceso en la población femenina a medida que avanzan las edades. Por lo tanto, la presencia de mujeres muy mayores irá también en aumento.

Hay otra tendencia que atañe a la distribución de las personas en el territorio y que ha ido en creciente aumento también: es el de la urbanización, es decir, un progresivo aumento de personas que viven en áreas urbanas en relación con las áreas rurales. En este contexto, también América Latina se destaca en el mundo, dado que el 81% de su población vive en áreas urbanas, en tanto que el continente africano, por ejemplo, presenta el 43% de personas urbanizadas (UN, 2018).

La urbanización y el envejecimiento son procesos que van también correlacionados. Aun cuando se reduzca la escala territorial para analizar esta articulación, sus características se repiten: el envejecimiento se produce también de manera intensa en las ciudades, entre las que destacan el Gran Buenos Aires en Argentina y Río de Janeiro en Brasil. A su vez, dentro de las áreas urbanas se puede observar la “zonificación” del envejecimiento en ciertos municipios o distritos céntricos de las ciudades (Huenchuán, 2018). Esto supone un desafío importante para las políticas sociales y urbanas que veremos más adelante. Primeramente revisaremos el proceso que han seguido las políticas dirigidas a la vejez en América Latina y el Caribe, cuya trayectoria es intensa en lo que va del presente siglo.

Las políticas de vejez
en América Latina y el Caribe

En el año 2002 se celebró en Madrid la Segunda Asamblea Mundial de Envejecimiento, veinte años después que la celebrada en Viena. Esta instancia marca un hito en el tratamiento de los temas de envejecimiento en el mundo: en primer lugar, porque instala el tema en la agenda internacional; en segundo lugar, porque se convoca a múltiples actores para la discusión, lo que da lugar a la incorporación del paradigma de derechos y, en tercer lugar, porque de allí surge un compromiso que servirá de guía para las acciones en materia de vejez y envejecimiento.

Dicha asamblea tuvo como tema central las cuestiones del envejecimiento –y su manifestación diferencial según el desarrollo de los países–; su objetivo fue acordar una estrategia de acción global para enfrentar las consecuencias del proceso de envejecimiento de las poblaciones. La discusión se desarrolló en sesiones plenarias, mesas redondas, talleres y jornadas, teniendo en cuenta actores académicos, gubernamentales y de la sociedad civil que multiplicaron visiones sobre la temática (Montes de Oca, 2003).

De esta Asamblea surgió la organización de las acciones en políticas públicas, en el Plan de Acción de Madrid del Envejecimiento, enmarcadas en tres áreas: personas mayores y desarrollo, salud y bienestar y entornos físicos para las personas mayores. A partir de allí, en el contexto de América Latina, la División de Población de la Cepal (Celade) empezó a desarrollar acciones como punto focal en envejecimiento organizando sucesivas conferencias regionales intergubernamentales con una periodicidad de cuatro o cinco años: Santiago, 2003; Brasilia, 2007; Costa Rica, 2012 y Asunción, 2017.

En relación con las tres áreas prioritarias cabe mencionar que todas van incorporando progresivamente la perspectiva de promoción y protección de derechos de las personas mayores: la primera refiere a acciones vinculadas con la promoción de la integración de las personas mayores al desarrollo de los países y agrupa temáticas vinculadas a la seguridad social, el desarrollo económico y productivo de las personas mayores, la promoción de la participación y la educación. El área de salud y bienestar define la promoción de un enfoque integral de salud, tanto en relación con la cobertura como con la calidad de los servicios brindados a las personas mayores en los distintos sistemas de salud y centros de larga estadía. Finalmente, el área de entornos físicos y sociales se constituye en la más abarcadora y compleja en materia de acciones de política pública. Dentro de esta temática se incorporan tanto recomendaciones vinculadas a los entornos sociales de las personas mayores como redes de apoyo, comunitarias, sociales y familiares, discriminación, abuso y maltrato en la vejez como recomendaciones vinculadas a los entornos físicos –urbanísticos y habitacionales– de las personas mayores.

Los entornos físicos de la vejez pueden tener varias escalas a su vez y van desde la vivienda en la que habitan las personas mayores –su calidad, el régimen de propiedad– como el transporte público y la adaptabilidad de la ciudad. Dada la focalización de este artículo en las políticas referidas a los entornos físicos y a los procesos de urbanización, recogemos en los recuadros correspondientes los textos que –en las distintas conferencias– reflejan la visión sobre estos temas.

Recuadro 1

Primera Conferencia Intergubernamental de Envejecimiento
en América Latina y el Caribe - Santiago (2003).

Entornos físicos y sociales favorables. Objetivo 1: adaptación del entorno físico a las características y necesidades de las personas mayores para lograr una vida independiente en la vejez. Acciones a) Promover iniciativas que permitan a los adultos mayores acceder a financiamiento para adquirir una vivienda o adaptar la propia a sus nuevas necesidades de habitabilidad y seguridad. b) Introducir en la normativa que regula la construcción de viviendas a nivel nacional las necesidades de las personas mayores con relación a su accesibilidad, seguridad y dotación de servicios públicos. c) Adaptar los medios de transporte público a las necesidades de las personas mayowres, velando por el cumplimiento, en los casos que así corresponda, de las disposiciones legales que regulan su accesibilidad, trato preferencial en asientos reservados y tarifas rebajadas. d) Introducir, en las políticas urbanas, la creación y habilitación de espacios públicos amigables y seguros, garantizando, mediante la eliminación de barreras arquitectónicas, la accesibilidad de las personas mayores e) Disminuir los riesgos de accidentes de tránsito en las personas mayores, a través de la educación peatonal y de conductores, la señalización adecuada de las vías públicas y los vehículos apropiados para el transporte de pasajeros.

Fuente: Cepal, 2003.

Recuadro 2

Segunda Conferencia Intergubernamental de Envejecimiento
en América Latina y el Caribe-Brasilia (2007)

16. Promovemos la puesta en práctica de iniciativas para mejorar la accesibilidad del espacio público, adaptar las viviendas a las necesidades de los hogares multigeneracionales y unipersonales compuestos por personas de edad y facilitar el envejecimiento en el hogar con medidas de apoyo a las familias y en especial a las mujeres en las tareas de cuidado

Fuente: Cepal, 2011.

Recuadro 3

Carta de San José sobre los Derechos de las Personas Mayores - Tercera Conferencia Intergubernamental de Envejecimiento en América Latina y el Caribe - Costa Rica (2012)

10. Trabajaremos por mejorar las condiciones de vivienda y del entorno de las personas mayores para fortalecer su autonomía e independencia, a través de:

a. Realizar los mayores esfuerzos para que las personas mayores disfruten de una vivienda adecuada y tengan alta prioridad en la asignación de viviendas o tierras, en especial en situaciones derivadas de crisis, emergencia, desplazamiento o desalojo forzado,

b. Propiciar que las personas mayores vivan en un entorno seguro y saludable, incluido el acceso a servicios y facilidades de transporte,

c. Crear y reacondicionar espacios públicos amigables y seguros, garantizando, mediante la eliminación de barreras arquitectónicas, la accesibilidad de las personas mayores.

Fuente: Cepal, 2012.

Recuadro 4

Declaración de Asunción (2017) - Cuarta Conferencia
Intergubernamental de Envejecimiento en América Latina y el Caribe

8. Resaltamos que la vejez es un momento del curso de vida natural del ser humano que implica una experiencia plena en la dimensión biosicosocial y que deber ser sustentada desde un enfoque de derechos, por lo que resulta necesario generar entornos saludables, accesibles y propicios para que las personas envejezcan en un lugar adecuado y que favorezcan el desarrollo de sus actividades

Fuente: Cepal, 2017.

Como podemos observar, con relación a las acciones vinculadas al área de entornos físicos, las Conferencias de Santiago y Costa Rica son bastante más explícitas en temas como vivienda, transporte, espacios públicos y las ciudades adaptadas a las personas mayores. Tanto en la Conferencia de Brasilia como en la Declaración de Asunción podemos notar que la mención al tema de los entornos es bastante menos significativa que en los documentos resultantes de otras agendas. Veremos, además, que emerge un nuevo asunto que va tomando prioridad en la agenda social latinoamericana que se vincula a los cuidados y que adquiere protagonismo en relación con otros temas dentro del área de entornos físicos y sociales.

A lo largo del período de casi 15 años –desde 2003 a 2017– que abarca el recorrido de las conferencias regionales analizadas es de destacar un cambio de paradigma progresivo y sustantivo que se va instalando en las agendas y que se vincula con la incorporación de la dimensión de derechos en el diseño, ejercicio, seguimiento y monitoreo de estas políticas públicas. Si bien esta dimensión estaba presente en el Plan de Acción de Madrid, se va incorporando progresivamente cada vez con más fuerza en la región latinoamericana. El punto culminante de este avance lo constituye la formulación –en el ámbito interamericano– de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores de la OEA. Dicha convención plantea como principios generales la promoción y defensa de los derechos humanos y libertades fundamentales de la persona mayor; su papel en la sociedad y contribución al desarrollo; dignidad, independencia y autonomía de las personas mayores; derecho a la participación e integración social, al bienestar y el cuidado, a la seguridad física, económica y social; buen trato y atención preferencial, protección judicial efectiva. (Paredes, 2016).

Los derechos que establece la convención son los siguientes: igualdad y no discriminación por edad, vida y dignidad en la vejez, independencia y autonomía, participación e integración comunitaria, seguridad y vida sin violencia, no sometimiento a tortura ni a penas o tratos crueles o degradantes, brindar consentimiento libre e informado en el ámbito de la salud, derechos de las personas mayores en cuidados de largo plazo, libertad personal, libertad de expresión, opinión y acceso a la información, nacionalidad y libertad de circulación, privacidad e intimidad, seguridad social, trabajo, salud, educación, cultura, recreación y esparcimiento, vivienda, medio ambiente sano, accesibilidad y movilidad personal, derechos políticos, de reunión y de asociación, situaciones de riesgo y emergencias humanitarias, igual reconocimiento como persona ante la ley, igualdad y no discriminación por edad (OEA, 2015). Esta Convención es el primer instrumento que se constituye de carácter vinculante para los países que lo han ratificado, que hasta el momento son Argentina, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador y Uruguay.

Como podemos observar por esta enumeración, los derechos protegidos en la Convención son varios y se articulan a su vez con las áreas prioritarias de políticas como se expresa en el cuadro 1:

Cuadro 1

Derechos protegidos en la Convención de la OEA
y su articulación con las áreas prioritarias definidas en el Plan de Madrid

Plan de Acción de Madrid

OEA

Derechos protegidos

Desarrollo

Salud y bienestar

Entornos físicos

Entornos sociales

5

Igualdad y no discriminación
por razones de edad

X

X

6

Vida y dignidad en la vejez

X

X

X

7

Independencia y autonomía

X

X

X

8

Participación e
integración comunitaria

X

X

9

Seguridad y vida sin ningún
tipo de violencia

X

X

10

No ser sometido a tortura
ni a penas o tratos crueles,
inhumanos o degradantes

X

11

Brindar consentimiento libre e
informado en el ámbito de la salud

X

12

Servicios de cuidado de largo plazo

X

X

13

Libertad personal

X

X

X

X

14

Libertad de expresión y de opinión y acceso a la información

X

X

15

Nacionalidad y libertad
de circulación

X

X

X

16

Privacidad e intimidad

X

17

Seguridad social

X

18

Trabajo

X

19

Salud

X

20

Educación

X

21

Cultura

X

22

Recreación, esparcimiento
y deporte

X

X

X

23

Propiedad

X

24

Vivienda

X

X

25

Medio ambiente sano

X

X

X

26

Accesibilidad y movilidad personal

X

27

Políticos

X

X

28

Reunión y asociación

X

X

29

Riesgo y emergencias humanitarias

X

X

X

X

30

Igual reconocimiento
como persona ante la ley

X

X

X

X

31

Acceso a la justicia

X

Fuente: elaboración propia a partir del análisis de los documentos correspondientes.

El derecho a la vivienda, el medio ambiente sano, la accesibilidad y la movilidad personal son derechos a proteger que se vinculan estrechamente con el área de entornos físicos. Aun así, hay otros que también podrían tener injerencia indirecta: la libertad, la independencia y la seguridad.

El recorrido que hemos realizado hasta aquí refiere explícitamente a los avances vinculados a la población específica de personas mayores focalizando en el área de interés de los entornos físicos. Pero cabe mencionar que, actualmente, la agenda de desarrollo sostenible está siendo guiada hacia 2030 por los denominados Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en el ámbito de las Naciones Unidas. Estos no se dirigen específicamente a determinadas poblaciones, sino que establecen objetivos temáticos entre los cuales, en algunos casos, se menciona la edad. Se establecen 17 objetivos vinculados a distintas temáticas, entre los cuales aparecen, en el objetivo número 11 (Ciudades y Comunidades Sostenibles), los temas urbanísticos y ambientales que veremos a continuación, que se constituyen en un nuevo documento orientador en materia de políticas urbanas en general, no necesariamente específicas de las personas mayores.

Los objetivos de desarrollo sostenible
y las políticas urbanas

Desde el año 2015, Naciones Unidas mantiene una agenda de acciones hacia el 2030 plasmada en los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Si bien esta agenda es múltiple y abarca variedad de temáticas, nos detendremos a continuación en las políticas vinculadas a los temas urbanísticos.

Al respecto, el objetivo 11 de los ODS plantea algunos conceptos vinculados a la generación de ciudades amigables en referencia a la creciente urbanización de las poblaciones. Estos se vinculan también con acciones relacionadas con el cuidado del ambiente. Como mencionamos anteriormente, los procesos de urbanización se articulan también con la realidad del envejecimiento poblacional, dado que un gran contingente de personas mayores se concentra en las ciudades. El planteo proveniente de los ODS se vincula a “mejorar la planificación y la gestión urbanas para que los espacios urbanos del mundo sean más inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles”, así como incluir ciudades de “oportunidades, con acceso a servicios básicos, energía, vivienda, transporte y más facilidades para todos”.1

Las metas de este objetivo son, como podemos observar en el recuadro 5:

Recuadro 5

Metas Objetivo 11 - Objetivos de Desarrollo Sostenible

11.1 De aquí a 2030, asegurar el acceso de todas las personas a viviendas y servicios básicos adecuados, seguros y asequibles y mejorar los barrios marginales.

11.2 De aquí a 2030, proporcionar acceso a sistemas de transporte seguros, asequibles, accesibles y sostenibles para todos y mejorar la seguridad vial, en particular mediante la ampliación del transporte público, prestando especial atención a las necesidades de las personas en situación de vulnerabilidad, las mujeres, los niños, las personas con discapacidad y las personas de edad.

11.3 De aquí a 2030, aumentar la urbanización inclusiva y sostenible y la capacidad para la planificación y la gestión participativas, integradas y sostenibles de los asentamientos humanos en todos los países.

11.4 Redoblar los esfuerzos para proteger y salvaguardar el patrimonio cultural y natural del mundo.

11.5 De aquí a 2030, reducir significativamente el número de muertes causadas por los desastres, incluidos los relacionados con el agua, y de personas afectadas por ellos, y reducir considerablemente las pérdidas económicas directas provocadas por los desastres en comparación con el producto interno bruto mundial, haciendo especial hincapié en la protección de los pobres y las personas en situaciones de vulnerabilidad.

11.6 De aquí a 2030, reducir el impacto ambiental negativo per cápita de las ciudades, incluso prestando especial atención a la calidad del aire y la gestión de los desechos municipales y de otro tipo.

11.7 De aquí a 2030, proporcionar acceso universal a zonas verdes y espacios públicos seguros, inclusivos y accesibles, en particular para las mujeres y los niños, las personas de edad y las personas con discapacidad.

Fuente: ODS https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/cities/.

En base a estas metas se ha desarrollado una serie de indicadores en el ámbito latinoamericano,2 de los cuales conviene resaltar el 11.2.1 (proporción de la población que tiene fácil acceso al transporte público, desglosada por sexo, edad y personas con discapacidad), el 11.3.2 (proporción de ciudades que cuentan con una estructura de participación directa de la sociedad civil en la planificación y la gestión urbanas y funcionan con regularidad y democráticamente) y el 11.7.1, destinado a la disponibilidad de espacios abiertos de uso público así como a la ponderación del acoso físico en el espacio público (Naciones Unidas, 2018). Más allá de estos direccionamientos generales, nos centraremos a continuación en análisis y recomendaciones específicas que se han realizado para facilitar la articulación de las políticas urbanas con la situación de las personas mayores.

Personas mayores y políticas urbanas

La adaptación de los entornos físicos a las personas mayores ha sido incorporada por la Organización Mundial de la Salud en un programa específico orientado a la adaptación de entornos de las personas mayores. Los objetivos del programa están dirigidos a “abordar los factores ambientales y sociales que contribuyen a un envejecimiento activo y saludable” y a “brindar apoyo a ciudades y comunidades para que vayan adaptándose a las personas mayores, abordando ocho dimensiones de sus necesidades: entorno construido, transportes, vivienda, participación social, respeto e integración social, participación cívica y empleo, comunicaciones, y servicios de apoyo comunitario y de salud”.3

En este contexto se implementa la Red Mundial de la OMS de Ciudades y Comunidades Adaptadas a las Personas Mayores, que ofrece una guía elaborada en el año 2015 para establecer productos concretos en el entorno físico vinculados a planificación urbana, diseño de espacios y edificios públicos, opciones de diseño de viviendas y costos y concepción del transporte. Estos se dirigen a lograr resultados vinculados a la facilidad en el tránsito peatonal; la accesibilidad de los espacios, edificios y transportes públicos; la asequibilidad de la vivienda y la seguridad (OMS, 2015: 13).

En el marco de este proyecto se establecen indicadores que permitan dan cuenta del nivel de adaptabilidad de una ciudad a las necesidades de las personas mayores centradas en el transporte, el espacio público y la vivienda. En el cuadro 2 se indican las dimensiones, los indicadores y las fuentes de datos sugeridas.

Cuadro 2

Dimensiones, indicadores y fuentes. Ciudades amigables y personas mayores

Dimensión

Indicar

Fuente

Facilidad
del tránsito peatonal en el barrio

Proporción de calles del barrio con sendas peatonales que satisfacen los criterios locales aceptados

Encuesta sobre el terreno acerca de las calles de la ciudad. Datos administrativos sobre planificación, carreteras e infraestructura urbanas

Proporción de personas mayores que notifican que su barrio está adaptado a los peatones y las personas que utilizan sillas de ruedas y otros
dispositivos de ayuda para la movilidad

Encuesta a personas
mayores residentes

Accesibilidad de los espacios y edificios públicos

Proporción de espacios y edificios públicos nuevos y existentes totalmente accesibles con silla de ruedas

Encuesta sobre el terreno acerca de espacios y edificios públicos nuevos y existentes

Datos administrativos sobre planificación urbana, seguridad/permisos de construcción y parques

Proporción de personas mayores que notifican que su barrio está adaptado a los peatones y las personas que utilizan sillas de ruedas y otros
dispositivos de ayuda para la movilidad

Encuesta a personas
mayores residentes

Accesibilidad de los vehículos de transporte público

Proporción de vehículos de transporte público con asientos reservados para personas mayores o personas con discapacidades

Datos administrativos
de la autoridad de tránsito local

Proporción de personas mayores que notifican que los vehículos de transporte público (por ejemplo, trenes, coches, autobuses) son físicamente accesibles para todas las personas, incluidas las que tienen limitaciones de movilidad, visión o
audición

Encuesta de personas
mayores residentes

Accesibilidad de las paradas de transporte público

Proporción de viviendas situadas
a distancia caminable (500 m)
de una parada de transporte público

Datos administrativos de la autoridad de tránsito local o de la oficina municipal de planificación urbana

Proporción de personas mayores que notifican que las paradas de transporte público son
accesibles

Encuesta de personas mayores residentes

Asequibilidad de la vivienda

Proporción de personas mayores que viven en un hogar que gasta menos del 30% de sus ingresos disponibles en vivienda

Censo de vivienda

Datos administrativos del departamento de asuntos económicos o vivienda

Informe sobre el gasto público

Proporción de personas mayores
que notifican que la vivienda
en su barrio es asequible

Encuesta de personas mayores residentes

Fuente: Elaboración propia resumida en base a OMS (2015).

A partir de estas indicaciones podemos dar cuenta del panorama mínimo que se requeriría en cualquier ciudad para acercarse a las condiciones de adaptabilidad para generar la presencia de una mayor proporción de personas mayores, la que se mantendrá en aumento en el contexto de los procesos de urbanización.

Sin embargo, estos indicadores están planteados en términos ideales pero no necesariamente se poseen fuentes de información que permitan relevar los datos necesarios para dar cuenta de los avances. En relación con estas fuentes, es necesario considerar dos tipos de relevamiento: registros administrativos que generan los gobiernos locales y encuestas específicas que releven la percepción de grupos y subgrupos de personas mayores específicos: ya sea de toda la ciudad, de un barrio, de una zona, etc.

En este sentido, es pertinente señalar que las evaluaciones realizadas con relación a la disponibilidad de fuentes de datos para relevar estas prácticas no abundan. A modo de ejemplo, en una revisión específica realizada para México y España se ha demostrado que, si bien se cuenta con datos sobre la vivienda de las personas mayores en base a preguntas que relevan los censos, no hay, sin embargo, datos relacionados con el entorno fuera de esta unidad (Garay et al., 2017) . Muchos instrumentos de relevamiento estadísticos y demográficos que tienen relativa periodicidad, como puede ser el caso de los censos y las encuestas continuas, se centran efectivamente en relevar características de infraestructura de la vivienda (hacinamiento, saneamiento, calidad de los materiales, etc.) pero no permiten analizar la situación más allá de las personas mayores de sus hogares.

Lo mismo ocurre en el caso uruguayo: si bien existe información sobre las características de la vivienda y el hogar de las personas mayores, no se dispone de relevamientos acerca del espacio urbano y las características para su circulación. Como ya se ha señalado en trabajos anteriores, la información oficial relativa al uso del espacio urbano, infraestructura de transporte y características del vecindario es una información que deberían proponerse como meta los gobiernos locales (Paredes et al., 2010).

En un análisis comparativo de fuentes de datos en Argentina y Uruguay desde un enfoque de derechos se llega también a la conclusión de que la información en el área de entornos físicos y sociales es la que más escasea: aun cuando se puede recurrir a más de una fuente de datos, hay diferencias sustantivas en la forma en que es captada conceptualmente la información y en cuán representativa es (Ribotta et al., 2014). En el caso argentino cabe mencionar que La Plata es una ciudad en donde, al iniciar el Programa de Ciudades Amigables de la OMS, se realizaron relevamientos de corte cualitativo, recogiendo la voz de las personas mayores acerca de las barreras percibidas para la circulación en el entorno. (OMS, 2015)

Desde una perspectiva de derechos, es clave, además, recoger la voz de las personas mayores. Como bien señala la OMS, mucha de la información para obtener indicadores debería provenir de encuestas que releven la percepción de las personas mayores residentes en las localidades de interés. Es probable que este tipo de relevamiento no adquiera –dadas sus características– dimensiones nacionales, pero sí debería estar incorporado de manera continua o periódica en los gobiernos provinciales, departamentales o de unidad menor (alcaldías, municipios, etc.).

Este tipo de instrumentaciones requiere, además, de visiones multidisciplinarias que articulen actores diferentes sobre la temática del envejecimiento y el entorno. En el ámbito de la gerontología ambiental, se ha señalado la necesidad de abordar desafíos teóricos y metodológicos que impliquen estudios longitudinales para abordar la movilidad residencial de las personas mayores en diferentes etapas de la vida (Sánchez, 2015).

Geógrafos, urbanistas y arquitectos deberían interactuar con gerontólogos, cientistas sociales y psicólogos para lograr una mejor comprensión de las necesidades de las personas mayores y el entorno donde se mueven en la vida cotidiana. Esto vincula no solo la cuestión de los servicios que se utilizan, sino también las redes sociales, familiares y comunitarias de las personas mayores. Contemplar una ciudad únicamente desde la visión de las personas mayores tampoco tiene sentido, dado que los factores de integración intergeneracional son sustantivos para una mejor convivencia de todas las edades en el espacio urbano.

A modo de conclusión

Como hemos podido observar, los cambios demográficos convierten el envejecimiento en una realidad indiscutible, irreversible y progresiva en la región latinoamericana. El aumento de las personas mayores –junto con la intensificación de la urbanización– hace que pensemos en un eje de articulación entre la vejez y las necesidades de movilidad urbana. Ni el transporte ni las veredas ni el ambiente están adaptados en las distintas ciudades de la región a necesidades crecientes vinculadas al envejecimiento de las poblaciones que las habitan. Esta adaptación en muchos casos también involucra a otras edades y no se dirige a políticas únicamente de vejez, sino integradoras de varias poblaciones en condiciones específicas que muchas veces incluyen también a niños, embarazadas y personas con discapacidad. Por lo tanto, pensar en clave de políticas urbanas no es necesariamente pensar en clave de vejez, pero no por ello implica dejar de contemplar las condiciones específicas de estas poblaciones.

El abordaje requiere visiones multidisciplinarias y actores involucrados desde distintos lugares: gobiernos locales, ámbitos académicos, sociedad civil. También la incorporación de fuentes de datos continuas de relevamiento, no solo estadísticas y administrativas, sino también de índole visual, geográfica, etc. deberían estar articuladas para dotar de una visión holística la integración de las distintas edades en el espacio urbano. El análisis no debería realizarse únicamente de manera estática, sino también contemplando flexibilidad y variación en franjas horarias y en espacios diversos de la ciudad.

Las necesidades de las personas mayores irán en creciente aumento. Más allá de fomentar su autonomía, el propio proceso de envejecimiento individual derivará en mayores requerimientos de infraestructura en el entorno físico para facilitar la movilidad en la vida cotidiana y no generar reclusión y aislamiento al interior de los hogares. La inclusión y la participación son prioritarias para una mejor integración intergeneracional de la vida social de la cual la convivencia urbana constituye un ingrediente fundamental. ◙

Referencias bibliográficas

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UNITED NATIONS, World Urbanization Prospects: The 2018 Revision. NY, 2018. Disponible en: https://population.un.org/wup/Publications/Files/WUP2018-KeyFacts.pdf.

2 Recomendamos revisar el documento La agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Una oportunidad para América Latina y el Caribe (Naciones Unidas, 2018).

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Grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas: ejemplos de Argentina y Brasil.
Beatriz Cuenya

Este trabajo parte de un interrogante presente en el debate latinoamericano en torno a los grandes proyectos: ¿implican estos una subvención al capital inmobiliario, a empresas privadas y a consumidores ricos, a expensas de recursos o patrimonio públicos; o bien el sector público puede capturar las plusvalías urbanas para redistribuirlas socialmente? Para avanzar una respuesta, primero se define el alcance conceptual de los grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas. Luego se presentan algunos ejemplos de Argentina y Brasil, indicativos de tres estrategias de gestión por parte de los gobiernos locales: una regresiva, según la cual los nuevos entornos se financian a costa de recursos y patrimonio públicos; otra más redistributiva, que permite subsidiar a las zonas más pobres con los recursos generados en las zonas de redesarrollo, y una tercera más bien neutra que supone que el redesarrollo se autofinancia con recursos generados por los propios inversores privados y consumidores ricos.

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GLOBALIZACIÓN Y CAMBIO EN EL SUR DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES.
Hilda María Herzer

Este artículo examina la vinculación entre globalización, territorio y ciudad, focalizando el análisis en un aspecto de ese proceso que comienza a darse con cierto ímpetu en la ciudad de Buenos Aires desde fines de la década de 1990 hasta el presente. Se trata del proceso de gentrificación que en estos años se ha desarrollado en distintos barrios. Se hace hincapié en el proceso que, desde la década de 1990, tiene lugar en la zona sur de la ciudad.

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La cuestión de la vivienda en el Área
Metropolitana de Buenos Aires (2003-2008).
María Cristina Cravino

Este trabajo parte de un interrogante presente en el debate latinoamericano en torno a los grandes proyectos: ¿implican estos una subvención al capital inmobiliario, a empresas privadas y a consumidores ricos, a expensas de recursos o patrimonio públicos; o bien el sector público puede capturar las plusvalías urbanas para redistribuirlas socialmente? Para avanzar una respuesta, primero se define el alcance conceptual de los grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas. Luego se presentan algunos ejemplos de Argentina y Brasil, indicativos de tres estrategias de gestión por parte de los gobiernos locales: una regresiva, según la cual los nuevos entornos se financian a costa de recursos y patrimonio públicos; otra más redistributiva, que permite subsidiar a las zonas más pobres con los recursos generados en las zonas de redesarrollo, y una tercera más bien neutra que supone que el redesarrollo se autofinancia con recursos generados por los propios inversores privados y consumidores ricos.

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La juventud en plural: desigualdades, temporalidades e intersecciones.
Ramiro Segura

En este texto de presentación del dosier se plantean los ejes que se desplegaron en la mesa de un seminario en la que participaron especialistas en la investigación sobre juventudes con miras a establecer y profundizar el diálogo y el intercambio a escala regional sobre la temática, no solo en lo relativo a los desarrollos estrictamente académicos, sino también en lo que respecta tanto a las formas en que la investigación sobre juventudes desde las ciencias sociales se vincula actualmente con las políticas públicas como a los desafíos que la investigación social y la política pública sobre juventudes en la región tendrán en el futuro.

Se da cuenta de las miradas convergentes sobre el campo de estudio en juventudes y de las claves de lectura de los especialistas para reconocer la juventud en plural. En esta introducción se destaca cómo la desigualdad, las temporalidades y las intersecciones se constituyen en vectores analíticos desde los cuales se desagregan las juventudes como objeto de estudio.

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Jóvenes entre el centro y la periferia de la ciudad, del Estado y de la academia.
Mariana Chaves

En este escrito se analizan someramente tres campos de producción de lo social desde la perspectiva de la dinámica centro-periferia. Estas categorías tienen cierto potencial creativo para pensar las relaciones de producción del espacio social, pero, además de la ayuda para espacializar relaciones entre diferentes potenciales de poder, estas nociones nos habilitan para estudiar el punto de vista del actor o la visión de mundo. Se trata de conocer quién o quiénes deciden nombrar y logran colocar algo como centro y otra cosa como periferia. Ofrezco como respuesta simplificada anticipada que es desde el lugar donde está posicionado el sujeto, desde donde ve y nombra el mundo. Con esta hipótesis buscaremos pistas para entender el juego de la producción social de: 1) la juventud urbana; 2) las políticas públicas y sociales, que “tocan” a los jóvenes, y fi nalmente; 3) la producción científica sobre juventudes.

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Sensibilidades, derechos y participación juvenil en el escenario político
Itinerarios de investigación y agendas de discusión.
Pedro Núñez

Este artículo aborda la discusión acerca de las formas de participación política juvenil en el periodo entre 2008 y el ciclo político que termina con las elecciones presidenciales de 2015 en la Argentina, aunque se realiza el ejercicio de pensar qué dinámicas adquirieron estos fenómenos en países vecinos. La intención es proponer algunas claves y ejes a considerar como parte de un programa de investigación en la relación entre juventud y política. Para ello se analizan diferentes aspectos de las prácticas políticas juveniles, señalando aquellas cuestiones innovadoras en las formas de militancia como las que replican modos más tradicionales de involucramiento político.

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Investigaciones sobre juventud en Brasil: género y diversidad.
Wivian Weller

El artículo recorre las formas y los momentos de la investigación sobre la juventud en Brasil desde el análisis del movimiento estudiantil durante la década de 1960 hasta los años 2000, cuando comenzaron a diversifi carse los estudios al introducir las dimensiones de género, sexualidad, raza y etnia, entre otras dimensiones de la diferencia y la desigualdad, para llegar a la inquietud en el presente sobre cómo superar cierta difi cultad de articulación de diferentes categorías de análisis en un análisis interseccional de la juventud.

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Distancias cercanas y diferencias encontradas en la Ciudad de Buenos Aires. El caso de los adultos y las adultas que viven en las calles. 1997-2011.
Martín Boy

En este artículo se trabajará sobre las limitaciones que se encuentran en el campo de la Sociología Urbana para pensar el encuentro de otredades de clase que reactualizan procesos de desigualdad social. Mucho se ha escrito sobre el proceso de segregación residencial que atravesó a la Ciudad de Buenos Aires desde la profundización del neoliberalismo en la década de 1990 pero poco se dice sobre cómo la crisis social, política y económica modificó el paisaje urbano y cómo diferentes grupos de pobres reocuparon áreas centrales de la ciudad para desarrollar en el espacio urbano estrategias de supervivencia. De esta forma, se intentará reproblematizar cómo los pobres también construyen usos y significaciones de un mismo espacio céntrico.

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Hacia un enfoque relacional del bienestar
Elementos para el diagnóstico y la orientación de políticas públicas
Rolando Cristao

En el presente trabajo se analiza críticamente el enfoque de pobreza y se propone el enfoque de los activos y estructura de oportunidades como herramienta para el diagnóstico social. A partir de este desarrollo, se discute en qué medida el concepto de desigualdad podría actuar como organizador del análisis de la situación social.

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Programas sociales y personas en situación de calle en la ciudad de Buenos Aires
Un mapa conceptual de las intervenciones
Andrea Bascialla

El presente trabajo presenta un análisis resumido de las políticas sociales generadas por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para personas en situación de calle. A partir de la sistematización de la información ofi cial disponible, se confeccionó un cuadro de los programas y se señalaron los conceptos más sobresalientes en relación a: i. qué ejes de la vida en la calle se recortan como problema social a solucionar; ii. qué responsabilidades atañen a cada actor social en estas soluciones y iii. qué aspectos de los grupos poblacionales se delimitan con determinadas categorías (edad, género, etc.). Se consideró el eje temporal para contextualizar las categorizaciones y esquemas de intervención. El análisis incluyó, además, los aportes teóricos vigentes sobre el tema para entender que la focalización en la falta de vivienda y la invisibilización de las causas estructurales impiden soluciones de largo alcance.

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Entre prácticas instituidas, instituciones interpeladas y luchas distintivas:
la AUH frente a la ampliación del derecho a la educación (2009-2015).
Nora Gluz e Inés Rodríguez Moyano

El artículo propone analizar los sentidos que asumen las políticas de transferencias condicionadas de ingresos en el campo escolar, en el marco de las tendencias hacia la mayor integralidad de las intervenciones destinadas a garantizar el derecho a la educación durante el periodo 2009-2015 en Argentina. Nos interesa examinar el modo como estas son apropiadas en las escuelas a través de las mediaciones institucionales y de las tradiciones simbólicas propias del campo escolar así como de las lógicas de los actores que en ella intervienen. El trabajo toma como fuente los resultados de una investigación desarrollada entre 2013 y 2015 en la provincia de Buenos Aires sobre los procesos de implementación de la principal política de transferencias monetarias a nivel nacional: la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social.

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Las tensiones de las condicionalidades de la Asignación Universal por Hijo desde la perspectiva de los actores.
Laura Eugenia Garcés

Al analizar las políticas sociales, podemos posicionarnos en perspectivas teóricas que justifican el establecimiento de condicionalidades o, por el contrario, en perspectivas que se oponen a aquellas por considerar que contradicen la idea de derecho. En tanto, en el presente trabajo pretendemos problematizar esas respuestas dicotómicas y las tensiones conceptuales que están presentes en las percepciones de los actores involucrados en la Asignación Universal por Hijo de Argentina, analizando los sentidos otorgados a estos conceptos, ya no como correctos o incorrectos según una perspectiva teórica sobre las condicionalidades, sino complejizando el análisis, articulando con otros desarrollos teóricos que amplíen el horizonte explicativo de la condicionalidad y que, al mismo tiempo, den cuenta de las miradas de los sujetos involucrados en la práctica concreta de las condicionalidades.

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Las políticas de transferencias condicionadas en la Argentina posconvertibilidad:
¿una forma de mediación entre la cuestión social y el régimen social de acumulación?
Silvio Alejandro Crudo

En las últimas décadas se advierte la expansión que han tenido los programas de transferencias condicionadas (PTC) en los esquemas de protección social, así como sus mutaciones en términos de diseño. Si varios son los factores que ayudan a comprender los procesos de formulación de las políticas sociales, nos centraremos en uno: el régimen social de acumulación en el que se encuentran insertas. El interrogante que guiará este trabajo será: ¿qué relaciones se pueden establecer entre los PTCI y el régimen social de acumulación que contiene? Para responderlo, tomaremos los casos de dos programas argentinos: el Plan Familias por la Inclusión Social y la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social. La hipótesis que sostendremos es que estos programas se actualizan como una forma de mediación entre la cuestión social y el incipiente régimen social de acumulación que se estaba definiendo tras la salida de la convertibilidad. Para ello, recurriremos a decretos y reglamentaciones de los programas tomados como casos, documentos institucionales y datos estadísticos.

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¿Cooperativismo como oportunidad perdida? Problemas estructurales y coyunturales del cooperativismo bajo programas
Pilar Arcidiácono y Ángeles Bermúdez

El artículo analiza el campo del cooperativismo de trabajo bajo programas a partir del caso del Programa “Ingreso Social con Trabajo” (Prist). Se abordan cuestiones estructurales y cambios de coyuntura apelando a la metáfora de bisagras de gestión. Se sostiene que las modificaciones impulsadas por el gobierno de Cambiemos se erigen y legitiman sobre un conjunto de supuestas “debilidades preexistentes” del programa, donde el esquema cooperativo comenzaba a perder centralidad. Hasta el momento, la nueva gestión brinda mayor preponderancia a las actividades de formación con una nueva versión de la teoría de capital humano y al componente de las transferencias de ingresos. Este trabajo deja abiertos interrogantes sobre las posibilidades futuras y disputas en torno al Prist y a la línea del cooperativismo de trabajo bajo programas entre posiciones más próximas al reconocimiento de nuevas formas de trabajo autogestivo-asociativo que persiguen sectores de la economía popular, por un lado, y propuestas gubernamentales de corte individual que tienden a descolectivizar el abordaje de la política pública.

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De la promoción del trabajo cooperativo al Salario Social Complementario. Transformaciones en la transferencia de ingresos por trabajo en la Argentina
Malena Victoria Hopp

A partir del trabajo de campo cualitativo y el análisis documental, el artículo reconstruye y analiza la estrategia de política social del Estado argentino ligada a las transferencias de ingresos en el marco de experiencias de trabajo cooperativo y en la economía popular, y las disputas en torno a los sentidos del trabajo y la organización colectiva que estas implican. En este recorrido, se indaga acerca de los fundamentos de la inclusión del trabajo cooperativo como marco de realización de las tareas laborales y como condición para el otorgamiento de una transferencia directa de ingresos, en el período 2003-2015, y la ruptura que plantea la nueva orientación de las políticas sociales que propone transferencias “sin cooperativas” y la creación de un Salario Social Complementario, impulsados por la nueva gestión de Gobierno, iniciada en diciembre de 2015.

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La lucha por un lugar en Buenos Aires.
Crisis de la vivienda y boom inmobiliario (1990-2010)
Marie-France Prévôt-Schapira

En el marco del programa Metraljeux de estudio sobre cuatro metrópolis de América Latina, este trabajo parte de la idea de que en Buenos Aires, como en otras ciudades de la región, los modelos de gobernanza son producto de las lógicas políticas e institucionales que caracterizaron las trayectorias de las metrópolis así como su inserción en la globalización. El análisis propuesto, elaborado como resultado de un trabajo de campo en las ciudades de México y de Buenos Aires en los años 2008-2010, permitirá entender los modos de la gobernanza de la vivienda en Buenos Aires, paradójica con respecto a las otras metrópolis de América Latina.

En primer lugar, se establecen, en una perspectiva histórica, las nuevas formas de precariedad y vulnerabilidad de la vivienda en la Ciudad de Buenos Aires en los años 2000. Luego se pone el foco en el desfasaje entre el derecho a la vivienda reconocido por la Constitución de la Ciudad Autónoma (CABA) y las políticas implementadas para responder a la apremiante demanda habitacional, privilegiando el análisis de las lógicas políticas e institucionales. Por último, se muestra cómo la concentración de programas de vivienda social, la mayor parte de ellos confinados en el sur de la ciudad, profundiza los procesos de segregación existentes, endurece las fronteras entre distintos barrios y exacerba las tensiones.

En fin, el artículo sostiene que la pregunta por quién se apropia del espacio es clave para hacer inteligible la dinámica y las posibilidades de la gobernanza metropolitana.

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Bienestar infantil y diversidad familiar.
Infancia, parentalidad y políticas públicas en España
Dolors Comas-d´Argemir

El reconocimiento de la diversidad familiar es un componente esencial para el bienestar de la infancia. Las familias han experimentado fuertes cambios en su composición y relaciones internas y esto es especialmente relevante en la España de los últimos cincuenta años, en que se ha pasado de un modelo familiar único (matrimonio heterosexual con hijos) a una diversidad de formas de convivencia y a una democratización de las relaciones entre hombres y mujeres y entre generaciones. En este artículo presentamos las políticas públicas dirigidas a la infancia, con especial referencia a las relacionadas con el reconocimiento de las nuevas realidades familiares. Constatamos que las políticas de infancia y las políticas familiares han sido de poca entidad y de gran fragilidad en España y que los avances que se produjeron a finales del siglo XX, coincidiendo con el desarrollo del Estado del bienestar, se han visto truncados con la gran depresión económica y las políticas neoliberales de austeridad, que limitan la responsabilidad del Estado y sitúan a la familia como garante del bienestar infantil, acentuando el riesgo de pobreza infantil. Es en este contexto en el que hay que interpretar la escasa sensibilidad pública hacia las nuevas necesidades de las nuevas familias.

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Los sistemas de registro de información como instrumentos para la gestión de políticas públicas para niñas, niños y adolescentes.
El caso de la Ciudad de Buenos Aires
Cristina Erbaro y Verónica Lewkowicz

El compromiso asumido por la Argentina, como Estado Parte de la Convención sobre los Derechos del Niño, y las leyes nacionales y locales de protección integral de derechos requieren del seguimiento de su implementación en las políticas públicas. En ese marco, una de las tareas más importantes es la construcción de sistemas de registro que brinden información sobre el acceso a los derechos de niñas, niños y adolescentes. En el presente trabajo se reflexiona sobre el Legajo Único Electrónico, primer sistema para el registro de situaciones de amenaza o vulneración de derechos, de uso exclusivo de todos los servicios y programas de atención directa del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

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Autoritarismo, espacio urbano y sectores populares
A propósito de Merecer la ciudad: los pobres y el derecho al espacio urbano, Oscar Oszlak (2017). Ciudad de Buenos Aires: Eduntref. Segunda edición ampliada
Fernando Ostuni

El compromiso asumido por la Argentina, como Estado Parte de la Convención sobre los Derechos del Niño, y las leyes nacionales y locales de protección integral de derechos requieren del seguimiento de su implementación en las políticas públicas. En ese marco, una de las tareas más importantes es la construcción de sistemas de registro que brinden información sobre el acceso a los derechos de niñas, niños y adolescentes. En el presente trabajo se reflexiona sobre el Legajo Único Electrónico, primer sistema para el registro de situaciones de amenaza o vulneración de derechos, de uso exclusivo de todos los servicios y programas de atención directa del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

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Los desafíos de la justicia escolar.
François Dubet

El gran proyecto escolar moderno se fundó en la mayoría de los países entre finales del siglo XIX y la primera mitad del siglo XX, cuando se construyeron los sistemas educativos públicos nacionales con la misión de escolarizar a todos los niños. En esos años de fuerte confianza en la educación, dos grandes proyectos se afirmaron: un proyecto de justicia social y un proyecto de emancipación. Uno se basa en la creencia en la capacidad de la escuela para promover una jerarquía social justa basada en el mérito de los individuos y no solo en los privilegios debidos a su nacimiento; el segundo postula que la escuela puede formar ciudadanos autónomos y solidarios en el marco de las sociedades nacionales democráticas. En este artículo se analizan esos dos proyectos, el de la justicia y el de la educación, para distinguir sus diversas dimensiones e intentar definir los desafíos a los que hoy nos enfrentamos. Se sostiene, en líneas generales, que en tanto los sistemas educativos están insertos en las sociedades, cuanto más justa e igualitaria es una sociedad, más probabilidades tiene la escuela de ser ella misma justa e igualitaria. Porque si bien la escuela interviene sobre la sociedad, no está quizás en condiciones de “salvar el mundo”.

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Las continuas mejoras en la distribución del ingreso en Argentina entre 2003 y 2015.
Ana Laura Fernández y Mariana L. González

El período 2003-2015 puede caracterizarse en su conjunto en términos socioeconómicos por el crecimiento de la economía, la mejora en las condiciones laborales y la ampliación de las políticas sociales y de seguridad social. Entre estos años se produjo, a su vez, una mejora continua en la distribución del ingreso, que implicó una reversión respecto de la tendencia regresiva que se había verificado desde los años de la última dictadura militar. En este marco, el objetivo de este trabajo es analizar la evolución de la distribución de los ingresos familiares e individuales durante esta etapa indagando en su asociación con diferentes factores tales como la dinámica del mercado de trabajo, los ingresos laborales y no laborales. El análisis se basa en una periodización fundamentada en la dinámica macroeconómica y de las variables analizadas, que distingue tres subetapas. La principal fuente de información es la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC.


El estudio permite concluir que la menor desigualdad en los ingresos familiares no solo se relaciona positivamente con una mejora en la distribución de los ingresos laborales sino también con el efecto diferencial del aumento de la ocupación y las variaciones en la tasa de actividad, y la menor precariedad en el empleo. Del mismo modo, es fundamental en la explicación la ampliación del régimen previsional y el aumento real de los haberes jubilatorios, mientras que las políticas sociales de transferencias monetarias tienen un rol también positivo, pero de menor intensidad.

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La desigualdad regional de ingresos en la Argentina de las últimas décadas
Impacto redistributivo del Estado y contribución regional a la inequidad urbana
Gabriel Calvi y Elsa Cimillo

En este trabajo se aborda el fenómeno de la desigualdad de ingresos personales en los distintos agrupamientos urbanos (regiones y aglomerados) de la Argentina y su evolución en los últimos veinte años. El estudio se concentrará en dos aspectos: 1) la evolución de la desigualdad y del impacto redistributivo de las transferencias estatales (contributivas y no contributivas) a nivel regional; 2) el aporte de cada área a la desigualdad del total urbano.


Para el primer aspecto abordado se analizarán coeficientes de Gini de ingreso per cápita familiar (IPCF), antes y después de transferencias estatales. En este punto se procederá comparando ambos tipos de coeficientes, asumiendo que la diferencia es un buen indicador del efecto redistributivo de la intervención del Estado. La comparación será realizada para cada uno de los agrupamientos territoriales en los distintos años considerados.


El segundo aspecto, de mayor complejidad, es el relativo a la contribución de regiones y aglomerados a la inequidad del total urbano en el período analizado. La desigualdad de IPCF del total urbano resulta de incluir en un único ordenamiento jerárquico (distribución) los ingresos individuales (IPCF) de distintas áreas geográficas, que presentan heterogeneidades en términos de tamaño poblacional y nivel de ingresos. Esta mayor o menor heterogeneidad (entre regiones o aglomerados) origina contribuciones diferenciales a la desigualdad total. La metodología utilizada en este punto es una adaptación del procedimiento de descomposición del Gini por fuentes de ingreso elaborado por Lerman y Yitzhaki (1985) y difundido por CEPAL en 2008 (Medina y Galván, 2008). La adaptación aquí realizada consiste en considerar los ingresos de los residentes de cada región o aglomerado como fuentes distintas del ingreso total urbano.


En la definición de las áreas urbanas se sigue la clasificación de agrupamientos territoriales que emplea el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) en la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), fuente de información utilizada en este trabajo. Nos referimos a las seis regiones estadísticas definidas por el INDEC (Gran Buenos Aires, Cuyo, Noreste Argentino, Noroeste Argentino, Patagonia y Pampeana) y a los distintos aglomerados urbanos relevados por la encuesta (cuya cantidad ha variado desde los inicios de la EPH).


El estudio es precedido por una sección en la que se describe brevemente la evolución de la desigualdad de ingresos entre 1993 y 2013, y que nos permite identificar las etapas a partir de las cuales será estilizado el análisis. Un último punto queda dedicado a las conclusiones que se desprenden de las evidencias aportadas.

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Producción de bienestar y estructura social en perspectiva comparada:
Reino Unido, España y Argentina
Jésica Lorena Pla y Emilio Jorge Ayos

Este artículo analiza la composición de ingresos y su relación con la estructura social, a partir de una perspectiva comparativa, seleccionando los casos de Reino Unido, España y Argentina. Retomamos la discusión sobre las formas de articulación entre las diferentes instituciones que participan en la provisión del bienestar, Estado, Mercado y Familia, aprendiéndolas a partir de la desagregación de los ingresos por fuente (laboral, no laboral, y en este último caso, su composición), abordados comparativamente a partir de la unidad de análisis individuo y la unidad de análisis hogar.


Utilizamos los microdatos de las siguientes fuentes: la Encuesta Permanente de Hogares del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (Argentina), la Encuesta de Condiciones de Vida del Instituto Nacional de Estadística (España - 2013 en cada caso) y su versión inglesa European Union Statistics on Income and Living Conditions (2009).


El instrumento de medición utilizado para analizar la evolución de la estructura de clases en relación al mercado de trabajo fue el esquema de clases de Erikson, Goldthorpe y Portocarero (Goldthorpe y Heath, 1992).

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Desigualdad de oportunidades de graduación universitaria en Argentina (1975-2015):
Efectos del territorio, la clase social de origen y el nivel educativo familiar
Pablo Dalle, Paula Boniolo, Bárbara Estévez Leston y Joaquín Carrascosa

El artículo analiza la incidencia del origen social familiar y el territorio en la desigualdad de oportunidades de graduación universitaria en Argentina y su evolución a través de cuatro cohortes nacidas entre 1945 y 1985. Se utiliza una metodología cuantitativa que combina el análisis de dos fuentes de datos secundarios: la Encuesta Nacional sobre Estructura Social de 2015 y el Censo Nacional de Personas, Hogares y Viviendas de 2010. Se utilizaron técnicas estadísticas descriptivas: tablas de contingencia, gráficos y mapas, e inferenciales: modelos log-lineales y de regresión logística multivariados. Las pautas observadas sugieren que la escasa expansión de la graduación del sistema universitario en las últimas décadas ha implicado, hasta el momento, una ampliación de la desigualdad de clase en el logro de credenciales universitarias en la cohorte más joven, esto es, mayores ventajas para quienes provienen de clases medias. El nivel educativo del hogar de origen es la variable que más influye en la graduación universitaria y su efecto sobre la desigualdad de oportunidades se mantiene constante a través de las cohortes. Asimismo, el estudio brinda evidencia en favor de que la región de nacimiento y de residencia actual contribuye a delinear la desigualdad de oportunidades educativas.

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Procesos de exclusión en las políticas sociales:
explorando los perfiles de la población no perceptora de la Asignación Universal por Hijo
Agustín Salvia, Santiago Poy y Ianina Tuñón

Está ampliamente probado que las instituciones laborales y de seguridad social asociadas a los mercados de trabajo formal constituyen el principal mecanismo de inclusión social sistémica en economías de mercado (OIT, 2017). No obstante, la reconfiguración productiva y sus efectos sobre el empleo y la exclusión a escala global condujeron a muchos gobiernos a desarrollar sistemas de protección paralelos a tales mecanismos (CEPAL, 2018). En América Latina, estos sistemas han adoptado la forma de programas de transferencias condicionadas de ingresos, orientados a la lucha contra la pobreza y concebidos como instrumentos transitorios hasta que los beneficiarios logren una mejor inserción en el mercado laboral. Si bien han tenido efectividad para paliar situaciones de pobreza extrema, en distintos países se ha constatado su insuficiencia para superar exclusiones o autoexclusiones sociales y promover formas más plenas de inclusión social sistémica.


A partir de 2009, el gobierno argentino implementó un sistema de transferencia condicionada de ingresos –la Asignación Universal por Hijo–, destinado a hogares con niños y adolescentes cuyos padres fueran trabajadores informales, desempleados o inactivos y no tuvieran acceso a otros mecanismos de protección social. La literatura ha abordado distintas aristas de esta política. Adoptando un enfoque crítico sobre el carácter universal, transitorio e inclusivo de esta iniciativa, este artículo aborda un aspecto poco explorado: el perfil socioeconómico, demográfico, laboral y residencial de aquellos potenciales beneficiarios excluidos o autoexcluidos del programa. Se parte de la hipótesis de que se trata de una población heterogénea, atravesada por diferentes clivajes y grados de marginalidad social, cuyas particulares condiciones constituyen el principal factor de exclusión.


La fuente de información son los microdatos de la Encuesta de la Deuda Social Argentina de la Universidad Católica Argentina correspondientes al período 2010-2015. Sobre las bases apiladas se aplican modelos de regresión, análisis factoriales y construcción de clústeres que permiten caracterizar y tipificar los diferentes procesos sociales de exclusión subyacentes a los perfiles socioeconómicos, demográficos, laborales y residenciales presentes en una población de niños y adolescentes elegibles no beneficiarios de la AUH.

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Políticas sociales y simbolismo del trabajo en Argentina
Desigualdad, apropiaciones y sentidos vividos en el espacio social de Córdoba
Gonzalo Assusa

El artículo aborda la relación entre políticas sociales y desigualdad en la Argentina contemporánea. Para ello, plantea su análisis en dos dimensiones paralelas e interconectadas. La primera refiere al lugar de las políticas sociales como instrumento de reproducción social y al modo en que se inserta en una serie de estrategias de reproducción social de las familias para sostener o mejorar su propia posición en el espacio de las clases sociales. La segunda refiere a cómo las políticas sociales (denominadas coloquialmente “planes sociales") pasan a formar parte de un acervo común de categorías simbólicas que se ponen en juego en la construcción de fronteras simbólicas que distinguen legitimidades, dignidades y prestigios diferenciales entre personas. Con este objetivo, el artículo propone una articulación de métodos, combinando procesamiento estadístico multifactorial de bases de datos como la ENES-PISAC, con un extenso trabajo de campo cualitativo que va desde entrevistas en profundidad hasta registros etnográficos.

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Las transformaciones en las prácticas de los sectores populares organizados a partir de la implementación de la Asignación Universal por Hijo
Victoria D’Amico

En este artículo exploramos las reconfiguraciones de la relación entre sectores populares y Estado a partir del análisis del modo que adoptó la inscripción de la AUH en las redes de sociabilidad política local de una organización socioterritorial, el Movimiento Justicia y Libertad en la ciudad de La Plata, entre 2011 y 2015. Sostenemos que la implementación de la AUH conllevó dos transformaciones simultáneas en las prácticas de los sectores populares organizados. Por un lado, reprodujo el sentido oficial de que la política es gestionada directamente por el Estado nacional. Al hacerlo, las organizaciones se distanciaron del carácter disruptivo con que habían disputado previamente su papel protagónico como mediadoras en la gestión de políticas sociales y, como consecuencia, se produjeron procesos de individualización de los sectores populares.


Por otro, las organizaciones reconfiguraron su trabajo territorial a través de su participación en otros programas sociales. Las cooperativas del Programa de Ingreso Social con Trabajo, más conocido como “Argentina Trabaja”, operaron como núcleos de articulación de recursos, tareas y demandas al Estado en el entramado local. Reconstruimos empíricamente las tensiones irresueltas que ambos procesos generaron en las experiencias de ciudadanización y desigualdad, particularmente para las mujeres.

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Experiencias del bienestar
Para una comprensión de la política social desde el sentido común
Daniela Soldano

Conseguir trabajo, agua potable, una bolsa de alimentos, un turno médico, un lugar donde vivir, o un cupo en la mejor escuela pública del barrio, constituyen desafíos que enfrentan a diario los vecinos de las barriadas relegadas de las ciudades en nuestra región. Estos desafíos permiten advertir dos registros del orden socio-político: la estructura desigual que da forma a sus condiciones de vida y las prácticas efectivas de reproducción social. Entre ambos, se ubica el sentido común, un nivel de conocimiento experiencial, potente para orientar dichas rutinas cotidianas y con capacidad para “suturar” simbólicamente las fracturas de una sociedad atravesada por la desigualdad socioeconómica. Este artículo propone la comprensión de lo que se denominará “experiencias del bienestar” –del Estado y la política social–, en las que entran en escena un conjunto de razonamientos evaluativos que atañen a la calidad de los recursos públicos, a la efectividad y legitimidad de su mediación y al grado de justicia presente en su distribución en los diferentes territorios.

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Cuando la desigualdad y la pobreza pasaron a ser problemas de la gerencia social
Notas sobre el caso de los think tanks en los noventa
Adriana Clemente

Este artículo problematiza sobre la orientación y las características de las fuentes de conocimiento y el asesoramiento brindado para el diseño de los programas sociales y el tratamiento de la pobreza que se realizaron como parte de la cooperación técnica para el desarrollo en la década de los noventa. El análisis focaliza el rol de los dispositivos institucionales que actúan en torno a procesos de vinculación tecnológica y social con la vocación de incidir en la agenda pública (think tanks), particularmente los asociados al ámbito académico inscriptos en el campo de las políticas sociales y el desarrollo.

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¿Es el territorio un “accidente” para las políticas de salud? Aproximación conceptual y reflexiones desde la investigación social.
Magdalena Chiara

El trabajo se propone introducir la perspectiva territorial para pensar las políticas de salud. Sin pretender negar la complejidad inherente al sector, busca identificar otros pliegues en los que la política se de-construye y vuelve a construirse en territorios determinados. Partiendo de entender la salud como “campo abierto” y pasando revista a distintas contribuciones del enfoque territorial, el trabajo busca colocar el territorio más allá del escenario en el que las políticas se despliegan. En este movimiento, se detectan nuevas preguntas, aparecen otros problemas y se develan nuevos actores.

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El escenario participativo de base popular en el Gran Buenos Aires en tiempos neoliberales: huellas de la historia reciente y cambios emergentes.
Adriana Rofman

El artículo busca reconstruir la historia reciente de los modelos de participación de la sociedad civil de base popular en las políticas públicas, en Argentina. El objetivo es identificar las huellas de las experiencias previas y los cambios emergentes, en el escenario participativo popular actual. Esto es, rastrear las características principales de las formas históricas de organización de la sociedad civil popular, sus agendas y sus modos de relacionamiento con el Estado, con el fin de identificar persistencias y cambios a lo largo del recorrido. Para ello, se analizan tres períodos históricos: la etapa de surgimiento y desarrollo de las articulaciones entre la sociedad civil popular y el Estado durante el siglo XX; las profundas transformaciones producidas por la implantación del neoliberalismo y la consecuente crisis de fin de siglo; y el momento de recuperación del protagonismo estatal, junto con la expansión e institucionalización de estos espacios. Por último, se describe el panorama actual, de los primeros años de gobierno de Cambiemos, enfocando en los rasgos persistentes y las novedades emergentes.

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Los Consejos Locales de Niñez y Adolescencia: institucionalizando la participación de la sociedad civil en la producción de la política pública de infancia a nivel local en el Conurbano Bonaerense.
Carolina Foglia

En este trabajo nos concentraremos en el abordaje de los Consejos Locales de Niñez y Adolescencia, dispositivos locales del sistema de promoción y protección de derechos de Niños, Niñas y Adolescentes de la provincia de Buenos Aires, desde la perspectiva de la participación ciudadana. Consideramos que estos dispositivos institucionalizan territorialmente la participación de las organizaciones sociales locales en la política de infancia de un modo diferente al observado durante la década de 1990, el cual se centraba en la provisión de bienes y servicios y la ejecución de tareas en el marco de programas estatales. Si bien este es un rol que las organizaciones sociales continúan desempeñando, la conformación de los Consejos Locales jerarquiza un papel ligado al diagnóstico de los problemas locales y a la planificación de iniciativas.

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¿Cómo es posible que una toma de tierras se convierta en un barrio popular planificado? Condiciones y actores intervinientes en un caso de la periferia de la ciudad de La Plata.
Florencia Musante

El presente artículo analiza las condiciones de posibilidad de una toma de tierras en la periferia de la ciudad de La Plata y se pregunta por el modo en que la intervención y articulación de distintos actores configuró en el territorio un escenario particular, que lo llevó a convertirse en un barrio popular planificado. La toma tuvo lugar en el año 2015 en Abasto, localidad del oeste de la ciudad de La Plata, y se volvió emblemática por una serie de condiciones que la particularizaron: su masividad –se trata de una toma de 56 hectáreas que nuclea a más de mil familias– y la velocidad con que se logró iniciar un proceso expropiatorio, que dio lugar a distintas intervenciones estatales. Sostenemos que existe una serie de condiciones de posibilidad –la coyuntura política, la intervención estatal y la dinámica de la organización colectiva– que permiten entender la singularidad del proceso.

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Territorios móviles, políticas sociales y prácticas de organización de trabajadores de la economía popular.
María Inés Fernández Álvarez

Este artículo sintetiza resultados de una investigación etnográfica en curso con una cooperativa de vendedores ambulantes del Ferrocarril San Martín que integran la Confederación de los Trabajadores de la Economía Popular (CTEP). Aun cuando la cooperativa se conformó en el año 2015, los vendedores del tren han mantenido, a través de generaciones, “códigos de vida” que organizan su actividad, dentro de las que cobran centralidad las relaciones de parentesco, incluyendo la forma en que la idea de familia es empleada para hablar de los vínculos que se tejen en “el fierro”, tal como prefieren denominar al tren. Este proceso de formalización como cooperativa se vuelve inteligibile a la luz de un proceso más amplio de producción y disputa de formas de reconocimiento, protección, bienestares y derechos colectivos como trabajadores en el marco de la CTEP, dentro del que se destaca la implementación del Salario Social Complementario. En este artículo, me propongo analizar la dinámica de este proceso de organización y la implementación de esta política en un territorio particular marcado por la movilidad de las personas, los vínculos, las prácticas y los espacios que lo producen. Por una parte, esta condición desafía las formas modales de hacer política que caracterizan las organizaciones marco en las cuales la cooperativa se inserta. Por otro, la implementación de esta política desborda los límites del espacio del tren como territorio para proyectar y construir vínculos desde y hacia los barrios donde habitan los vendedores. Atendiendo a estas dos dimensiones, me propongo reflexionar sobre la heterogeneidad de los territorios en los que se despliegan las formas de organización de la economía popular con relación a las políticas públicas destinadas a esta población.

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El territorio, la comunidad y la autonomía: ¿discursos mitológicos en los programas sociales destinados a jóvenes “en riesgo”?
Marina Medan

Desde inicios del 2000 en la Argentina se implementan programas de inclusión social y prevención social del delito destinados a jóvenes “en riesgo”, en los cuales el abordaje territorial y comunitario es distintivo. Este artículo describe y analiza los sentidos y prácticas que tal enfoque supone, tanto desde la perspectiva de los agentes institucionales como desde la de los jóvenes. Los resultados se discuten a la luz de la literatura que aborda las relaciones entre el Estado, el territorio y la comunidad, y se resalta el potencial analítico de la noción de “margen” (Das y Poole, 2008) para problematizar el funcionamiento estatal. Finalmente, se coloca una nueva hipótesis a partir de los hallazgos: las definiciones institucionales sobre el territorio y la comunidad como epicentro de los riesgos que aquejan a los jóvenes, en articulación con la reivindicación de la autonomía juvenil para lidiar con ellos, podría generar un discurso mitológico (Haney, 2010) que provocara más desempoderamiento que emancipación. Los datos analizados provienen de investigaciones cualitativas desarrolladas entre 2008 y 2018, cuyas técnicas principales han sido la observación participante, entrevistas en profundidad y grupos focales. La referencia empírica está conformada por programas de prevención social del delito y programas de inclusión social juvenil implementados en barrios populares del AMBA.

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Educación y Territorio: una experiencia de implementación del Plan Fines en la Provincia de Buenos Aires.
Laura Beatríz Casals

A partir de un estudio de caso en el partido de General San Martín, provincia de Buenos Aires, nos proponemos comprender el modo en que las trayectorias educativas de jóvenes y adultos estudiantes del Plan Fines en territorios socialmente críticos se vinculan con el entramado de organizaciones sociales y comunitarias. Esto a partir del análisis del contexto territorial y la dinámica local de implementación del Plan; la reconstrucción de la trama de organizaciones sociales y comunitarias en que la sede del Plan está inserta y el abordaje de trayectorias educativas de estudiantes y referentes comunitarios.

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Territorio, política social e implementación. Una mirada desde los espacios locales de gestión del “Argentina Trabaja - Programa Ingreso Social con Trabajo” en el distrito de La Matanza.
Cynthia Gisselle Ferrari Mango

El objetivo general que perseguimos a través de este artículo es caracterizar la territorialidad que adquiere el Argentina Trabaja - Programa Ingreso Social con Trabajo en los espacios locales de gestión denominados Obradores en el distrito de La Matanza (2009-2016), ubicado en la provincia de Buenos Aires. Dicho programa tiene un alto componente territorial, por lo cual una mirada a nivel local permite captar diferencias de la implementación del programa y recuperar la noción de centralidad del territorio como espacio de implementación de programas sociales.

Para abordar el objetivo planteado trabajamos en los Obradores entendidos como los espacios locales de gestión y lugares estratégicos de transformación de los programas. Se trató de una investigación cualitativa en la cual el corpus de análisis quedó conformado por la Resolución 3182/09 que le dio origen, el documento “Distribuidor Nacional Programa de Ingreso Social con Trabajo” elaborado por el MDSN, las transcripciones de las notas de campo y las transcripciones de las entrevistas semiestructuradas.

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Acoples y desacoples del ´Argentina Trabaja´ con las políticas de economía social y solidaria en Argentina. Contribuciones a partir de las implementaciones locales en el Conurbano Bonaerense (2009-2018).
Ruth Muñoz

En base a un trabajo de identificación y análisis comparativo de las políticas de economía social y solidaria llevadas a cabo en los 24 partidos del Conurbano Bonaerense entre 2012-2018, el artículo plantea que el Programa Argentina Trabaja, a pesar de lo que sostiene su formulación inicial, fue identificado como una política relacionada con la ESS en solo 4 de los 22 partidos donde se implementó, siendo generalmente ubicado dentro de políticas de transferencias condicionadas por los funcionarios locales, sentido que fuera exacerbado en el actual contexto de restauración conservadora. Elaborado a partir del esfuerzo de reconstrucción de la escasa información disponible para esta escala, se presentan estadísticas del Programa desagregadas por partido, a lo que se suman testimonios de funcionarios nacionales y municipales. Se espera que el análisis constituya un aporte a la discusión sobre las políticas públicas, el territorio y sus relaciones.

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Erradicación de pobladores y recomposición identitaria: El caso de la villa Estrecho de Magallanes (Santiago de Chile).
Cristóbal Sebastián Palma Rojas

El presente artículo discute acerca de la generación de identidades colectivas surgidas en un marco de segregación espacial y homogenización intracomunal provocada a partir de las políticas de reforma urbana impulsadas por la dictadura militar chilena. La investigación realizada en la villa Estrecho de Magallanes, de la comuna de La Pintana, en Santiago, se llevó a cabo mediante técnicas de investigación cualitativas como la observación participante y la entrevista en profundidad. Se concluye que, a pesar de las políticas de erradicación y radicación de la dictadura militar y su manifiesto interés por desarticular las instancias de organización e identificación colectiva, los pobladores tienden a re-crear identidades asociadas a la simbolización del espacio habitado y las acciones conjuntas que despliegan en respuesta a la marginación social.

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Programas de transferencias monetarias condicionadas en la Argentina y el financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (2003 - 2009).
Vanesa P. Ciolli

El artículo analiza el principal programa de transferencias monetarias condicionadas de Argentina entre 2003 y 2009 –el Plan Familias por la Inclusión Social–, implementado mediante un ciclo de financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo. Su propósito es comprender por qué las políticas sociales asumieron dicha modalidad en la etapa posterior a la crisis de 2001 y por qué fueron vehiculizadas mediante el financiamiento de instituciones financieras internacionales. Para alcanzar dicho objetivo, se desarrolla un análisis interpretativo basado en análisis documental. De ello se concluye que la participación de la mencionada institución propició, por un lado, la reingeniería del aparato estatal en el sector de las políticas sociales, orientada al conocimiento riguroso de la población para su focalización, y, por el otro, el cambio en el tipo de interpelación estatal hacia la población receptora, en virtud de su regulación.

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Diferenciación social y segregación educativa en el área metropolitana de Asunción.
Luis Ortiz, Kevin Goetz y Colin Gache

El artículo ofrece una propuesta analítica que considera el espacio urbano, con sus formas y estructuras, no como una simple plataforma de importancia secundaria, sino como un hecho social total. Desde la perspectiva de observación socioespacial que constituye la ciudad, se busca comprender las intensidades y los sentidos de dos fuerzas mayores que intervienen simultáneamente en el sistema educativo. La primera tiene que ver con las dinámicas sociales en curso y con la consiguiente configuración espacial que adquiere la ciudad (aumento de la clase media, trayectorias residenciales, valores asignados a las diferentes zonas y barrios de la ciudad, modificación de los modos de desplazamiento, entre otros), mientras que la segunda tiene que ver con las características y tendencias que discurren en el dispositivo educativo. Las evoluciones del conjunto dinámico que constituye el dispositivo educativo obedecen necesariamente a mecanismos colectivos e institucionales. El análisis apunta a dar cuenta de las relaciones entre los grupos sociales del territorio para moldear el sistema educativo en función de sus intereses diferentes y divergentes.

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Entre la integración subordinada y la relegación social-urbana. El caso del “Certificado de Vivienda Familiar” en la ciudad de Rosario.
Florencia Brizuela y Melisa Campana

Inspirado en el enfoque de la gubernamentalidad, el artículo analiza las racionalidades políticas que atraviesan el Certificado de Vivienda Familiar argentino. Con el objetivo de reconstruir las novedades que el Certificado supone en términos de política sociohabitacional y de estrategia de gobierno en villas y asentamientos informales de Rosario, el trabajo recorre la orientación de los programas implementados durante las últimas décadas en la ciudad, analiza los campos discursivos en que se asienta el Certificado (la lucha contra la pobreza, el combate al narcotráfico y la unión de los argentinos) y sistematiza los hallazgos parciales de la investigación. Estos señalan nuevas estrategias de gobierno que promueven la autogestión de los vecinos en la resolución de sus problemas, bajo una modalidad individual, y cuyos efectos suponen la confinación a territorios de relegación social-urbana.

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Rompiendo las barreras de la relegación: reflexiones sobre un programa de seguridad alimentaria aplicado desde INSSJP-PAMI​ en cogestión con un centro de jubilados y pensionados.
Juan Francisco Di Meglio

El presente escrito tiene la intención de componer un conjunto de reflexiones sobre la importancia que adquieren las organizaciones sociales de personas mayores, concretamente los Centros de Jubilados y Pensionados, en la implementación de políticas sociales, la aplicación efectiva de los derechos sociales en el territorio y la recreación de los lazos sociales. Para dicho objetivo se parte de la experiencia del inicio, en el año 2015, de la prestación “bolsón de alimentos”, perteneciente al Programa ProBienestar del INSSJP-PAMI, en el Centro de Jubilados y Pensionados “Mi segunda casa”, ubicado en Ciudad Oculta (Villa Lugano, CABA).

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Envejecimiento y personas mayores en América Latina: desafíos para la inclusión a través de las políticas urbanas.
Mariana Paredes

Este artículo realiza un recorrido por las principales problemáticas vinculadas a los entornos físicos de las personas mayores. En el entendido de que el envejecimiento constituye una revolución demográfica que tendrá lugar en la región latinoamericana en las próximas décadas, los desafíos que se imponen se vinculan no solo a dar cuenta del aumento de la proporción de personas mayores con sus características y heterogeneidad, sino también a generar procesos de inclusión de esta población creciente en el ámbito en que desarrollan su vida cotidiana. Para ello, nos introduciremos en la articulación de las políticas de vejez con las políticas urbanas que han tenido lugar en la región en distintos ámbitos en los últimos veinte años así como en algunos indicadores diseñados para dar cuenta de la adaptabilidad del entorno a la realidad de la vejez (transporte público, accesibilidad, seguridad).

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Nuevos desafíos para la participación de las personas mayores a partir de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores.
Tania Mora Biere

En este artículo se busca dar una mirada reflexiva desde los derechos humanos a la participación que ha tenido la sociedad civil y, en especial, las personas mayores para la consecución de la Convención Interamericana, haciendo una revisión de su rol en algunos instrumentos del sistema universal e interamericano de derechos humanos que contribuyeron a su instauración, el papel que ha jugado la sociedad civil para lograr su ratificación en el caso de Chile y a algunos de los nuevos desafíos para las personas mayores, como los titulares efectivos de los derechos establecidos en ella, en especial desde la participación desarrollada en la Convención, como derecho propiamente tal y como medio para el disfrute de otros derechos.

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¿Hacia una política integral de cuidados? Una mirada sobre los programas para personas mayores en la Ciudad de Buenos Aires.
Estefanía Cirino y Liliana Findling

El envejecimiento demográfico es un fenómeno que viene creciendo desde 1970 en Argentina, que es hoy uno de los países de América Latina con mayores porcentajes de personas de 60 años y más. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires es la jurisdicción más envejecida del país y desde el nivel local encara diversos programas que se orientan al apoyo social de las personas mayores.


A pesar de que la mayor longevidad se constituye en una problemática social, no ocupa aún un espacio preponderante en la agenda pública y política. Los cuidados que requieren las personas mayores suelen visibilizarse como un problema privado y familiar y, especialmente, a cargo de las mujeres.


El objetivo de este artículo es analizar algunos programas que ponen el acento en el cuidado y que podrían englobarse en la política de cuidados de largo plazo para personas de 60 años y más en el ámbito de la Secretaría de Integración Social para Personas Mayores, dependiente del Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, teniendo en cuenta sus acciones y omisiones a través del discurso de los responsables.


La metodología se basó en el relevamiento de fuentes secundarias (estadísticas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, datos del Indec, revisión de sitios web y bibliografía especializada) y se utilizaron fuentes primarias para la realización de entrevistas en profundidad a tres responsables de la Secretaría de Integración Social para Personas Mayores del GCBA, a fin de indagar sobre las modalidades de funcionamiento y sus competencias así como los aspectos facilitadores y obstaculizadores de los programas. El trabajo de campo se realizó durante 2016 y 2017.


Los resultados muestran que dichos programas omiten considerarse bajo la lógica de los cuidados, enfatizando sobre todo aspectos inherentes al apoyo e integración social. También se detectan ciertas barreras para el acceso de personas mayores no autoválidas y acciones poco coordinadas a nivel interinstitucional que dificultan una efectiva política de cuidados.

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Políticas de vejez en el nivel de gobierno subnacional. Aportes para la reconstrucción de su itinerario en la ciudad de Santa Fe.
Sofía Marzioni

El objetivo de este artículo es reconstruir el itinerario de las políticas de vejez en el nivel de gobierno subnacional –provincial y municipal– para el caso de la ciudad de Santa Fe. Nos detenemos especialmente en las políticas orientadas al bienestar social de las personas mayores durante su devenir reciente (años 2007-2016). Logramos dicha reconstrucción a partir de la recolección de fuentes de información secundaria y la realización de entrevistas semiestructuradas a informantes clave. Se trata de un trabajo exploratorio, de corte empírico, que intenta contribuir a la discusión académica y de la gestión de las políticas públicas a partir del análisis de un caso concreto, teniendo presente que la investigación sobre la producción del bienestar social en el nivel de gobierno subnacional constituye un área de vacancia relativa.

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El estudio de la política pública de vivienda social desde el enfoque de las capacidades. El caso Cuenca (Ecuador) - 2015-2019.
Víctor Antonio Peláez

A partir del enfoque de las capacidades propuesto por Amartya Sen (2000), el presente estudio explora la vivienda como productora de bienestar, analizándola de forma macro (todo el parque de viviendas de la ciudad) mediante un planteamiento econométrico y su versión social o pública mediante una aproximación cualitativa, utilizando como caso de estudio la ciudad de Cuenca (Ecuador) dentro del período temporal 2015-2019.

Se desarrollan dos preguntas de investigación y una asociada a la búsqueda de recomendaciones de políticas públicas vinculadas a la problemática de la vivienda cuencana: ¿de qué manera la vivienda en general y su versión social o pública han contribuido a la generación de capacidades?, ¿cuál ha sido su incidencia socioespacial en la ciudad de Cuenca? Luego, ¿qué recomendaciones son pertinentes para reducir los problemas asociados a la producción privada y pública de la vivienda? Se mantienen dos hipótesis: 1. La satisfacción con la vivienda se encuentra correlacionada con sus componentes físicos, la infraestructura urbana, aspectos comunitarios y la tenencia en propiedad de la vivienda; 2. La vivienda pública ha contribuido a la expansión urbana de Cuenca, lo que, asociado a los altos costos del suelo, constituye motivos para la reducción de las capacidades y libertades.

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Las cooperativas de cuidados en Argentina: una mirada desde la política pública.
Marcela Inés Freytes Frey, Marina Veleda, Gustavo Sosa, Alberta Bottini y Mariela Nabergoi

En los últimos años en Argentina están emergiendo y consolidándose cooperativas de trabajo dedicadas a brindar servicios de cuidados y socioasistenciales a personas con diversos tipos de dependencia y vulnerabilidad (adultos mayores, primera infancia, personas con discapacidad). Estas surgen en forma autogestiva, como respuesta a la necesidad de trabajo de diferentes grupos comunitarios, especialmente mujeres, que se autoorganizaron para resolver dicha necesidad, ocupando, de esta manera, un ámbito de provisión de servicios que se encuentra en crecimiento y frente al cual el Estado no logra generar políticas públicas adecuadas. Simultáneamente, estas organizaciones están dando respuesta a una problemática social creciente: el cuidado a personas parcial o totalmente dependientes. Frente a lo novedoso de estas organizaciones, un grupo de universidades públicas (UNQ, UNLa, Untref, UDC) generó colectivamente un proyecto de investigación aplicada, cuyo eje principal es articular la producción de conocimiento junto al acompañamiento en el proceso de conformación de estas cooperativas. El presente artículo se propone contextualizar y presentar el estado de situación actual de las cooperativas de trabajo que brindan diversos servicios de cuidado, desde una mirada de género, así como plantear las perspectivas (con sus potencialidades, dificultades y desafíos) y situar el rol de la política pública para el fortalecimiento y consolidación de estas iniciativas.

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El cuidado de las personas mayores en la Ciudad de Buenos Aires. Una mirada desde la legislación, sus transformaciones, sus alcances y sus límites.
Bárbara García

El presente trabajo es un avance de estudio sobre las políticas de cuidado destinadas a personas mayores en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) a partir del estudio de la legislación sancionada en la Legislatura de la ciudad y sus transformaciones desde 1996 hasta 2016, con el objetivo de reconocer tendencias, rupturas e hitos en las acciones identificadas.