Número 5 - Segundo semestre 2019

AVANCES

El cuidado de las personas mayores en la Ciudad de Buenos Aires.
Una mirada desde la legislación, sus transformaciones, sus alcances y sus límites

  • García, Bárbara

    Universidad Nacional de Tres de Febrero
    barbara.gguzman@gmail.com

    Licenciada en Ciencia Política (UBA). Especialista en Políticas Sociales Urbanas - Untref. Actualmente se encuentra realizando su tesis para la Maestría en Políticas Sociales Urbanas en la Untref. Además se desempeña como asesora legislativa en el Honorable Senado de la Nación.

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  • Para citar este artículo

    Referencia electrónica
    García, Bárbara (2019). El cuidado de las personas mayores en la Ciudad de Buenos Aires.
    Una mirada desde la legislación, sus transformaciones, sus alcances y sus límites. Ciudadanías. Revista de Políticas Sociales Urbanas N°5. Segundo semestre 2019, pp. 147-178 [En línea]. Consultada el: 04-06-2020
    URL: http://ciudadanias.untref.edu.ar/n5_avances_art1.php
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Resumen

El presente trabajo es un avance de estudio sobre las políticas de cuidado destinadas a personas mayores en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) a partir del estudio de la legislación sancionada en la Legislatura de la ciudad y sus transformaciones desde 1996 hasta 2016, con el objetivo de reconocer tendencias, rupturas e hitos en las acciones identificadas.

Introducción

En la Ciudad de Buenos Aires (CABA) el ritmo acelerado de envejecimiento de la población y las modificaciones en los arreglos familiares permiten suponer transformaciones de las necesidades y las demandas que afectarán las condiciones de vida de las personas mayores, entendidas como un nuevo riesgo social (Esping Andersen, 2001).1 A su vez, el aumento de la cantidad de personas mayores con trayectorias de vida cada vez más extensas desafía la actual provisión de bienes y servicios. Dentro de estas formas de provisión se consideran las que atienden el cuidado como una de las dimensiones centrales del bienestar.

Al mismo tiempo, desde las últimas décadas entran en escena diversos debates en relación a los derechos de las personas mayores (al igual que en el caso de los/as niños/as2 y adolescentes y personas con discapacidad, como otras poblaciones dependientes), consolidándose un acuerdo internacional que se sostiene principalmente por el principio de la titularidad de derechos. De esta manera se establecen marcos normativos desde los cuales los estados –también la Ciudad de Buenos Aires– se comprometen a desarrollar acciones y políticas que actúen como instrumentos de protección, en los que se incorpora explícitamente o como noción el “derecho al cuidado”, entre otros.

¿Podría decirse que ambas agendas, la del envejecimiento poblacional y la del cuidado de las personas mayores, se han convertido en un tema de agenda pública en la CABA? En ese caso, si se considera específicamente la agenda legislativa de la CABA ¿mediante qué leyes ha sido reflejada la problemática y su tratamiento? ¿En qué medida se ha buscado dar respuesta a este nuevo riesgo social?

Teniendo en cuenta estos interrogantes, este trabajo pretende ser un aporte en el análisis de la situación de las personas mayores y de las políticas de cuidado en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA). El estudio se centra en el reconocimiento de la legislación sancionada y de sus transformaciones desde 1996 hasta 2016,3 con el objetivo de reconocer tendencias, rupturas e hitos en las acciones planteadas. Se trata de un trabajo en proceso cuya primera etapa fue desarrollada en el marco del proyecto “Políticas sociales en la Ciudad de Buenos Aires: paradigmas de intervención social, programas asistenciales y gestiones de gobierno, 1996-­2015” (Untref-Convocatoria 2016-2017), que se desarrolló en el Centro de Estudios e Investigaciones en Políticas Sociales Urbanas (Ceipsu) bajo la dirección de Vilma Paura. Una primera versión fue presentada como Trabajo Integrador Final (2018) de la Especialización en Políticas Sociales Urbanas de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (Untref).

Analizar la situación de las personas mayores en la CABA es relevante porque este grupo etario representa casi un quinto de su población, lo que indica un peso mayor de este conjunto sobre el resto de la población que en el resto del país.4 El recorte temporal responde al inicio de la autonomía político-institucional de la Ciudad, por un lado, y la consideración de que en 2016 se sancionaron importantes leyes relacionadas a las personas mayores y el cuidado, como la Ley de Geriatría y la de Asistentes Gerontológicos.

Desde 1996, la Ciudad de Buenos Aires asume nuevas características debido a su condición de estado autónomo a nivel subnacional según lo establecido en la Reforma de la Constitución Argentina del año 1994. Este nuevo régimen ha generado nuevas condiciones que estimulan a estudiar las especificidades locales/regionales y las transformaciones sociales y políticas de la CABA, históricamente invisibilizadas por una “mirada nacional” (Paura, Chorny, García, 2016). A su vez, es una ciudad que posee características propias de las grandes metrópolis de América Latina, marcadas por cambios estructurales en el mercado de trabajo y procesos de distanciamiento social (Sassen, 2007). La existencia de una marcada segregación residencial socioeconómica entre el norte y sur de la ciudad (Mazzeo et al., 2012) nos orienta a pensar, además, que el envejecimiento –y lo que ello implica– también debería ser leído en clave de una espacialidad desigual.

Partimos de considerar la noción del cuidado como una expansiva, articulada en una pluralidad de dimensiones (Tobío et al., 2010). Se trata de un concepto que está siendo objeto de múltiples debates,5 generando resistencias y avances institucionales según cada país, configurándose como un campo de actividad y de intervención específico. A pesar de estas ambigüedades, existe cierto consenso a la hora de pensar la importancia que tienen las actividades del cuidado en la vida social y la necesidad de estudiar el modo en que se articulan en las diferentes sociedades (Vega y Gutiérrez Rodríguez, 2014). El acuerdo alcanzado por los especialistas relaciona el cuidado con aquellos bienes y actividades que permiten a las personas alimentarse, educarse, estar sanas y vivir en un hábitat propicio.6 Abarca el cuidado material, que implica un trabajo; el cuidado económico, que implica un costo y el cuidado psicológico, que implica un vínculo afectivo (Batthyany, 2004). A su vez, el debate sobre la responsabilidad del cuidado, impulsado principalmente por la agenda feminista, problematiza la concepción de que sean las mujeres las que “naturalmente” deban llevar estas actividades adelante,7 visibilizando las injusticias que esta conceptualización patriarcal conlleva y las desigualdades que produce y reproduce (Navarro y Rico, 2013). Por otro lado, desde una perspectiva de la producción del bienestar, algunos autores y autoras han planteado que las “políticas de cuidado”, a su vez, comprenden a quienes proveen cuidados, a quienes necesitan recibirlos, a los servicios públicos de cuidado y provisiones a través del mercado de trabajo, como licencias de maternidad/paternidad (Esquivel, 2011).

A pesar del acelerado proceso de envejecimiento de la CABA, se identifican escasos trabajos de investigación alrededor de la temática de las personas mayores y el cuidado. Como antecedentes de nuestra indagación, algunos estudios revelan la predominancia del sector privado en la provisión de servicios de cuidado, fundamentalmente de los establecimientos de larga estadía para las personas mayores (Redondo, 2011), concentrándose principalmente en las comunas del norte de la ciudad, en comparación con la limitada provisión pública local (Paura et al., 2016). También existen investigaciones que profundizan el análisis sobre las necesidades de cuidado de las personas mayores y las políticas públicas que el Gobierno de la Ciudad lleva adelante en la CABA, como así también sus omisiones (Findling, 2017; Paura et al., 2017). Otros trabajos abordan el cuidado de las personas mayores en la Ciudad de Buenos Aires desde la experiencia de las mujeres cuidadoras y sus redes familiares (Borgeaud Garciandia, 2013; Findling et al., 2012). No obstante, no se han revisado en estos estudios las transformaciones del marco normativo que rige en la CABA y los debates que pudieran haberse suscitado en los procesos de legislación, como expresión de las discusiones sobre la dirección de la política pública orientada a las personas mayores. En esa línea se inscribe la indagación cuyos resultados aquí presentamos.

En relación a la metodología, a través de un estudio cualitativo exploratorio se relevaron8 las leyes sancionadas en la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires vinculadas a las personas mayores y el cuidado, desde 1996 a 2016.9 Para un mejor análisis, se descartaron las leyes vinculadas con las áreas de atención a la salud y previsión social, entendiendo que estas tienen su propia especificidad como pilares de protección.

Sobre este corpus se analizaron: i) los artículos de cada ley, ii) la fundamentación de cada legislación que figura en la versión taquigráfica, presentando de manera preliminar los ejes de debate y los acuerdos alcanzados entre los y las legisladores/as y iii) en cada ley, se especificó el año de su sanción, los y las legisladores/as que impulsaron dicha acción política y su filiación partidaria, y si se trató de una modificación de una ley existente o de una nueva iniciativa. A partir de los ejes señalados, se analizó el contenido y, en forma preliminar, los posicionamientos alrededor de cada ley. Para ello, a partir de los debates y paradigmas nacionales e internacionales señalados anteriormente, se propuso identificar el contenido de cada normativa: tipo de servicios/bienes, alcance y cobertura de la población, sujetos de la reglamentación (residencias, familias, personas cuidadoras, etc.) Y en relación con los argumentos expuestos se clasificó la normativa, mediante criterios nativos, para luego profundizar diferentes líneas analíticas.

El trabajo se organiza en cuatro apartados. En el primero se presentan las relaciones analíticas en torno al envejecimiento de la sociedad y las necesidades de cuidado. En el segundo punto se introduce el consenso normativo que existe alrededor de los derechos de las personas mayores y específicamente del derecho al cuidado, como así también los debates que giran en torno a la noción de cuidado. En un tercer apartado se analizan y se clasifican las leyes sancionadas por la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires relacionadas a la temática del cuidado de las personas mayores desde el año 1996 a 2016. Por último, en un cuarto apartado se presentan las consideraciones finales acerca del estudio.

Relaciones analíticas en torno al envejecimiento
de la sociedad y las necesidades de cuidado de
las personas mayores

El envejecimiento poblacional constituye actualmente uno de los fenómenos demográficos más importantes de las sociedades contemporáneas. En América Latina, según datos de Cepal,10 en 2016 el grupo etario de personas de 60 años y más era de 73,5 millones de personas, lo que representaba el 11,5% de la población regional. En 2030 se espera que la cifra se incremente a 121 millones de personas y que en 2050 llegue a los 200 millones, lo que constituirá el 26% de la población de la región (Huenchuan, 2016).

En Argentina, si bien la transición demográfica11 se inició hacia fines del siglo XIX, el fenómeno del envejecimiento poblacional emergió varias décadas después como resultado del descenso de la natalidad, la mortalidad y la interrupción masiva de inmigrantes. Los censos nacionales de población de 1947 y 1960 son una muestra de cómo estos fenómenos han contribuido al aumento de poblaciones de edades avanzadas (Bankirer, 2010). Actualmente, la Argentina es uno de los países con mayor cantidad de población envejecida en América Latina. El Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2010 señaló que en el país hay 5,8 millones de adultos mayores (la población de 60 años y más representa el 14,3% del total de población) y se espera que en 2050 se eleve a 12,4 millones. La CABA es la jurisdicción con más alto nivel de envejecimiento, siendo los barrios de clase media12 los que poseen índices más elevados de la Ciudad y del total del territorio nacional (Redondo, 2016).13

Dentro de los fenómenos recurrentes que explican el envejecimiento, se encuentra el aumento de la esperanza de vida y la disminución de la fecundidad, que impactan directamente en el crecimiento de la población adulta. El envejecimiento tiene dos facetas desde el punto de vista demográfico: un aumento del peso relativo de las personas mayores de 60 años en la población total y un aumento de la longevidad relacionado al crecimiento de los promedios de vida y la extensión del período que media entre la jubilación y la muerte (Cepal, 2003).

Estas transformaciones demográficas inciden sobre las relaciones entre las familias y la forma de envejecer. Por un lado, la prolongación de la vida de las personas en su etapa adulta genera consecuencias en el incremento del tiempo dedicado a ciertos roles (hijos, abuelos, madre, padre, entre otros), a las actividades personales, profesionales y de ocio; junto con una extensión de la edad en el inicio de la viudez. Por otro lado, la disminución de la fecundidad tiene efectos significativos al reducir el número de miembros de la familia potenciales dadores de cuidado en la vida adulta, lo que además genera una tendencia a la disminución de hogares jóvenes y un aumento de los hogares con y de personas mayores (Arriagada y Aranda, 2004).

En este contexto, dar respuestas a las diversas necesidades de cuidado de las personas mayores, entre otras poblaciones dependientes, podría producir tensiones al interior de los hogares. En Argentina, la incorporación masiva de las mujeres al mercado de trabajo14 ha complejizado esta situación, ya que produjo cambios significativos en el tiempo que se destina al cuidado. Esto se debe a que, al igual que muchos países de América Latina,15 la organización del cuidado de los hogares y específicamente de las personas mayores se encuentra ajustada de acuerdo con el uso del tiempo de las mujeres. En este sentido, el tiempo que estas últimas destinan al cuidado disminuye en la medida en que aumenta la jornada en el mercado laboral, demostrando que la desigualdad de las responsabilidades de cuidado con respecto a los varones influye directamente en la participación económica de las mujeres (Rodríguez Enríquez y Marzonetto, 2015). La fuerte presión por la sobrecarga de trabajo femenino, acompañada de la ausencia de políticas desmercantilizadoras y desfamilistas, ha puesto en evidencia la compleja realidad del cuidado en las familias.

Parte de la literatura especializada relaciona estas transformaciones con el concepto de la “crisis del cuidado”. Esta última expresa la tensión existente entre el aumento de la demanda del cuidado y la ausencia o poca disponibilidad de personas para cubrir esta necesidad. También es considerado como un indicador de la crisis de reproducción social que afecta al conjunto del sistema capitalista (Comas d’Argemir, 2014). Otros autores advierten, en cambio, que el uso del término crisis puede ser riesgoso ya que da idea de perentoriedad (asociado a la idea de que no se trata de un cambio coyuntural sino estructural) y aún en muchos países de América Latina el bono demográfico se encuentra abierto. A su vez, destacan un riesgo adicional relacionado debido a que la “crisis de los cuidados” se asocia fácilmente, desde los discursos comunes, con la “crisis de la familia” y en general con relatos que culpabilizan a las mujeres cuando no cumplen satisfactoriamente con el rol de cuidadoras (Esquivel, 2011).

Más allá de las diferentes opiniones, las consecuencias que devienen del acelerado proceso de envejecimiento de la población, de la inserción laboral de las mujeres (acompañada por los cambios en las estructuras familiares16) y del incremento de las discapacidades en las edades elevadas,17 entre otros factores, han impulsado un creciente debate político, ético y científico sobre la necesidad de avanzar hacia políticas de socialización del riesgo en relación al cuidado.

Algunos autores señalan que en América Latina, de manera gradual, ya se comenzaron a observar cambios donde las políticas de cuidado empiezan a figurar en las normativas mediante una institucionalidad naciente, aunque con desiguales niveles de desarrollo y capacidades fiscales (Vega y Rodríguez, 2014). De manera incipiente, se abren en torno al cuidado nuevos escenarios y desafíos ligados a la calidad de vida de las familias y al bienestar en las sociedades contemporáneas.

Consensos y debates abiertos en torno a los derechos
de las personas mayores y la noción del cuidado

El consenso internacional en torno a los derechos de las personas mayores se sostiene principalmente bajo el principio de que las políticas públicas deben cumplir con el principio de la titularidad de derechos. En este sentido, se plantea que el desarrollo de las naciones debe ajustarse al marco normativo de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales incluidos en acuerdos vinculantes tanto nacionales como internacionales. Desde esta perspectiva se establece que el punto de partida de la elaboración de leyes, políticas y programas deja de ser la existencia de personas con necesidades que deben ser asistidas, para considerar a los sujetos con derechos que obligan al Estado y al resto de la sociedad (Huenchuan, 2009; Cepal, 2011).

Un logro histórico para América Latina fue el establecimiento de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores de 2015, a la que adhirió la Argentina en el mismo año, con ratificación en 2017. Este hito marcó la creación, por primera vez, de un instrumento jurídicamente vinculante que identifica las obligaciones de los Estados con respecto a esta población (Cepal/Celade, 2017). A partir de ese momento los servicios de cuidado a largo plazo18 se comienzan a considerar como un derecho emergente, según la clasificación que realiza la Comisión Económica para América Latina y el Caribe,19 y se los concibe dentro del marco conceptual del derecho internacional sobre derechos humanos, en el cual se definen con mayor precisión las obligaciones de los Estados en esta temática. A su vez, se cuestiona el papel de los Estados como subsidiarios, destinados a compensar los bienes y servicios que no se obtienen en el mercado, para favorecer, en cambio, el rol de garantes de derechos bajo el principio de igualdad (Abramovich, 2006).

Este marco normativo-conceptual da respuesta a diferentes demandas que hasta ese momento sostenían el cuidado no como beneficio, sino como un derecho de quienes lo requieran independientemente de la afiliación al seguro social, del carácter contributivo o no contributivo, de la presencia de hijos e hijas adultos con capacidad de cuidar o de sostener, y de los programas sociales vigentes (Batthyány, 2013). La Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, en este sentido, adopta la posición de que los Estados deben brindar respuestas de carácter universal, integral y basadas en derechos, que impacten en una mejora de la calidad de vida de las personas mayores. De esta manera, el ejercicio del derecho al cuidado conduce a una nueva concepción en términos de empoderamiento para sus titulares como en las obligaciones que asigna a los sujetos obligados a proveer el cuidado (Pautassi, 2015).

Pensar en derechos no solo implica obligaciones de los Estados, sino que además se requieren mecanismos para hacerlos exigibles y darles cumplimiento. Existen principios transversales (a partir de los cuales se establecen estándares mínimos) a las políticas públicas, como la igualdad y no discriminación, la participación, la coordinación y articulación entre diferentes niveles de gobierno, el acceso a la información, transparencia, rendición de cuentas y el acceso a los mecanismos de exigibilidad (Vázquez y Delaplace, 2011). A su vez, el derecho al cuidado considerado como parte de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC)20 implica también abordarlo desde su doble circunstancia: de personas que precisan cuidados y de personas que cuidan.

En este sentido, algunos autores entienden el cuidado como un derecho que podría modificar el concepto de ciudadanía, ya que parten de la premisa de que es el Estado el que debe garantizar el derecho a recibir cuidados en distintas circunstancias y momentos del ciclo vital, evitando que esta necesidad se determine por la lógica de mercado, la disponibilidad de ingresos o la presencia de redes vinculares donde predomina principalmente la presencia de las mujeres (Batthyány, Genta & Perrotta, 2014). Otros autores, además agregan que el derecho al cuidado implica también garantizar la libre elección de si se desea o no cuidar, así como condiciones laborales dignas y valorización social y económica de la tarea (Pautassi, 2010).

Ahora bien, frente al planteo del cuidado como un derecho, es importante delimitar qué se entiende sobre esta noción. Hemos señalado ya que diversos autores han abordado el concepto desde diferentes dimensiones dando cuenta de su polisemia. Se podría decir que el cuidado es un concepto “en construcción”. Las variadas dimensiones que encierra, los conflictos ideológicos que lo atraviesan, las desigualdades sociales que genera y regenera, dificultan una simple y única definición estrecha y excluyente (Carrasco, Borderías y Torns, 2011). Se ha planteado, además, que el cuidado es una categoría empírica, pero no teórica (Thomas, 1993) y que, además de tener dificultades en relación a su terminología, presenta contradicciones, ya que dentro de la órbita privada e íntima el cuidado se sustenta bajo la lógica del funcionamiento social y del orden simbólico patriarcal y capitalista (Carrasco, Borderías y Torns, 2011).

En esta polisemia, una definición utilizada se vincula desde el social care para sostener que no se pueden resolver estas necesidades sociales en clave individual o de familia, sino de manera colectiva. En esta línea, diversos autores, observando el contexto de los países europeos, señalan que el estado de bienestar debe incluir la organización social del cuidado cotidiano del mismo modo que propició la universalización del derecho a la enseñanza y a la sanidad (Daly y Lewis, 2000).21 Otras de las nociones que se despliegan en relación al cuidado son las relacionadas a los servicios y al trabajo. En relación a las primeras se hace referencia a servicios públicos o trabajos mercantilizados; en cambio, un segundo grupo se refiere a trabajos que se realizan desde los hogares, involucrando a las personas del hogar o de la familia y no remunerados monetariamente (Carrasco, Borderías y Torns, 2011). También se puede hablar de cuidados directos e indirectos.

De todos modos, más allá de las múltiples definiciones y terminologías, se registran ciertos consensos alrededor del concepto del cuidado, relacionado con el conjunto de actividades y relaciones indispensables para satisfacer las necesidades básicas del mantenimiento cotidiano de las personas, tanto materiales –como atender todas las necesidades fisiológicas que tiene un cuerpo– como inmateriales, que incluyen dimensiones relativas al bienestar emocional de una persona: la atención, el afecto, la contención.22

En el caso de las personas mayores y en el intento de poder encontrar una definición práctica que pueda darle contenido al cuidado como un derecho, algunos autores han planteado una definición que se vincula con el concepto de autonomía.23 Se piensa el cuidado relacionado con la acción social orientada a garantizar la supervivencia social y orgánica de las personas que carecen de autonomía personal o la han perdido, de aquellas personas que necesitan ayuda de otros para concretar los actos de la vida cotidiana (Grossman, 2013). Por lo tanto, el contenido del derecho al cuidado podría relacionarse empíricamente con el grado de dependencia relacionado a la capacidad de realizar tareas, para la subsistencia y el autocuidado, que permitan una vida en comunidad. Los conceptos de autonomía/dependencia permiten diferenciar los matices existentes en relación a las necesidades de las personas mayores (grados de dependencia) y atender las diferentes situaciones de riesgo según la composición del hogar o la existencia de redes sociales consolidadas, entre otros aspectos centrales para la organización de su vida cotidiana. Coincidiendo con este aspecto, Golbert y Roca (2014) señalan que una definición adecuada se puede encontrar en el ejemplo práctico de España con la sanción, en 2006, de la Ley 39, llamada “Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia” (Ley 39 de 2006). En esta última, se definen los conceptos de dependencia y autonomía y se establecen tres grados de dependencia (moderada, severa y gran dependencia), relacionadas con la capacidad de independencia que tienen las personas para llevar adelante las actividades y la cantidad de veces por día que requieren ayuda.

El cuidado de las personas mayores en la agenda
de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires 1996-2016

La legislación nacional constituye el marco normativo en el que se inscriben las políticas que rigen en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En Argentina existe una larga tradición de interés por la regulación de la situación de las personas mayores y el reconocimiento de sus derechos. Ya en la Constitución nacional argentina de 1949 se establecieron lineamientos de protección hacia las personas mayores y este principio se mantuvo en las posteriores reformas constitucionales (Paura et al., 2017). Actualmente, en el artículo 75 de la Constitución se fija la responsabilidad del Congreso de “legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por la Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto de los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad”. Por otro lado, el artículo 14 bis estableció que el Estado debe otorgar los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter de integral e irrenunciable.24

A su vez, en la Argentina existen leyes nacionales que dentro de su articulado hacen referencia explícita a mecanismos de protección hacia la población de referencia (Huenchuan, 2009); sin embargo, las personas mayores no cuentan con una ley nacional específica que les asegure la provisión de atención integral y aplique acciones para hacer efectivos sus derechos, aun cuando se han presentado en los últimos años varios proyectos a tal fin (Grossman, 2013; Cippec, 2015). 25

La Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires toma en consideración a las personas mayores en el artículo 41.26 En relación a la legislación sancionada sobre las personas mayores y el cuidado en un sentido amplio, nuestro relevamiento identificó doce leyes desde 1996 hasta 2016, según se indica en el siguiente cuadro.

A partir del relevamiento de la legislación presentada y mediante un análisis transversal, se identificaron tres criterios de la propia normativa que permitieron una clasificación: a) reconocimiento de derechos a las personas mayores, b) servicios de cuidado para personas mayores y profesionalización de los cuidadores gerontológicos y c) regulación de establecimientos de cuidado para personas mayores.

Cuadro 1

Leyes sancionadas en la Ciudad de Buenos Aires que refieren al cuidado
de las personas mayores, 1996-2016

1998 - Ley 81: Principios Rectores de las políticas de la Ciudad de Buenos Aires para Personas Mayores

2001 - Ley 661: Marco Regulatorio para el Funcionamiento de los Establecimientos Residenciales de la Ciudad de Buenos Aires

2001 - Ley 731: Atención Comunitaria Hospitalaria para Adultos Mayores

2002 - Ley 864: Espacio para personas con padecimientos mentales en el Hogar San Martín

2002 - Ley 1003: Modificación de la Ley 661- Regulación - Instalación y Funcionamiento de Establecimientos Residenciales y Servicios de Atención Gerontológica

2005 - Ley 1710: Ingreso de las personas a cargo de los alojados a los Establecimientos Geriátricos

2007 - Ley 2935: Modificación de la Ley 661- Funcionamiento de Establecimientos Residenciales

2011 - Ley 3996: Modificación de la Ley 661- Autoridad de Aplicación

2011 - Ley 4036: Sistema Único de Garantías de los Derechos Humanos y Sociales

2011 - Ley 5420: Prevención y Protección Integral contra el Abuso y Maltrato a los Adultos Mayores

2016 - Ley 5670: Derogación de la Ley 661- Nueva ley de Geriatría

2016 - Ley 5671: Asistentes Gerontológicos

Fuente: Relevamiento propio sobre el Boletín Oficial de la Ciudad de Buenos Aires
(Área Legal y Técnica, Buscador de normativa).

Cuadro 2

Cuadro 2. Clasificación de la legislación sobre personas mayores y cuidado
Ciudad de Buenos Aires (1996-2016)

Clasificación de las acciones

Legislación contenida

Reconocimiento de derechos a las personas mayores

1998 - Ley 81: Principios Rectores de las Políticas de la Ciudad de Buenos Aires para Personas Mayores

2011 - Ley 4036: Sistema Único de Garantías de los Derechos Humanos y Sociales

2011 - Ley 5420: Prevención y Protección Integral contra el Abuso y Maltrato a los Adultos Mayores

Servicios de cuidado para personas mayores y profesionalización de los cuidadores gerontológicos

2001 - Ley 731: Atención Comunitaria Hospitalaria para Adultos Mayores

2002 - Ley 864: Creación de unidad de cuidados especiales en los Hogares de la Ciudad de Buenos Aires para las Personas Mayores

2016 - Ley 5671: Asistentes Gerontológicos

Regulación de establecimientos de cuidado para personas mayores

2001 - Ley 661: Marco Regulatorio para el Funcionamiento de los Establecimientos Residenciales de la Ciudad de Buenos Aires

2002 - Ley 1003: Modificación de la Ley

661- Regulación - Instalación y Funcionamiento de Establecimientos Residenciales y Servicios de Atención Gerontológica

2005 - Ley 1710: Ingreso de las personas a cargo de los alojados a los Establecimientos Geriátricos

2007 - Ley 2935: Modificación de la Ley 661- Funcionamiento de Establecimientos Residenciales-

2011 - Ley 3996: Modificación de la Ley 661- Autoridad de Aplicación-

2016 - Ley 5670: Derogación de la Ley 661- Nueva ley de Geriatría

*Elaboración propia en base al relevamiento y análisis de la legislación sancionada sobre cuidado y personas mayores,1996-2016, CABA.

Reconocimiento de derechos a las personas mayores

La primera normativa sancionada en relación al reconocimiento de derechos de las personas mayores es la Ley 81 de 1998, impulsada por la legisladora Gabriela González Gass, de la Unión Cívica Radical (UCR),27 en la cual se adoptan criterios rectores para las políticas públicas de las personas mayores en sintonía con los principios de dignidad, independencia, participación, cuidados, autorrealización, aprobados por la Organización de Naciones Unidas mediante la Resolución 46/91 del 16 de diciembre de 1991. En la ley se señala que las políticas se deben regir por el principio de cuidados, indicando que las personas mayores, sin distinción, deben poder disfrutar de los cuidados y la protección de la familia y la comunidad de conformidad con el sistema de valores culturales de cada sociedad; deben tener acceso a servicios sociales y jurídicos que les aseguren mayores niveles de autonomía, protección y cuidado; y deben tener acceso a servicios de atención de salud que les ayuden a mantener o recuperar un nivel óptimo de bienestar físico, mental y emocional, así como a prevenir o retrasar la aparición de la enfermedad, entre otros aspectos importantes.

En 2011 se sanciona la Ley 4036 creando el “Sistema Único de Garantías de los Derechos Humanos y Sociales”, impulsada por la diputada Gabriela Cerruti, del Frente para la Victoria28 (FPV). Esta normativa fija la protección integral de los derechos sociales para los ciudadanos de la CABA priorizando el acceso de aquellos en situación de vulnerabilidad social y/o emergencia29 a las prestaciones de las políticas sociales que brinda el Gobierno de la Ciudad. A partir del artículo 16, un apartado específico para “Personas Mayores” establece que el gobierno debe implementar acciones destinadas a facilitar el mantenimiento de la persona mayor en su medio a través de medidas que posibiliten su permanencia en el hogar propio o familiar, disponer la prestación de cuidados personales en centros de atención diurna o en centros residenciales destinados a personas mayores en situación de dependencia, promover el envejecimiento activo y saludable, entre otras acciones importantes. A su vez, el artículo 18 señala que en el caso de los adultos mayores de 60 años en situación de vulnerabilidad social, la autoridad de aplicación deberá asegurarle el acceso a un alojamiento y a la seguridad alimentaria, y a tal fin podrá destinar entregas dinerarias o disponer de otro mecanismo.

La ley se fundamentaba, principalmente, en generar mecanismos de equidad dentro de la sociedad: “... quienes han perdido su capacidad de volverse ciudadanos necesitan recuperar lo que hoy se ha dado en llamar el ´derecho al derecho´, la capacidad de sentirse parte de una comunidad donde cada uno busque el máximo de felicidad de manera individual, pero donde el estado garantice el mínimo de equidad y justicia…”. A su vez, se desarrolla en la taquigráfica de la ley una concepción de justicia basada en la idea de que “a cada uno según su capacidad, pero también a cada uno según su necesidad”, priorizando la situación de vulnerabilidad de las personas mayores:

... es un tema central plantear un camino de construcción social y cultural, promoviendo una estrategia de compromisos que repercuta en el funcionamiento institucional. Una sociedad debe impulsar a sus miembros a buscar por todos los medios el máximo de felicidad posible. Y debe garantizarle a todos, a través del Estado, el mínimo de justicia. Cada uno según su capacidad, pero a cada uno según su necesidad.30

En 2015, la Legislatura porteña, motivada por el aumento de denuncias por maltrato hacia las personas mayores,31 sanciona la Ley 5420 “Prevención y Protección Integral contra el Abuso y Maltrato a los Adultos Mayores”, impulsada por la legisladora Marisa Herrero, de Propuesta Republicana (PRO).32 Al igual que la Ley 661 (Regulación de Establecimientos de Cuidado para Personas Mayores), representó la aparición de una normativa destinada y especializada en la problemática de la población adulta mayor, en este caso de abuso y maltrato.

En este caso, la normativa establece la definición del abuso o maltrato hacia las personas mayores y tipifica las diferentes variantes. Además, da cuenta de la necesidad de generar una respuesta integral a la problemática y, en este sentido, propone diferentes dispositivos: campañas de prevención, un protocolo de asistencia, apoyos a familias cuidadoras, capacitaciones a cuidadores, y se fijan responsabilidades de los poderes Ejecutivo y Judicial.

Servicios de cuidado para personas mayores
y profesionalización de los cuidadores gerontológicos

En 2001, la Ley 731 “Atención Comunitaria Hospitalaria para Adultos Mayores”, impulsada por la diputada Sandra Dosch, del Frente País Solidario (Frepaso),33 deroga la Ordenanza Nº42.54934 e instituye un subsidio para la atención domiciliaria de las personas mayores sin cobertura social o de escasos recursos. En la versión taquigráfica35 se señala:

Para hacer efectivo dicho subsidio se ha creado el Programa de Subsidios para la Atención Domiciliaria de la Tercera Edad reglamentado por Decreto Nº 9.028/1988, B.M. 18.437 publicado el 8/12/988 […] Y que si bien el texto actual de la Ordenanza Nº 42.549 alcanzaba para dar respuesta a la temática de la asistencia domiciliaria a las personas mayores, deja de lado la ayuda concreta que estas pueden requerir cuando se encuentran hospitalizados transitoriamente y no cuentan con apoyo familiar o de amistades que pudieran acompañarlos o hacerle los trámites que pudiera necesitar como, pago de impuestos, compra de medicamentos, asistencia a las horas de la comida, lavado de sus prendas, etc.

En este sentido, la Ley 731 es considerada como una ampliación del campo a cubrir por la ordenanza con el objetivo de mejorar la calidad de vida también a aquellas personas que se encuentren internadas en hospitales públicos y no cuenten con alguien que pueda hacerse cargo de sus necesidades cotidianas básicas. La normativa señala, siguiendo la misma línea que la ordenanza, que el subsidio para la atención domiciliaria y hospitalaria será solo para personas mayores sin cobertura social o de escasos recursos que requieran este tipo de cuidados, siendo evaluado el otorgamiento por la Dirección General de la Tercera Edad.

En 2002 se sanciona la Ley 864, nuevamente impulsada por la diputada Sandra E. Dosch, con el objetivo de crear una unidad de cuidados especiales en los Hogares de la Ciudad de Buenos Aires para las Personas Mayores. Como fundamentación, en la versión taquigráfica, se señala que la ciudad tienen cuatro Hogares para alojar “ancianos” autoválidos, y que en muchos casos, en el transcurso de los años, muchas personas presentan patologías que traen inconvenientes en la convivencia con el resto de las personas mayores.

Tanto en la Ley 731 como en la 864, la preocupación está puesta en las residencias públicas y en acondicionar de manera adecuada la asistencia a las personas mayores.

Por último, en el año 2016 se sancionó, impulsada por Graciela Ocaña, de Confianza Pública,36 la Ley 5671 “Asistentes Gerontológicos”, que da una entidad específica a la profesión del Asistente Gerontológico para servicios domiciliarios, en residencias, centros de día y en los hospitales en caso de aquellas personas mayores que se encuentren internadas y precisen este tipo de servicios. La normativa prevé la formación y capacitación de los profesionales y la realización de la acreditación de las instituciones formativas. Además, crea el “Registro Único y Obligatorio de Asistentes Gerontológicos” con carácter público y gratuito.

Regulación de establecimientos de cuidado en CABA

La Ley 661,37 sancionada el 20 de septiembre de 2001 e impulsada por diferentes iniciativas presentadas por las legisladoras Raquel Kismer (Justicialismo porteño38), Dora Martina (UCR), Sandra Dosch (Frepaso) y el legislador Oscar Moscariello (Partido Demócrata Progresista39), fijó el primer marco regulatorio de funcionamiento para todos los establecimientos residenciales40 ubicados en la CABA.

La necesidad de la ley buscaba responder, según la versión taquigráfica, al incremento de la cantidad de geriátricos privados41 y al funcionamiento de muchos de ellos de forma clandestina. En línea con esta preocupación ya en 1997, por el Decreto Nº 609, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires había creado la Unidad de Contralor de Geriátricos Privados dependiente de la Secretaría de Promoción Social. Esta última debía coordinar con las Secretarías de Salud, Gobierno, Planeamiento Urbano y Medio Ambiente las inspecciones a realizarse conforme a las reglamentaciones vigentes. En ese momento, la habilitación de un establecimiento geriátrico dependía de la legislación vigente (originada en 1979) donde solo se exigían algunas condiciones edilicias y mínimos requisitos referidos a la exigencia de la calidad de los servicios prestados de acuerdo con lo que establecían los Códigos de la Edificación y de Habilitaciones y Verificaciones.

La exigencia de estos mínimos requisitos hacía imprescindible crear nuevas y más efectivas herramientas de regulación: “Que, frente al incremento de la cantidad de establecimientos geriátricos privados, muchos de ellos funcionando en forma clandestina, resulta imprescindible dotar a los organismos de control de funciones y atribuciones más precisas y efectivas”.42

La Ley 661 avanzó en la clasificación de los establecimientos residenciales, determinando el tipo de profesional que debe asistir para cada tipo de institucionalización, la creación de un registro único y público de establecimientos, la regulación del funcionamiento y sus condiciones de habilitación, la creación de legajos personales de los residentes y concurrentes, y la enumeración de derechos de los residentes considerando sus opiniones a la hora de realizar las inspecciones y evaluaciones, entre otros puntos importantes. En el caso específico de la cantidad de profesionales que debería asistir en cada uno de los establecimientos, la ley estableció que esta información quedaría sujeta a la reglamentación.

Sobre este último punto controversial se había presentado una disidencia desde el Bloque ARI, donde la legisladora Baltroc señaló:

Cuando lo discutimos en la Comisión de Salud planteé que no estoy de acuerdo con que en los establecimientos que tienen claramente una vinculación con el sector salud –como son las residencias para personas que requieren cuidados especiales por invalidez y las personas con trastornos de conducta o padecimientos mentales– no se estipule el personal mínimo. Originalmente, el despacho de la comisión fijaba una cantidad de personal mínimo y esto fue modificado sobre el final. Habíamos hecho una consulta, tanto en el PAMI como en la Dirección de Enfermería del Gobierno de la Ciudad, que se expidió al respecto. Y habíamos elegido una cantidad de personal mínimo que está establecido por ley, incluso, en la legislación nacional.43

Efectivamente, el texto final de la ley evidenció que se dejó sin efecto la consulta realizada a los organismos mencionados anteriormente.

De esta manera, se generó una regulación específica para los establecimientos privados de cuidado en CABA, que expresaba cierta preocupación dada la acelerada transformación demográfica que estaba viviendo la ciudad y la falta de mecanismos regulatorios, según manifestaban los legisladores.

No obstante “esa urgencia y preocupación”, recién en el año 2005, luego de varios pedidos por parte de la Legislatura, el Ejecutivo (que aún continuaba siendo del mismo signo político, dirigido por el Jefe de Gobierno, Aníbal Ibarra) reglamentó la ley, tras sucesivas tragedias registradas en establecimientos de cuidado durante los años 2001-2005.44 Finalmente, la reglamentación fijó la cantidad de metros necesarios para las residencias, los detalles de infraestructura, la cantidad de personal necesario y los mecanismos de atención. 45

La Ley 661 fue modificada en cuatro oportunidades en el período 1996-2016:

  1. En 2002, por la Ley 1003, impulsada por las legisladoras Sandra E. Dosch (Frepaso), Clori Yelicic (Partido Socialista Popular46), Claudia L. Serio (UCR) y el legislador Rubén Campos (UCR), se flexibilizan requerimientos a las instituciones residenciales bajo el argumento de la existencia de una aguda crisis económica que estaba sufriendo el país: “Que debemos tener en cuenta que, desde la fecha de sanción de la Ley 661 al presente, las condiciones socio económicas de la Nación han sufrido grandes cambios, como consecuencia de los cuales es necesario adecuar esta normativa a estos nuevos tiempos para posibilitar su cumplimiento”.47 Esta nueva ley tiene el objetivo principal de establecer modificaciones al artículo 8º de la anterior Ley 661, que fija el tipo de profesionales obligatorios que deben tener los establecimientos residenciales para personas mayores que se encuentran en la Ciudad de Buenos Aires. La modificación elimina personas expertas en los diferentes establecimientos con el fin de hacer más “accesibles” y “equilibrados” los costos de estos. Por ejemplo, en los hogares de día para personas autoválidas se quita de la planta del personal mínimo a los siguientes profesionales: médico/a, enfermero/a y licenciado/a en kinesiología. También se da marcha atrás48 en los requisitos habilitantes del Director/a de un Establecimiento Residencial, ya que en la modificación se establece que puede tener un cargo habilitante aunque no posea título profesional si acredita más de cinco (5) años de ejercicio en él.

    La aprobación de la Ley 1003 se enmarcó en un arduo debate. Con respecto al artículo sobre el personal mínimo obligatorio de las residencias, de las exposiciones a favor, por ejemplo, se registró la del legislador Santiago De Estrada (Bloque Justicialista):

    Si a los establecimientos geriátricos de bajo nivel –que existen y muchos en la Ciudad de Buenos Aires–, les exigimos los requisitos que cumplen holgadamente los geriátricos de lujo, evidentemente, no vamos a lograr el objetivo que buscamos. Por ese motivo, hemos buscado un equilibrio; inclusive, lo hemos conversado bastante con el representante del Gobierno de la Ciudad para tratar de buscar, como decía anteriormente, términos razonables para la aplicación de esta ley.49

    Por el contrario, dentro del recinto, una de las exposiciones en contra de la modificación de la ley estuvo a cargo de la legisladora Vilma Ripoll50 (Izquierda Unida51):

    Pero el hecho de que hoy el Estado no tenga una política dirigida a los abuelos no significa que para habilitarle el negocio a los privados se saquen a las enfermeras y a las mucamas de los hogares de día, donde se nuclea a cantidades de pacientes que no se pueden quedar en sus casas porque su familia trabaja. Si quieren hacer negocio, pongan un criadero de chanchos, como dije cuando se votó en general, pero que no se dediquen a ganar plata con la vida de los abuelos.52

    La tensión sobre la reducción del personal mínimo se intentó resolver con la inclusión del siguiente párrafo consensuado en un cuarto intermedio: “De acuerdo con la particularidad de cada caso, el médico o el director profesional del establecimiento ordena la intervención de otros profesionales pertinentes, sin que esto represente un costo adicional para la persona mayor que requiera los servicios, de conformidad con las condiciones y requisitos que fije la reglamentación”. Este párrafo se repite en todo los tipos de establecimientos, salvo en el hogar de día para personas autoválidas donde se especifica: “El Director tiene la obligación de brindar otros servicios en caso necesario”. Al respecto de esta modificación, la legisladora Ripoll, en disconformidad, señaló:

    En el punto b) no hay enfermero ni hay párrafo. Quiero dejar constancia de que, además, dice director médico o director profesional. Esto quiere decir que el profesional puede no ser médico. Es decir que puede que haya un director que sea profesional, pero que no sea médico y se dé el lujo, en este país, de definir si un lugar tiene que tener o no enfermeras. Me parece repudiable que una Legislatura defina sobre una profesión que pelea por ser tratada como tal y que cualquiera decida si tiene que haber o no enfermeros.53

  2. En 2007 se sanciona la Ley 2935, impulsada por diferentes expedientes de autoría de los legisladores Facundo Di Filippo (Coalición Cívica), Fernando Cantero (Autonomía con Igualdad54) y la legisladora María E. Rodríguez Araya (PRO), que solicitan modificaciones a la Ley 661. En los fundamentos del despacho de la ley, se señala que, si bien la Ley 661 avanzó en la fiscalización de las residencias para las personas mayores, estas auditorías no resultan suficientes, ya que no tienen en cuenta la experiencia directa de las personas que allí se albergan. Por este motivo, una de las modificaciones que se propone incorporar es que la autoridad de aplicación evalúe las condiciones socio-ambientales desde el punto de vista de los residentes. A su vez se incorporan modificaciones relacionadas a los derechos específicos reconocidos de las personas que viven en residencias u hogares que se extienden a sus familiares o responsables; la incorporación, dentro de la clasificación de establecimientos residenciales para personas mayores, de los Hogares de Residencia que albergan hasta cuatro personas autoválidas y la ampliación de los requisitos en cuanto a medidas de seguridad en la prevención de incendios.
  3. En 2011, por la Ley 3996, impulsada por el legislador Oscar Moscariello (PRO), se fija una nueva autoridad de aplicación, la Agencia Gubernamental de Control de la Ciudad de Buenos Aires (creada en 2008). Esta debe trabajar acompañada de los Ministerios de Desarrollo Social y de Salud del Gobierno de la Ciudad en lo relativo a sus incumbencias. De esta manera se alinea bajo un mismo ente regulador el poder de policía que tiene la ciudad en lo referente a habilitaciones, seguridad e higiene.
  4. Finalmente, en 2016, la Ley 661 es derogada por la Ley 5670, llamada “Ley de Geriatría”, impulsada por los legisladores Graciela Ocaña y sus pares Marcelo Depierro y Diego García Vilas (Confianza Publica), Mercedes de las Casas (PRO) y Natalia Fidel (SUMA+55), que regulará las residencias privadas. Dentro de las modificaciones planteadas, se deja de lado el concepto de geriátrico y se adopta el de establecimiento residencial, teniendo en cuenta el nuevo lenguaje según los consensos internacionales. A su vez, se incorpora en la norma el respeto al libre consentimiento del adulto mayor a “decidir su ingreso o egreso de la institución y a circular libremente dentro y fuera de la institución, salvo orden judicial o médica expresa” en sintonía con lo dispuesto por la Convención Interamericana de Protección de los Derechos de las Personas Mayores. También, dentro del staff mínimo se agregan profesionales, por ejemplo en los Hogares de Día para personas autoválidas, se incorpora el personal médico y de enfermería. Sin embargo, se excluyen los kinesiólogos/as dentro de las “Residencias para Personas Mayores con dependencia”. Tampoco se incluyen a los trabajadores/as sociales, entrando en contradicción con la definición de cuidados a largo plazo que establece la Convención Interamericana, donde se hace hincapié en que este tipo de cuidados deben incluir servicios socio-sanitarios integrales de calidad que están asociados a esta formación profesional.

Por otro lado, además de la Ley 661 y sus modificatorias, se encuentra la Ley 1710 de 2005, impulsada por el diputado Fernando Cantero, de la Coalición Cívica - Afirmación por una República Igualitaria (ARI) que propuso permitir el ingreso a los establecimientos geriátricos a las personas a cargo de los alojados en ellos, sin perjuicio del horario habitual de visitas. Esta iniciativa se fundamentaba no solo en garantizar el resguardo e integridad de las persones mayores, sino también facilitar el derecho de las personas a su cargo a verificar las condiciones de alojamiento de aquellos en los geriátricos de la Ciudad, más allá de las inspecciones de las distintas áreas del Gobierno de la Ciudad.

La leyes concentradas en esta categoría (“Regulación de los establecimientos de cuidado en CABA”) representan el 50% del total de la legislación recopilada vinculada a personas mayores y cuidado. En este sentido, se registra una tendencia marcada de legislar sobre aspectos regulatorios de espacios privados –y ninguna referencia al gobierno de los cuatro centros estatales– en la cual se pueden identificar tres momentos relevantes/ hitos que forman parte de la problematización del tema durante el período 1996-2016.

Este recorrido permite identificar tres momentos en la legislación analizada.

El primer momento, al que definimos como “fundacional”, se inicia en 2001, con la sanción de la Ley 661, en la cual se define por primera vez un marco regulatorio para el funcionamiento de los establecimientos residenciales privados de la Ciudad de Buenos Aires. Esta ley fija los requisitos homogéneos para todos los establecimientos, dejando atrás los criterios vigentes que solo demandaban condiciones edilicias mínimas y pocas exigencias en relación a la calidad de los servicios de acuerdo con los Códigos de la Edificación y de Habilitaciones y Verificaciones.

Un segundo momento, de “repliegue regulatorio”, comienza en 2002, mediante la sanción de la Ley 1003 –primera modificación de la Ley 661–, bajo el argumento de la profunda crisis económico-social de la Argentina de aquel momento, se flexibilizan requerimientos de las instituciones residenciales en relación al staff mínimo de profesionales por tipo de dispositivo.

Gráfico 1

Distribución de la legislación sobre las personas mayores y cuidado en CABA (1996-2016)

Fuente: Elaboración propia en base al relevamiento y análisis de la legislación sancionada
sobre cuidado y personas mayores, 1996-2016, CABA.

Al tercer momento lo definimos como de “marchas y contramarchas en relación a la Convención Interamericana de Protección de los Derechos de las Personas Mayores”. En 2016, con la sanción de la Ley de Geriatría, se trabaja en una readecuación de la Ley 661 donde se incorpora, entre otros puntos, el libre consentimiento del adulto mayor en sintonía con lo dispuesto por la convención. No obstante, si bien la ley actualmente se encuentra en vigencia, se encuentra atravesada por tensos debates en relación a su visión fundamentalmente médica de organización de los establecimientos de cuidado, lo que iría a contramano con lo establecido por la normativa interamericana. Como mencionamos anteriormente, la exclusión de los trabajadores sociales dentro del staff mínimo ignorando el perfil sociosanitario que deben tener los cuidados a largo plazo para las personas mayores, y el establecimiento del Ministerio de Salud como autoridad de aplicación, son algunos de los aspectos que diferentes sectores denuncian como no cumplimiento de los derechos de las personas mayores.

Consideraciones finales

Reconociendo tendencias e hitos en las leyes sancionadas entre 1996 y 2016, hemos dado cuenta de qué manera, en la Ciudad de Buenos Aires la agenda del envejecimiento poblacional y la del cuidado de las personas mayores se convirtieron en tema de agenda pública en el ámbito del Poder Legislativo.

En relación al funcionamiento legislativo, las leyes sancionadas sostienen principios y acciones que permanecen a través de los diferentes gobiernos (a menos que sean derogadas). De este modo, la legislación representa intenciones de gobierno y una garantía de continuidad de las políticas en relación a sus objetivos, metas y orientaciones, a través del tiempo.

Durante el período revisado se registraron doce leyes relacionadas con las personas mayores y el cuidado en la CABA. En base al análisis del corpus legislativo, construimos una clasificación basada en tres criterios nativos que expresaban las siguientes áreas/ejes de intervención: I) el reconocimiento de derechos a las personas mayores, II) la regulación de servicios de cuidado para personas mayores y la profesionalización de los cuidadores gerontológicos, y III) la regulación de establecimientos de cuidado para personas mayores.

Hemos mostrado que existe una tendencia marcada, con una acumulación de cinco leyes, relacionada a la regulación del funcionamiento de los establecimientos residenciales privados para personas mayores. Esta orientación, más allá de las modificaciones señaladas, se sostuvo durante todo el período analizado. A su vez, sobre esta tendencia se identificaron tres hitos que cristalizan los consensos pero también las tensiones alrededor de la regulación de los establecimientos y la participación de diferentes actores políticos y de la sociedad civil.

Se podría señalar que las leyes sancionadas por la Legislatura de la CABA han facilitado la institucionalización de las personas mayores y la inclinación creciente de la privatización de los servicios de cuidado para las personas mayores. El aumento de la cantidad de establecimientos de cuidado de larga estadía en la CABA y el registro de hechos trágicos registrados en ellos durante los últimos años impulsaron, según manifiestan los legisladores en las versiones taquigráficas, los procesos de sanción de normas regulatorias con el objetivo de fijar requisitos y condiciones más claras y homogéneas al sector privado.

Sin embargo, a pesar de la existencia de leyes que marcan principios de equidad y criterios de protección de los derechos de las personas mayores locales e internacionales, el ámbito legislativo no sancionó, hasta el momento, leyes integrales que amplíen el acceso a los servicios de cuidado bajo principios de desmercantilización y desfamilistas, con el fin de garantizar la equidad en el acceso a ellos, entre otros aspectos importantes.

Durante los últimos veinte años, la preocupación de Poder Legislativo de la CABA estuvo centrada en crear mejores condiciones de permanencia de las personas mayores en las residencias privadas y no en ampliar y mejorar las condiciones de acceso a diferentes tipos de institucionalización del cuidado, de manera alternativa a la provisión privada, tal como se expresa en el análisis de lo que definimos en los tres hitos de la “regulación de establecimientos de cuidado para personas mayores”.

Por otro lado, en la discusión sobre el tratamiento del cuidado de las personas mayores en la Legislatura, aparece un punto recurrente que es la tensión de los profesionales en los establecimientos. Desde los inicios, se registraron resistencias en relación a incorporar profesionales, en la definición de sus perfiles, como así también en la definición de sus roles en las tareas de cuidado. De esta manera, la profesionalización de estas actividades, quién se ocupa, cómo se ocupa, desde qué perspectiva se ocupa, aparece como una dimensión clave de disputa, que en definitiva pone en juego la manera en que se aborda empíricamente el cuidado y su visión teórica.

En este contexto de envejecimiento poblacional marcado y de surgimiento de nuevas demandas de la población adulta mayor, cabe preguntarse si la CABA, siendo la jurisdicción más rica del país, podría avanzar en la creación de una política pública que configure un sistema de cuidados para las personas mayores que diversifique y amplíe la provisión pública de servicios, generando alternativas a la institucionalización privada. Y en este sentido, que pueda trabajar empíricamente en el desarrollo del contenido del derecho al cuidado en la CABA, vinculándolo con el grado de dependencia que tienen las personas mayores para realizar tareas relacionadas a la subsistencia y al autocuidado, que permitan una vida de calidad y en comunidad.

Tal como lo expresa Abramovich (2006), coincidimos en que es necesario establecer relaciones entre el campo de los derechos humanos y los principios que suelen orientar o guiar las políticas y estrategias de desarrollo. El potencial encuentro, según el autor, depende en gran medida de la decisión de cambiar la lógica de la formulación de la política y su nivel de universalidad y transparencia.

En este sentido, entendemos que uno de los principales desafíos que tiene por delante la CABA es trabajar sobre la integración de la legislación actual con nuevos aportes elaborados desde un enfoque de derechos, que problematicen la mercantilización del cuidado y su familiarización, como únicas respuestas ante las necesidades de las personas mayores. ◙

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1 Para Esping Andersen (2011) el riesgo deja de ser uno individual para convertirse en uno social cuando el destino de un individuo tiene consecuencias colectivas y la sociedad reconoce estos riesgos como destinatarios de atención pública o los orígenes de los riesgos escapan al control de cualquier individuo.

2 En este trabajo respetamos y visibilizamos la diversidad de género. En algunos casos, para lograr una mayor fluidez en la lectura, utilizamos genéricos masculinos con el objetivo de incluir a todas las personas dentro del término elegido.

3 El recorte temporal responde al inicio de la autonomía político-institucional de la CABA y el cierre a que en el año 2016 se sancionaron importantes leyes relacionadas a las personas mayores y el cuidado, como la ley de Geriatría y la de Asistentes Gerontológicos.

4 Según el Censo 2010, en la CABA las personas mayores de 60 años y más representan el 21,7% sobre la población total. A nivel nacional, este valor es de 14,3%. El recorte de la población en 60 años y más, en este trabajo, guarda relación con el criterio utilizado en estadísticas nacionales donde se destaca que el Plan de Acción Internacional de Viena sobre el Envejecimiento de 1982 y la Segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento de 2002 han considerado como adultos mayores a quienes se encuentran en este período etario.

5 Según Carol Thomas (1993), el concepto de cuidados resulta problemático por dos motivos relacionados entre sí. Uno tiene relación con que los cuidados no se han definido de manera coherente. La comparación que realiza la autora sobre los conceptos de cuidados aplicando siete dimensiones de análisis –la identidad de la persona cuidadora, la identidad social de la persona receptora de cuidados, las relaciones interpersonales entre la persona cuidadora y la receptora de cuidados, la naturaleza de los cuidados, el dominio social en el cual se localiza la relación de cuidados, el carácter económico de la relación de cuidados y el marco institucional en el cual se prestan los cuidados–, demuestra que el concepto es utilizado de manera diferente por los investigadores/as. El segundo motivo tiene relación con el “rango epistemológico” poco claro del término “cuidados”.

6 Se considera el cuidado indispensable para satisfacer las necesidades básicas vinculadas al mantenimiento de la vida de las personas, especialmente cuando se trata de personas mayores con diferentes grados de dependencia.

7 “En América Latina, tradicionalmente se ha delegado en las mujeres, bajo el eufemismo de las ´familias´, la responsabilidad del cuidado de los miembros del hogar que presentan algún tipo de dependencia: niños y niñas, adultos mayores, enfermos crónicos, y personas con alguna discapacidad. Además se ha atribuido a las mujeres el cuidado de los varones adultos ocupados en el mercado laboral (Duran, 2003, 2012) que se benefician del trabajo doméstico no remunerado realizado por las mujeres de sus familias.” (Navarro y Rico, 2013: 27).

8 La legislación fue identificada mediante el buscador de normativa de la página del Gobierno de la Ciudad, (http://www.buenosaires.gob.ar/areas/leg_tecnica/sin/index.php).

9 También se recurrió a otras fuentes de información como notas periodísticas provenientes de los principales diarios de alcance nacional. La búsqueda en estos se realizó por medio de buscadores utilizando “palabras claves” relacionadas a la legislación en cuestión durante el período de referencia del estudio.

10 https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/40197/1/S1600435_es.pdf.

11 Se define como transición demográfica al proceso de cambio en la estructura por edad de la población, caracterizado por tres etapas. La primera se relaciona con una población integrada mayormente por jóvenes y adultos, y un bajo porcentaje de personas en edad avanzada, a causa de los elevados niveles de mortalidad y fecundidad. En la segunda etapa, a causa de la reducción de la mortalidad –principalmente infantil–, aumenta la cantidad de niños, ensanchándose la base de la pirámide poblacional. Y finalmente, en la tercera etapa de la transición demográfica, por un largo período de descenso de la mortalidad general y la fecundidad, se conforman poblaciones envejecidas con un porcentaje elevado de adultos mayores que definen pirámides poblacionales con bases más angostas y cúspides más ensanchadas (Encuesta Nacional sobre Calidad de Vida de Adultos Mayores, 2012).

12 Redondo señala como barrios de clase media a Belgrano, Núñez y Colegiales, comprendidos en la comuna 13, así como Caballito (comuna 6), Villa Devoto, Villa del Parque, Villa Mitre y Santa Rita (comuna 11) y Palermo (comuna 14).

13 Nélida Redondo (2016), Estudio diagnóstico de la ciudad de Buenos Aires. Protocolo de Vancouver, Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

14 En Argentina, el aumento de la participación femenina en el mercado de trabajo se dio con mayor fuerza en la década de 1990, en el contexto de la aplicación de políticas económicas de corte neoliberal. En la últimas décadas este índice ha crecido significativamente, de 36,8% en 1990 a 48,1% en el primer trimestre de 2017 (Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, 2017. Disponible en: https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/informe_ctio_
documentodetrabajo.pdf).

15 En América Latina, la producción de la protección social y específicamente del cuidado se caracteriza por ser de resolución principalmente individual y privada, fuertemente estratificada y segmentada (varía según los ingresos de los hogares) siendo una expresión de la división sexual del trabajo y uno de los principales factores de desigualdad (Navarro y Rico, 2013).

16 La diversidad y la heterogeneidad de las estructuras familiares han sido impulsadas principalmente por la transición demográfica, los procesos de modernización y la aparición de un modelo global de desarrollo económico. Estas transformaciones han generado que en las familias se concentren las funciones afectivas y las funciones instrumentales sean absorbidas por otras instituciones tradicionales. Como resultado se debilitan las relaciones de dependencia entre los integrantes de la familia, generando cambios en las relaciones interpersonales (Arriagada y Aranda, 2004). En este sentido, según investigaciones de 2011, en América Latina las familias se vuelven menos numerosas, compuestas de personas mayores y menos hijos/as dependientes. A su vez, disminuye la cantidad de hogares estructurados de acuerdo con el modelo nuclear biparental y patriarcal, y sobresalen los hogares monoparentales con jefatura femenina, los hogares unipersonales y los hogares nucleares (jóvenes o mayores) sin hijos/as (Rico y Valera, 2011).

17 La prolongación de la esperanza de vida trae consigo asociada una elevada incidencia de la discapacidad en las personas mayores (Cepal, 2003). Según la Organización Mundial de la Salud (OMS), a medida que la población del mundo envejezca, el impacto de los trastornos neurológicos se sentirán con fuerte presencia tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo. Entre los trastornos neurológicos figuran también los traumatismos craneoencefálicos, las infecciones neurológicas, la esclerosis múltiple y la enfermedad de Parkinson (http://www.who.int/mediacentre/news/releases/2007/pr04/es/).

18 En relación al cuidado, la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores en el artículo 12 establece: “Derechos de la persona mayor que recibe servicios de cuidado a largo plazo: la persona mayor tiene derecho a un sistema integral de cuidados que provea la protección y promoción de la salud, cobertura de servicios sociales, seguridad alimentaria y nutricional, agua, vestuario y vivienda promoviendo que la persona mayor pueda decidir permanecer en su hogar y mantener su independencia y autonomía; que los estados parte deben diseñar medidas de apoyo a las familias y cuidadores mediante la introducción de servicios para quienes realizan la actividad de cuidado de la persona mayor, teniendo en cuenta las necesidades de todas las familias y otras formas de cuidados, así como la plena participación de la persona mayor, respetándose su opinión; y que los estados parte tienen que adoptar medidas tendientes a desarrollar un sistema integral de cuidados que especialmente tenga en cuenta la perspectiva de género y el respeto a la dignidad e integridad física y mental de la persona mayor.”

19 La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (2017) realiza una clasificación de los contenidos de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos de las Personas Mayores en tres categorías: derechos emergentes, derechos vigentes y derechos. Tal ordenamiento se realiza sobre la base del autor E. Dussel, “Derechos vigentes, nuevos derechos y derechos humanos”, Crítica Jurídica. Revista Latinoamericana de Política, Filosofía y Derecho, Nº 29, junio de 2010.

20 Parte de la literatura especializada ha criticado la ambigüedad de las obligaciones de los DESC, poniendo en duda su exigibilidad con respecto a los derechos civiles y políticos. Sin embargo, como contraargumento, se sostiene que los Estados tienen autonomía para decidir las medidas a tomar, y el esquema de “niveles de obligaciones” (de respetar, proteger, garantizar y promover el derecho) es perfectamente aplicable a todo el espectro de derechos (Abramovich, 2006).

21 Para las autoras, el bienestar cotidiano solo puede alcanzarse si se organiza socialmente el cuidado de las personas más allá de que vivan o no bajo un núcleo familiar durante los ciclos de vida durante los cuales gozan de autonomía personal.

22 Antecedentes de dicha definición pueden verse en Pérez Orozco (2006); Esquivel (2012); Tobío et al. (2010), citadas en Paura et al. (2017).

23 El concepto de autonomía en las personas mayores está íntimamente relacionado con el concepto de dependencia, ya que la reproducción y la subsistencia de la sociedad debe considerar especialmente a la población dependiente garantizando los mayores niveles de autonomía posible. Este supuesto se basa en una noción de dependencia como concepto socialmente construido (Carrasco, Borderías y Torns, 2011) que tiende a determinar grupos específicos de la población, ya sea por razones de edad o de salud. Sin embargo, para algunos autores este abordaje es una noción restringida del concepto, ya que la dependencia humana es algo inherente a la condición humana (Kittay, 1999).

24 El artículo 14 bis establece, entre otros puntos, un seguro social obligatorio, que estará a cargo de entidades nacionales o provinciales con autonomía financiera y económica, administradas por los interesados con participación del Estado; la protección integral de la familia, la compensación económica familiar y el acceso a una vivienda digna.

25 Respecto de las medidas legislativas, los países suelen reconocer derechos de las personas mayores. En Latinoamérica, hasta 2009, se contabilizaban más de diez países que contaban con normas específicas en la materia: Brasil, Uruguay, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, Perú, República Dominicana y República Bolivariana de Venezuela (Huenchuan, 2009). En el caso de Uruguay, por ejemplo, la ley 17.796 (2004) tiene como objetivo la promoción integral de las personas mayores y establece su derecho, entre otras cosas, a la integración activa en la familia y en la comunidad y al goce de un trato digno y sin ninguna clase de discriminaciones, a contar con asistencia médica y sanitaria integral y coordinada, a tener acceso a la educación, a una vivienda adecuada, a alimentación y abrigo suficientes, al esparcimiento, al transporte y a las comunicaciones en todo el territorio nacional (Huenchuan, 2009).

26 La Constitución de la CABA, en el artículo 41 señala: “La Ciudad garantiza a las personas mayores la igualdad de oportunidades y trato y el pleno goce de sus derechos. Vela por su protección y por su integración económica y sociocultural, y promueve la potencialidad de sus habilidades y experiencias. Para ello desarrolla políticas sociales que atienden sus necesidades específicas y elevan su calidad de vida; las ampara frente a situaciones de desprotección y brinda adecuado apoyo al grupo familiar para su cuidado, protección, seguridad y subsistencia; promueve alternativas a la institucionalización”.

27 La Unión Cívica Radical es uno de los partidos con mayor influencia política en la Argentina al igual que el Partido Justicialista. Fundado en 1981 por Leandro Alem, se caracterizó por ser un partido representativo de las clases medias argentinas durante el siglo XX.

28 Fundado en 2003, se trató de una coalición política liderada por Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner, integrada, en su mayoría, por el Partido Justicialista.

29 En la ley se consideran “personas en situación de vulnerabilidad social” a aquellas que por razón de edad, género, estado físico o mental, o por circunstancias sociales, económicas, étnicas y/o culturales, encuentran dificultades para ejercer sus derechos.

30 Versión taquigráfica del 14 de noviembre de 2011, p. 234.

31 En los fundamentos de la ley que figuran en la versión taquigráfica del día 26/11/2015 se señala: “...Que en este marco, sólo en el año 2014 se ha recibido en el Programa Proteger dependiente de la Subsecretaría de Tercera Edad del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, un promedio de 3,14 denuncias por día, las que analizadas por género dan cuenta que un 71,66 % corresponde a víctimas mujeres y el 28,34% a víctimas hombres. Que asimismo, se ha evidenciado que muchas de las denuncias recibidas se relacionan con lo que se ha denominado “maltrato institucional o estructural” y refieren mayormente a la falta de respuesta o excesiva burocracia en la satisfacción de las necesidades propias de su condición de Adultos Mayores, por parte de las entidades tanto públicas como privadas...”.

32 El partido Propuesta Republicana (PRO) nace en el turbulento contexto de 2001-2002, fundado por Mauricio Macri, empresario y ex presidente del Club Atlético Boca Juniors. Según la mirada de Gabriel Vommaro (2014), el PRO resistió la tentación de diluirse en los partidos tradicionales y se convirtió en un espacio de renovación de la centroderecha argentina. Según el autor, en él conviven políticos de larga data con nuevos ingresantes a la actividad, relacionados con el mundo empresario y de las ONG y los think tanks liberales. Además, Vommaro señala que tanto el emprendedorismo como el voluntariado son valores dominantes, a lo que se suma un discurso “postideológico”. Disponible en: http://nuso.org/media/articles/downloads/4069_1.pdf.

33 El Frente Grande se forma como frente electoral en 1993, a partir de que Carlos “Chacho” Álvarez abandonara el Partido Justicialista en 1990, por estar en profundo desacuerdo con el gobierno de Carlos Menem. Más tarde se conformó el Frepaso (Frente País Solidario), que resultó ser una coalición con el Frente Grande, con el partido PAIS (Política abierta por la Integración Social) y Unidad Socialista. En 1997 se conformaría la Alianza para el Trabajo, la Justicia y la Educación, con la entrada de la UCR.

34 La Ordenanza Nº 42.549 había instituido en 1987 la creación de subsidios para la atención domiciliaria de la tercera edad para aquellos ancianos sin cobertura social o de escasos recursos que por diversos motivos requiriesen ayuda en sus domicilios: http://www.buenosaires.gob.ar/areas/leg_tecnica/sin/normapop09.php.

35 Versión taquigráfica del 14 de diciembre de 2001, p. 136.

36 Confianza pública es el partido fundado en 2013 por Graciela Ocaña, quien en el período 2004-2007 se desempeñó como directora de PAMI y luego ocupó la titularidad del Ministerio de Salud de la Nación.

37 La ley fue sancionada a meses de un trágico hecho en el cual murieron cinco personas en un geriátrico del barrio de Belgrano a raíz de una gran inundación. La actividad en los geriátricos

hasta ese momento estaba regulada por la Ordenanza 35.331 y por el Decreto 609/97.https://www.clarin.com/ciudades/Obras-inundaciones-Belgrano-Villa-Urquiza_0_S1uGxY93vXe.html (Clarín, 2011).

38 El Partido Justicialista es un movimiento político surgido en la Argentina a mediados de la década de 1940 alrededor de la figura de Juan Domingo Perón y el concepto de justicia social. Desde su surgimiento ha tenido una importante influencia política en ese país y se ha configurado como una de las dos grandes fuerzas políticas con mayor presencia electoral desde el retorno a la democracia en 1983. La relación con los sectores de menores ingresos ha sido una de las características más constantes en la historia de este partido. Esta fuerza política suscitó grandes discusiones académicas y abrió preguntas a los observadores internacionales en relación a su ubicación ideológica en la matriz izquierda-centro-derecha. http://nuso.org/articulo/el-partido-
peronista-y-los-gobiernos-kirchneristas/
(Sidicaro, 2011).

39 El Partido Demócrata Progresista se creó mediante la confluencia de diversos partidos provinciales en 1914.

40 Si bien la legislación, en su articulado, no especifica explícitamente si está dirigida a los Establecimientos Residenciales privados únicamente, al establecer un marco de autorización, habilitación y características de las autoridades no designadas por el gobierno (por mencionar algunos ejemplos) se refiere a instituciones que persiguen monetizar los servicios de cuidado. Así mismo, debido a la expansión creciente de la provisión privada de servicios de cuidado en la CABA, en la práctica, la normativa se implementa fundamentalmente para este sector.

41 La versión taquigráfica de la sesión que aprueba la ley 661 (septiembre, 2001) informa que, según un artículo periodístico del diario La Nación del día 29 de marzo de 2001, en la CABA existen diecisiete mil quinientos (17.500) ancianos registrados que viven en establecimientos geriátricos habilitados, el 77% son mujeres y el 23%, hombres. Solo el 31% de estas personas mayores son autosuficientes, mientras que el 45% son semidependientes y el 24% totalmente dependientes. A su vez que el Gobierno de la Ciudad tiene cuatro (4) hogares públicos con capacidad para mil seiscientas treinta personas (1630), lo que representa menos del 10% del total de ancianos alojados en geriátricos. Según la Gerencia de Prestaciones Sociales del PAMI, esta institución cuenta con cuatro mil doscientas (4200) camas en geriátricos en la ciudad. Y que según la Secretaría de Promoción Social del Gobierno de la Ciudad, existen novecientos setenta y un (971) Geriátricos Privados habilitados en esta Ciudad. Cabe considerar que, en 2001, el Censo Nacional señaló que la población mayor de 65 años en la CABA era de 515.208 (17,2%), lo que indica que el 3,40% estaba institucionalizada.

42 Versión Taquigráfica del 20 de septiembre de 2001, p. 22.

43 Versión Taquigráfica del 20 de septiembre de 2001, p. 22.

44 El 25 de julio de 2005, consultado en una nota del diario Página 12, Eugenio Semino (Defensor de la Tercera Edad de la Defensoría de la Ciudad), ante una nueva tragedia con más de 15 víctimas en un geriátrico del barrio Palermo, señaló: “El problema central de los geriátricos porteños –habilitados y los ´muchos´ que funcionan sin habilitación, dice– es la demora en la reglamentación de la ley sancionada por la Legislatura en enero de 2002. No es el primer accidente que tenemos”. https://www.pagina12.com.ar/diario/sociedad/3-54127-2005-07-25.html.

45 Ver https://www.lanacion.com.ar/1480536-una-tarea-regulada-a-fuerza-de-tragedias.

46 El Partido Socialista Popular (PSP) fue un partido político argentino fundado en 1972, producto de la fusión del Partido Socialista Argentino (PSA), el Movimiento de Acción Popular Argentino (MAPA) y otros grupos partidarios menores.

47 Versión taquigráfica del 12 de diciembre de 2002, p. 369.

48 En la Ley 661 se establece que todos los establecimientos residenciales de personas mayores deben estar dirigidos por una Director/a que debe poseer título profesional universitario afín a la actividad o prestaciones desarrolladas.

49 Versión taquigráfica del 12 de diciembre de 2002, p. 375.

50 Vilma Ripoll es licenciada en enfermería por la Universidad Nacional de Rosario y trabaja como enfermera de terapia intensiva en la Unidad Coronaria del Hospital Italiano de Buenos Aires. Actualmente, integra la conducción nacional del Movimiento Socialista de los Trabajadores Nueva Izquierda (MST Nueva Izquierda).

51 Se trató de un Frente compuesto por el Movimiento Socialista de los Trabajadores y el Partido Comunista.

52 Versión taquigráfica del 12 de diciembre de 2002, p. 382.

53 Versión taquigráfica del 12 de diciembre de 2002, p. 382.

54 El Bloque Autonomía con Igualdad en la Legislatura de la CABA reunía a un grupo de legisladores que rompieron con el CC-ARI configurando un nuevo espacio político.

55 Suma + se denomina el bloque de Diputados de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que tiene a Martín Lousteau de ECO-Evolución como referente político.

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Grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas: ejemplos de Argentina y Brasil.
Beatriz Cuenya

Este trabajo parte de un interrogante presente en el debate latinoamericano en torno a los grandes proyectos: ¿implican estos una subvención al capital inmobiliario, a empresas privadas y a consumidores ricos, a expensas de recursos o patrimonio públicos; o bien el sector público puede capturar las plusvalías urbanas para redistribuirlas socialmente? Para avanzar una respuesta, primero se define el alcance conceptual de los grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas. Luego se presentan algunos ejemplos de Argentina y Brasil, indicativos de tres estrategias de gestión por parte de los gobiernos locales: una regresiva, según la cual los nuevos entornos se financian a costa de recursos y patrimonio públicos; otra más redistributiva, que permite subsidiar a las zonas más pobres con los recursos generados en las zonas de redesarrollo, y una tercera más bien neutra que supone que el redesarrollo se autofinancia con recursos generados por los propios inversores privados y consumidores ricos.

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GLOBALIZACIÓN Y CAMBIO EN EL SUR DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES.
Hilda María Herzer

Este artículo examina la vinculación entre globalización, territorio y ciudad, focalizando el análisis en un aspecto de ese proceso que comienza a darse con cierto ímpetu en la ciudad de Buenos Aires desde fines de la década de 1990 hasta el presente. Se trata del proceso de gentrificación que en estos años se ha desarrollado en distintos barrios. Se hace hincapié en el proceso que, desde la década de 1990, tiene lugar en la zona sur de la ciudad.

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La cuestión de la vivienda en el Área
Metropolitana de Buenos Aires (2003-2008).
María Cristina Cravino

Este trabajo parte de un interrogante presente en el debate latinoamericano en torno a los grandes proyectos: ¿implican estos una subvención al capital inmobiliario, a empresas privadas y a consumidores ricos, a expensas de recursos o patrimonio públicos; o bien el sector público puede capturar las plusvalías urbanas para redistribuirlas socialmente? Para avanzar una respuesta, primero se define el alcance conceptual de los grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas. Luego se presentan algunos ejemplos de Argentina y Brasil, indicativos de tres estrategias de gestión por parte de los gobiernos locales: una regresiva, según la cual los nuevos entornos se financian a costa de recursos y patrimonio públicos; otra más redistributiva, que permite subsidiar a las zonas más pobres con los recursos generados en las zonas de redesarrollo, y una tercera más bien neutra que supone que el redesarrollo se autofinancia con recursos generados por los propios inversores privados y consumidores ricos.

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La juventud en plural: desigualdades, temporalidades e intersecciones.
Ramiro Segura

En este texto de presentación del dosier se plantean los ejes que se desplegaron en la mesa de un seminario en la que participaron especialistas en la investigación sobre juventudes con miras a establecer y profundizar el diálogo y el intercambio a escala regional sobre la temática, no solo en lo relativo a los desarrollos estrictamente académicos, sino también en lo que respecta tanto a las formas en que la investigación sobre juventudes desde las ciencias sociales se vincula actualmente con las políticas públicas como a los desafíos que la investigación social y la política pública sobre juventudes en la región tendrán en el futuro.

Se da cuenta de las miradas convergentes sobre el campo de estudio en juventudes y de las claves de lectura de los especialistas para reconocer la juventud en plural. En esta introducción se destaca cómo la desigualdad, las temporalidades y las intersecciones se constituyen en vectores analíticos desde los cuales se desagregan las juventudes como objeto de estudio.

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Jóvenes entre el centro y la periferia de la ciudad, del Estado y de la academia.
Mariana Chaves

En este escrito se analizan someramente tres campos de producción de lo social desde la perspectiva de la dinámica centro-periferia. Estas categorías tienen cierto potencial creativo para pensar las relaciones de producción del espacio social, pero, además de la ayuda para espacializar relaciones entre diferentes potenciales de poder, estas nociones nos habilitan para estudiar el punto de vista del actor o la visión de mundo. Se trata de conocer quién o quiénes deciden nombrar y logran colocar algo como centro y otra cosa como periferia. Ofrezco como respuesta simplificada anticipada que es desde el lugar donde está posicionado el sujeto, desde donde ve y nombra el mundo. Con esta hipótesis buscaremos pistas para entender el juego de la producción social de: 1) la juventud urbana; 2) las políticas públicas y sociales, que “tocan” a los jóvenes, y fi nalmente; 3) la producción científica sobre juventudes.

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Sensibilidades, derechos y participación juvenil en el escenario político
Itinerarios de investigación y agendas de discusión.
Pedro Núñez

Este artículo aborda la discusión acerca de las formas de participación política juvenil en el periodo entre 2008 y el ciclo político que termina con las elecciones presidenciales de 2015 en la Argentina, aunque se realiza el ejercicio de pensar qué dinámicas adquirieron estos fenómenos en países vecinos. La intención es proponer algunas claves y ejes a considerar como parte de un programa de investigación en la relación entre juventud y política. Para ello se analizan diferentes aspectos de las prácticas políticas juveniles, señalando aquellas cuestiones innovadoras en las formas de militancia como las que replican modos más tradicionales de involucramiento político.

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Investigaciones sobre juventud en Brasil: género y diversidad.
Wivian Weller

El artículo recorre las formas y los momentos de la investigación sobre la juventud en Brasil desde el análisis del movimiento estudiantil durante la década de 1960 hasta los años 2000, cuando comenzaron a diversifi carse los estudios al introducir las dimensiones de género, sexualidad, raza y etnia, entre otras dimensiones de la diferencia y la desigualdad, para llegar a la inquietud en el presente sobre cómo superar cierta difi cultad de articulación de diferentes categorías de análisis en un análisis interseccional de la juventud.

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Distancias cercanas y diferencias encontradas en la Ciudad de Buenos Aires. El caso de los adultos y las adultas que viven en las calles. 1997-2011.
Martín Boy

En este artículo se trabajará sobre las limitaciones que se encuentran en el campo de la Sociología Urbana para pensar el encuentro de otredades de clase que reactualizan procesos de desigualdad social. Mucho se ha escrito sobre el proceso de segregación residencial que atravesó a la Ciudad de Buenos Aires desde la profundización del neoliberalismo en la década de 1990 pero poco se dice sobre cómo la crisis social, política y económica modificó el paisaje urbano y cómo diferentes grupos de pobres reocuparon áreas centrales de la ciudad para desarrollar en el espacio urbano estrategias de supervivencia. De esta forma, se intentará reproblematizar cómo los pobres también construyen usos y significaciones de un mismo espacio céntrico.

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Hacia un enfoque relacional del bienestar
Elementos para el diagnóstico y la orientación de políticas públicas
Rolando Cristao

En el presente trabajo se analiza críticamente el enfoque de pobreza y se propone el enfoque de los activos y estructura de oportunidades como herramienta para el diagnóstico social. A partir de este desarrollo, se discute en qué medida el concepto de desigualdad podría actuar como organizador del análisis de la situación social.

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Programas sociales y personas en situación de calle en la ciudad de Buenos Aires
Un mapa conceptual de las intervenciones
Andrea Bascialla

El presente trabajo presenta un análisis resumido de las políticas sociales generadas por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para personas en situación de calle. A partir de la sistematización de la información ofi cial disponible, se confeccionó un cuadro de los programas y se señalaron los conceptos más sobresalientes en relación a: i. qué ejes de la vida en la calle se recortan como problema social a solucionar; ii. qué responsabilidades atañen a cada actor social en estas soluciones y iii. qué aspectos de los grupos poblacionales se delimitan con determinadas categorías (edad, género, etc.). Se consideró el eje temporal para contextualizar las categorizaciones y esquemas de intervención. El análisis incluyó, además, los aportes teóricos vigentes sobre el tema para entender que la focalización en la falta de vivienda y la invisibilización de las causas estructurales impiden soluciones de largo alcance.

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Entre prácticas instituidas, instituciones interpeladas y luchas distintivas:
la AUH frente a la ampliación del derecho a la educación (2009-2015).
Nora Gluz e Inés Rodríguez Moyano

El artículo propone analizar los sentidos que asumen las políticas de transferencias condicionadas de ingresos en el campo escolar, en el marco de las tendencias hacia la mayor integralidad de las intervenciones destinadas a garantizar el derecho a la educación durante el periodo 2009-2015 en Argentina. Nos interesa examinar el modo como estas son apropiadas en las escuelas a través de las mediaciones institucionales y de las tradiciones simbólicas propias del campo escolar así como de las lógicas de los actores que en ella intervienen. El trabajo toma como fuente los resultados de una investigación desarrollada entre 2013 y 2015 en la provincia de Buenos Aires sobre los procesos de implementación de la principal política de transferencias monetarias a nivel nacional: la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social.

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Las tensiones de las condicionalidades de la Asignación Universal por Hijo desde la perspectiva de los actores.
Laura Eugenia Garcés

Al analizar las políticas sociales, podemos posicionarnos en perspectivas teóricas que justifican el establecimiento de condicionalidades o, por el contrario, en perspectivas que se oponen a aquellas por considerar que contradicen la idea de derecho. En tanto, en el presente trabajo pretendemos problematizar esas respuestas dicotómicas y las tensiones conceptuales que están presentes en las percepciones de los actores involucrados en la Asignación Universal por Hijo de Argentina, analizando los sentidos otorgados a estos conceptos, ya no como correctos o incorrectos según una perspectiva teórica sobre las condicionalidades, sino complejizando el análisis, articulando con otros desarrollos teóricos que amplíen el horizonte explicativo de la condicionalidad y que, al mismo tiempo, den cuenta de las miradas de los sujetos involucrados en la práctica concreta de las condicionalidades.

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Las políticas de transferencias condicionadas en la Argentina posconvertibilidad:
¿una forma de mediación entre la cuestión social y el régimen social de acumulación?
Silvio Alejandro Crudo

En las últimas décadas se advierte la expansión que han tenido los programas de transferencias condicionadas (PTC) en los esquemas de protección social, así como sus mutaciones en términos de diseño. Si varios son los factores que ayudan a comprender los procesos de formulación de las políticas sociales, nos centraremos en uno: el régimen social de acumulación en el que se encuentran insertas. El interrogante que guiará este trabajo será: ¿qué relaciones se pueden establecer entre los PTCI y el régimen social de acumulación que contiene? Para responderlo, tomaremos los casos de dos programas argentinos: el Plan Familias por la Inclusión Social y la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social. La hipótesis que sostendremos es que estos programas se actualizan como una forma de mediación entre la cuestión social y el incipiente régimen social de acumulación que se estaba definiendo tras la salida de la convertibilidad. Para ello, recurriremos a decretos y reglamentaciones de los programas tomados como casos, documentos institucionales y datos estadísticos.

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¿Cooperativismo como oportunidad perdida? Problemas estructurales y coyunturales del cooperativismo bajo programas
Pilar Arcidiácono y Ángeles Bermúdez

El artículo analiza el campo del cooperativismo de trabajo bajo programas a partir del caso del Programa “Ingreso Social con Trabajo” (Prist). Se abordan cuestiones estructurales y cambios de coyuntura apelando a la metáfora de bisagras de gestión. Se sostiene que las modificaciones impulsadas por el gobierno de Cambiemos se erigen y legitiman sobre un conjunto de supuestas “debilidades preexistentes” del programa, donde el esquema cooperativo comenzaba a perder centralidad. Hasta el momento, la nueva gestión brinda mayor preponderancia a las actividades de formación con una nueva versión de la teoría de capital humano y al componente de las transferencias de ingresos. Este trabajo deja abiertos interrogantes sobre las posibilidades futuras y disputas en torno al Prist y a la línea del cooperativismo de trabajo bajo programas entre posiciones más próximas al reconocimiento de nuevas formas de trabajo autogestivo-asociativo que persiguen sectores de la economía popular, por un lado, y propuestas gubernamentales de corte individual que tienden a descolectivizar el abordaje de la política pública.

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De la promoción del trabajo cooperativo al Salario Social Complementario. Transformaciones en la transferencia de ingresos por trabajo en la Argentina
Malena Victoria Hopp

A partir del trabajo de campo cualitativo y el análisis documental, el artículo reconstruye y analiza la estrategia de política social del Estado argentino ligada a las transferencias de ingresos en el marco de experiencias de trabajo cooperativo y en la economía popular, y las disputas en torno a los sentidos del trabajo y la organización colectiva que estas implican. En este recorrido, se indaga acerca de los fundamentos de la inclusión del trabajo cooperativo como marco de realización de las tareas laborales y como condición para el otorgamiento de una transferencia directa de ingresos, en el período 2003-2015, y la ruptura que plantea la nueva orientación de las políticas sociales que propone transferencias “sin cooperativas” y la creación de un Salario Social Complementario, impulsados por la nueva gestión de Gobierno, iniciada en diciembre de 2015.

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La lucha por un lugar en Buenos Aires.
Crisis de la vivienda y boom inmobiliario (1990-2010)
Marie-France Prévôt-Schapira

En el marco del programa Metraljeux de estudio sobre cuatro metrópolis de América Latina, este trabajo parte de la idea de que en Buenos Aires, como en otras ciudades de la región, los modelos de gobernanza son producto de las lógicas políticas e institucionales que caracterizaron las trayectorias de las metrópolis así como su inserción en la globalización. El análisis propuesto, elaborado como resultado de un trabajo de campo en las ciudades de México y de Buenos Aires en los años 2008-2010, permitirá entender los modos de la gobernanza de la vivienda en Buenos Aires, paradójica con respecto a las otras metrópolis de América Latina.

En primer lugar, se establecen, en una perspectiva histórica, las nuevas formas de precariedad y vulnerabilidad de la vivienda en la Ciudad de Buenos Aires en los años 2000. Luego se pone el foco en el desfasaje entre el derecho a la vivienda reconocido por la Constitución de la Ciudad Autónoma (CABA) y las políticas implementadas para responder a la apremiante demanda habitacional, privilegiando el análisis de las lógicas políticas e institucionales. Por último, se muestra cómo la concentración de programas de vivienda social, la mayor parte de ellos confinados en el sur de la ciudad, profundiza los procesos de segregación existentes, endurece las fronteras entre distintos barrios y exacerba las tensiones.

En fin, el artículo sostiene que la pregunta por quién se apropia del espacio es clave para hacer inteligible la dinámica y las posibilidades de la gobernanza metropolitana.

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Bienestar infantil y diversidad familiar.
Infancia, parentalidad y políticas públicas en España
Dolors Comas-d´Argemir

El reconocimiento de la diversidad familiar es un componente esencial para el bienestar de la infancia. Las familias han experimentado fuertes cambios en su composición y relaciones internas y esto es especialmente relevante en la España de los últimos cincuenta años, en que se ha pasado de un modelo familiar único (matrimonio heterosexual con hijos) a una diversidad de formas de convivencia y a una democratización de las relaciones entre hombres y mujeres y entre generaciones. En este artículo presentamos las políticas públicas dirigidas a la infancia, con especial referencia a las relacionadas con el reconocimiento de las nuevas realidades familiares. Constatamos que las políticas de infancia y las políticas familiares han sido de poca entidad y de gran fragilidad en España y que los avances que se produjeron a finales del siglo XX, coincidiendo con el desarrollo del Estado del bienestar, se han visto truncados con la gran depresión económica y las políticas neoliberales de austeridad, que limitan la responsabilidad del Estado y sitúan a la familia como garante del bienestar infantil, acentuando el riesgo de pobreza infantil. Es en este contexto en el que hay que interpretar la escasa sensibilidad pública hacia las nuevas necesidades de las nuevas familias.

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Los sistemas de registro de información como instrumentos para la gestión de políticas públicas para niñas, niños y adolescentes.
El caso de la Ciudad de Buenos Aires
Cristina Erbaro y Verónica Lewkowicz

El compromiso asumido por la Argentina, como Estado Parte de la Convención sobre los Derechos del Niño, y las leyes nacionales y locales de protección integral de derechos requieren del seguimiento de su implementación en las políticas públicas. En ese marco, una de las tareas más importantes es la construcción de sistemas de registro que brinden información sobre el acceso a los derechos de niñas, niños y adolescentes. En el presente trabajo se reflexiona sobre el Legajo Único Electrónico, primer sistema para el registro de situaciones de amenaza o vulneración de derechos, de uso exclusivo de todos los servicios y programas de atención directa del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

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Autoritarismo, espacio urbano y sectores populares
A propósito de Merecer la ciudad: los pobres y el derecho al espacio urbano, Oscar Oszlak (2017). Ciudad de Buenos Aires: Eduntref. Segunda edición ampliada
Fernando Ostuni

El compromiso asumido por la Argentina, como Estado Parte de la Convención sobre los Derechos del Niño, y las leyes nacionales y locales de protección integral de derechos requieren del seguimiento de su implementación en las políticas públicas. En ese marco, una de las tareas más importantes es la construcción de sistemas de registro que brinden información sobre el acceso a los derechos de niñas, niños y adolescentes. En el presente trabajo se reflexiona sobre el Legajo Único Electrónico, primer sistema para el registro de situaciones de amenaza o vulneración de derechos, de uso exclusivo de todos los servicios y programas de atención directa del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

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Los desafíos de la justicia escolar.
François Dubet

El gran proyecto escolar moderno se fundó en la mayoría de los países entre finales del siglo XIX y la primera mitad del siglo XX, cuando se construyeron los sistemas educativos públicos nacionales con la misión de escolarizar a todos los niños. En esos años de fuerte confianza en la educación, dos grandes proyectos se afirmaron: un proyecto de justicia social y un proyecto de emancipación. Uno se basa en la creencia en la capacidad de la escuela para promover una jerarquía social justa basada en el mérito de los individuos y no solo en los privilegios debidos a su nacimiento; el segundo postula que la escuela puede formar ciudadanos autónomos y solidarios en el marco de las sociedades nacionales democráticas. En este artículo se analizan esos dos proyectos, el de la justicia y el de la educación, para distinguir sus diversas dimensiones e intentar definir los desafíos a los que hoy nos enfrentamos. Se sostiene, en líneas generales, que en tanto los sistemas educativos están insertos en las sociedades, cuanto más justa e igualitaria es una sociedad, más probabilidades tiene la escuela de ser ella misma justa e igualitaria. Porque si bien la escuela interviene sobre la sociedad, no está quizás en condiciones de “salvar el mundo”.

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Las continuas mejoras en la distribución del ingreso en Argentina entre 2003 y 2015.
Ana Laura Fernández y Mariana L. González

El período 2003-2015 puede caracterizarse en su conjunto en términos socioeconómicos por el crecimiento de la economía, la mejora en las condiciones laborales y la ampliación de las políticas sociales y de seguridad social. Entre estos años se produjo, a su vez, una mejora continua en la distribución del ingreso, que implicó una reversión respecto de la tendencia regresiva que se había verificado desde los años de la última dictadura militar. En este marco, el objetivo de este trabajo es analizar la evolución de la distribución de los ingresos familiares e individuales durante esta etapa indagando en su asociación con diferentes factores tales como la dinámica del mercado de trabajo, los ingresos laborales y no laborales. El análisis se basa en una periodización fundamentada en la dinámica macroeconómica y de las variables analizadas, que distingue tres subetapas. La principal fuente de información es la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC.


El estudio permite concluir que la menor desigualdad en los ingresos familiares no solo se relaciona positivamente con una mejora en la distribución de los ingresos laborales sino también con el efecto diferencial del aumento de la ocupación y las variaciones en la tasa de actividad, y la menor precariedad en el empleo. Del mismo modo, es fundamental en la explicación la ampliación del régimen previsional y el aumento real de los haberes jubilatorios, mientras que las políticas sociales de transferencias monetarias tienen un rol también positivo, pero de menor intensidad.

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La desigualdad regional de ingresos en la Argentina de las últimas décadas
Impacto redistributivo del Estado y contribución regional a la inequidad urbana
Gabriel Calvi y Elsa Cimillo

En este trabajo se aborda el fenómeno de la desigualdad de ingresos personales en los distintos agrupamientos urbanos (regiones y aglomerados) de la Argentina y su evolución en los últimos veinte años. El estudio se concentrará en dos aspectos: 1) la evolución de la desigualdad y del impacto redistributivo de las transferencias estatales (contributivas y no contributivas) a nivel regional; 2) el aporte de cada área a la desigualdad del total urbano.


Para el primer aspecto abordado se analizarán coeficientes de Gini de ingreso per cápita familiar (IPCF), antes y después de transferencias estatales. En este punto se procederá comparando ambos tipos de coeficientes, asumiendo que la diferencia es un buen indicador del efecto redistributivo de la intervención del Estado. La comparación será realizada para cada uno de los agrupamientos territoriales en los distintos años considerados.


El segundo aspecto, de mayor complejidad, es el relativo a la contribución de regiones y aglomerados a la inequidad del total urbano en el período analizado. La desigualdad de IPCF del total urbano resulta de incluir en un único ordenamiento jerárquico (distribución) los ingresos individuales (IPCF) de distintas áreas geográficas, que presentan heterogeneidades en términos de tamaño poblacional y nivel de ingresos. Esta mayor o menor heterogeneidad (entre regiones o aglomerados) origina contribuciones diferenciales a la desigualdad total. La metodología utilizada en este punto es una adaptación del procedimiento de descomposición del Gini por fuentes de ingreso elaborado por Lerman y Yitzhaki (1985) y difundido por CEPAL en 2008 (Medina y Galván, 2008). La adaptación aquí realizada consiste en considerar los ingresos de los residentes de cada región o aglomerado como fuentes distintas del ingreso total urbano.


En la definición de las áreas urbanas se sigue la clasificación de agrupamientos territoriales que emplea el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) en la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), fuente de información utilizada en este trabajo. Nos referimos a las seis regiones estadísticas definidas por el INDEC (Gran Buenos Aires, Cuyo, Noreste Argentino, Noroeste Argentino, Patagonia y Pampeana) y a los distintos aglomerados urbanos relevados por la encuesta (cuya cantidad ha variado desde los inicios de la EPH).


El estudio es precedido por una sección en la que se describe brevemente la evolución de la desigualdad de ingresos entre 1993 y 2013, y que nos permite identificar las etapas a partir de las cuales será estilizado el análisis. Un último punto queda dedicado a las conclusiones que se desprenden de las evidencias aportadas.

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Producción de bienestar y estructura social en perspectiva comparada:
Reino Unido, España y Argentina
Jésica Lorena Pla y Emilio Jorge Ayos

Este artículo analiza la composición de ingresos y su relación con la estructura social, a partir de una perspectiva comparativa, seleccionando los casos de Reino Unido, España y Argentina. Retomamos la discusión sobre las formas de articulación entre las diferentes instituciones que participan en la provisión del bienestar, Estado, Mercado y Familia, aprendiéndolas a partir de la desagregación de los ingresos por fuente (laboral, no laboral, y en este último caso, su composición), abordados comparativamente a partir de la unidad de análisis individuo y la unidad de análisis hogar.


Utilizamos los microdatos de las siguientes fuentes: la Encuesta Permanente de Hogares del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (Argentina), la Encuesta de Condiciones de Vida del Instituto Nacional de Estadística (España - 2013 en cada caso) y su versión inglesa European Union Statistics on Income and Living Conditions (2009).


El instrumento de medición utilizado para analizar la evolución de la estructura de clases en relación al mercado de trabajo fue el esquema de clases de Erikson, Goldthorpe y Portocarero (Goldthorpe y Heath, 1992).

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Desigualdad de oportunidades de graduación universitaria en Argentina (1975-2015):
Efectos del territorio, la clase social de origen y el nivel educativo familiar
Pablo Dalle, Paula Boniolo, Bárbara Estévez Leston y Joaquín Carrascosa

El artículo analiza la incidencia del origen social familiar y el territorio en la desigualdad de oportunidades de graduación universitaria en Argentina y su evolución a través de cuatro cohortes nacidas entre 1945 y 1985. Se utiliza una metodología cuantitativa que combina el análisis de dos fuentes de datos secundarios: la Encuesta Nacional sobre Estructura Social de 2015 y el Censo Nacional de Personas, Hogares y Viviendas de 2010. Se utilizaron técnicas estadísticas descriptivas: tablas de contingencia, gráficos y mapas, e inferenciales: modelos log-lineales y de regresión logística multivariados. Las pautas observadas sugieren que la escasa expansión de la graduación del sistema universitario en las últimas décadas ha implicado, hasta el momento, una ampliación de la desigualdad de clase en el logro de credenciales universitarias en la cohorte más joven, esto es, mayores ventajas para quienes provienen de clases medias. El nivel educativo del hogar de origen es la variable que más influye en la graduación universitaria y su efecto sobre la desigualdad de oportunidades se mantiene constante a través de las cohortes. Asimismo, el estudio brinda evidencia en favor de que la región de nacimiento y de residencia actual contribuye a delinear la desigualdad de oportunidades educativas.

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Procesos de exclusión en las políticas sociales:
explorando los perfiles de la población no perceptora de la Asignación Universal por Hijo
Agustín Salvia, Santiago Poy y Ianina Tuñón

Está ampliamente probado que las instituciones laborales y de seguridad social asociadas a los mercados de trabajo formal constituyen el principal mecanismo de inclusión social sistémica en economías de mercado (OIT, 2017). No obstante, la reconfiguración productiva y sus efectos sobre el empleo y la exclusión a escala global condujeron a muchos gobiernos a desarrollar sistemas de protección paralelos a tales mecanismos (CEPAL, 2018). En América Latina, estos sistemas han adoptado la forma de programas de transferencias condicionadas de ingresos, orientados a la lucha contra la pobreza y concebidos como instrumentos transitorios hasta que los beneficiarios logren una mejor inserción en el mercado laboral. Si bien han tenido efectividad para paliar situaciones de pobreza extrema, en distintos países se ha constatado su insuficiencia para superar exclusiones o autoexclusiones sociales y promover formas más plenas de inclusión social sistémica.


A partir de 2009, el gobierno argentino implementó un sistema de transferencia condicionada de ingresos –la Asignación Universal por Hijo–, destinado a hogares con niños y adolescentes cuyos padres fueran trabajadores informales, desempleados o inactivos y no tuvieran acceso a otros mecanismos de protección social. La literatura ha abordado distintas aristas de esta política. Adoptando un enfoque crítico sobre el carácter universal, transitorio e inclusivo de esta iniciativa, este artículo aborda un aspecto poco explorado: el perfil socioeconómico, demográfico, laboral y residencial de aquellos potenciales beneficiarios excluidos o autoexcluidos del programa. Se parte de la hipótesis de que se trata de una población heterogénea, atravesada por diferentes clivajes y grados de marginalidad social, cuyas particulares condiciones constituyen el principal factor de exclusión.


La fuente de información son los microdatos de la Encuesta de la Deuda Social Argentina de la Universidad Católica Argentina correspondientes al período 2010-2015. Sobre las bases apiladas se aplican modelos de regresión, análisis factoriales y construcción de clústeres que permiten caracterizar y tipificar los diferentes procesos sociales de exclusión subyacentes a los perfiles socioeconómicos, demográficos, laborales y residenciales presentes en una población de niños y adolescentes elegibles no beneficiarios de la AUH.

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Políticas sociales y simbolismo del trabajo en Argentina
Desigualdad, apropiaciones y sentidos vividos en el espacio social de Córdoba
Gonzalo Assusa

El artículo aborda la relación entre políticas sociales y desigualdad en la Argentina contemporánea. Para ello, plantea su análisis en dos dimensiones paralelas e interconectadas. La primera refiere al lugar de las políticas sociales como instrumento de reproducción social y al modo en que se inserta en una serie de estrategias de reproducción social de las familias para sostener o mejorar su propia posición en el espacio de las clases sociales. La segunda refiere a cómo las políticas sociales (denominadas coloquialmente “planes sociales") pasan a formar parte de un acervo común de categorías simbólicas que se ponen en juego en la construcción de fronteras simbólicas que distinguen legitimidades, dignidades y prestigios diferenciales entre personas. Con este objetivo, el artículo propone una articulación de métodos, combinando procesamiento estadístico multifactorial de bases de datos como la ENES-PISAC, con un extenso trabajo de campo cualitativo que va desde entrevistas en profundidad hasta registros etnográficos.

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Las transformaciones en las prácticas de los sectores populares organizados a partir de la implementación de la Asignación Universal por Hijo
Victoria D’Amico

En este artículo exploramos las reconfiguraciones de la relación entre sectores populares y Estado a partir del análisis del modo que adoptó la inscripción de la AUH en las redes de sociabilidad política local de una organización socioterritorial, el Movimiento Justicia y Libertad en la ciudad de La Plata, entre 2011 y 2015. Sostenemos que la implementación de la AUH conllevó dos transformaciones simultáneas en las prácticas de los sectores populares organizados. Por un lado, reprodujo el sentido oficial de que la política es gestionada directamente por el Estado nacional. Al hacerlo, las organizaciones se distanciaron del carácter disruptivo con que habían disputado previamente su papel protagónico como mediadoras en la gestión de políticas sociales y, como consecuencia, se produjeron procesos de individualización de los sectores populares.


Por otro, las organizaciones reconfiguraron su trabajo territorial a través de su participación en otros programas sociales. Las cooperativas del Programa de Ingreso Social con Trabajo, más conocido como “Argentina Trabaja”, operaron como núcleos de articulación de recursos, tareas y demandas al Estado en el entramado local. Reconstruimos empíricamente las tensiones irresueltas que ambos procesos generaron en las experiencias de ciudadanización y desigualdad, particularmente para las mujeres.

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Experiencias del bienestar
Para una comprensión de la política social desde el sentido común
Daniela Soldano

Conseguir trabajo, agua potable, una bolsa de alimentos, un turno médico, un lugar donde vivir, o un cupo en la mejor escuela pública del barrio, constituyen desafíos que enfrentan a diario los vecinos de las barriadas relegadas de las ciudades en nuestra región. Estos desafíos permiten advertir dos registros del orden socio-político: la estructura desigual que da forma a sus condiciones de vida y las prácticas efectivas de reproducción social. Entre ambos, se ubica el sentido común, un nivel de conocimiento experiencial, potente para orientar dichas rutinas cotidianas y con capacidad para “suturar” simbólicamente las fracturas de una sociedad atravesada por la desigualdad socioeconómica. Este artículo propone la comprensión de lo que se denominará “experiencias del bienestar” –del Estado y la política social–, en las que entran en escena un conjunto de razonamientos evaluativos que atañen a la calidad de los recursos públicos, a la efectividad y legitimidad de su mediación y al grado de justicia presente en su distribución en los diferentes territorios.

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Cuando la desigualdad y la pobreza pasaron a ser problemas de la gerencia social
Notas sobre el caso de los think tanks en los noventa
Adriana Clemente

Este artículo problematiza sobre la orientación y las características de las fuentes de conocimiento y el asesoramiento brindado para el diseño de los programas sociales y el tratamiento de la pobreza que se realizaron como parte de la cooperación técnica para el desarrollo en la década de los noventa. El análisis focaliza el rol de los dispositivos institucionales que actúan en torno a procesos de vinculación tecnológica y social con la vocación de incidir en la agenda pública (think tanks), particularmente los asociados al ámbito académico inscriptos en el campo de las políticas sociales y el desarrollo.

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¿Es el territorio un “accidente” para las políticas de salud? Aproximación conceptual y reflexiones desde la investigación social.
Magdalena Chiara

El trabajo se propone introducir la perspectiva territorial para pensar las políticas de salud. Sin pretender negar la complejidad inherente al sector, busca identificar otros pliegues en los que la política se de-construye y vuelve a construirse en territorios determinados. Partiendo de entender la salud como “campo abierto” y pasando revista a distintas contribuciones del enfoque territorial, el trabajo busca colocar el territorio más allá del escenario en el que las políticas se despliegan. En este movimiento, se detectan nuevas preguntas, aparecen otros problemas y se develan nuevos actores.

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El escenario participativo de base popular en el Gran Buenos Aires en tiempos neoliberales: huellas de la historia reciente y cambios emergentes.
Adriana Rofman

El artículo busca reconstruir la historia reciente de los modelos de participación de la sociedad civil de base popular en las políticas públicas, en Argentina. El objetivo es identificar las huellas de las experiencias previas y los cambios emergentes, en el escenario participativo popular actual. Esto es, rastrear las características principales de las formas históricas de organización de la sociedad civil popular, sus agendas y sus modos de relacionamiento con el Estado, con el fin de identificar persistencias y cambios a lo largo del recorrido. Para ello, se analizan tres períodos históricos: la etapa de surgimiento y desarrollo de las articulaciones entre la sociedad civil popular y el Estado durante el siglo XX; las profundas transformaciones producidas por la implantación del neoliberalismo y la consecuente crisis de fin de siglo; y el momento de recuperación del protagonismo estatal, junto con la expansión e institucionalización de estos espacios. Por último, se describe el panorama actual, de los primeros años de gobierno de Cambiemos, enfocando en los rasgos persistentes y las novedades emergentes.

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Los Consejos Locales de Niñez y Adolescencia: institucionalizando la participación de la sociedad civil en la producción de la política pública de infancia a nivel local en el Conurbano Bonaerense.
Carolina Foglia

En este trabajo nos concentraremos en el abordaje de los Consejos Locales de Niñez y Adolescencia, dispositivos locales del sistema de promoción y protección de derechos de Niños, Niñas y Adolescentes de la provincia de Buenos Aires, desde la perspectiva de la participación ciudadana. Consideramos que estos dispositivos institucionalizan territorialmente la participación de las organizaciones sociales locales en la política de infancia de un modo diferente al observado durante la década de 1990, el cual se centraba en la provisión de bienes y servicios y la ejecución de tareas en el marco de programas estatales. Si bien este es un rol que las organizaciones sociales continúan desempeñando, la conformación de los Consejos Locales jerarquiza un papel ligado al diagnóstico de los problemas locales y a la planificación de iniciativas.

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¿Cómo es posible que una toma de tierras se convierta en un barrio popular planificado? Condiciones y actores intervinientes en un caso de la periferia de la ciudad de La Plata.
Florencia Musante

El presente artículo analiza las condiciones de posibilidad de una toma de tierras en la periferia de la ciudad de La Plata y se pregunta por el modo en que la intervención y articulación de distintos actores configuró en el territorio un escenario particular, que lo llevó a convertirse en un barrio popular planificado. La toma tuvo lugar en el año 2015 en Abasto, localidad del oeste de la ciudad de La Plata, y se volvió emblemática por una serie de condiciones que la particularizaron: su masividad –se trata de una toma de 56 hectáreas que nuclea a más de mil familias– y la velocidad con que se logró iniciar un proceso expropiatorio, que dio lugar a distintas intervenciones estatales. Sostenemos que existe una serie de condiciones de posibilidad –la coyuntura política, la intervención estatal y la dinámica de la organización colectiva– que permiten entender la singularidad del proceso.

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Territorios móviles, políticas sociales y prácticas de organización de trabajadores de la economía popular.
María Inés Fernández Álvarez

Este artículo sintetiza resultados de una investigación etnográfica en curso con una cooperativa de vendedores ambulantes del Ferrocarril San Martín que integran la Confederación de los Trabajadores de la Economía Popular (CTEP). Aun cuando la cooperativa se conformó en el año 2015, los vendedores del tren han mantenido, a través de generaciones, “códigos de vida” que organizan su actividad, dentro de las que cobran centralidad las relaciones de parentesco, incluyendo la forma en que la idea de familia es empleada para hablar de los vínculos que se tejen en “el fierro”, tal como prefieren denominar al tren. Este proceso de formalización como cooperativa se vuelve inteligibile a la luz de un proceso más amplio de producción y disputa de formas de reconocimiento, protección, bienestares y derechos colectivos como trabajadores en el marco de la CTEP, dentro del que se destaca la implementación del Salario Social Complementario. En este artículo, me propongo analizar la dinámica de este proceso de organización y la implementación de esta política en un territorio particular marcado por la movilidad de las personas, los vínculos, las prácticas y los espacios que lo producen. Por una parte, esta condición desafía las formas modales de hacer política que caracterizan las organizaciones marco en las cuales la cooperativa se inserta. Por otro, la implementación de esta política desborda los límites del espacio del tren como territorio para proyectar y construir vínculos desde y hacia los barrios donde habitan los vendedores. Atendiendo a estas dos dimensiones, me propongo reflexionar sobre la heterogeneidad de los territorios en los que se despliegan las formas de organización de la economía popular con relación a las políticas públicas destinadas a esta población.

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El territorio, la comunidad y la autonomía: ¿discursos mitológicos en los programas sociales destinados a jóvenes “en riesgo”?
Marina Medan

Desde inicios del 2000 en la Argentina se implementan programas de inclusión social y prevención social del delito destinados a jóvenes “en riesgo”, en los cuales el abordaje territorial y comunitario es distintivo. Este artículo describe y analiza los sentidos y prácticas que tal enfoque supone, tanto desde la perspectiva de los agentes institucionales como desde la de los jóvenes. Los resultados se discuten a la luz de la literatura que aborda las relaciones entre el Estado, el territorio y la comunidad, y se resalta el potencial analítico de la noción de “margen” (Das y Poole, 2008) para problematizar el funcionamiento estatal. Finalmente, se coloca una nueva hipótesis a partir de los hallazgos: las definiciones institucionales sobre el territorio y la comunidad como epicentro de los riesgos que aquejan a los jóvenes, en articulación con la reivindicación de la autonomía juvenil para lidiar con ellos, podría generar un discurso mitológico (Haney, 2010) que provocara más desempoderamiento que emancipación. Los datos analizados provienen de investigaciones cualitativas desarrolladas entre 2008 y 2018, cuyas técnicas principales han sido la observación participante, entrevistas en profundidad y grupos focales. La referencia empírica está conformada por programas de prevención social del delito y programas de inclusión social juvenil implementados en barrios populares del AMBA.

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Educación y Territorio: una experiencia de implementación del Plan Fines en la Provincia de Buenos Aires.
Laura Beatríz Casals

A partir de un estudio de caso en el partido de General San Martín, provincia de Buenos Aires, nos proponemos comprender el modo en que las trayectorias educativas de jóvenes y adultos estudiantes del Plan Fines en territorios socialmente críticos se vinculan con el entramado de organizaciones sociales y comunitarias. Esto a partir del análisis del contexto territorial y la dinámica local de implementación del Plan; la reconstrucción de la trama de organizaciones sociales y comunitarias en que la sede del Plan está inserta y el abordaje de trayectorias educativas de estudiantes y referentes comunitarios.

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Territorio, política social e implementación. Una mirada desde los espacios locales de gestión del “Argentina Trabaja - Programa Ingreso Social con Trabajo” en el distrito de La Matanza.
Cynthia Gisselle Ferrari Mango

El objetivo general que perseguimos a través de este artículo es caracterizar la territorialidad que adquiere el Argentina Trabaja - Programa Ingreso Social con Trabajo en los espacios locales de gestión denominados Obradores en el distrito de La Matanza (2009-2016), ubicado en la provincia de Buenos Aires. Dicho programa tiene un alto componente territorial, por lo cual una mirada a nivel local permite captar diferencias de la implementación del programa y recuperar la noción de centralidad del territorio como espacio de implementación de programas sociales.

Para abordar el objetivo planteado trabajamos en los Obradores entendidos como los espacios locales de gestión y lugares estratégicos de transformación de los programas. Se trató de una investigación cualitativa en la cual el corpus de análisis quedó conformado por la Resolución 3182/09 que le dio origen, el documento “Distribuidor Nacional Programa de Ingreso Social con Trabajo” elaborado por el MDSN, las transcripciones de las notas de campo y las transcripciones de las entrevistas semiestructuradas.

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Acoples y desacoples del ´Argentina Trabaja´ con las políticas de economía social y solidaria en Argentina. Contribuciones a partir de las implementaciones locales en el Conurbano Bonaerense (2009-2018).
Ruth Muñoz

En base a un trabajo de identificación y análisis comparativo de las políticas de economía social y solidaria llevadas a cabo en los 24 partidos del Conurbano Bonaerense entre 2012-2018, el artículo plantea que el Programa Argentina Trabaja, a pesar de lo que sostiene su formulación inicial, fue identificado como una política relacionada con la ESS en solo 4 de los 22 partidos donde se implementó, siendo generalmente ubicado dentro de políticas de transferencias condicionadas por los funcionarios locales, sentido que fuera exacerbado en el actual contexto de restauración conservadora. Elaborado a partir del esfuerzo de reconstrucción de la escasa información disponible para esta escala, se presentan estadísticas del Programa desagregadas por partido, a lo que se suman testimonios de funcionarios nacionales y municipales. Se espera que el análisis constituya un aporte a la discusión sobre las políticas públicas, el territorio y sus relaciones.

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Erradicación de pobladores y recomposición identitaria: El caso de la villa Estrecho de Magallanes (Santiago de Chile).
Cristóbal Sebastián Palma Rojas

El presente artículo discute acerca de la generación de identidades colectivas surgidas en un marco de segregación espacial y homogenización intracomunal provocada a partir de las políticas de reforma urbana impulsadas por la dictadura militar chilena. La investigación realizada en la villa Estrecho de Magallanes, de la comuna de La Pintana, en Santiago, se llevó a cabo mediante técnicas de investigación cualitativas como la observación participante y la entrevista en profundidad. Se concluye que, a pesar de las políticas de erradicación y radicación de la dictadura militar y su manifiesto interés por desarticular las instancias de organización e identificación colectiva, los pobladores tienden a re-crear identidades asociadas a la simbolización del espacio habitado y las acciones conjuntas que despliegan en respuesta a la marginación social.

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Programas de transferencias monetarias condicionadas en la Argentina y el financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (2003 - 2009).
Vanesa P. Ciolli

El artículo analiza el principal programa de transferencias monetarias condicionadas de Argentina entre 2003 y 2009 –el Plan Familias por la Inclusión Social–, implementado mediante un ciclo de financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo. Su propósito es comprender por qué las políticas sociales asumieron dicha modalidad en la etapa posterior a la crisis de 2001 y por qué fueron vehiculizadas mediante el financiamiento de instituciones financieras internacionales. Para alcanzar dicho objetivo, se desarrolla un análisis interpretativo basado en análisis documental. De ello se concluye que la participación de la mencionada institución propició, por un lado, la reingeniería del aparato estatal en el sector de las políticas sociales, orientada al conocimiento riguroso de la población para su focalización, y, por el otro, el cambio en el tipo de interpelación estatal hacia la población receptora, en virtud de su regulación.

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Diferenciación social y segregación educativa en el área metropolitana de Asunción.
Luis Ortiz, Kevin Goetz y Colin Gache

El artículo ofrece una propuesta analítica que considera el espacio urbano, con sus formas y estructuras, no como una simple plataforma de importancia secundaria, sino como un hecho social total. Desde la perspectiva de observación socioespacial que constituye la ciudad, se busca comprender las intensidades y los sentidos de dos fuerzas mayores que intervienen simultáneamente en el sistema educativo. La primera tiene que ver con las dinámicas sociales en curso y con la consiguiente configuración espacial que adquiere la ciudad (aumento de la clase media, trayectorias residenciales, valores asignados a las diferentes zonas y barrios de la ciudad, modificación de los modos de desplazamiento, entre otros), mientras que la segunda tiene que ver con las características y tendencias que discurren en el dispositivo educativo. Las evoluciones del conjunto dinámico que constituye el dispositivo educativo obedecen necesariamente a mecanismos colectivos e institucionales. El análisis apunta a dar cuenta de las relaciones entre los grupos sociales del territorio para moldear el sistema educativo en función de sus intereses diferentes y divergentes.

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Entre la integración subordinada y la relegación social-urbana. El caso del “Certificado de Vivienda Familiar” en la ciudad de Rosario.
Florencia Brizuela y Melisa Campana

Inspirado en el enfoque de la gubernamentalidad, el artículo analiza las racionalidades políticas que atraviesan el Certificado de Vivienda Familiar argentino. Con el objetivo de reconstruir las novedades que el Certificado supone en términos de política sociohabitacional y de estrategia de gobierno en villas y asentamientos informales de Rosario, el trabajo recorre la orientación de los programas implementados durante las últimas décadas en la ciudad, analiza los campos discursivos en que se asienta el Certificado (la lucha contra la pobreza, el combate al narcotráfico y la unión de los argentinos) y sistematiza los hallazgos parciales de la investigación. Estos señalan nuevas estrategias de gobierno que promueven la autogestión de los vecinos en la resolución de sus problemas, bajo una modalidad individual, y cuyos efectos suponen la confinación a territorios de relegación social-urbana.

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Rompiendo las barreras de la relegación: reflexiones sobre un programa de seguridad alimentaria aplicado desde INSSJP-PAMI​ en cogestión con un centro de jubilados y pensionados.
Juan Francisco Di Meglio

El presente escrito tiene la intención de componer un conjunto de reflexiones sobre la importancia que adquieren las organizaciones sociales de personas mayores, concretamente los Centros de Jubilados y Pensionados, en la implementación de políticas sociales, la aplicación efectiva de los derechos sociales en el territorio y la recreación de los lazos sociales. Para dicho objetivo se parte de la experiencia del inicio, en el año 2015, de la prestación “bolsón de alimentos”, perteneciente al Programa ProBienestar del INSSJP-PAMI, en el Centro de Jubilados y Pensionados “Mi segunda casa”, ubicado en Ciudad Oculta (Villa Lugano, CABA).

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Envejecimiento y personas mayores en América Latina: desafíos para la inclusión a través de las políticas urbanas.
Mariana Paredes

Este artículo realiza un recorrido por las principales problemáticas vinculadas a los entornos físicos de las personas mayores. En el entendido de que el envejecimiento constituye una revolución demográfica que tendrá lugar en la región latinoamericana en las próximas décadas, los desafíos que se imponen se vinculan no solo a dar cuenta del aumento de la proporción de personas mayores con sus características y heterogeneidad, sino también a generar procesos de inclusión de esta población creciente en el ámbito en que desarrollan su vida cotidiana. Para ello, nos introduciremos en la articulación de las políticas de vejez con las políticas urbanas que han tenido lugar en la región en distintos ámbitos en los últimos veinte años así como en algunos indicadores diseñados para dar cuenta de la adaptabilidad del entorno a la realidad de la vejez (transporte público, accesibilidad, seguridad).

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Nuevos desafíos para la participación de las personas mayores a partir de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores.
Tania Mora Biere

En este artículo se busca dar una mirada reflexiva desde los derechos humanos a la participación que ha tenido la sociedad civil y, en especial, las personas mayores para la consecución de la Convención Interamericana, haciendo una revisión de su rol en algunos instrumentos del sistema universal e interamericano de derechos humanos que contribuyeron a su instauración, el papel que ha jugado la sociedad civil para lograr su ratificación en el caso de Chile y a algunos de los nuevos desafíos para las personas mayores, como los titulares efectivos de los derechos establecidos en ella, en especial desde la participación desarrollada en la Convención, como derecho propiamente tal y como medio para el disfrute de otros derechos.

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¿Hacia una política integral de cuidados? Una mirada sobre los programas para personas mayores en la Ciudad de Buenos Aires.
Estefanía Cirino y Liliana Findling

El envejecimiento demográfico es un fenómeno que viene creciendo desde 1970 en Argentina, que es hoy uno de los países de América Latina con mayores porcentajes de personas de 60 años y más. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires es la jurisdicción más envejecida del país y desde el nivel local encara diversos programas que se orientan al apoyo social de las personas mayores.


A pesar de que la mayor longevidad se constituye en una problemática social, no ocupa aún un espacio preponderante en la agenda pública y política. Los cuidados que requieren las personas mayores suelen visibilizarse como un problema privado y familiar y, especialmente, a cargo de las mujeres.


El objetivo de este artículo es analizar algunos programas que ponen el acento en el cuidado y que podrían englobarse en la política de cuidados de largo plazo para personas de 60 años y más en el ámbito de la Secretaría de Integración Social para Personas Mayores, dependiente del Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, teniendo en cuenta sus acciones y omisiones a través del discurso de los responsables.


La metodología se basó en el relevamiento de fuentes secundarias (estadísticas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, datos del Indec, revisión de sitios web y bibliografía especializada) y se utilizaron fuentes primarias para la realización de entrevistas en profundidad a tres responsables de la Secretaría de Integración Social para Personas Mayores del GCBA, a fin de indagar sobre las modalidades de funcionamiento y sus competencias así como los aspectos facilitadores y obstaculizadores de los programas. El trabajo de campo se realizó durante 2016 y 2017.


Los resultados muestran que dichos programas omiten considerarse bajo la lógica de los cuidados, enfatizando sobre todo aspectos inherentes al apoyo e integración social. También se detectan ciertas barreras para el acceso de personas mayores no autoválidas y acciones poco coordinadas a nivel interinstitucional que dificultan una efectiva política de cuidados.

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Políticas de vejez en el nivel de gobierno subnacional. Aportes para la reconstrucción de su itinerario en la ciudad de Santa Fe.
Sofía Marzioni

El objetivo de este artículo es reconstruir el itinerario de las políticas de vejez en el nivel de gobierno subnacional –provincial y municipal– para el caso de la ciudad de Santa Fe. Nos detenemos especialmente en las políticas orientadas al bienestar social de las personas mayores durante su devenir reciente (años 2007-2016). Logramos dicha reconstrucción a partir de la recolección de fuentes de información secundaria y la realización de entrevistas semiestructuradas a informantes clave. Se trata de un trabajo exploratorio, de corte empírico, que intenta contribuir a la discusión académica y de la gestión de las políticas públicas a partir del análisis de un caso concreto, teniendo presente que la investigación sobre la producción del bienestar social en el nivel de gobierno subnacional constituye un área de vacancia relativa.

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El estudio de la política pública de vivienda social desde el enfoque de las capacidades. El caso Cuenca (Ecuador) - 2015-2019.
Víctor Antonio Peláez

A partir del enfoque de las capacidades propuesto por Amartya Sen (2000), el presente estudio explora la vivienda como productora de bienestar, analizándola de forma macro (todo el parque de viviendas de la ciudad) mediante un planteamiento econométrico y su versión social o pública mediante una aproximación cualitativa, utilizando como caso de estudio la ciudad de Cuenca (Ecuador) dentro del período temporal 2015-2019.

Se desarrollan dos preguntas de investigación y una asociada a la búsqueda de recomendaciones de políticas públicas vinculadas a la problemática de la vivienda cuencana: ¿de qué manera la vivienda en general y su versión social o pública han contribuido a la generación de capacidades?, ¿cuál ha sido su incidencia socioespacial en la ciudad de Cuenca? Luego, ¿qué recomendaciones son pertinentes para reducir los problemas asociados a la producción privada y pública de la vivienda? Se mantienen dos hipótesis: 1. La satisfacción con la vivienda se encuentra correlacionada con sus componentes físicos, la infraestructura urbana, aspectos comunitarios y la tenencia en propiedad de la vivienda; 2. La vivienda pública ha contribuido a la expansión urbana de Cuenca, lo que, asociado a los altos costos del suelo, constituye motivos para la reducción de las capacidades y libertades.

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Las cooperativas de cuidados en Argentina: una mirada desde la política pública.
Marcela Inés Freytes Frey, Marina Veleda, Gustavo Sosa, Alberta Bottini y Mariela Nabergoi

En los últimos años en Argentina están emergiendo y consolidándose cooperativas de trabajo dedicadas a brindar servicios de cuidados y socioasistenciales a personas con diversos tipos de dependencia y vulnerabilidad (adultos mayores, primera infancia, personas con discapacidad). Estas surgen en forma autogestiva, como respuesta a la necesidad de trabajo de diferentes grupos comunitarios, especialmente mujeres, que se autoorganizaron para resolver dicha necesidad, ocupando, de esta manera, un ámbito de provisión de servicios que se encuentra en crecimiento y frente al cual el Estado no logra generar políticas públicas adecuadas. Simultáneamente, estas organizaciones están dando respuesta a una problemática social creciente: el cuidado a personas parcial o totalmente dependientes. Frente a lo novedoso de estas organizaciones, un grupo de universidades públicas (UNQ, UNLa, Untref, UDC) generó colectivamente un proyecto de investigación aplicada, cuyo eje principal es articular la producción de conocimiento junto al acompañamiento en el proceso de conformación de estas cooperativas. El presente artículo se propone contextualizar y presentar el estado de situación actual de las cooperativas de trabajo que brindan diversos servicios de cuidado, desde una mirada de género, así como plantear las perspectivas (con sus potencialidades, dificultades y desafíos) y situar el rol de la política pública para el fortalecimiento y consolidación de estas iniciativas.

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El cuidado de las personas mayores en la Ciudad de Buenos Aires. Una mirada desde la legislación, sus transformaciones, sus alcances y sus límites.
Bárbara García

El presente trabajo es un avance de estudio sobre las políticas de cuidado destinadas a personas mayores en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) a partir del estudio de la legislación sancionada en la Legislatura de la ciudad y sus transformaciones desde 1996 hasta 2016, con el objetivo de reconocer tendencias, rupturas e hitos en las acciones identificadas.