Número 4 - Primer semestre 2019

Dosier - Políticas sociales y territorios. Fronteras e intersticios entre actores, políticas e instituciones

Acoples y desacoples del 'Argentina Trabaja' con las políticas de economía social y solidaria en Argentina Contribuciones a partir de las implementaciones locales en el Conurbano Bonaerense (2009-2018)1

  • Ruth Muñoz

    Universidad Nacional de General Sarmiento
    rmunoz@ungs.edu.ar

    Doctoranda en Ciencias Sociales de la Facultad de Ciencias Sociales (UBA). Magíster en Economía Social (UNGS) y licenciada en Economía de la Facultad de Ciencias Económicas (UBA). Investigadora y profesora adjunta en el Área de Sistemas Económicos Urbanos del Instituto del Conurbano (ICO-UNGS).

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  • Para citar este artículo

    Referencia electrónica
    Muñoz, Ruth (2019). Acoples y desacoples del “Argentina Trabaja” con las políticas de economía social y solidaria en Argentina. Contribuciones a partir de las implementaciones locales en el Conurbano Bonaerense (2009-2018). Ciudadanías. Revista de Políticas Sociales Urbanas N°4. Primer semestre 2019, pp. 233-262 [En línea]. Consultada el: 12-11-2019
    URL: http://ciudadanias.untref.edu.ar//n4_dossier_art9.php
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Resumen

En base a un trabajo de identificación y análisis comparativo de las políticas de economía social y solidaria llevadas a cabo en los 24 partidos del Conurbano Bonaerense entre 2012-2018, el artículo plantea que el Programa Argentina Trabaja, a pesar de lo que sostiene su formulación inicial, fue identificado como una política relacionada con la ESS en solo 4 de los 22 partidos donde se implementó, siendo generalmente ubicado dentro de políticas de transferencias condicionadas por los funcionarios locales, sentido que fuera exacerbado en el actual contexto de restauración conservadora. Elaborado a partir del esfuerzo de reconstrucción de la escasa información disponible para esta escala, se presentan estadísticas del Programa desagregadas por partido, a lo que se suman testimonios de funcionarios nacionales y municipales. Se espera que el análisis constituya un aporte a la discusión sobre las políticas públicas, el territorio y sus relaciones.

Introducción

Luego de las crisis ocurridas entre fines de la década de los noventa e inicios de los 2000 en América Latina, la mayoría de los países encararon políticas anticíclicas, con Estados que recuperaron por aproximadamente quince años un papel interventor y redistribuidor, en contextos de cada vez mayor desigualdad y dificultad para que la población económicamente activa encontrara trabajo en el marco de relaciones salariales, con avances hacia el reconocimiento de alternativas a estas.

De las diversas alternativas que vienen logrando una creciente institucionalización, matizada o revertida por la actual restauración conservadora, en este artículo nos proponemos reconstruir las implementaciones del Programa Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja” (en adelante AT)2 en el Conurbano Bonaerense (CB), recuperando las distintas improntas locales, y encarar una reflexión en torno a la relación (o falta de ella) con las políticas de economía social y solidaria (ESS).

Si bien no hay consenso en el campo sobre cómo nombrar las prácticas alternativas a las relaciones salariales, preferimos la categoría de ESS, siguiendo a Coraggio (2011) y Hintze (2010), por considerar que es la expresión más amplia y que tiende puentes entre experiencias orientadas preponderantemente por la reproducción de la vida y no la del capital y que, por tanto, tienen un carácter híbrido definido por la combinación de componentes mercantiles, no mercantiles y no monetarios (Laville y Eme, 2004), siendo las cooperativas de trabajo una expresión importante del campo. Si bien ameritaría desarrollar algunos de los debates en relación con la ESS y las cooperativas de trabajo en dicho marco o fuera de este, excede el alcance de este artículo y, por razones de espacio, no queda más que mencionar que se trata de un debate interesante que abordamos en otro trabajo.3

A pesar de que los documentos iniciales del AT ponían en el centro de su intervención a las cooperativas de trabajo, fue habitual en el CB que se incluyeran prácticas de contraprestación individual como empleo público liso y llano, junto con una práctica de implementación relativamente aislada del resto de las políticas relacionadas con el sector a través de las cuales, desde lo local, varios gobiernos municipales ya venían promoviendo distintas expresiones alternativas al trabajo asalariado (cuentapropismo, trabajo asociativo, autogestionado, entre otras). Sin embargo, en nuestro trabajo de campo, detectamos partidos en los que se implementó el AT en relación con las políticas de ESS y, por ello, emergió el AT en nuestro trabajo de campo que se ocupaba de estas últimas.

A los primeros casos los denominamos “desacoplados” y a los segundos, “acoplados” a las iniciativas municipales de ESS que implicaron, entre otras cuestiones, mejores condiciones de posibilidad para que los miembros de las cooperativas creadas en el AT mejoraran o desarrollaran habilidades y contactos en el marco de instancias de formación y comercialización, incrementando los componentes mercantiles y, por tanto, sus posibilidades de sostenibilidad a lo largo del tiempo.

De las particularidades de unos y otros casos trata este artículo, partiendo de la consideración de que el AT nació en una coyuntura específica y fue sufriendo transformaciones a lo largo del tiempo. Surgió en el contexto del gobierno nacional anterior en el cual, a partir de los gobiernos kirchneristas entre 2003 y 2015,4 se dio un creciente reconocimiento a algunas expresiones de la ESS a partir de una evolución reflexiva de las políticas sociales que Coraggio (2013) denominó “política social de economía social”, con creación de reparticiones afines en la estructura burocrática, habiendo sido identificado para 2010 que 14 de las 24 provincias crearon unidades organizativas vinculadas a la ESS, la mayoría de ellas con el rango de Direcciones y ubicadas bajo las órbitas del “Desarrollo Social”, con un papel clave del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (MDS) (Hintze, Deux Marzi y Costa, 2011). Su orientación fue, en general, de “inclusión de los excluidos” en los mercados, con cambios a nivel simbólico que plantearon un pasaje de “beneficiarios” a “sujetos de derecho”, a partir de políticas que recuperaron expresiones del campo de los movimientos sociales y sindicales, los cuales fueron tensionados en virtud de su relación con el Estado. Los sujetos jerarquizados en tanto destinatarios principales de las políticas fueron emprendimientos mercantiles populares, tanto familiares como asociativos, de muy baja escala, con una creciente focalización en los sectores empobrecidos y/o con problemas de empleabilidad, junto con un nuevo cooperativismo de trabajo que reconfiguró el mundo cooperativo.

El gobierno de Cambiemos,5 que asumió en diciembre 2015, produjo cambios rotundos para la ESS, que perdió prácticamente todo lugar en los discursos oficiales y pasó a sufrir los impactos de la nueva política económica como cualquier otro sector. Un informe del Programa Facultad Abierta (2016:17) sobre la situación de las empresas recuperadas por sus trabajadores es representativo de la situación imperante. Allí se sostiene que el gobierno:

No solo no ha tomado ninguna medida en su favor, sino que ha demostrado indiferencia y hostilidad […] los impactos más evidentes están relacionados con el aumento generalizado de costos de los insumos, el descenso abrupto del consumo, la apertura de importaciones, la devaluación que encareció insumos importados y arrastró a los nacionales y, principalmente, por los enormes aumentos tarifarios (Programa Facultad Abierta, 2016:17).

En la actualidad, el rumbo económico se profundizó y la situación socioeconómica ha empeorado, con recuperadas que acumulan deudas por servicios impagos y ajustan la remuneración de los trabajadores que las sostienen.

En este contexto, el análisis que nos proponemos a nivel territorial intenta estructurarse desde la aplicación de la noción de “territorio usado” de Santos. Si bien por motivos de espacio no es posible explayarnos acerca de las definiciones al respecto, apenas señalar, tal y como sostiene el autor, que:

Es el uso del territorio y no el territorio en sí mismo lo que lo hace objeto de análisis social. Se trata de una forma impura, un híbrido, una noción que, por ello, requiere constante revisión histórica. Lo que tiene de permanente es ser nuestro cuadro de vida (Santos, 2005:255).

Uno de los desprendimientos de esta definición es que “la historia se produce con todas las empresas, todas las instituciones, todos los individuos, independientemente de su fuerza diferente, a pesar de su fuerza desigual” (Silveira, 2008:3). En esa totalidad es que analizamos el entramado de actores relacionados con un programa nacional en CB en el marco de una investigación más general.

A nivel metodológico, este artículo toma como base un trabajo de identificación y análisis comparativo de las políticas de ESS6 7 actualmente existentes en los partidos del CB,8 a partir de entrevistas estructuradas a funcionarios políticos o técnicos o a empleados, realizadas entre diciembre de 2016 y julio de 2018 en 23 municipios.9 También se realizaron entrevistas semiestructuradas a algunos funcionarios municipales de gestiones anteriores y a funcionarios nacionales. El panorama se complementó con información secundaria proveniente de estadísticas oficiales, trabajos académicos, documentos municipales y medios de prensa.

El artículo comienza con una contextualización del AT en el marco de la promoción del cooperativismo de trabajo iniciada en 2003. A continuación, se presenta una caracterización del Programa y su evolución, para avanzar luego con los hallazgos en los partidos del CB.

El contexto de promoción del cooperativismo
de trabajo iniciado en 2003

Si se toma en cuenta el año de matriculación de las cooperativas en la base del Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (Inaes),10 vemos que entre 1907 (año de inscripción de la primera cooperativa del país) hasta 2002, se matricularon casi 4.000 cooperativas y desde 2003 hasta agosto de 2018, lo hicieron más de 26.000, con el 2012 como año récord: 6007 cooperativas. Es decir, en apenas un año se matriculó el 52% más de cooperativas que en casi un siglo entero. A su vez, desde 2003 hasta la actualidad, en todos los años el tipo de cooperativas con mayor tasa de creación fueron las de trabajo (Cuadro 1).

Cuadro 1

Creación de cooperativas en general y cooperativas de trabajo
en particular en Argentina. 1907-2018

Período

Total de cooperativas creadas

% de cooperativas creadas

Cooperativas de trabajo creadas

% de cooperativas de trabajo en el total de cooperativas creadas

1907-2002

3.953

13,2

923

23,3

2003

514

1,7

350

68,1

2004

1.039

3,5

828

79,7

2005

1.315

4,4

958

72,9

2006

1.121

3,7

698

62,3

2007

1.200

4,0

795

66,3

2008

847

2,8

519

61,3

2009

1.884

6,3

1.569

83,3

2010

1.074

3,6

847

78,9

2011

1.071

3,6

852

79,6

2012

6.007

20,0

5.833

97,1

2013

1.999

6,7

1.867

93,4

2014

4.509

15,0

4.361

96,7

2015

1.983

6,6

1.815

91,5

2016

569

1,9

488

85,8

2017

543

1,8

503

92,6

agosto-2018

337

1,1

309

91,7

Total

29.965

100,0

23.515

78,5

Fuente: Elaboración propia en base a Inaes.

De cuando aún era posible discriminar el origen en el marco de políticas sociales de las cooperativas, Acosta, Levin y Verbeke (2013) obtuvieron que el 76% de las cooperativas de trabajo activas estaba vinculado a ellas hasta mayo de 2012, siendo el más importante el AT que había impulsado el 65%.

Estas transformaciones dieron lugar a nuevas categorías para referirse al fenómeno. Con distintos puntos de vista y énfasis, tanto desde la sociedad como desde el Estado, desde finales de la década pasada se comenzó a hablar de cooperativas mixtas, sociales, protegidas, seudocooperativas, que se oponían a las tradicionales, autogestionadas, genuinas. Desde el ámbito académico se crearon nuevas clasificaciones, como la de Vuotto (2011), que distingue un modelo integrado, basado en la necesidad de trabajo y en ideas y valores; un modelo reivindicativo, basado en la recuperación de fuentes de trabajo y un modelo inducido por el Estado, basado en la necesidad de trabajo. Por su parte, Hopp (2015) reconoce tres tipos de experiencias asociativas, que organiza teniendo en cuenta los sentidos que adquiere el trabajo que promueven: las de “militancia cooperativista”, entendida como una práctica orientada a la construcción de un proyecto político colectivo vinculado a los principios y valores del cooperativismo; las que dan cuenta de un proceso que inicia por la necesidad de generar trabajo e ingresos y asumen luego un “trabajo genuino y autogestionado” y la “asociatividad forzada”, en oposición al carácter voluntario de la asociación que caracteriza a los principios cooperativos o de “asociatividad instrumental”, cuando se constituye en un medio para el acceso a la asistencia social.

A su vez, Hudson (2017) plantea un tipo de cooperativas no-estatales en las que ubica a las empresas recuperadas; las cooperativas sintéticas, que surgen exclusivamente a través de planes estatales y que trabajan solo como proveedores del Estado, sin vinculación con el mercado y, en la frontera entre ambos tipos, las cooperativas anfibias, que comercializan en el mercado y nacen con un impulso preexistente a la intervención estatal, aunque en un clima favorable debido a la expansión del asociativismo existente entre 2007 y 2015.

Profundizando en estas categorizaciones y a partir de una cooperativa del AT localizada en el CB en el marco de una organización social de trabajadores desocupados, Kasparian (2017) señala que la génesis estatal puede soslayar el origen disputado de algunas experiencias. En sus términos,

Aun siendo una cooperativa inducida por el Estado, la misma enfrentó resistencias de las distintas instancias gubernamentales a conformar cooperativas con miembros de organizaciones sociales […] si bien el Programa Argentina Trabaja no es producto de la lucha de las organizaciones sociales, sí lo son ciertas cooperativas resultantes, de las cuales nuestro caso de estudio es ilustrativo (Kasparian, 2017: 131).

Así, la autora encontró un caso híbrido en el que observó elementos de las cooperativas reivindicativas de Vuotto y de las no-estatales de Hudson. Del mismo modo en que ese trabajo echa luz sobre aspectos anteriormente descuidados de las condiciones de conformación de las cooperativas del AT, en este artículo apuntamos a ajustar la lente en la escala local del programa en relación con políticas que, con anterioridad a este, compartían preocupaciones similares, lo que puede dar cuenta de procesos interesantes soslayados por la escala nacional.

Del “Argentina Trabaja” al “Hacemos Futuro”
a nivel nacional

Como se viene mencionando desde el inicio, el AT fue un programa de gran relevancia para el gobierno anterior. Se lanzó en 2009 y mantuvo su funcionamiento básico hasta 2016. Originalmente, se proponía la “promoción del desarrollo económico y la inclusión social, a través de la generación de nuevos puestos de trabajo genuino, con igualdad de oportunidades, fundado en el trabajo organizado y comunitario, incentivando e impulsando la formación de organizaciones sociales de trabajadores”, según la Resolución 3182/2009.

Si bien planteaba un impulso a organizaciones sociales de trabajadores en general, se ocupó específicamente de la creación de cooperativas de trabajo, la mayoría de las cuales son las que Hopp catalogaba como de asociatividad forzada, que aplica cuando:

Los destinatarios se inscribieron individualmente en un programa y luego fueron incorporados por la agencia estatal que lo implementa a una cooperativa conformada, para viabilizar la ejecución […] los asociados no conocen qué es una cooperativa ni cuáles son los principios que orientan esta forma de organización del trabajo, aunque participen en ella para poder permanecer en el programa (Hopp, 2018:129).

Otra expresión pertinente para describir este tipo de implementación es la que, refiriéndose al AT, Natalucci (2012) cataloga de “un intento de ordenamiento de la implementación de la política social ´desde arriba´, que incluyó de manera relativamente homogénea a municipios y organizaciones” (Natalucci, 2012:134).

Durante el gobierno anterior, lo operativo del programa se basaba en que desde el MDS se transferían fondos no reembolsables para la adquisición de herramientas, materiales o servicios a los entes ejecutores que eran gobiernos provinciales, municipales, cooperativas de trabajo o asociaciones mutuales, mientras que los fondos correspondientes a la remuneración del trabajo (denominada incentivos), eran transferidos directamente a las cooperativas que materializaban las contraprestaciones con convenios específicos. El valor de los incentivos se ubicaba en torno a la mitad del salario mínimo vital y móvil y tuvo actualizaciones, aunque cada vez con mayor atraso con respecto a la inflación.

Este diseño no podría explicarse sin considerar sus condiciones de surgimiento. Tanto a nivel de la literatura específica, en particular en Arcidiácono, Kalpschtrej y Bermúdez (2014), como del trabajo de campo realizado entre funcionarios nacionales, se hace hincapié en el contexto socioeconómico en el que surgió el programa que, a nivel internacional, tenía los impactos de la crisis del 2008 y, a nivel local, seguían sosteniéndose tasas de pobreza persistentes junto con una débil y segmentada inclusión al mercado de trabajo formal, una fuerte disputa del gobierno nacional con “el campo” y la derrota del kirchnerismo en las elecciones legislativas de 2009. Al respecto de nuestro interés de este artículo y la génesis del programa, un funcionario del MDS del gobierno anterior, expresaba:

El AT surge por iniciativa de Néstor, el Chino Navarro y Emilio Pérsico caminando en los jardines de Olivos. Con los resultados electorales en la mano, no estaban hablando de economía social, mucho menos de cooperativismo ni de recuperadas.

En 2013, el Programa incorpora la línea programática “Ellas Hacen” (EH), a través de la Resolución MDS 2176/13, para lograr mayor inclusión en el programa entre “mujeres, preferentemente, con tres o más hijos a cargo, menores de 18 años o hijos discapacitados, que perciban la Asignación Universal por Hijo o que sufran violencia de género”. En esta línea, el requisito del trabajo en cooperativa fue flexibilizado.

En términos de alcance, hasta julio-agosto de 2015 (MDS, 2015), el Programa contaba en la línea AT con 218.870 destinatarios y en la línea EH con 92.424, nucleados en 5.142 cooperativas en el primer caso y 2.857 en el segundo, es decir, un total de 7.999 cooperativas de trabajo para todo el país, lo que representaba el 37,7% de las cooperativas del país.

En lo que hace a la gestión del programa, Fernández (2012) afirma que:

Se acerca al extremo de gestión descentralizada. Los Municipios son mayormente, en este caso, los responsables de la implementación del Programa […] y cuentan con gran discrecionalidad a la hora de fijar su modus operandi (Fernández, 2012:27).

El gran volumen de recursos y destinatarios del Programa y este papel de los municipios fue una constante en nuestras entrevistas, desde donde se enfatizaban las dificultades para la implementación. En los términos de un funcionario del gobierno anterior:

Ponerlo en marcha era un despelote mayúsculo. Distribuir la ropa entre los cooperativistas, repartir las herramientas todos los días, que te aprobaran las obras y los avances de obra, firmar los convenios con los municipios, con magnitudes enormes […] eran de a miles los laburantes y ¿qué haces? ¿ponés a todo el mundo a barrer? ¡Habrán comprado miles de escobas y palas! […] No todos los municipios lo pudieron organizar y todos los municipios manejaron la plata. Hay quienes lo aprovecharon más y quienes lo aprovecharon menos.

Aunque con matices, encontramos cierto consenso entre un testimonio de un funcionario del gobierno anterior y el de un exfuncionario del gobierno actual que viene del campo de la ESS y valora la figura cooperativa (las del estilo integrado de Vuotto). Al respecto, ponemos énfasis en lo que sigue en tres niveles distintos, que sirven para dar cuenta del papel y la concepción sobre las cooperativas que sostenía la práctica de la implementación del Programa analizado.

Desde un nivel muy instrumental, ambos se refirieron al manejo de los libros de las cooperativas.11 El funcionario del gobierno anterior señala que “el Inaes iba y te tiraba todos los libros por la cabeza y los tenía que regentear el municipio, la Universidad o quien fuera porque las cooperativas no podían ni tenían cómo manejar todo ese volumen de libros”.

Por su parte, el exfuncionario del gobierno actual, señaló:

A la gente no se le entregó nunca nada físico, ni el libro contable ni nada. No tenía forma de saber en qué cooperativa estaba. Los llevaron un día, se constituyeron y los libros los tenían las universidades. Por ejemplo, los de las cooperativas del Noroeste estaban en un galpón en Tucumán. Un día nos llamó el del galpón y nos dijo: “Te quemo los libros porque no me pagás el alquiler”. Le dijimos: no son nuestros, son de la universidad. La universidad decía “yo hace un año que no tengo fondos del programa” y así…

Por otro lado, comparten una valoración más positiva de la línea programática EH, en comparación con la del AT. En términos del funcionario del gobierno anterior:

Con el EH, cambia la vinculación con el sujeto, no solo por la cuestión de género sino porque no había que formar cooperativas. Las mujeres se convocaban ellas mismas, se cuidaban entre ellas, eso habilitó otra lógica organizativa, solidaria, se complementaban en tareas comunitarias. Era muy distinto al AT.

Al respecto, el exfuncionario del gobierno actual hizo una distinción entre cooperativismo y asociativismo y remarcó que:

Nosotros lo que hicimos fue tomar lo mejor que estaba pasando en el EH y armamos lo de las redes de contención.12 Yo al principio planté bandera diciéndole a la gente “ustedes son titulares de un programa, no son cooperativistas, la cooperativa no funciona como tal” y al equipo les dije “Che ¡limpiemos la identidad cooperativa y digamos que no va más!” Yo esa pelea la di, la di y la di. Algunos titulares me decían “vos nos querés sacar lo único que tenemos” y yo decía “No, lo que quiero es fortalecer lo que tienen y lo que tienen no es cooperativismo, es asociativismo”.

A nivel más teórico-político, el funcionario del gobierno anterior fue contundente:

Que debe haber casos a nivel organizativo muy buenos y gente que hasta se logró jubilar ¡no lo dudes! Pero ya desde su nombre se prioriza la cuestión del ingreso por sobre el trabajo: “Programa de Ingreso Social con Trabajo”. Te dice todo ahí, no es economía solidaria. Inventaron la figura de las cooperativas porque fue la manera de transferir los recursos. Es un programa de ingresos y por eso la continuó este gobierno conservador […]. Ahí está el error en el que caen muchos de considerarlo economía social. Es social porque la gente recibe guita del Estado, pero no en términos de organización productiva o solidaria […] Tanto desde el Ministerio como desde los municipios, el movimiento cooperativo con el Inaes a la cabeza, todo el mundo hizo un como si, pero nadie cuestionó la figura cooperativa ahí, ni se le dio las herramientas necesarias para la sustentabilidad […] había una necesidad política y todos hicimos un como sí.

Por su parte, el exfuncionario del actual gobierno nos decía “que el relato lo sostengan como quieran, la posta es que cuando llegamos nosotros vimos que nada, nada, nada pasaba por las cooperativas, en ningún momento”.

En definitiva, estas expresiones dan cuenta de la concepción del AT como política de ingreso condicionado ya desde el gobierno anterior y no de “economía social” o “solidaria”, según las categorías utilizadas en estos testimonios, lo que es ratificado en el nivel local con el hecho de que muy pocos casos ubicaron al AT como parte de sus políticas de ESS y que, luego, fue exacerbado por el gobierno actual.

En este sentido, la Resolución del MDS 592/2016 plantea la necesidad de reformular los lineamientos básicos del programa, advirtiendo que

La participación de Cooperativas en el Programa no ha logrado la consolidación de las mismas y su inserción en el mercado, con la correspondiente inclusión laboral de las personas físicas que las integran. Que en virtud de ello, deviene necesario proceder a reformular el Programa, atendiendo a las personas físicas que participan del mismo […] [pasando a ser el objetivo principal del mismo] brindar capacitación a través de cursos y prácticas de formación socio productivas y tareas comunitarias a personas físicas en estado de vulnerabilidad social, como herramienta tendiente a mejorar su calidad de vida y su futura inserción laboral, a través de la enseñanza y realización de actividades que adicionalmente redunden en beneficio de toda la comunidad, así como la promoción del cuidado de la salud personal, familiar y comunitaria y de la infraestructura socio sanitaria.

Compartimos con Hopp que, con estos cambios en el AT, “la nueva orientación enfatiza la formación laboral y la empleabilidad del individuo, por sobre la construcción de una experiencia de organización colectiva” (Hopp, 2018: 136).

Se sumó aquí el incorporar “formalmente” a los movimientos sociales como entes ejecutores, cuestión que está en discusión entre ambos gobiernos. Un exfuncionario del gobierno actual sostuvo que: “El haber permitido que las orgas fueran entes ejecutores formalmente, estuvo bien en cuanto a que era transparentar algo que ya era así y que blanqueó la situación”. Sin embargo, un funcionario del gobierno anterior discrepa con esto y da cuenta de cómo se operaba territorialmente en relación con las organizaciones, los posicionamientos partidarios de la oposición y “lo poco” que existía de las cooperativas:

Las organizaciones comenzaron a ser Unidad Ejecutora con nuestro gobierno, el caso más fuerte fue la CNCT.13 Primero negociábamos la inscripción vía los municipios y después se fueron sumando en la medida que se rompía políticamente con los intendentes massistas y radicales […] el Gobierno de Macri lo que hizo fue desconocer a los municipios y desarmar lo poco que existía como cooperativas.

Con esto último está haciendo referencia al principal cambio que se dio para el AT a principios de 2018, a través de la Resolución de la Secretaría de Economía Social 151/2018, que crea el Programa “Hacemos Futuro” (HF) en el que convierte el AT bajo el objetivo de:

Empoderar a las personas o poblaciones en riesgo o situación de vulnerabilidad social, promoviendo su progresiva autonomía económica a través de la terminalidad educativa y cursos y prácticas de formación integral que potencien sus posibilidades de inserción laboral e integración social.

Este programa desarma el planteo de los entes ejecutores del AT y los destinatarios pasan a relacionarse individualmente con Anses para dar cuenta de su contraprestación y actualización de datos. Al respecto, Ferrari Mango y Campana (2018) plantean que, así:

[se ] prioriza una individualidad del beneficiario que se potencia al eliminar a nivel territorial a los entes ejecutores del programa y a los espacios de construcción colectiva desde donde realizaban sus tareas socio-comunitarias y productivas (Ferrari Mango y Campana, 2018:10).

Sin embargo, el programa enfrenta problemas sustantivos en tanto y en cuanto no existe un volumen de instituciones educativas con la capacidad necesaria para que se ejerzan las contraprestaciones. En una entrevista a una empleada de Anses de la UDAI de General Rodríguez,14 ella nos explicaba que:

Se hace un como si hubiera tal oferta […] en lugares como Rodríguez no hay una oferta educativa que esté a la altura de satisfacer la cantidad de beneficiarios que no tienen terminalidad educativa y, terminada esa etapa, muchísimo menos la parte de capacitaciones. Acá hay dos o tres Centros de Formación Profesional que tienen algunos cursos validados por el Ministerio de Trabajo. Entonces, hay mucha gente que no tiene donde anotarse.

El exfuncionario del gobierno actual asumió esta situación, mostrando que es una política planificada de ese modo y que a “Desarrollo Social” le alcanza con “el relato del cambio”.

En Desarrollo Social es mucho así […] Si con el Hacemos Futuro logramos mostrar que la gente estudia para cobrar, alcanza. Y eso fue un relato que construimos, porque si se exige eso, no hay chance de que todos estudien; pero si lográbamos cambiar cierto relato, cierta imagen, estaba la sensación de que alcanzaba.

En lo que sigue, aproximamos el análisis de esta evolución a lo ocurrido en los municipios del CB donde el Programa fue muy importante, presenciando actualmente su desarticulación.

El AT y las políticas de ESS en el Conurbano Bonaerense

Si bien se suele hablar de “el” CB como una región homogénea, se trata de un territorio con heterogeneidades no siempre percibidas por la escasa producción de estadísticas desagregadas por partido, lo que dificulta el análisis de los usos del territorio. Por ejemplo, el último dato de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) disponibles es del Censo 2010 y exhibe el 9,2% de hogares con NBI para el promedio de los 24 partidos, con una dispersión que va de Florencio Varela, con 17%, a Vicente López, con 2,4%.

Con relación a las cooperativas, la base del Inaes permite su identificación a nivel desagregado. Un análisis general permite observar que, así como el mundo cooperativo cambió desde 2003 para todo el país, lo propio sucedió en el CB. De las 7.140 cooperativas existentes en la actualidad, el 96% son cooperativas de trabajo15 y la mayoría fueron creadas entre agosto de 2009 y 2015. En partidos como Esteban Echeverría o José C. Paz, prácticamente todas fueron creadas en ese período y en otros, como Vicente López o San Isidro, se dio una creación relativa menor (51,6 y 41,4%, respectivamente).

El tallado de las políticas públicas al respecto es claro y es el programa que estamos analizando el que puede explicar estas diferencias, ya que, en estos dos últimos partidos,16 gobernados por la oposición al kirchnerismo, no se ejecutó el programa, siendo pertinente la observación sobre la discrecionalidad por la que ha sido criticado el AT a nivel nacional, por ejemplo, en Zarazaga (2014).

En relación con la ejecución del AT en el CB,17 para el año 2015, un tercio se ejecutaba en esa región, siendo, en términos absolutos, La Matanza con 15.666 destinatarios en ambas líneas programáticas el partido con mayor cantidad de destinatarios. Sin embargo, el municipio que más destinatarios por población tiene es José C. Paz, con casi el 4% de su población alcanzada por el AT. En el Cuadro 2 se presenta esta información para el 2015, con los partidos ordenados según el mayor alcance de beneficiarios en relación con su población (en lugar del orden alfabético que se respeta en el resto del artículo).

Luego de José C. Paz (5° puesto en mayor nivel de NBI del CB), el segundo partido con más destinatarios del AT por población es Florencio Varela (mayor nivel de NBI del CB) y le sigue Ezeiza (2°). Avanzando en el orden de los partidos en términos de alcance, vis a vis el puesto que ocupan en relación con NBI, se observa que la variable de los partidos políticos gobernantes de los distritos resulta clave para explicar las asignaciones del programa tal y como se manifestó en una entrevista anteriormente ya que, por ejemplo, Malvinas Argentinas, Merlo y Tigre (4°, 7° y 8° respectivamente, en relación con el nivel de NBI) no aparecen dentro de la mitad más favorecida de municipios y eran los tres gobernados por el Frente Renovador.

Cuadro 2

Alcance del Programa Argentina Trabaja en ambas líneas programáticas.
24 partidos del CB. Año 2015

Municipio del CB

Destinatarios AT

% AT en el total del CB

% AT en el total nacional

% Hogares NBI (Censo 2010)

Población (Censo 2010)

Destinatarios/

población

*100

José C. Paz

9.653

9,5

3,1

12,0

265.981

3,63

Florencio Varela

7.703

7,6

2,5

17,0

426.005

1,81

Ezeiza

2.886

2,8

0,9

14,1

163.722

1,76

Berazategui

5.209

5,1

1,7

10,4

324.244

1,61

San Miguel

3.838

3,8

1,2

8,2

276.190

1,39

Quilmes

8.032

7,9

2,6

9,2

582.943

1,38

Moreno

5.968

5,9

1,9

12,9

452.505

1,32

General San Martín

5.145

5,1

1,7

6,7

414.196

1,24

Lomas de Zamora

7.519

7,4

2,4

8,9

616.279

1,22

Avellaneda

4.078

4,0

1,3

5,8

342.677

1,19

Lanús

4.482

4,4

1,4

5,0

459.263

0,98

Esteban Echeverría

2.727

2,7

0,9

10,8

300.959

0,91

La Matanza

15.666

15,4

5,0

11,9

1.775.816

0,88

Ituzaingó

1.419

1,4

0,5

4,9

167.824

0,85

Hurlingham

1.487

1,5

0,5

6,9

181.241

0,82

Almirante Brown

4.534

4,5

1,5

10,5

552.902

0,82

San Fernando

1.206

1,2

0,4

8,6

163.240

0,74

Merlo

3.173

3,1

1,0

11,5

528.494

0,60

Tres de Febrero

2.021

2,0

0,6

4,3

340.071

0,59

Morón

1.797

1,8

0,6

3,5

321.109

0,56

Malvinas Argentinas

1.725

1,7

0,6

12,1

322.375

0,54

Tigre

1.605

1,6

0,5

11,0

376.381

0,43

San Isidro

0

0,0

0,0

3,7

292.878

0,00

Vicente López

0

0,0

0,0

2,4

269.420

0,00

Total CB

101.873

100,0

32,7

9,2

9.916.715

-

Total Nacional

311.294

-

100,0

-

-

Fuente: Elaboración propia en base a información proporcionada por el MDS
para el Observatorio del Conurbano Bonaerense (ICO-UNGS), MDS (2015)
para el total nacional y Censo 2010.

En la evolución de destinatarios entre 2009 a 2016 (Cuadro 3), casi todos los partidos tuvieron más destinatarios en el período, salvo Florencio Varela, San Fernando y Tigre; en todo el CB, se incrementó el alcance 2010 y 2013 y disminuyó en el resto de los años; en términos generales, el gobierno nacional actual sostuvo asignaciones similares18 al anterior y redujo el alcance en 2016, salvo en Almirante Brown y Avellaneda.

En cuanto a los entes ejecutores del Programa en el CB, si bien inició siendo implementado a través de municipios, luego se fueron incorporando otro tipo de entes a nivel estatal pero fundamentalmente movimientos sociales, existiendo, según información provista por el MDS para 2017, un promedio de 6,75 ejecutores por partido. De todas formas, los entes municipios eran los que más destinatarios del programa tenían (en 15 de 18 casos); en Moreno y Tigre el municipio es el tercer ente ejecutor en orden de importancia en términos de destinatarios y en Florencio Varela, Malvinas Argentinas y San Fernando no era ente ejecutor, debiendo recordar que en Tigre y estos dos últimos el gobierno municipal era opositor al gobierno nacional anterior. Este panorama se presenta en el Cuadro 4, debiendo notar que en la actualidad perdió vigencia porque, como reseñáramos antes, deja de existir la figura de entes ejecutores.

Cuadro 3

Evolución de la cantidad de Destinatarios del Programa Argentina Trabaja.
22 partidos del CB. 2009-2016

Municipio del CB

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Almirante Brown

1.141

4.491

3.372

3.028

4.782

4.447

4.534

5.081

Avellaneda

1.511

5.736

4.346

3.864

4.645

4.449

4.078

4.502

Berazategui

1.535

5.150

4.988

4.497

6.026

5.664

5.209

3.851

Esteban Echeverría

Nd

2.626

2.676

2.321

3.329

2.960

2.727

2.526

Ezeiza

2.001

3.938

3.195

2.927

3.461

3.187

2.886

2.368

Florencio Varela

4.195

7.028

5.777

5.119

8.336

7.953

7.703

4.156

General San Martin

1.037

6.223

5.320

4.857

6.229

5.516

5.145

2.209

Hurlingham

502

2.116

1.658

1.448

1.829

1.691

1.487

877

Ituzaingó

856

1.577

1.359

1.226

1.753

1.553

1.419

951

José C. Paz

Nd

12.766

10.706

9.509

11.252

10.036

9.653

8.096

La Matanza

4.203

13.859

12.697

11.934

17.813

15.861

15.666

13.263

Lanús

1.751

4.631

3.982

3.601

4.990

4.690

4.482

3.914

Lomas de Zamora

1.323

8.339

7.695

6.715

8.923

8.533

7.519

5.597

Malvinas Argentinas

862

3.099

2.272

1.237

2.159

1.811

1.725

1.476

Merlo

714

2.423

3.113

2.527

3.913

3.440

3.173

1.970

Moreno

2.779

5.938

4.829

4.019

6.835

6.377

5.968

4.174

Morón

608

1.714

1.388

1.111

1.792

1.990

1.797

nd

Quilmes

1.784

10.029

8.257

7.894

9.252

8.675

8.032

7.466

San Fernando

960

1.613

1.285

1.192

1.487

1.276

1.206

822

San Miguel

1.316

4.089

3.540

3.218

4.396

4.241

3.838

3.219

Tigre

1.652

1.628

1.377

1.229

1.925

1.737

1.605

1.441

Tres de Febrero

1.200

2.478

2.173

2.047

2.491

2.293

2.021

nd

Total

31.930

111.491

96.005

85.520

117.618

108.380

101.873

77.959

Fuente: El aboración propia en base a información proporcionada por el MDS para
el Observatorio del Conurbano Bonaerense (ICO-UNGS).

Cuadro 4

Entes Ejecutores del Programa Argentina Trabaja. 22 partidos del CB. Año 2017

Municipio del CB

Cantidad de Entes Ejecutores

Peso de destinatarios gestionados desde el Municipio

Municipio es el Ente Ejecutor de mayor peso

2º Ente Ejecutor en volumen de destinatarios

Almirante Brown

12

33,3

CTEP

Avellaneda

9

37,6

CTEP

Berazategui

7

65,9

CTEP

Esteban Echeverría

5

43,9

CTEP

Ezeiza

4

78,0

CTEP

Florencio Varela

6

0,0

No fue ente

1º Fecotraun;
CNCT

General San Martin

3

94,8

Asociación Gremial de Trabajadorxs Cooperativistas Autogestivxs y Precarizadxs (AGTCAP)19

Hurlingham

3

53,5

CTEP

Ituzaingó

6

73,3

CTA

José C. Paz

6

81,8

CTEP

La Matanza

12

54,1

CTEP

Lanús

8

47,3

CTEP

Lomas de Zamora

12

44,2

CTEP

Malvinas Argentinas

4

0,0

No fue ente

1º Untref; 2º MDS

Merlo

5

77,0

CTEP

Moreno

11

13,7

No, 3º

1ero: DNPA;
2do: CTEP

Quilmes

9

33,1

CTEP

San Fernando

3

0,0

No fue ente

1ero: CTEP;
2do: FADU

San Miguel

7

40,1

CTEP

Tigre

3

23,0

No, 3º

1º Proyectos Autónomos;

CTEP

Fuente: Elaboración propia en base a información proporcionada
por el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación.

Es destacable la emergencia de la Confederación de Trabajadores de la Economía Popular (CTEP)20 como segundo ente de mayor peso en el CB después de los municipios, siendo el de mayor peso en San Fernando y el segundo en 15 distritos. Lo que Natalucci (2012) vislumbraba sobre el papel que tenían distintos movimientos sociales en relación con el AT se profundizó y quedó asentado en el gobierno actual. La autora sostenía que, aunque ninguna organización participó de la toma de decisión,21 no todas tuvieron el mismo rol en la etapa de implementación: “hubo organizaciones que tuvieron un rol marginal mientras otras alcanzaron uno preponderante”(Natalucci, 2012: 140-141). Del análisis de los dos casos que ella realiza, entre las primeras se encontraría Barrios de Pie y entre las segundas el Movimiento Evita, que en 2011 conformó, junto a otros movimientos, la CTEP.

En general, podemos sostener que los acuerdos político-partidarios resultaron más fuertes que las improntas territoriales, primando, por ejemplo, la relación entre el gobierno nacional anterior con el Movimiento Evita sobre las especificidades locales de un partido como Merlo, incluso haciendo más difusas las fronteras de los partidos, tal y como expresaba un funcionario del gobierno anterior: “Las Cooperativas del Evita de Merlo, las teníamos que pasar como de Moreno, hicimos un acuerdo político y el presentismo lo firmábamos nosotros porque en Merlo era imposible”. Está haciendo referencia a la conocida conflictiva relación del intendente Othacehé tanto con el gobierno nacional como con gran parte de las organizaciones sociales de ese partido.

Adentrándonos en las gestiones específicamente municipales, se observa que la implementación del AT requirió de un entramado institucional específico y de cierta escala. Algunos municipios crearon unidades organizativas ad hoc para la ejecución del plan, mientras que otros lo incorporaron a unidades organizativas preexistentes. Por ejemplo, en Esteban Echeverría, Boix, Fernández y Marazzi (2011) explican que la Unidad Ejecutora Municipal contaba con 40 personas que desempeñaban tareas administrativas, logísticas y contables al interior de cinco áreas (comunicación, contable, logística, obras y socios) y que, además de esa unidad, intervenían en la implementación la Secretaría de Hacienda, la Secretaría de Obras Públicas, Prensa y Legales.

En cuanto al contenido de las actividades que se promovían y parte del proceso de identidad de las cooperativas, se dieron situaciones variadas. Un funcionario del gobierno anterior ilustraba las improntas del siguiente modo:

En un municipio de zona sur se priorizaba la construcción de veredas, mientras que en uno del oeste se cortaba el pasto. Esa fue una diferencia muy grande que mostraba también que lo que se priorizaba era el ingreso, no tanto el trabajo y la organización […]. En el primero, las cooperativas ni siquiera tenían nombre. Eran la cooperativa 1, la 2, la 3, la 4, mientras que en el segundo había todo un proceso participativo para ponerles el nombre.

En la búsqueda de las relaciones del AT
con las políticas locales de ESS en el CB

Como ya se mencionó al inicio, un buen aprovechamiento del AT a nivel local, a nuestro juicio, implica, entre otras cosas, la vinculación del programa con las políticas locales de ESS preexistentes y con el entramado de actores tanto cooperativos como más allá de estos, que hacen al heterogéneo mundo de la ESS. De ahí el interés por comprender si el AT se implementaba de modo acoplado con la ESS o no.

En las gestiones municipales actuales, identificamos la existencia de políticas de ESS en 14 partidos del CB, 12 de los cuales lo hacen desde unidades organizativas específicas, en general, con una alta vulnerabilidad a los cambios de gobierno, habiendo detectado un marcado sesgo anti ESS de Cambiemos ya que, en todos los municipios donde esa alianza conquistó el gobierno y existían políticas específicas de ESS del gobierno anterior, estas desaparecieron, se redujeron o transformaron en emprendedorismo convencional. En la mayoría de los casos, encontramos una alta incidencia de las políticas provenientes del nivel nacional donde el AT es uno de los casos, pero no el único (monotributo social, microcrédito, ferias, entre otras).

Al respecto del AT específicamente, solo los funcionarios de cuatro partidos lo identificaron relacionado a las políticas de ESS, habiendo indagado posteriormente sobre la identificación de las áreas desde donde se implementaba el AT y la existencia o no de articulaciones de estas con las de ESS. El panorama reconstruido se esquematiza en el cuadro que sigue.

Cuadro 5

Unidades Organizativas desde donde se implementaba el Argentina Trabaja
a nivel municipal en el CB y relación con las políticas y áreas de ESS.
22 partidos del CB. Año 2017

Municipio del CB

Unidad Organizativa municipal desde donde se implementaba el AT

Existencia de políticas de ESS

Existencia de Unidades Organizativas de ESS
(o símil)

Articulaciones AT/ESS

Almirante Brown

Trabajo articulado entre Jefatura de Gabinete, Gestión Descentralizada, Dirección de Empleo y el Instituto para el Desarrollo Económico con Inclusión Social (Ideis)

Instituto para el Desarrollo Económico con Inclusión Social (Ideis)

Se identificaron articulaciones

Avellaneda

Secretaría de Obras y Servicios Públicos

Dirección General de Economía Social y Solidaria; Dirección General de Hábitat y Economía Social con su Dirección de Promoción y Fortalecimiento de Economía Social; Subsecretaría de Comercio

No existen articulaciones

Berazategui

Secretaría de Organizaciones no Gubernamentales

No

No corresponde22

Esteban Echeverría

Trabajo articulado entre la Unidad Ejecutora Municipal, también denominada Unidad de Gestión de Cooperativas; Secretaría de Hacienda, Secretaría de Obras Públicas, Prensa, Legal

No

No

No corresponde

Ezeiza

Jefatura de Gabinete y Secretaría de Desarrollo Social

No

No

No corresponde

Florencio Varela

El Municipio no era Ente Ejecutor

Subsecretaría de Economía Social; Instituto de Desarrollo Económico Local (IDEL)

Se identificaron articulaciones

General San Martín

Subsecretaría de Desarrollo Territorial

Dirección General de Economía Social y Solidaria; Dirección de Cooperativas y Empresas Sociales

Se identificaron articulaciones

Hurlingham

Jefatura de Gabinete

Sí. Secretaría de Trabajo, Empleo y Promoción de la Economía Social, de la que depende la Dirección de Microemprendimientos y Economía Social

No se identificaron articulaciones

Ituzaingó

Dirección de Acción Social

Si, Dirección de Economía Social y el Centro de Servicios para Microemprendedores de Ituzaingó (CESMI)

No se identificaron articulaciones

José C. Paz

Ente Ejecutor Argentina Trabaja, dependiente de la Secretaría de Trabajo

No

No

No corresponde

La Matanza

Ente Ejecutor Argentina Trabaja (no indica de quién dependía)

No

Se identificaron articulaciones

Lanús

Subsecretaría de Acción Social

No

No

No corresponde

Lomas de Zamora

Dirección de Desarrollo Cooperativo, dependiente del Instituto Municipal de Producción, Trabajo, Comercio y Microemprendedores (Imptce)

Sí. Dirección de Economía Social, también dependiente del Imptce23

No se identificaron articulaciones

Malvinas Argentinas

El Municipio no era Ente Ejecutor

Dirección de Promoción de la Economía Social

No corresponde

Merlo

Secretaría de Desarrollo e Integración Social

No

No

No corresponde

Moreno

Coordinación de Desarrollo de Polos Productivos, dependiente del Instituto Municipal de Desarrollo Económico Local (IMDEL)

Coordinación General de Desarrollo de la Economía Popular, de la que dependen: Coordinación de Desarrollo de Polos Productivos; Coordinación de Capacitación y Asistencia Técnica de Formas Asociativas; y la Dirección General de Promoción y Articulación de Emprendimientos;

Coordinación General de Incentivo a la Producción Agroalimentaria

Se identificaron articulaciones

Morón24

Unidad Ejecutora Municipal Ingreso Social con Trabajo (no indica de quién dependía)

No

No

No corresponde

Quilmes

Dirección General de Cooperativismo y Economía social

Dirección General de Economía Social y Acción Cooperativa, de la que depende la Dirección de Proyectos especiales y Economía Social

No existen articulaciones

San Fernando

El Municipio no era Ente Ejecutor

No

No

No corresponde

San Miguel

Subsecretaría de Desarrollo Local y Hábitat Social

Dirección de Economía Social

No existen articulaciones

Tigre

Subsecretaria de Gestión Territorial de Servicios

Dirección de Promoción de la Economía Social y Microempresa

No existen articulaciones

Tres de Febrero

Subsecretaría de Mantenimiento del Espacio Público

No

No

No corresponde

Fuente: Elaboración propia en base a trabajo de campo y análisis documental.

Al respecto, detectamos que en el CB son muy pocos los casos que implementaban el AT desde áreas de ESS, lo cual se corresponde con el esquema de implementación del programa a nivel nacional. Un técnico del MDS nos explicaba que:

Era muy raro que áreas de ESS tuvieran a su cargo el programa. Te diría que en orden de importancia era: 1. Gabinete del intendente, 2. Desarrollo Social, 3. Obra Pública o Infraestructura, 4. ESS. En general, sin importar de donde dependía, se buscaba que estuviera a cargo una persona que tenga manejo político y que pueda definir obra pública.

De los 19 municipios que fueron entes ejecutores, 10 contaban con unidades organizativas de ESS, de las cuales solo en 2 casos se implementaba desde allí el Programa: Moreno y Quilmes. Sobre el primer caso, profundizamos más adelante. En Quilmes, si bien el AT se implementó desde el área específica de ESS, no existió articulación alguna. Al respecto, la Directora de “Proyectos Especiales y Economía Social” nos manifestaba que “metieron las cooperativas en esta área, lo cual no tenía nada que ver, nunca se entendió el sentido que tenía el trabajo del área”. El sentido al que se refiere apunta a la promoción mercantil de emprendimientos populares de escala familiar. Al respecto, y siendo uno de los municipios que vio fuertemente reducida su intervención en relación con la ESS, entrevistamos a una funcionaria de la gestión anterior e indagamos sobre la potencial relación del AT durante la gestión anterior, pero nos explicó que en Quilmes el AT estuvo desacoplado desde el inicio. En sus términos:

Como en la mayoría de los municipios del CB, el AT tenía bien una impronta de multiplicar los empleados públicos dedicados a servicios así que no había una perspectiva de la economía social para ellos y nosotros tampoco encaramos eso.

Por su parte, el trabajo de campo permitió confirmar que no existen articulaciones en Avellaneda, José C. Paz y Tigre y, a través de Barnes (2018), se observa que tampoco en San Miguel. De todas formas, en el primero es destacable que en la Dirección de Promoción y Fortalecimiento de Economía Social, se encuentra desempeñándose una trabajadora del programa AT que se recibió de Técnica en Economía Social en la Universidad Nacional de Quilmes. Ella se ocupa de establecer articulaciones con dicha universidad y de trabajo administrativo de la Dirección, habiendo logrado que, en algunos casos, las cooperativas que son llevadas adelante por organizaciones sociales en el distrito asistan a cursos de capacitación que se dictan desde la Dirección, como los de bromatología. Sin embargo, son los propios funcionarios los que sostienen que eso ha sido más bien excepcional y que no existe casi vinculación entre el AT y las áreas de ESS del municipio.

Llama la atención el caso de José C. Paz, con la mayor tasa de destinatarios del AT por población (3,63): un entramado institucional que cuenta con dos empresas recuperadas y actores de trascendencia que fomentan el campo de la ESS, como la Mutual Primavera25 y la Universidad Nacional de José C. Paz (Unpaz); que cuenta, junto con Ezeiza,26 con uno de los primeros “Polos Productivos” con génesis en este Programa (Goren, Álvarez Newman y Dzembrowski, 2017), donde se desarrollaba la capacitación en obra. Sin embargo, no hemos encontrado políticas de ESS más allá de lo que podría interpretarse que se realizaba con el AT. Esto se da por “falta de voluntad política”, según expresaba una de las fundadoras de la Mutual Primavera, a lo que se suman “problemas de concepción en relación con las cooperativas y la economía social”, tal y como expresaba un funcionario del MDS del gobierno anterior, lo que ilustra con la siguiente anécdota:

En el Polo Productivo de José C. Paz quise comprar unos maceteros y me dijeron que no podían vendérmelos porque “esto es economía social”. Le dije: “a mí no me podés decir eso, que vos no puedas vender, te lo entiendo, pero no es porque sea economía social. Economía social es justamente para vender y generar un ingreso.

En línea con este problema de concepción, en el cierre del 1er Foro Local Hacia Otra Economía,27 en 2013 (donde, lejos de considerar a las cooperativas como pasajeras se “pretende contribuir a la construcción permanente de un sujeto colectivo y es una referencia para quienes promovemos Otra Economía como práctica emancipadora”, según se manifiesta en la invitación al propio evento), la máxima autoridad municipal sostuvo que festejaba cada vez que los cooperativistas del AT le comentaban que dejaban el Programa porque habían conseguido trabajo en relación de dependencia.28

Por su parte, en Hurlingham, Ituzaingó y Lomas de Zamora no fue posible identificar articulaciones, pero no por ello podemos afirmar que estas no hayan existido.

Finalmente, los casos en los que se identificaron articulaciones entre el AT y las políticas de ESS fueron Almirante Brown, Florencio Varela, General San Martín, La Matanza y Moreno. Se observa allí que, en la medida de las posibilidades locales (con énfasis en lo voluminoso del programa y lo acotado de los equipos de ESS) y con limitaciones por las definiciones estructurantes del programa, se le dio un sentido más interesante al AT, en oposición o, en algunos casos, en paralelo al planteo del destino de los destinatarios del programa a actividades del empleo público en condiciones precarias. En cuatro de ellos hay un acoplamiento sistemático y el AT fue identificado como una política de ESS, mientras que en La Matanza es a través de un solo programa y la articulación la detectamos a raíz del trabajo de campo. En general, se trata de convocatorias a los destinatarios del AT a las actividades de formación y de comercialización que se encaran desde las políticas de ESS.

En Almirante Brown, el director del Instituto para el Desarrollo Económico con Inclusión Social nos comentaba que:

La capacitación del AT la desarrollamos entre el Instituto y la Dirección de Empleo, mientras que lo operativo es desde la Jefatura de Gabinete con Gestión Descentralizada. Además, habilitamos a las cooperativas con lugares en nuestros encuentros de comercialización.

Por su parte, si bien en Florencio Varela el Municipio no era ente ejecutor del AT, detectamos que existía una fuerte articulación entre los dos entes de mayor peso, la Federación de Cooperativas de Trabajo Unidas de Florencio Varela (Fecotraun)29 y la CNCT (que a su vez es la organización madre de la primera) con el Municipio y es posible que la Subsecretaría de Economía Social creada en 2016 bajo la órbita de la Secretaría de Industria y Desarrollo Productivo haya surgido, en gran medida, a raíz de su labor con el AT y los cambios sufridos por parte del programa devenido en HF sobre el que el Subsecretario de Economía Social sostuvo:30

Por medio de las cooperativas se venía dando una colaboración a nuestras entidades y espacios físicos barriales de mucha importancia. Estamos de acuerdo con que los compañeros terminen la escuela primaria, la escuela secundaria pero también nos interesa que ¡por favor el Ministerio no prohíba a los compañeros a hacer tareas [sic] que realmente el pueblo o la sociedad de Florencio Varela necesita!

En línea con lo desarrollado en el punto sobre la evolución de las políticas a nivel nacional, el dirigente da su perspectiva:

Al gobierno nacional hoy por hoy no le gusta que exista el cooperativismo, ni en Varela, ni en la provincia ni a nivel nacional. Hoy en día es muy difícil como vecino ir directamente al Inaes y de ahí no recibimos ni ayuda ni capacitación desde hace dos años atrás. Es mucho tiempo.

Rescatamos, finalmente, su expresión al respecto del sentido que le dan a las experiencias cooperativas que surgieron del AT, considerándose como parte de ellas: “tenemos el sentimiento de ser trabajadores autogestionados, hemos trabajado mucho para que se nos respete y se nos reconozca como una empresa social”.31

En San Martín, hay un tono autocrítico sobre el AT y una condición política desfavorable que afectó la implementación.32 En 2014, desde el gobierno nacional se transfirió el AT a la Universidad Nacional de San Martin para que reemplazara al municipio como ente. El funcionario a cargo de la Dirección General de Economía Social y Solidaria (Dgess), explica ese momento en estos términos:

El AT se implementaba en una Dirección de Cooperativas en Obras Públicas, no tenían relación con nosotros. En 2014 se corta, esa Dirección deja de existir y al AT lo asume la Unsam […]. El Municipio fue muy malo, con muchas idas y vueltas con el Programa.

Si bien este panorama daría cuenta de un caso desacoplado de la ESS, en una actividad de observación no participante realizada en junio de 2018, pudimos reconocer destinatarios del AT organizados en cooperativas que participaban activamente de un curso de “Gestión de Proyectos para Empresas Sociales”, destinado a “grupos asociativos del Municipio de San Martín” que fuera organizado por la Dgess. Consultado al respecto de la relación actual con el Programa y si sostienen allí una perspectiva de ESS, el funcionario respondió:

Es un laburo que estén en nuestros cursos. Mucho, mucho, mucho, mucho, mucho trabajo de intentar traccionar. Si hoy me dan ese paquete a mí, yo haría totalmente economía solidaria y por eso insisto con los cursos. Pero, lo que queda, hoy no forma parte de la Dgess sino de la Subsecretaría de Desarrollo Territorial.

De todas formas, se observan en la actualidad actividades articuladas y cooperativas aún en funcionamiento como tales (a pesar de las transformaciones sufridas en el marco del HF) que, en general, participan de actividades con un sentido de ESS que se promueven desde distintas áreas de la Secretaría de Desarrollo Social de la que dependen tanto la Dgess como la mencionada Subsecretaría de Desarrollo Territorial.

En el caso de La Matanza detectamos una proyección interesante a partir de la articulación del EH con el Programa “Huertas Matanceras”,33 impulsado desde la Secretaría de Producción en septiembre de 2017 y dirigido a integrantes del EH que han realizado la Diplomatura en Agroecología y Economía Social. Según una entrevista a un empleado de la Secretaría, “se plantea, en una primera etapa, generar huertas para el autoconsumo y, en una segunda, la producción y comercialización enmarcada en la Economía Social y la soberanía alimentaria”. A pesar de los cambios sufridos por el HF, el programa sigue vigente.34

Por su parte, el Imdel de Moreno es de los pocos ámbitos desde donde se trabajó, desde el comienzo y a lo largo de toda su implementación, en la articulación del AT con el resto de las políticas de “economía social”, según la categoría que utilizaban en la gestión anterior. Una de las funcionarias de dicha gestión nos decía:

Desde el inicio fue todo muy difícil con el AT ¡Pensá que esas cooperativas ni siquiera podían facturar! Pero hicimos varios artilugios para lograr algunas cosas, como que facturaran individualmente a través del monotributo social […]. Y veíamos que, con capacitación en gestión asociativa, se generaban mejores resultados.

En Moreno, si bien se mantuvo el FPV en el gobierno, la actual gestión viene de una lista que derrotó al histórico movimiento peronista local dirigido por West. Inicialmente, esto impactó negativamente en las políticas de ESS locales en un contexto de ajuste de estas a nivel nacional, pero desde 2018 comenzaron a retomarse varias iniciativas. Para contar con un panorama actualizado del AT recuperamos dos testimonios, en primer lugar, de un empleado municipal que sostuvo que:

Antes hacían mantenimiento de espacios públicos, plazas, etc. Todo con capacitación, el trabajo que realizaban era la práctica de la capacitación que hacían. Si estudiaban herrería, se trabajaba en eso, era una capacitación teórico-práctica. Pero con el Hacemos Futuro, si bien sigue dependiendo del Imdel, ya no funcionan más como cooperativas, ahora es un beneficiario con un incentivo y la gestión municipal no se hace más.

Por otro lado, un funcionario del Imdel de la gestión anterior que permaneció en la actual, al ser consultado sobre la continuidad de las cooperativas del AT, respondió en general sobre las cooperativas promovidas por las políticas nacionales desde 2003 expresando lo siguiente:

Muchas, por lo menos, tienen los papeles en regla. Tenemos 24 cooperativas que trabajan cerca de nosotros y hay otras 80 más o menos que, de alguna manera, siguen vinculadas por el proceso lindo que se dio en el Imdel de la asistencia técnica administrativa, legal, contable de un equipo que se conformó para eso. Eso hace que las cooperativas de Moreno hoy puedan pasar a ser cooperativas tradicionales y que el Inaes no les pueda desafectar la matrícula que es la intención de esta gestión nacional. Y eso es lo que venimos trabajando con distintos grupos, como Femoba,35 que nos están ayudando a potenciar algunas cooperativas.

Se trata de otro testimonio que coincide en atestiguar sobre la visión negativa del gobierno actual sobre el sector. A su vez, se detecta nuevamente la diferenciación entre las cooperativas que surgen de los programas y las “cooperativas tradicionales” y con la expresión “todo lo lindo” está haciendo referencia a una de las políticas más complejas e interesantes para el sector en el CB que contó, entre otras, con una política local de asistencia técnica y formación tal y como desarrolla Repetto (2010).

Reflexiones finales

En Argentina, las transformaciones del papel del cooperativismo de trabajo en relación con las políticas públicas son especialmente ilustrativas del cambio de orientación del gobierno actual, ya que la creación de cooperativas en el marco de programas sociales fue una de las herramientas privilegiadas del gobierno anterior y eso desapareció con el gobierno actual.

Sin embargo, habiendo sido el AT el Programa que más cooperativas creó y recursos movilizó, se fue construyendo una especie de como si, porque, si bien las cooperativas eran creadas formalmente, en la práctica no tenían la centralidad ni eran promovidas con herramientas para fortalecerse más allá del programa. De ese como si pasamos al como si la formación de individuos vulnerables fuera lo que interesara en el gobierno actual, cuando las propias autoridades asumen que no existe una oferta educativa acorde a las exigencias del Programa. El primero al menos era un como si con más márgenes de acción. De hecho, existieron prácticas de implementación que permitieron resignificar los contenidos básicos del programa y lograron la apropiación del trabajo cooperativo por los destinatarios del programa.

Entre esas condiciones de implementación deseables, se desarrolló en este artículo la de gobiernos municipales con voluntad política y capacidad técnica para acompañar a las cooperativas. Sin embargo, la figura del acoplado que traccione (utilizando el verbo de uno de los entrevistados) no la elegimos por casualidad. El AT fue un programa que requería engancharse a un tractor que lo condujera en un camino por el que las cooperativas creadas en su marco fueran más autónomas y tuvieran relación con el entramado socioeconómico local. Es decir, con acciones muy específicas y permanentes que se dieron en muy pocos territorios donde el manejo político partidario nacional marcó las reglas de juego sistemáticamente.

Entre otras cuestiones, esto implicó salirse de la imagen más difundida de estas cooperativas como islas receptoras de asistencia estatal y dependientes de esta, lo que, en términos de la hibridación de Laville que mencionábamos al inicio, las condenaría a no ser sostenibles.

Los hallazgos aquí presentados abren un campo a la indagación posterior para profundizar sobre estos casos, reconocer otros y ver cómo se da que hay cooperativas nacidas del AT que siguen funcionando a pesar de todo. En términos más específicos, urge una evaluación que dé cuenta de cuántas, cómo, dónde y en qué condiciones pudieron seguir funcionando.

Para finalizar, es preciso señalar que este artículo puso su foco en la mirada de la implementación desde el Estado, lo que requiere ser complejizado y enriquecido desde la perspectiva de los destinatarios del Programa, así como de las organizaciones y movimientos sociales que fueron entes ejecutores. ◙

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1 Agradezco enormemente los valiosos comentarios a una versión previa del artículo realizados por Susana Hintze y Adriana Rofman. Y a Mercedes García, por su atenta y comprometida lectura final.

2 En general, en el artículo se hace referencia al AT implicando sus dos líneas programáticas, AT propiamente dicho y Ellas Hacen. Salvo que se indique que se está haciendo referencia solo a la primera.

3 R. Muñoz (2019). La promoción estatal de la economía social y solidaria. Aprendizajes y desafíos desde los partidos del Conurbano Bonaerense en perspectiva comparada. Tesis de Doctorado en Ciencias Sociales de la FSoc-UBA (en proceso de escritura).

4 El partido político se denominaba Frente para la Victoria –FPV–, compuesto fundamentalmente por el Partido Justicialista (peronismo), el Partido Comunista, el Partido Intransigente y algunas líneas del Partido Socialista y de la Unión Cívica Radical –UCR–.

5 Compuesto fundamentalmente por la Alianza entre el Partido liderado por Macri, Propuesta Republicana –PRO–, la UCR y la Coalición Cívica –ARI–.

6 En el marco del Proyecto de investigación orientado (PIO–Conicet–UNGS): “Políticas sociales y económicas en los municipios del Conurbano Bonaerense”, a lo que se agregan elementos de mi tesis de doctorado mencionada en nota anterior.

7 Se operacionalizó “políticas de ESS” a partir de su autoidentificación nominal por los agentes municipales, asociándolas a términos claves (ESS, economía social, economía solidaria, economía popular, cooperativismo, asociativismo, autogestión).

8 Se adopta la definición de 24 partidos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (Indec) (2005). “¿Qué es el Gran Buenos Aires?” Disponible en: www.indec.gov.ar/nuevaweb/cuadros/1/folleto%20gba.pdf.

9 El caso de Morón resultó inaccesible y tuvimos que recurrir a entrevistas a actores de ESS del distrito y funcionarios de la gestión anterior, habiendo obtenido la confirmación por parte de todos los subsecretarios de la Secretaría de Economía Social del MDS que “la gestión actual de Morón no está haciendo nada en relación con economía social”, a través de un mensaje de WhatsApp de uno de ellos en octubre de 2017.

10 En la configuración actual de la base no es posible distinguir si las cooperativas son creadas en el marco de políticas públicas o no.

11 En Argentina a las cooperativas el Inaes les exige que lleven una serie de libros. Bausset y Feser (2011) explican que son diez libros, los libros “sociales”, donde se vuelcan datos vinculados con la vida social de la cooperativa (Libro de actas de reuniones del Consejo de Administración y el de asambleas, Informe de sindicatura, Informe de auditoría, Registro de asociados y Asistencia a asambleas) y los contables (Libro diario con los asientos contables que integran el balance, Inventario y Balances, IVA –impuesto al valor agregado– compras e IVA ventas). M. Bausset y M. E. Feser (2011), “Herramientas contables e impositivas para cooperativas de trabajo y empresas recuperadas”. Buenos Aires: Trabajando por la Economía Social y Cooperativa Chilavert. Disponible en: www.recuperadasdoc.com.ar/Herramientas.pdf.

13 Confederación Nacional de Cooperativas de Trabajo (CNCT), ver: www.cnct.org.ar.

14 Dicho partido no entra en la definición de 24 partidos aquí adoptada, pero limita con ellos y tiene un panorama similar al respecto.

15 Para la base del Inaes, todas esas cooperativas siguen activas, cuando es posible que, en el contexto actual, muchas cooperativas nacidas en el AT hayan dejado de funcionar.

16 Se trata de los dos partidos con las mejores condiciones socioeconómicas del CB en lo que respecta al promedio poblacional, pero con zonas con perfiles afines a la población objetivo del Programa, como ser La Cava de San Isidro.

17 Desde el Observatorio del Conurbano Bonaerense (http://observatorioconurbano.ungs.edu.ar) se realizó una solicitud al MDS de información pública desagregada por partido, la cual fue entregada en septiembre de 2016. El procesamiento especial no incluyó la línea de totales a nivel nacional, lo que se complementa con la información de MDS (2015), solo para el 2015 allí disponible. No pudimos obtener el dato de cooperativas creadas por el Programa a nivel desagregado.

18 Es preciso resaltar que no se encuentra disponible para 2016 la información de Morón y Tres de Febrero, dos de los municipios que pasaron a ser gobernados por Cambiemos.

19 En una entrevista con un funcionario de San Martín, no se menciona a esta organización y se sostuvo que las organizaciones que fueron entes son CNCT y CTEP. No hemos podido acceder a una confirmación al respecto por lo que, al menos, dejamos planteadas ambas posiciones.

20 ctepargentina.org.

21 Esta parte de la afirmación quizá la relativizaríamos en virtud de lo señalado en una de las entrevistas al respecto de que el AT surgió de una conversación entre N. Kirchner y dos de los dirigentes del Movimiento Evita, Pérsico y Navarro.

22 No existen políticas de ESS y, por tanto, no corresponde la búsqueda de articulaciones con el AT.

23 Esta Dirección dejó de existir mientras se realizaba el trabajo de campo. Si bien no se obtuvo información oficial al respecto, se estima que su cierre fue entre diciembre de 2017 y mayo de 2018.

24 Morón en la gestión anterior de Nuevo Encuentro fue uno de los casos más desarrollados de políticas de ESS y el AT se implementó de modo acoplado. En una entrevista a una funcionaria de esa gestión, nos explicaba que “Al AT siempre se lo pensó desde el parámetro de la economía social, que era transversal […] Por fuera del programa se armaron algunos emprendimientos con miembros del AT que se articularon con los demás programas de la Secretaría, por ejemplo, emprendimientos gastronómicos que tomaron los cursos de manipulación de alimentos o emprendimientos textiles, pero por fuera del programa por un tema fiscal que no podían facturar”. Desde que asumió Cambiemos, estas políticas fueron desarticuladas.

26 El Polo Productivo de Ezeiza fue más reconocido que el de José C. Paz, en parte, por haber sido inaugurado por la presidenta Cristina Fernández de Kirchner (discurso disponible en: https://youtu.be/ZuuOd7Ymhbs). Según una entrevista a un empleado de la Oficina de Empleo del Municipio de Ezeiza en abril del 2018 “el Polo tiene el 2% de los cooperativistas y seguía trabajando pero está surgiendo la inquietud de que ahora los cooperativistas tienen que realizar terminalidad educativa o formación profesional y no quieren contraprestar en otras actividades”. Los funcionarios locales no utilizaban la categoría de ESS ni economía social y lo único realizado con cooperativas era el Programa AT. Es uno de los municipios que, por tanto, no reconocemos con políticas de ESS.

27 “El Foro Hacia Otra Economía (FHOE) es una iniciativa conjunta entre organizaciones, movimientos sociales, Universidades y organismos locales que promueven otras formas de organizar el trabajo, la producción, distribución, consumo, reciclado, intercambio de bienes y servicios”. Para más información: www.otraeconomia.com. Dicho foro fue realizado en el marco de diversos foros locales preparatorios del 3º Foro Nacional Hacia Otra Economía que se realizó en noviembre de dicho año en Santiago del Estero.

28 Testimonio reconstruido a partir de participantes de la UNGS en el evento.

30 En una entrevista radial realizada en marzo de 2018, disponible en: http://radiomunicipalfv.gob.ar/conoces-el-trabajo-que-realiza-la-subsecretaria-de-economia-social/ Última visita realizada el 10 de agosto de 2018.

31 Lo que el dirigente da a entender que no estaría sucediendo. Aunque en la entrevista radial no haya continuado con la frase, podemos constatar por registros de campo propios que es su visión.

32 El intendente de San Martín fue uno de los intendentes del CB que asumió como parte del FPV a fines de 2011, luego fundó el Frente Renovador (dirigido por el exintendente de Tigre, Massa, y regresó en 2015 al FPV. Estos posicionamientos tuvieron una incidencia negativa en las políticas nacionales que se implementaban a nivel local, como la que estamos analizando. Algunas noticias de medios nacionales para recordar estos movimientos políticos partidarios: www.lanacion.com.ar/1611845-quien-es-quien-en-el-armado-de-massa; www.infobae.com/2013/07/11/719577-por-apoyar-massa-el-intendente-san-martin-perdio-el-control-del-concejo/; www.perfil.com/noticias/politica/massistas-en-fuga-gabriel-katopodis-volvio-al-fpv-20150609-0044.phtml.

34 Esta afirmación surge de una noticia publicada en mayo de 2018: http://infotep.com.ar/nota/
1900/anuncian_que_100_escuelas_se_integran_al_programa_huertas_matanceras
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35 Federación Mutual de Cooperativas y Mutuales del Oeste de Buenos Aires: www.facebook.com/femoba.oeste.

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Grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas: ejemplos de Argentina y Brasil.
Beatriz Cuenya

Este trabajo parte de un interrogante presente en el debate latinoamericano en torno a los grandes proyectos: ¿implican estos una subvención al capital inmobiliario, a empresas privadas y a consumidores ricos, a expensas de recursos o patrimonio públicos; o bien el sector público puede capturar las plusvalías urbanas para redistribuirlas socialmente? Para avanzar una respuesta, primero se define el alcance conceptual de los grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas. Luego se presentan algunos ejemplos de Argentina y Brasil, indicativos de tres estrategias de gestión por parte de los gobiernos locales: una regresiva, según la cual los nuevos entornos se financian a costa de recursos y patrimonio públicos; otra más redistributiva, que permite subsidiar a las zonas más pobres con los recursos generados en las zonas de redesarrollo, y una tercera más bien neutra que supone que el redesarrollo se autofinancia con recursos generados por los propios inversores privados y consumidores ricos.

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GLOBALIZACIÓN Y CAMBIO EN EL SUR DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES.
Hilda María Herzer

Este artículo examina la vinculación entre globalización, territorio y ciudad, focalizando el análisis en un aspecto de ese proceso que comienza a darse con cierto ímpetu en la ciudad de Buenos Aires desde fines de la década de 1990 hasta el presente. Se trata del proceso de gentrificación que en estos años se ha desarrollado en distintos barrios. Se hace hincapié en el proceso que, desde la década de 1990, tiene lugar en la zona sur de la ciudad.

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La cuestión de la vivienda en el Área
Metropolitana de Buenos Aires (2003-2008).
María Cristina Cravino

Este trabajo parte de un interrogante presente en el debate latinoamericano en torno a los grandes proyectos: ¿implican estos una subvención al capital inmobiliario, a empresas privadas y a consumidores ricos, a expensas de recursos o patrimonio públicos; o bien el sector público puede capturar las plusvalías urbanas para redistribuirlas socialmente? Para avanzar una respuesta, primero se define el alcance conceptual de los grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas. Luego se presentan algunos ejemplos de Argentina y Brasil, indicativos de tres estrategias de gestión por parte de los gobiernos locales: una regresiva, según la cual los nuevos entornos se financian a costa de recursos y patrimonio públicos; otra más redistributiva, que permite subsidiar a las zonas más pobres con los recursos generados en las zonas de redesarrollo, y una tercera más bien neutra que supone que el redesarrollo se autofinancia con recursos generados por los propios inversores privados y consumidores ricos.

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La juventud en plural: desigualdades, temporalidades e intersecciones.
Ramiro Segura

En este texto de presentación del dosier se plantean los ejes que se desplegaron en la mesa de un seminario en la que participaron especialistas en la investigación sobre juventudes con miras a establecer y profundizar el diálogo y el intercambio a escala regional sobre la temática, no solo en lo relativo a los desarrollos estrictamente académicos, sino también en lo que respecta tanto a las formas en que la investigación sobre juventudes desde las ciencias sociales se vincula actualmente con las políticas públicas como a los desafíos que la investigación social y la política pública sobre juventudes en la región tendrán en el futuro.

Se da cuenta de las miradas convergentes sobre el campo de estudio en juventudes y de las claves de lectura de los especialistas para reconocer la juventud en plural. En esta introducción se destaca cómo la desigualdad, las temporalidades y las intersecciones se constituyen en vectores analíticos desde los cuales se desagregan las juventudes como objeto de estudio.

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Jóvenes entre el centro y la periferia de la ciudad, del Estado y de la academia.
Mariana Chaves

En este escrito se analizan someramente tres campos de producción de lo social desde la perspectiva de la dinámica centro-periferia. Estas categorías tienen cierto potencial creativo para pensar las relaciones de producción del espacio social, pero, además de la ayuda para espacializar relaciones entre diferentes potenciales de poder, estas nociones nos habilitan para estudiar el punto de vista del actor o la visión de mundo. Se trata de conocer quién o quiénes deciden nombrar y logran colocar algo como centro y otra cosa como periferia. Ofrezco como respuesta simplificada anticipada que es desde el lugar donde está posicionado el sujeto, desde donde ve y nombra el mundo. Con esta hipótesis buscaremos pistas para entender el juego de la producción social de: 1) la juventud urbana; 2) las políticas públicas y sociales, que “tocan” a los jóvenes, y fi nalmente; 3) la producción científica sobre juventudes.

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Sensibilidades, derechos y participación juvenil en el escenario político
Itinerarios de investigación y agendas de discusión.
Pedro Núñez

Este artículo aborda la discusión acerca de las formas de participación política juvenil en el periodo entre 2008 y el ciclo político que termina con las elecciones presidenciales de 2015 en la Argentina, aunque se realiza el ejercicio de pensar qué dinámicas adquirieron estos fenómenos en países vecinos. La intención es proponer algunas claves y ejes a considerar como parte de un programa de investigación en la relación entre juventud y política. Para ello se analizan diferentes aspectos de las prácticas políticas juveniles, señalando aquellas cuestiones innovadoras en las formas de militancia como las que replican modos más tradicionales de involucramiento político.

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Investigaciones sobre juventud en Brasil: género y diversidad.
Wivian Weller

El artículo recorre las formas y los momentos de la investigación sobre la juventud en Brasil desde el análisis del movimiento estudiantil durante la década de 1960 hasta los años 2000, cuando comenzaron a diversifi carse los estudios al introducir las dimensiones de género, sexualidad, raza y etnia, entre otras dimensiones de la diferencia y la desigualdad, para llegar a la inquietud en el presente sobre cómo superar cierta difi cultad de articulación de diferentes categorías de análisis en un análisis interseccional de la juventud.

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Distancias cercanas y diferencias encontradas en la Ciudad de Buenos Aires. El caso de los adultos y las adultas que viven en las calles. 1997-2011.
Martín Boy

En este artículo se trabajará sobre las limitaciones que se encuentran en el campo de la Sociología Urbana para pensar el encuentro de otredades de clase que reactualizan procesos de desigualdad social. Mucho se ha escrito sobre el proceso de segregación residencial que atravesó a la Ciudad de Buenos Aires desde la profundización del neoliberalismo en la década de 1990 pero poco se dice sobre cómo la crisis social, política y económica modificó el paisaje urbano y cómo diferentes grupos de pobres reocuparon áreas centrales de la ciudad para desarrollar en el espacio urbano estrategias de supervivencia. De esta forma, se intentará reproblematizar cómo los pobres también construyen usos y significaciones de un mismo espacio céntrico.

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Hacia un enfoque relacional del bienestar
Elementos para el diagnóstico y la orientación de políticas públicas
Rolando Cristao

En el presente trabajo se analiza críticamente el enfoque de pobreza y se propone el enfoque de los activos y estructura de oportunidades como herramienta para el diagnóstico social. A partir de este desarrollo, se discute en qué medida el concepto de desigualdad podría actuar como organizador del análisis de la situación social.

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Programas sociales y personas en situación de calle en la ciudad de Buenos Aires
Un mapa conceptual de las intervenciones
Andrea Bascialla

El presente trabajo presenta un análisis resumido de las políticas sociales generadas por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para personas en situación de calle. A partir de la sistematización de la información ofi cial disponible, se confeccionó un cuadro de los programas y se señalaron los conceptos más sobresalientes en relación a: i. qué ejes de la vida en la calle se recortan como problema social a solucionar; ii. qué responsabilidades atañen a cada actor social en estas soluciones y iii. qué aspectos de los grupos poblacionales se delimitan con determinadas categorías (edad, género, etc.). Se consideró el eje temporal para contextualizar las categorizaciones y esquemas de intervención. El análisis incluyó, además, los aportes teóricos vigentes sobre el tema para entender que la focalización en la falta de vivienda y la invisibilización de las causas estructurales impiden soluciones de largo alcance.

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Entre prácticas instituidas, instituciones interpeladas y luchas distintivas:
la AUH frente a la ampliación del derecho a la educación (2009-2015).
Nora Gluz e Inés Rodríguez Moyano

El artículo propone analizar los sentidos que asumen las políticas de transferencias condicionadas de ingresos en el campo escolar, en el marco de las tendencias hacia la mayor integralidad de las intervenciones destinadas a garantizar el derecho a la educación durante el periodo 2009-2015 en Argentina. Nos interesa examinar el modo como estas son apropiadas en las escuelas a través de las mediaciones institucionales y de las tradiciones simbólicas propias del campo escolar así como de las lógicas de los actores que en ella intervienen. El trabajo toma como fuente los resultados de una investigación desarrollada entre 2013 y 2015 en la provincia de Buenos Aires sobre los procesos de implementación de la principal política de transferencias monetarias a nivel nacional: la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social.

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Las tensiones de las condicionalidades de la Asignación Universal por Hijo desde la perspectiva de los actores.
Laura Eugenia Garcés

Al analizar las políticas sociales, podemos posicionarnos en perspectivas teóricas que justifican el establecimiento de condicionalidades o, por el contrario, en perspectivas que se oponen a aquellas por considerar que contradicen la idea de derecho. En tanto, en el presente trabajo pretendemos problematizar esas respuestas dicotómicas y las tensiones conceptuales que están presentes en las percepciones de los actores involucrados en la Asignación Universal por Hijo de Argentina, analizando los sentidos otorgados a estos conceptos, ya no como correctos o incorrectos según una perspectiva teórica sobre las condicionalidades, sino complejizando el análisis, articulando con otros desarrollos teóricos que amplíen el horizonte explicativo de la condicionalidad y que, al mismo tiempo, den cuenta de las miradas de los sujetos involucrados en la práctica concreta de las condicionalidades.

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Las políticas de transferencias condicionadas en la Argentina posconvertibilidad:
¿una forma de mediación entre la cuestión social y el régimen social de acumulación?
Silvio Alejandro Crudo

En las últimas décadas se advierte la expansión que han tenido los programas de transferencias condicionadas (PTC) en los esquemas de protección social, así como sus mutaciones en términos de diseño. Si varios son los factores que ayudan a comprender los procesos de formulación de las políticas sociales, nos centraremos en uno: el régimen social de acumulación en el que se encuentran insertas. El interrogante que guiará este trabajo será: ¿qué relaciones se pueden establecer entre los PTCI y el régimen social de acumulación que contiene? Para responderlo, tomaremos los casos de dos programas argentinos: el Plan Familias por la Inclusión Social y la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social. La hipótesis que sostendremos es que estos programas se actualizan como una forma de mediación entre la cuestión social y el incipiente régimen social de acumulación que se estaba definiendo tras la salida de la convertibilidad. Para ello, recurriremos a decretos y reglamentaciones de los programas tomados como casos, documentos institucionales y datos estadísticos.

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¿Cooperativismo como oportunidad perdida? Problemas estructurales y coyunturales del cooperativismo bajo programas
Pilar Arcidiácono y Ángeles Bermúdez

El artículo analiza el campo del cooperativismo de trabajo bajo programas a partir del caso del Programa “Ingreso Social con Trabajo” (Prist). Se abordan cuestiones estructurales y cambios de coyuntura apelando a la metáfora de bisagras de gestión. Se sostiene que las modificaciones impulsadas por el gobierno de Cambiemos se erigen y legitiman sobre un conjunto de supuestas “debilidades preexistentes” del programa, donde el esquema cooperativo comenzaba a perder centralidad. Hasta el momento, la nueva gestión brinda mayor preponderancia a las actividades de formación con una nueva versión de la teoría de capital humano y al componente de las transferencias de ingresos. Este trabajo deja abiertos interrogantes sobre las posibilidades futuras y disputas en torno al Prist y a la línea del cooperativismo de trabajo bajo programas entre posiciones más próximas al reconocimiento de nuevas formas de trabajo autogestivo-asociativo que persiguen sectores de la economía popular, por un lado, y propuestas gubernamentales de corte individual que tienden a descolectivizar el abordaje de la política pública.

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De la promoción del trabajo cooperativo al Salario Social Complementario. Transformaciones en la transferencia de ingresos por trabajo en la Argentina
Malena Victoria Hopp

A partir del trabajo de campo cualitativo y el análisis documental, el artículo reconstruye y analiza la estrategia de política social del Estado argentino ligada a las transferencias de ingresos en el marco de experiencias de trabajo cooperativo y en la economía popular, y las disputas en torno a los sentidos del trabajo y la organización colectiva que estas implican. En este recorrido, se indaga acerca de los fundamentos de la inclusión del trabajo cooperativo como marco de realización de las tareas laborales y como condición para el otorgamiento de una transferencia directa de ingresos, en el período 2003-2015, y la ruptura que plantea la nueva orientación de las políticas sociales que propone transferencias “sin cooperativas” y la creación de un Salario Social Complementario, impulsados por la nueva gestión de Gobierno, iniciada en diciembre de 2015.

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La lucha por un lugar en Buenos Aires.
Crisis de la vivienda y boom inmobiliario (1990-2010)
Marie-France Prévôt-Schapira

En el marco del programa Metraljeux de estudio sobre cuatro metrópolis de América Latina, este trabajo parte de la idea de que en Buenos Aires, como en otras ciudades de la región, los modelos de gobernanza son producto de las lógicas políticas e institucionales que caracterizaron las trayectorias de las metrópolis así como su inserción en la globalización. El análisis propuesto, elaborado como resultado de un trabajo de campo en las ciudades de México y de Buenos Aires en los años 2008-2010, permitirá entender los modos de la gobernanza de la vivienda en Buenos Aires, paradójica con respecto a las otras metrópolis de América Latina.

En primer lugar, se establecen, en una perspectiva histórica, las nuevas formas de precariedad y vulnerabilidad de la vivienda en la Ciudad de Buenos Aires en los años 2000. Luego se pone el foco en el desfasaje entre el derecho a la vivienda reconocido por la Constitución de la Ciudad Autónoma (CABA) y las políticas implementadas para responder a la apremiante demanda habitacional, privilegiando el análisis de las lógicas políticas e institucionales. Por último, se muestra cómo la concentración de programas de vivienda social, la mayor parte de ellos confinados en el sur de la ciudad, profundiza los procesos de segregación existentes, endurece las fronteras entre distintos barrios y exacerba las tensiones.

En fin, el artículo sostiene que la pregunta por quién se apropia del espacio es clave para hacer inteligible la dinámica y las posibilidades de la gobernanza metropolitana.

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Bienestar infantil y diversidad familiar.
Infancia, parentalidad y políticas públicas en España
Dolors Comas-d´Argemir

El reconocimiento de la diversidad familiar es un componente esencial para el bienestar de la infancia. Las familias han experimentado fuertes cambios en su composición y relaciones internas y esto es especialmente relevante en la España de los últimos cincuenta años, en que se ha pasado de un modelo familiar único (matrimonio heterosexual con hijos) a una diversidad de formas de convivencia y a una democratización de las relaciones entre hombres y mujeres y entre generaciones. En este artículo presentamos las políticas públicas dirigidas a la infancia, con especial referencia a las relacionadas con el reconocimiento de las nuevas realidades familiares. Constatamos que las políticas de infancia y las políticas familiares han sido de poca entidad y de gran fragilidad en España y que los avances que se produjeron a finales del siglo XX, coincidiendo con el desarrollo del Estado del bienestar, se han visto truncados con la gran depresión económica y las políticas neoliberales de austeridad, que limitan la responsabilidad del Estado y sitúan a la familia como garante del bienestar infantil, acentuando el riesgo de pobreza infantil. Es en este contexto en el que hay que interpretar la escasa sensibilidad pública hacia las nuevas necesidades de las nuevas familias.

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Los sistemas de registro de información como instrumentos para la gestión de políticas públicas para niñas, niños y adolescentes.
El caso de la Ciudad de Buenos Aires
Cristina Erbaro y Verónica Lewkowicz

El compromiso asumido por la Argentina, como Estado Parte de la Convención sobre los Derechos del Niño, y las leyes nacionales y locales de protección integral de derechos requieren del seguimiento de su implementación en las políticas públicas. En ese marco, una de las tareas más importantes es la construcción de sistemas de registro que brinden información sobre el acceso a los derechos de niñas, niños y adolescentes. En el presente trabajo se reflexiona sobre el Legajo Único Electrónico, primer sistema para el registro de situaciones de amenaza o vulneración de derechos, de uso exclusivo de todos los servicios y programas de atención directa del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

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Autoritarismo, espacio urbano y sectores populares
A propósito de Merecer la ciudad: los pobres y el derecho al espacio urbano, Oscar Oszlak (2017). Ciudad de Buenos Aires: Eduntref. Segunda edición ampliada
Fernando Ostuni

El compromiso asumido por la Argentina, como Estado Parte de la Convención sobre los Derechos del Niño, y las leyes nacionales y locales de protección integral de derechos requieren del seguimiento de su implementación en las políticas públicas. En ese marco, una de las tareas más importantes es la construcción de sistemas de registro que brinden información sobre el acceso a los derechos de niñas, niños y adolescentes. En el presente trabajo se reflexiona sobre el Legajo Único Electrónico, primer sistema para el registro de situaciones de amenaza o vulneración de derechos, de uso exclusivo de todos los servicios y programas de atención directa del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

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Los desafíos de la justicia escolar.
François Dubet

El gran proyecto escolar moderno se fundó en la mayoría de los países entre finales del siglo XIX y la primera mitad del siglo XX, cuando se construyeron los sistemas educativos públicos nacionales con la misión de escolarizar a todos los niños. En esos años de fuerte confianza en la educación, dos grandes proyectos se afirmaron: un proyecto de justicia social y un proyecto de emancipación. Uno se basa en la creencia en la capacidad de la escuela para promover una jerarquía social justa basada en el mérito de los individuos y no solo en los privilegios debidos a su nacimiento; el segundo postula que la escuela puede formar ciudadanos autónomos y solidarios en el marco de las sociedades nacionales democráticas. En este artículo se analizan esos dos proyectos, el de la justicia y el de la educación, para distinguir sus diversas dimensiones e intentar definir los desafíos a los que hoy nos enfrentamos. Se sostiene, en líneas generales, que en tanto los sistemas educativos están insertos en las sociedades, cuanto más justa e igualitaria es una sociedad, más probabilidades tiene la escuela de ser ella misma justa e igualitaria. Porque si bien la escuela interviene sobre la sociedad, no está quizás en condiciones de “salvar el mundo”.

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Las continuas mejoras en la distribución del ingreso en Argentina entre 2003 y 2015.
Ana Laura Fernández y Mariana L. González

El período 2003-2015 puede caracterizarse en su conjunto en términos socioeconómicos por el crecimiento de la economía, la mejora en las condiciones laborales y la ampliación de las políticas sociales y de seguridad social. Entre estos años se produjo, a su vez, una mejora continua en la distribución del ingreso, que implicó una reversión respecto de la tendencia regresiva que se había verificado desde los años de la última dictadura militar. En este marco, el objetivo de este trabajo es analizar la evolución de la distribución de los ingresos familiares e individuales durante esta etapa indagando en su asociación con diferentes factores tales como la dinámica del mercado de trabajo, los ingresos laborales y no laborales. El análisis se basa en una periodización fundamentada en la dinámica macroeconómica y de las variables analizadas, que distingue tres subetapas. La principal fuente de información es la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC.


El estudio permite concluir que la menor desigualdad en los ingresos familiares no solo se relaciona positivamente con una mejora en la distribución de los ingresos laborales sino también con el efecto diferencial del aumento de la ocupación y las variaciones en la tasa de actividad, y la menor precariedad en el empleo. Del mismo modo, es fundamental en la explicación la ampliación del régimen previsional y el aumento real de los haberes jubilatorios, mientras que las políticas sociales de transferencias monetarias tienen un rol también positivo, pero de menor intensidad.

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La desigualdad regional de ingresos en la Argentina de las últimas décadas
Impacto redistributivo del Estado y contribución regional a la inequidad urbana
Gabriel Calvi y Elsa Cimillo

En este trabajo se aborda el fenómeno de la desigualdad de ingresos personales en los distintos agrupamientos urbanos (regiones y aglomerados) de la Argentina y su evolución en los últimos veinte años. El estudio se concentrará en dos aspectos: 1) la evolución de la desigualdad y del impacto redistributivo de las transferencias estatales (contributivas y no contributivas) a nivel regional; 2) el aporte de cada área a la desigualdad del total urbano.


Para el primer aspecto abordado se analizarán coeficientes de Gini de ingreso per cápita familiar (IPCF), antes y después de transferencias estatales. En este punto se procederá comparando ambos tipos de coeficientes, asumiendo que la diferencia es un buen indicador del efecto redistributivo de la intervención del Estado. La comparación será realizada para cada uno de los agrupamientos territoriales en los distintos años considerados.


El segundo aspecto, de mayor complejidad, es el relativo a la contribución de regiones y aglomerados a la inequidad del total urbano en el período analizado. La desigualdad de IPCF del total urbano resulta de incluir en un único ordenamiento jerárquico (distribución) los ingresos individuales (IPCF) de distintas áreas geográficas, que presentan heterogeneidades en términos de tamaño poblacional y nivel de ingresos. Esta mayor o menor heterogeneidad (entre regiones o aglomerados) origina contribuciones diferenciales a la desigualdad total. La metodología utilizada en este punto es una adaptación del procedimiento de descomposición del Gini por fuentes de ingreso elaborado por Lerman y Yitzhaki (1985) y difundido por CEPAL en 2008 (Medina y Galván, 2008). La adaptación aquí realizada consiste en considerar los ingresos de los residentes de cada región o aglomerado como fuentes distintas del ingreso total urbano.


En la definición de las áreas urbanas se sigue la clasificación de agrupamientos territoriales que emplea el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) en la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), fuente de información utilizada en este trabajo. Nos referimos a las seis regiones estadísticas definidas por el INDEC (Gran Buenos Aires, Cuyo, Noreste Argentino, Noroeste Argentino, Patagonia y Pampeana) y a los distintos aglomerados urbanos relevados por la encuesta (cuya cantidad ha variado desde los inicios de la EPH).


El estudio es precedido por una sección en la que se describe brevemente la evolución de la desigualdad de ingresos entre 1993 y 2013, y que nos permite identificar las etapas a partir de las cuales será estilizado el análisis. Un último punto queda dedicado a las conclusiones que se desprenden de las evidencias aportadas.

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Producción de bienestar y estructura social en perspectiva comparada:
Reino Unido, España y Argentina
Jésica Lorena Pla y Emilio Jorge Ayos

Este artículo analiza la composición de ingresos y su relación con la estructura social, a partir de una perspectiva comparativa, seleccionando los casos de Reino Unido, España y Argentina. Retomamos la discusión sobre las formas de articulación entre las diferentes instituciones que participan en la provisión del bienestar, Estado, Mercado y Familia, aprendiéndolas a partir de la desagregación de los ingresos por fuente (laboral, no laboral, y en este último caso, su composición), abordados comparativamente a partir de la unidad de análisis individuo y la unidad de análisis hogar.


Utilizamos los microdatos de las siguientes fuentes: la Encuesta Permanente de Hogares del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (Argentina), la Encuesta de Condiciones de Vida del Instituto Nacional de Estadística (España - 2013 en cada caso) y su versión inglesa European Union Statistics on Income and Living Conditions (2009).


El instrumento de medición utilizado para analizar la evolución de la estructura de clases en relación al mercado de trabajo fue el esquema de clases de Erikson, Goldthorpe y Portocarero (Goldthorpe y Heath, 1992).

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Desigualdad de oportunidades de graduación universitaria en Argentina (1975-2015):
Efectos del territorio, la clase social de origen y el nivel educativo familiar
Pablo Dalle, Paula Boniolo, Bárbara Estévez Leston y Joaquín Carrascosa

El artículo analiza la incidencia del origen social familiar y el territorio en la desigualdad de oportunidades de graduación universitaria en Argentina y su evolución a través de cuatro cohortes nacidas entre 1945 y 1985. Se utiliza una metodología cuantitativa que combina el análisis de dos fuentes de datos secundarios: la Encuesta Nacional sobre Estructura Social de 2015 y el Censo Nacional de Personas, Hogares y Viviendas de 2010. Se utilizaron técnicas estadísticas descriptivas: tablas de contingencia, gráficos y mapas, e inferenciales: modelos log-lineales y de regresión logística multivariados. Las pautas observadas sugieren que la escasa expansión de la graduación del sistema universitario en las últimas décadas ha implicado, hasta el momento, una ampliación de la desigualdad de clase en el logro de credenciales universitarias en la cohorte más joven, esto es, mayores ventajas para quienes provienen de clases medias. El nivel educativo del hogar de origen es la variable que más influye en la graduación universitaria y su efecto sobre la desigualdad de oportunidades se mantiene constante a través de las cohortes. Asimismo, el estudio brinda evidencia en favor de que la región de nacimiento y de residencia actual contribuye a delinear la desigualdad de oportunidades educativas.

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Procesos de exclusión en las políticas sociales:
explorando los perfiles de la población no perceptora de la Asignación Universal por Hijo
Agustín Salvia, Santiago Poy y Ianina Tuñón

Está ampliamente probado que las instituciones laborales y de seguridad social asociadas a los mercados de trabajo formal constituyen el principal mecanismo de inclusión social sistémica en economías de mercado (OIT, 2017). No obstante, la reconfiguración productiva y sus efectos sobre el empleo y la exclusión a escala global condujeron a muchos gobiernos a desarrollar sistemas de protección paralelos a tales mecanismos (CEPAL, 2018). En América Latina, estos sistemas han adoptado la forma de programas de transferencias condicionadas de ingresos, orientados a la lucha contra la pobreza y concebidos como instrumentos transitorios hasta que los beneficiarios logren una mejor inserción en el mercado laboral. Si bien han tenido efectividad para paliar situaciones de pobreza extrema, en distintos países se ha constatado su insuficiencia para superar exclusiones o autoexclusiones sociales y promover formas más plenas de inclusión social sistémica.


A partir de 2009, el gobierno argentino implementó un sistema de transferencia condicionada de ingresos –la Asignación Universal por Hijo–, destinado a hogares con niños y adolescentes cuyos padres fueran trabajadores informales, desempleados o inactivos y no tuvieran acceso a otros mecanismos de protección social. La literatura ha abordado distintas aristas de esta política. Adoptando un enfoque crítico sobre el carácter universal, transitorio e inclusivo de esta iniciativa, este artículo aborda un aspecto poco explorado: el perfil socioeconómico, demográfico, laboral y residencial de aquellos potenciales beneficiarios excluidos o autoexcluidos del programa. Se parte de la hipótesis de que se trata de una población heterogénea, atravesada por diferentes clivajes y grados de marginalidad social, cuyas particulares condiciones constituyen el principal factor de exclusión.


La fuente de información son los microdatos de la Encuesta de la Deuda Social Argentina de la Universidad Católica Argentina correspondientes al período 2010-2015. Sobre las bases apiladas se aplican modelos de regresión, análisis factoriales y construcción de clústeres que permiten caracterizar y tipificar los diferentes procesos sociales de exclusión subyacentes a los perfiles socioeconómicos, demográficos, laborales y residenciales presentes en una población de niños y adolescentes elegibles no beneficiarios de la AUH.

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Políticas sociales y simbolismo del trabajo en Argentina
Desigualdad, apropiaciones y sentidos vividos en el espacio social de Córdoba
Gonzalo Assusa

El artículo aborda la relación entre políticas sociales y desigualdad en la Argentina contemporánea. Para ello, plantea su análisis en dos dimensiones paralelas e interconectadas. La primera refiere al lugar de las políticas sociales como instrumento de reproducción social y al modo en que se inserta en una serie de estrategias de reproducción social de las familias para sostener o mejorar su propia posición en el espacio de las clases sociales. La segunda refiere a cómo las políticas sociales (denominadas coloquialmente “planes sociales") pasan a formar parte de un acervo común de categorías simbólicas que se ponen en juego en la construcción de fronteras simbólicas que distinguen legitimidades, dignidades y prestigios diferenciales entre personas. Con este objetivo, el artículo propone una articulación de métodos, combinando procesamiento estadístico multifactorial de bases de datos como la ENES-PISAC, con un extenso trabajo de campo cualitativo que va desde entrevistas en profundidad hasta registros etnográficos.

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Las transformaciones en las prácticas de los sectores populares organizados a partir de la implementación de la Asignación Universal por Hijo
Victoria D’Amico

En este artículo exploramos las reconfiguraciones de la relación entre sectores populares y Estado a partir del análisis del modo que adoptó la inscripción de la AUH en las redes de sociabilidad política local de una organización socioterritorial, el Movimiento Justicia y Libertad en la ciudad de La Plata, entre 2011 y 2015. Sostenemos que la implementación de la AUH conllevó dos transformaciones simultáneas en las prácticas de los sectores populares organizados. Por un lado, reprodujo el sentido oficial de que la política es gestionada directamente por el Estado nacional. Al hacerlo, las organizaciones se distanciaron del carácter disruptivo con que habían disputado previamente su papel protagónico como mediadoras en la gestión de políticas sociales y, como consecuencia, se produjeron procesos de individualización de los sectores populares.


Por otro, las organizaciones reconfiguraron su trabajo territorial a través de su participación en otros programas sociales. Las cooperativas del Programa de Ingreso Social con Trabajo, más conocido como “Argentina Trabaja”, operaron como núcleos de articulación de recursos, tareas y demandas al Estado en el entramado local. Reconstruimos empíricamente las tensiones irresueltas que ambos procesos generaron en las experiencias de ciudadanización y desigualdad, particularmente para las mujeres.

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Experiencias del bienestar
Para una comprensión de la política social desde el sentido común
Daniela Soldano

Conseguir trabajo, agua potable, una bolsa de alimentos, un turno médico, un lugar donde vivir, o un cupo en la mejor escuela pública del barrio, constituyen desafíos que enfrentan a diario los vecinos de las barriadas relegadas de las ciudades en nuestra región. Estos desafíos permiten advertir dos registros del orden socio-político: la estructura desigual que da forma a sus condiciones de vida y las prácticas efectivas de reproducción social. Entre ambos, se ubica el sentido común, un nivel de conocimiento experiencial, potente para orientar dichas rutinas cotidianas y con capacidad para “suturar” simbólicamente las fracturas de una sociedad atravesada por la desigualdad socioeconómica. Este artículo propone la comprensión de lo que se denominará “experiencias del bienestar” –del Estado y la política social–, en las que entran en escena un conjunto de razonamientos evaluativos que atañen a la calidad de los recursos públicos, a la efectividad y legitimidad de su mediación y al grado de justicia presente en su distribución en los diferentes territorios.

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Cuando la desigualdad y la pobreza pasaron a ser problemas de la gerencia social
Notas sobre el caso de los think tanks en los noventa
Adriana Clemente

Este artículo problematiza sobre la orientación y las características de las fuentes de conocimiento y el asesoramiento brindado para el diseño de los programas sociales y el tratamiento de la pobreza que se realizaron como parte de la cooperación técnica para el desarrollo en la década de los noventa. El análisis focaliza el rol de los dispositivos institucionales que actúan en torno a procesos de vinculación tecnológica y social con la vocación de incidir en la agenda pública (think tanks), particularmente los asociados al ámbito académico inscriptos en el campo de las políticas sociales y el desarrollo.

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¿Es el territorio un “accidente” para las políticas de salud? Aproximación conceptual y reflexiones desde la investigación social.
Magdalena Chiara

El trabajo se propone introducir la perspectiva territorial para pensar las políticas de salud. Sin pretender negar la complejidad inherente al sector, busca identificar otros pliegues en los que la política se de-construye y vuelve a construirse en territorios determinados. Partiendo de entender la salud como “campo abierto” y pasando revista a distintas contribuciones del enfoque territorial, el trabajo busca colocar el territorio más allá del escenario en el que las políticas se despliegan. En este movimiento, se detectan nuevas preguntas, aparecen otros problemas y se develan nuevos actores.

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El escenario participativo de base popular en el Gran Buenos Aires en tiempos neoliberales: huellas de la historia reciente y cambios emergentes.
Adriana Rofman

El artículo busca reconstruir la historia reciente de los modelos de participación de la sociedad civil de base popular en las políticas públicas, en Argentina. El objetivo es identificar las huellas de las experiencias previas y los cambios emergentes, en el escenario participativo popular actual. Esto es, rastrear las características principales de las formas históricas de organización de la sociedad civil popular, sus agendas y sus modos de relacionamiento con el Estado, con el fin de identificar persistencias y cambios a lo largo del recorrido. Para ello, se analizan tres períodos históricos: la etapa de surgimiento y desarrollo de las articulaciones entre la sociedad civil popular y el Estado durante el siglo XX; las profundas transformaciones producidas por la implantación del neoliberalismo y la consecuente crisis de fin de siglo; y el momento de recuperación del protagonismo estatal, junto con la expansión e institucionalización de estos espacios. Por último, se describe el panorama actual, de los primeros años de gobierno de Cambiemos, enfocando en los rasgos persistentes y las novedades emergentes.

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Los Consejos Locales de Niñez y Adolescencia: institucionalizando la participación de la sociedad civil en la producción de la política pública de infancia a nivel local en el Conurbano Bonaerense.
Carolina Foglia

En este trabajo nos concentraremos en el abordaje de los Consejos Locales de Niñez y Adolescencia, dispositivos locales del sistema de promoción y protección de derechos de Niños, Niñas y Adolescentes de la provincia de Buenos Aires, desde la perspectiva de la participación ciudadana. Consideramos que estos dispositivos institucionalizan territorialmente la participación de las organizaciones sociales locales en la política de infancia de un modo diferente al observado durante la década de 1990, el cual se centraba en la provisión de bienes y servicios y la ejecución de tareas en el marco de programas estatales. Si bien este es un rol que las organizaciones sociales continúan desempeñando, la conformación de los Consejos Locales jerarquiza un papel ligado al diagnóstico de los problemas locales y a la planificación de iniciativas.

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¿Cómo es posible que una toma de tierras se convierta en un barrio popular planificado? Condiciones y actores intervinientes en un caso de la periferia de la ciudad de La Plata.
Florencia Musante

El presente artículo analiza las condiciones de posibilidad de una toma de tierras en la periferia de la ciudad de La Plata y se pregunta por el modo en que la intervención y articulación de distintos actores configuró en el territorio un escenario particular, que lo llevó a convertirse en un barrio popular planificado. La toma tuvo lugar en el año 2015 en Abasto, localidad del oeste de la ciudad de La Plata, y se volvió emblemática por una serie de condiciones que la particularizaron: su masividad –se trata de una toma de 56 hectáreas que nuclea a más de mil familias– y la velocidad con que se logró iniciar un proceso expropiatorio, que dio lugar a distintas intervenciones estatales. Sostenemos que existe una serie de condiciones de posibilidad –la coyuntura política, la intervención estatal y la dinámica de la organización colectiva– que permiten entender la singularidad del proceso.

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Territorios móviles, políticas sociales y prácticas de organización de trabajadores de la economía popular.
María Inés Fernández Álvarez

Este artículo sintetiza resultados de una investigación etnográfica en curso con una cooperativa de vendedores ambulantes del Ferrocarril San Martín que integran la Confederación de los Trabajadores de la Economía Popular (CTEP). Aun cuando la cooperativa se conformó en el año 2015, los vendedores del tren han mantenido, a través de generaciones, “códigos de vida” que organizan su actividad, dentro de las que cobran centralidad las relaciones de parentesco, incluyendo la forma en que la idea de familia es empleada para hablar de los vínculos que se tejen en “el fierro”, tal como prefieren denominar al tren. Este proceso de formalización como cooperativa se vuelve inteligibile a la luz de un proceso más amplio de producción y disputa de formas de reconocimiento, protección, bienestares y derechos colectivos como trabajadores en el marco de la CTEP, dentro del que se destaca la implementación del Salario Social Complementario. En este artículo, me propongo analizar la dinámica de este proceso de organización y la implementación de esta política en un territorio particular marcado por la movilidad de las personas, los vínculos, las prácticas y los espacios que lo producen. Por una parte, esta condición desafía las formas modales de hacer política que caracterizan las organizaciones marco en las cuales la cooperativa se inserta. Por otro, la implementación de esta política desborda los límites del espacio del tren como territorio para proyectar y construir vínculos desde y hacia los barrios donde habitan los vendedores. Atendiendo a estas dos dimensiones, me propongo reflexionar sobre la heterogeneidad de los territorios en los que se despliegan las formas de organización de la economía popular con relación a las políticas públicas destinadas a esta población.

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El territorio, la comunidad y la autonomía: ¿discursos mitológicos en los programas sociales destinados a jóvenes “en riesgo”?
Marina Medan

Desde inicios del 2000 en la Argentina se implementan programas de inclusión social y prevención social del delito destinados a jóvenes “en riesgo”, en los cuales el abordaje territorial y comunitario es distintivo. Este artículo describe y analiza los sentidos y prácticas que tal enfoque supone, tanto desde la perspectiva de los agentes institucionales como desde la de los jóvenes. Los resultados se discuten a la luz de la literatura que aborda las relaciones entre el Estado, el territorio y la comunidad, y se resalta el potencial analítico de la noción de “margen” (Das y Poole, 2008) para problematizar el funcionamiento estatal. Finalmente, se coloca una nueva hipótesis a partir de los hallazgos: las definiciones institucionales sobre el territorio y la comunidad como epicentro de los riesgos que aquejan a los jóvenes, en articulación con la reivindicación de la autonomía juvenil para lidiar con ellos, podría generar un discurso mitológico (Haney, 2010) que provocara más desempoderamiento que emancipación. Los datos analizados provienen de investigaciones cualitativas desarrolladas entre 2008 y 2018, cuyas técnicas principales han sido la observación participante, entrevistas en profundidad y grupos focales. La referencia empírica está conformada por programas de prevención social del delito y programas de inclusión social juvenil implementados en barrios populares del AMBA.

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Educación y Territorio: una experiencia de implementación del Plan Fines en la Provincia de Buenos Aires.
Laura Beatríz Casals

A partir de un estudio de caso en el partido de General San Martín, provincia de Buenos Aires, nos proponemos comprender el modo en que las trayectorias educativas de jóvenes y adultos estudiantes del Plan Fines en territorios socialmente críticos se vinculan con el entramado de organizaciones sociales y comunitarias. Esto a partir del análisis del contexto territorial y la dinámica local de implementación del Plan; la reconstrucción de la trama de organizaciones sociales y comunitarias en que la sede del Plan está inserta y el abordaje de trayectorias educativas de estudiantes y referentes comunitarios.

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Territorio, política social e implementación. Una mirada desde los espacios locales de gestión del “Argentina Trabaja - Programa Ingreso Social con Trabajo” en el distrito de La Matanza.
Cynthia Gisselle Ferrari Mango

El objetivo general que perseguimos a través de este artículo es caracterizar la territorialidad que adquiere el Argentina Trabaja - Programa Ingreso Social con Trabajo en los espacios locales de gestión denominados Obradores en el distrito de La Matanza (2009-2016), ubicado en la provincia de Buenos Aires. Dicho programa tiene un alto componente territorial, por lo cual una mirada a nivel local permite captar diferencias de la implementación del programa y recuperar la noción de centralidad del territorio como espacio de implementación de programas sociales.

Para abordar el objetivo planteado trabajamos en los Obradores entendidos como los espacios locales de gestión y lugares estratégicos de transformación de los programas. Se trató de una investigación cualitativa en la cual el corpus de análisis quedó conformado por la Resolución 3182/09 que le dio origen, el documento “Distribuidor Nacional Programa de Ingreso Social con Trabajo” elaborado por el MDSN, las transcripciones de las notas de campo y las transcripciones de las entrevistas semiestructuradas.

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Acoples y desacoples del ´Argentina Trabaja´ con las políticas de economía social y solidaria en Argentina. Contribuciones a partir de las implementaciones locales en el Conurbano Bonaerense (2009-2018).
Ruth Muñoz

En base a un trabajo de identificación y análisis comparativo de las políticas de economía social y solidaria llevadas a cabo en los 24 partidos del Conurbano Bonaerense entre 2012-2018, el artículo plantea que el Programa Argentina Trabaja, a pesar de lo que sostiene su formulación inicial, fue identificado como una política relacionada con la ESS en solo 4 de los 22 partidos donde se implementó, siendo generalmente ubicado dentro de políticas de transferencias condicionadas por los funcionarios locales, sentido que fuera exacerbado en el actual contexto de restauración conservadora. Elaborado a partir del esfuerzo de reconstrucción de la escasa información disponible para esta escala, se presentan estadísticas del Programa desagregadas por partido, a lo que se suman testimonios de funcionarios nacionales y municipales. Se espera que el análisis constituya un aporte a la discusión sobre las políticas públicas, el territorio y sus relaciones.

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Erradicación de pobladores y recomposición identitaria: El caso de la villa Estrecho de Magallanes (Santiago de Chile).
Cristóbal Sebastián Palma Rojas

El presente artículo discute acerca de la generación de identidades colectivas surgidas en un marco de segregación espacial y homogenización intracomunal provocada a partir de las políticas de reforma urbana impulsadas por la dictadura militar chilena. La investigación realizada en la villa Estrecho de Magallanes, de la comuna de La Pintana, en Santiago, se llevó a cabo mediante técnicas de investigación cualitativas como la observación participante y la entrevista en profundidad. Se concluye que, a pesar de las políticas de erradicación y radicación de la dictadura militar y su manifiesto interés por desarticular las instancias de organización e identificación colectiva, los pobladores tienden a re-crear identidades asociadas a la simbolización del espacio habitado y las acciones conjuntas que despliegan en respuesta a la marginación social.

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Programas de transferencias monetarias condicionadas en la Argentina y el financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (2003 - 2009).
Vanesa P. Ciolli

El artículo analiza el principal programa de transferencias monetarias condicionadas de Argentina entre 2003 y 2009 –el Plan Familias por la Inclusión Social–, implementado mediante un ciclo de financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo. Su propósito es comprender por qué las políticas sociales asumieron dicha modalidad en la etapa posterior a la crisis de 2001 y por qué fueron vehiculizadas mediante el financiamiento de instituciones financieras internacionales. Para alcanzar dicho objetivo, se desarrolla un análisis interpretativo basado en análisis documental. De ello se concluye que la participación de la mencionada institución propició, por un lado, la reingeniería del aparato estatal en el sector de las políticas sociales, orientada al conocimiento riguroso de la población para su focalización, y, por el otro, el cambio en el tipo de interpelación estatal hacia la población receptora, en virtud de su regulación.

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Diferenciación social y segregación educativa en el área metropolitana de Asunción.
Luis Ortiz, Kevin Goetz y Colin Gache

El artículo ofrece una propuesta analítica que considera el espacio urbano, con sus formas y estructuras, no como una simple plataforma de importancia secundaria, sino como un hecho social total. Desde la perspectiva de observación socioespacial que constituye la ciudad, se busca comprender las intensidades y los sentidos de dos fuerzas mayores que intervienen simultáneamente en el sistema educativo. La primera tiene que ver con las dinámicas sociales en curso y con la consiguiente configuración espacial que adquiere la ciudad (aumento de la clase media, trayectorias residenciales, valores asignados a las diferentes zonas y barrios de la ciudad, modificación de los modos de desplazamiento, entre otros), mientras que la segunda tiene que ver con las características y tendencias que discurren en el dispositivo educativo. Las evoluciones del conjunto dinámico que constituye el dispositivo educativo obedecen necesariamente a mecanismos colectivos e institucionales. El análisis apunta a dar cuenta de las relaciones entre los grupos sociales del territorio para moldear el sistema educativo en función de sus intereses diferentes y divergentes.

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Entre la integración subordinada y la relegación social-urbana. El caso del “Certificado de Vivienda Familiar” en la ciudad de Rosario.
Florencia Brizuela y Melisa Campana

Inspirado en el enfoque de la gubernamentalidad, el artículo analiza las racionalidades políticas que atraviesan el Certificado de Vivienda Familiar argentino. Con el objetivo de reconstruir las novedades que el Certificado supone en términos de política sociohabitacional y de estrategia de gobierno en villas y asentamientos informales de Rosario, el trabajo recorre la orientación de los programas implementados durante las últimas décadas en la ciudad, analiza los campos discursivos en que se asienta el Certificado (la lucha contra la pobreza, el combate al narcotráfico y la unión de los argentinos) y sistematiza los hallazgos parciales de la investigación. Estos señalan nuevas estrategias de gobierno que promueven la autogestión de los vecinos en la resolución de sus problemas, bajo una modalidad individual, y cuyos efectos suponen la confinación a territorios de relegación social-urbana.

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Rompiendo las barreras de la relegación: reflexiones sobre un programa de seguridad alimentaria aplicado desde INSSJP-PAMI​ en cogestión con un centro de jubilados y pensionados.
Juan Francisco Di Meglio

El presente escrito tiene la intención de componer un conjunto de reflexiones sobre la importancia que adquieren las organizaciones sociales de personas mayores, concretamente los Centros de Jubilados y Pensionados, en la implementación de políticas sociales, la aplicación efectiva de los derechos sociales en el territorio y la recreación de los lazos sociales. Para dicho objetivo se parte de la experiencia del inicio, en el año 2015, de la prestación “bolsón de alimentos”, perteneciente al Programa ProBienestar del INSSJP-PAMI, en el Centro de Jubilados y Pensionados “Mi segunda casa”, ubicado en Ciudad Oculta (Villa Lugano, CABA).