Número 4 - Primer semestre 2019

Dosier - Políticas sociales y territorios. Fronteras e intersticios entre actores, políticas e instituciones

Territorio, política social e implementación Una mirada desde los espacios locales de gestión del “Argentina Trabaja - Programa Ingreso Social con Trabajo” en el distrito de La Matanza

  • Cynthia Gisselle Ferrari Mango

    Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales - Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas - Universidad Nacional de la Matanza
    cferrari@flacso.org.ar

    Licenciada en Ciencia Política por la Universidad Nacional de la Matanza (UNLaM). Diplomada en Desarrollo Local, Territorial y Economía Social. Magíster en Políticas Públicas por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso). Doctoranda en Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Becaria Doctoral de Conicet con lugar de trabajo en el Área de Estado y Políticas Públicas - Flacso. Docente, tutora e investigadora en la UNLaM.

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  • Para citar este artículo

    Referencia electrónica
    Ferrari Mango, Cynthia Gisselle (2019). Territorio, política social e implementación. Una mirada desde los espacios locales de gestión del “Argentina Trabaja - Programa Ingreso Social con Trabajo” en el distrito de La Matanza. Ciudadanías. Revista de Políticas Sociales Urbanas N°4. Primer semestre 2019, pp. 203-232 [En línea]. Consultada el: 12-11-2019
    URL: http://ciudadanias.untref.edu.ar//n4_dossier_art8.php
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Resumen

El objetivo general que perseguimos a través de este artículo es caracterizar la territorialidad que adquiere el Argentina Trabaja - Programa Ingreso Social con Trabajo en los espacios locales de gestión denominados Obradores en el distrito de La Matanza (2009-2016), ubicado en la provincia de Buenos Aires. Dicho programa tiene un alto componente territorial, por lo cual una mirada a nivel local permite captar diferencias de la implementación del programa y recuperar la noción de centralidad del territorio como espacio de implementación de programas sociales.

Para abordar el objetivo planteado trabajamos en los Obradores entendidos como los espacios locales de gestión y lugares estratégicos de transformación de los programas. Se trató de una investigación cualitativa en la cual el corpus de análisis quedó conformado por la Resolución 3182/09 que le dio origen, el documento “Distribuidor Nacional Programa de Ingreso Social con Trabajo” elaborado por el MDSN, las transcripciones de las notas de campo y las transcripciones de las entrevistas semiestructuradas.

Introducción

En los últimos años en Argentina ha cobrado auge la centralidad del territorio como espacio de implementación de programas sociales (Paura y Zibecchi, 2010). Dicho fenómeno sucede en el marco de procesos de territorialización y descentralización (Natalucci, Pérez, Schuster y Gattoni, 2013) que se pueden observar desde diversas estrategias fomentadas por el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (en adelante, MDSN) (De Piero, 2015; Perelmiter, 2014). Es justamente en el territorio donde se encuentran las heterogeneidades en el funcionamiento de los programas en virtud de las características propias del espacio local (Chiara y Di Virgilio, 2009). Unos de los programas con alto componente de diversidad territorial (Arcidiácono y Bermúdez, 2015) ha sido el Argentina Trabaja - Programa Ingreso Social con Trabajo (en adelante, At-Prist).

El At-Prist fue creado por la Resolución 3182/2009 del MDSN y ratificado por el Decreto 1067/2009. Su objetivo central era la creación de oportunidades de inclusión socio-laboral a través de puestos de trabajo, fomentando la organización cooperativa y el desarrollo de capacidades desde una perspectiva multidimensional e integral de derechos (MDSN, 2010).

El objetivo general que perseguimos a través de este artículo es caracterizar la territorialidad que adquiere el At-Prist en los espacios locales de gestión denominados Obradores en el distrito de La Matanza (2009-2016) ubicado en la provincia de Buenos Aires. Para ello, explicamos cómo el programa desciende del MDSN y se implementa a nivel local reconfigurando los espacios locales de gestión y creando uno específico: los Obradores. En este último es donde el programa se materializa cotidianamente y se observa su territorialidad. En este sentido, Arcidiácono y Bermúdez (2015) y Shore (2010) plantean que la distancia generada entre la formulación del programa y su implementación no es considerada un desvío sino una readaptación en virtud de las características del territorio donde se lleva a cabo.

En el territorio, los municipios se caracterizan por tener una base de legitimidad, representatividad y capacidad de convocatoria porque es un espacio para relacionarse con el sistema político considerado como un punto de apoyo para generar movilización colectiva. Es justamente en el territorio donde se encuentran las heterogeneidades en el funcionamiento de los programas en virtud de las características propias del espacio local (Neirotti, 2011). En consonancia, la política pública es el resultante de la relación entre el Estado y la sociedad civil producto de una dimensión temporal (Oszlak y O´Donnell, 1982) y está influenciada por los aspectos sociales, económicos y políticos del contexto en el que surge.

El At-Prist tiene “un alto componente de diversidad territorial” (Arcidiácono y Bermúdez, 2015:1), por lo cual una mirada a nivel local permite captar diferencias de la implementación del programa a nivel municipal y el entramado de actores (Chiara y Di Virgilio, 2006), conformado por relaciones entre actores estatales, organizaciones y sociedad local. A partir de aquí, los municipios acrecientan sus responsabilidades en la acción estatal, cobrando mayor importancia sus capacidades para gestionar estos programas que son desconcentrados desde el nivel nacional. A su vez, permiten articular la orientación del programa establecida en su formulación con las necesidades locales, impregnadas de la política local partidaria y de las necesidades de la comunidad, sean vecinos o instituciones. De este modo, lo territorial permite explicar la manera de operar de actores locales así como también promueve un recorte territorial (Paura y Zibecchi, 2010).

Tal es el caso del Municipio de La Matanza que, en calidad de ente ejecutor, empezó a implementar el At-Prist en el distrito a partir de 2009 a través de diferentes secretarías y dependencias municipales. Luego, en el año 2012, se crea, en el Municipio de La Matanza, la figura de los Obradores como espacios locales de gestión. En el territorio jurídico-político del partido de la Municipalidad de La Matanza, se han firmado convenios desde el inicio del programa entre el intendente del Municipio de La Matanza y el responsable del programa en el MDSN, con el fin de que sea el municipio el encargado de la implementación del programa en el territorio. Es preciso mencionar que el Municipio de La Matanza1 es uno de los 134 municipios de la provincia de Buenos Aires, el más extenso del conurbano, ya que cuenta con una superficie total de 325,71 kilómetros cuadrados. Según el censo realizado en 2010, cuenta con una población total de 1.772.130 (la provincia de Buenos Aires tiene, según el mismo censo, una población de 15.594.428) y concentra el 12% de los electores de la provincia, tornándose su control absolutamente clave para la dinámica política subnacional.

En este marco, el argumento central que guía este artículo es cómo la política social se diseña en el nivel macro y se desplaza hacia el territorio inmerso en dinámicas barriales produciéndose, por un lado, una reconfiguración de los espacios locales de gestión a partir de la demanda y la oferta de los diversos actores gubernamentales y de la sociedad civil y, por el otro, generándose una readaptación del diseño a partir de los intereses, tensiones, acuerdos, negociaciones, necesidades, recursos de poder, estrategias, objetivos y racionalidades presentes en el entramado de actores del régimen de implementación local del At-Prist en el Municipio de La Matanza.

Para abordar el objetivo planteado, trabajamos en los Obradores entendidos como los espacios locales de gestión y lugares estratégicos de transformación del programa, porque en ellos se relacionan el aparato estatal con la comunidad local, provocando su reorientación y los efectos en las capacidades de gestión. Específicamente para su caracterización, realizamos observaciones e indagaciones sobre los motivos de surgimiento, su descripción interna, su funcionamiento y su vinculación con la trama del barrio; visitamos los lugares físicos en los cuales los cooperativistas, funcionarios municipales y equipo técnico del monitoreo llevan a cabo sus actividades vinculadas al programa tanto dentro de los Obradores como fuera de ellos. Asimismo, realizamos entrevistas informales y entrevistas semiestructuradas a los actores mencionados.

Las observaciones y entrevistas se realizaron durante una línea masiva de capacitación denominada “Herramientas para el mundo de trabajo”, que se implementó desde el mes de junio de 2016 hasta diciembre del mismo año en el conurbano bonaerense bajo un convenio de capacitación celebrado entre la Universidad Nacional de La Matanza (en adelante, UNLaM) y MDSN. Así como también antes, durante y después de los momentos de trabajo de los cooperativistas, de las movilizaciones y los operativos territoriales en los que los cooperativistas participaban y en encuentros casuales con cooperativistas, funcionarios municipales o técnicos del equipo de monitoreo ya sea en el barrio, los Obradores y en la universidad. Tanto las observaciones como los diálogos informales fueron registrados en notas de campo. De este modo, el corpus de análisis quedó conformado por la Resolución 3182/09 que le dio origen y el documento “Distribuidor Nacional Programa de Ingreso Social con Trabajo” elaborado por el MDSN para la selección de Provincias Argentinas y de distritos de la provincia de Buenos Aires en los cuales implementar el programa, las transcripciones de las notas de campo y las transcripciones de las entrevistas semiestructuradas.

En todas las entrevistas se contó con el consentimiento informado, en el que se explicitaban los objetivos de la investigación y la metodología utilizada y se aclaraba su carácter anónimo, voluntario y confidencial. Por tal motivo, a lo largo del texto los nombres de los entrevistados se han cambiado por otros de fantasía. Los textos obtenidos de las entrevistas y las notas de campo fueron analizados de acuerdo con las técnicas de análisis de contenidos por categorías e indicadores que operacionalizaban los objetivos de investigación. El proceso de documentación, análisis e interpretación de los datos se adecuó a la intersección de procesos macrosociales y microprácticas y acciones locales (Chiara y Di Virgilio, 2004; Rofman, 2010; González Bombal, Kessler y Svampa, 2010).

El municipio, territorio y espacios locales de gestión

En los últimos años, se han abierto líneas de investigación en torno a la inscripción territorial de los sectores populares (Merklen, 2010), promoviendo la indagación sobre los actores locales así como también sobre la implementación de programas sociales a nivel territorial (Paura y Zibecchi, 2010). En este marco, se piensa la noción de territorio apoyada en una dimensión espacial, político-institucional y simbólica que involucra una escala y un escenario de interacciones sociales (Paura y Zibecchi, 2010; Arias, 2015). El territorio está compuesto por tres planos. Uno de ellos es el plano considerado hábitat, donde se desarrollan procesos de diferenciación en términos de infraestructura, transporte y vivienda. Otro plano es el territorio político-jurisdiccional, donde se llevan a cabo funciones administrativas y electorales. El último plano es el territorio de la cotidianeidad, de las relaciones, de la reproducción de la población y de las condiciones materiales y sociales para la satisfacción de sus demandas (Neirotti, 2011).

En las últimas décadas, la noción de territorio ha cobrado protagonismo a partir de las consecuencias de las reformas que se implementaron en la administración pública, principalmente la que refiere a descentralización y porque el nivel de gobierno nacional ha diseñado políticas públicas que involucran a gobiernos locales en su implementación. De este modo, la acción de los municipios en el territorio se ha diversificado, adaptando los lineamientos generales de programas y políticas a las características de la gestión local (Cravacuore, 2008; Chiara y Di Virgilio, 2005). Este rol se acrecentó en Argentina en la década de 1990 al reconfigurarse las relaciones entre Estado, sociedad y mercado a través de las Reformas de Primera y Segunda Generación, en paralelo con la implementación de medidas económicas que fomentaban la descentralización, desregulación, privatización y tercerización, más conocidas como medidas neoliberales (Oszlak, 1997). En este sentido, se produjeron transformaciones que dieron lugar a la emergencia de nuevas realidades como la complejización y diversificación de la cuestión social (Rosanvallon, 1995; Castel, 1997; Vilas, 1997), el rol activo de la sociedad civil (De Piero, 2005) y la jerarquización del espacio local. Este último se constituye como ámbito de desarrollo e instancia privilegiada para implementar políticas sociales (Cravacuore, 2007; Rofman, 2006; Bernazza, 2005; Chiara y Di Virgilio, 2004; Ilari, 2002; Iturburu, 2000; Arroyo, 1997; García Delgado, 1996).

De este modo, los municipios se posicionan como espacios locales de gestión (Chiara y Di Virgilio, 2006) y encargados directos de la reproducción social en virtud de su proximidad territorial (Herzer y Pírez, 1990). Se forman entre las condiciones del contexto supralocal, sus consecuencias en la escena local y la propuesta de gestión descentralizada/desconcentrada de las políticas y programas sociales. En dichos espacios, se observa un aglutinamiento y tensión entre la lógica institucional de fines-medios que proponen los programas con la lógica de acumulación y legitimación política del nivel municipal (Chiara y Di Virgilio, 2006). En efecto, los espacios locales de gestión se constituyen en espacios estratégicos de transformación de los programas y de las políticas sociales. Dicho proceso sucede porque en ellos se ponen en relación el aparato estatal y la sociedad civil, produciendo procesos de redefinición y reorientación de programas así como también transformando capacidades de gestión (Chiara y Di Virgilio, 2005).

Los municipios son organizaciones políticas, de base representativa, que ejercen determinadas competencias en un territorio delimitado y que poseen recursos propios y otros que les son asignados (Herzer y Pírez, 1990). Dicha dimensión se refleja en la concepción de territorio propuesta por Neirotti (2011): el territorio político-jurisdiccional donde se llevan a cabo funciones administrativas y electorales. Asimismo, conforman un conjunto de relaciones sociales, económicas, culturales que forman parte de una colectividad humana determinada y se llevan a cabo en un espacio territorial delimitado (Bottini, 2009). Esta última dimensión refleja el plano del territorio de la cotidianeidad, de las relaciones, de la reproducción de la población y de las condiciones materiales y sociales para la satisfacción de sus demandas (Neirotti, 2011).

En efecto, el municipio es el nivel de gobierno más próximo a la sociedad, es decir, la cara más directa e inmediata de lo estatal que lo convierte en receptor y canalizador de las demandas sociales así como también en encargado directo de la reproducción social en el espacio local. De este modo, responde a las demandas de la comunidad con mayor flexibilidad y funciona a modo de articulador y coordinador de redes de gestión territorial.

Por la proximidad territorial de los municipios y su vinculación directa con la sociedad local, en las últimas dos décadas han tenido una participación activa en la implementación de programas sociales (Rofman, 2010; Chiara y Di Virgilio, 2005; Cravacuore et al., 2004 y García Delgado, 1996). Uno de esos programas es el At-Prist, que se implementa en el distrito de La Matanza desde el año 2009. En este marco, Nahuel, de 58 años, funcionario técnico municipal, que interviene en la implementación del programa (desde su inicio) concuerda con la posibilidad de intervención del municipio debido a su proximidad territorial con la sociedad local:

Yo creo que hoy el Municipio cumple esa función: es el primer paso del Estado de la gente. Para la gente, intervenir en Provincia o intervenir en Nación es un monstruo grande de allá lejos. El Municipio lo tienen más cerca. (Nahuel, funcionario técnico municipal).

Tras la frase “el primer paso del Estado de la gente”, el funcionario técnico enfatiza la proximidad territorial identificando al municipio como la primera ventanilla a la cual la comunidad local se puede acercar a expresar sus demandas y pedir soluciones. De este modo, se manifiesta la posibilidad de visibilidad, en tanto hay una dependencia municipal en la cual tocar una puerta concreta y accesibilidad en tanto cercanía.

En la misma línea, detalla cómo:

El Municipio lo que hace es representar a su gente y va a dar pelea a Nación o a la provincia de Buenos para conseguir planes, programas, subsidios, todo este tipo de incentivos a la inclusión de la gente. (Nahuel, funcionario técnico municipal).

Las palabras de Nahuel, “representar y dar pelea”, manifiestan la representatividad del municipio para con la sociedad local en el territorio y la negociación y tensión que existe entre el Municipio y el MDSN, a pesar de que los representantes de ambos organismos pertenecen al partido justicialista.2 En este marco, se pueden vislumbrar negociaciones en torno a las especificidades del programa. Estas se enmarcan en las tareas a realizar o bien en la cobertura y alcance del programa en términos de cantidad de titulares.

En definitiva, está presente la lucha por el recurso. Dicho recurso no es solo económico, sino también simbólico y se observa en el discurso del funcionario municipal cuando esboza la intención del municipio de “representar”. Asimismo, se evidencia la no unidad del Estado como un todo homogéneo atravesado por diversas arenas de disputas. En este caso, plasmadas por las relaciones intergubernamentales entre el gobierno nacional (MDSN) y el gobierno local (Municipio de La Matanza). En efecto, el programa “viene” desde Nación, tal como señala Ricardo (encargado de un Obrador), “este es un programa que viene desde Nación” y el intendente negocia para adquirir más cupos.

Asimismo, este devenir es en función de los criterios establecidos en el documento “Distribuidor Nacional Programa de Ingreso Social con Trabajo” elaborado por el MDSN. Este tiene en cuenta dos dimensiones para la selección de los distritos: las características sociodemográficas de la población beneficiaria y las capacidades técnicas de los municipios. La primera dimensión tuvo en cuenta indicadores sociales, demográficos y ocupacionales tales como población de 18-64 años en hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)3 y la tasa de actividad, la tasa de desocupación y la tasa de ocupación de la población de 18 a 64 años de los aglomerados de cada provincia correspondientes al segundo trimestre de 2009.4

La segunda dimensión para la selección de los distritos consideró indicadores de gestión y el análisis de condiciones de viabilidad para la implementación del At-Prist, tales como disponibilidades de gestión y logística para la constitución, monitoreo y mantenimiento de puestos de trabajo. En el documento DI-Prist se vincula la capacidad de gestión local para la implementación del programa con la posibilidad de contar con condiciones institucionales y logísticas que garanticen la efectividad de dicha implementación. La información se recogió de evaluaciones de experiencias previas del Ministerio con cada Municipio referidas a: ejecución, rendición de cuentas y cumplimiento de acuerdos en proyectos y programas con financiación nacional.5 Se hizo hincapié en las (I) condiciones institucionales (antecedentes y experiencia administrativa y técnica y tiempos requeridos y procedimientos para compras, contrataciones, administración y rendición) y (II) condiciones de logística (recursos de infraestructura para crear puestos de trabajo, maquinarias y movilidad, espacios físicos y/o geográficos que requieran y permitan realización de obra, conforme los módulos de producción cooperativa predefinidos).6 De este modo, se identifica al distrito de La Matanza como uno de los territorios donde implementar el programa. Asimismo:

Al formalizar el Ente Municipal el convenio con el Ministerio de Desarrollo Social en el Marco del Programa de Ingreso Social con Trabajo, cada Gobierno Local expresa una primera definición de viabilidad para la realización de cada módulo de trabajo cooperativo en su territorio conforme lo conveniado (Di-Prist, 2011:45).

En este sentido, de la negociación entre representantes del MDSN y el intendente municipal se producen los convenios que enmarcan desde un plano formal la intencionalidad y corporalidad del programa. En ellos se estableció como ente ejecutor en el territorio al municipio y, a su vez, se fijaron los módulos constructivos para realizar obras de mediana y baja complejidad. Las particularidades de los convenios se determinaron en función de las necesidades del municipio y el perfil sociolaboral de los cooperativistas, con el fin de mejorar las condiciones en los barrios postergados (Fernández, 2012).

En efecto, los convenios en el distrito de La Matanza en un principio se firmaron entre el representante del MDSN y el intendente del Municipio. En dichos convenios, se plasmaron los lineamientos del programa, habiendo sido uno de ellos la contraprestación por los cooperativistas para percibir un incentivo económico. La contraprestación se encauza en tareas de saneamiento (redes de cloacas y aguas), infraestructura urbana (veredas pavimentadas, cordón, cunetas, obras de acceso para personas con discapacidad), mejoramiento de espacios verdes (plazas y parques, limpieza de márgenes), viviendas (construcción de nuevas viviendas y mejoramiento habitacional) y trabajo en instituciones de la comunidad (centros escolares, centros de salud, clubes e iglesias).

Asimismo, en el plano local un funcionario técnico municipal del programa manifiesta:

El Ministerio firma el convenio con los entes ejecutores. Estos pueden ser provincias, municipios, organizaciones, entidades de cooperativas; puede ser de distinta índole el ente ejecutor, o sea el que hace el trabajo con el Ministerio. Dentro del territorio de Matanza hay otros entes ejecutores que no pertenecen política y formalmente a lo que es la Municipalidad de La Matanza. Que son federaciones de cooperativas, cooperativas autónomas, movimientos sociales, que tienen distintos tipos de convenios. Para darte un ejemplo: hay una agrupación que tiene un barrio que es el barrio Salamanca, que todas las actividades desarrolladas en ese barrio tienen un convenio. (Nahuel, funcionario técnico municipal).

El funcionario técnico aclara que desde del inicio de la implementación del programa el ente ejecutor del At-Prist en el distrito fue el Municipio de La Matanza. En este marco, la decisión de asignarle al Municipio la tarea de implementación y gestión del programa ocasionó un cuestionamiento de las organizaciones sociales (Natalucci, 2012). Estas interpretaron que dicha decisión las postergaba, porque se les estaba asignando a los gobiernos locales un rol preponderante en la gestión de la política social que hasta entonces había sido compartido.7

En este marco, organizaciones sociales tales como la “Agrupación Mariano Moreno” y el “Movimiento Social Barrios de Pie”8 negociaron con el MDSN para tener una cierta cantidad de cupos con el fin de conformar cooperativas de trabajo. Dicho fenómeno permite ver la lucha por el recurso y cómo la gestión del programa por el municipio genera tensiones entre este y las organizaciones sociales, dado que disputan el control territorial (Arcidiácono y Bermúdez, 2015).

A nivel territorial, en el distrito de La Matanza, durante el trabajo de campo observamos que las organizaciones sociales y movimientos sociales disputaban el poder con el municipio por obtener más cupos brindados por el MDSN para conformar cooperativas. En una entrevista grupal, tres cooperativistas que eran familia (madre, Mirta, 50 años; padre, Ezequiel, 55 años e hija, Cecilia, 26 años, agosto 2016) y participaban del At-Prist tras un convenio firmado entre el MDSN y la Agrupación Mariano Moreno explican cómo ellos empezaron a trabajar en un club haciendo baños y actualmente trabajan en una escuela.

También, la tensión se ve en el territorio al repartir el espacio de trabajo. Por ejemplo, Angélica, jefa de un Obrador, cuenta cómo se disputa el ingreso para trabajar en una institución educativa. Dicha tensión se genera entre los funcionarios municipales y agrupaciones o movimientos sociales:

Mira, ahora acá... Lo que pasa es que nosotros, al tener 12 años de oficialismo, tenemos una base acá. En realidad siempre tuvimos base en La Matanza. No una base, sino un compromiso con los vecinos. Pasa por esto, yo te voy a dar un ejemplo. Los piqueteros (como yo le digo a los movimientos sociales), han querido entrar a pintar los colegios. Me pasó ahora, por eso te lo cuento. Como nosotros desde siempre trabajamos con los colegios, no pasa por trabajar ahora que está el programa Argentina Trabaja. Antes también se le daba una ayuda a los colegios desde la delegación, que era mínima pero estábamos. Entonces ellos tienen un respeto por nosotros: por el delegado municipal, por el subdelegado, por la coordinadora de Acción Social y por mí, que estoy acá con las cooperativas. Entonces, ¿sabés qué les decían los directores [a los piqueteros]? “No, acá si no viene Angélica, no puede entrar nadie”. Porque los chicos ya hace años que nos vienen pintando los colegios. Porque ahora sacaron una solicitada, una nota donde ellos se presentan en los colegios para pintar, pero los directores no les dan el ingreso. En un solo colegio entraron, porque la conducción tiene chicos de los movimientos sociales (Angélica, encargada de un Obrador).

La respuesta de Angélica permite identificar dos cuestiones relacionadas. Por un lado, su frase “tenemos una base acá” da cuenta de una inscripción territorial que permite obtener representatividad y legitimidad ante instituciones del barrio y la comunidad local. Por otro lado, presenta la relación tensa entre los funcionarios municipales y los movimientos sociales/organizaciones sociales a los cuales ella llama “piqueteros”,9 provocando una disputa territorial. Esta se caracteriza por una relación de competitividad y legitimidad entre ambos para poder ingresar a trabajar en el colegio en calidad de cooperativistas.

Cristalizaciones gubernamentales y espacios locales
de gestión: los Obradores

Motivos de surgimiento de los Obradores

Desde el año 2012 comienza a establecerse en diversos barrios del distrito de La Matanza la figura del “Obrador”, que consiste en un inmueble que se alquila como espacio donde implementar el programa. A partir de la información recogida durante el trabajo de campo, es posible comprender que los Obradores surgen con la necesidad de brindarle un espacio concreto a la gestión cotidiana del programa. En esta línea, Mariana, desde su mirada como supervisora técnica de la UNLaM, enuncia cómo se reconfigura la modalidad de trabajo:

[El edificio] empieza a funcionar como Obrador y sale de ahí la gente a trabajar a partir del 2012. Ahí cambia la metodología porque nosotros pasamos a estar en un lugar fijo con una computadora, con una base de datos y le pasábamos el DNI a la gente todos los días de lunes a viernes fijos en un lugar. (Mariana, supervisora UNLaM).

De este modo, Mariana explica cómo cambia su trabajo y ello permite inferir la modificación en la labor de los cooperativistas. Antes de la existencia de los Obradores, los cooperativistas iban al lugar que tenían asignado para hacer la contraprestación desde una delegación municipal. Este mecanismo generaba mayor dispersión de los cooperativistas titulares del programa así como también menor control por el MDSN, que intentaba obtener una representación en el territorio por los técnicos del monitoreo del programa.

Estos últimos, tal como comentó Mariana, tenían asignado un punto de citación por semana. Los puntos de citación oscilaban entre espacios públicos –sean veredas o plazas, escuelas, jardines, sociedad de fomento, salitas, comedores– u organizaciones sociales. Dado que el técnico recorría una vez por semana cada punto de citación, ocurría que por cuatro días de la semana no se controlaba la concurrencia de los cooperativistas ni el desarrollo de su función. Mariana desarrolla cómo es la metodología de trabajo:

Cambia la metodología de trabajo porque antes nosotros íbamos a los lugares de trabajo sea una plaza, un hospital, una sala de salud, mismo vía pública. Íbamos a hacerle firmar a la gente. Yo tenía 20 lugares y sabía que tenía que pasar una vez a la semana para que la gente te firmara. Después cambia, a partir del 2012 se empiezan a abrir estos obradores. (Mariana, supervisora UNLaM).

Retomando la narrativa de Mariana, vemos que el programa comienza a implementarse cotidianamente en los locales de gestión denominados Obradores. Estos espacios son producidos a partir de cristalizaciones gubernamentales de tipo horizontal, dado que se crea una nueva dependencia municipal con la función de llevar a cabo la implementación cotidiana del programa.

Asimismo, durante el trabajo de campo observamos que la creación de los obradores perseguía varios objetivos. Uno de ellos era incentivar un desplazamiento del programa desde la delegación municipal a otro espacio físico, dado que se utilizaban para su ejecución diversas oficinas municipales o delegaciones. Otro motivo era darle una impronta más productiva al programa, creando dentro de ellos diferentes talleres tales como de herrería y carpintería (dicho objetivo se logró en algunos Obradores). También, se persiguió facilitar el acceso de los cooperativistas al lugar de la contraprestación, dado que en muchos casos tenían que trasladarse para llegar al punto de citación. Este objetivo permitió que los cooperativistas realizaran la contraprestación en el barrio donde vivían. De este modo, dejaron de agruparse por cooperativas y pasaron a hacerlo por lugar de residencia, en el Obrador del distrito más cercano a su domicilio.

De este modo, personas que estaban inscriptas en la misma cooperativa y tendían a trabajar grupalmente en el territorio pasaron a pertenecer a diferentes Obradores, produciéndose así una contradicción en torno a la lógica del trabajo cooperativo. El debate de trasfondo es la tensión a la hora de pensar la modalidad de trabajo organizado a través del formato de cooperativa, debido a que los Obradores tenían una lógica similar a la de una fábrica, al contar con instrumentos tales como asistencia y productividad. En este sentido, la creación de los Obradores potencia los interrogantes en torno a la naturaleza de las cooperativas (Hopp, 2013; Arcidiácono, Kalpschtrej y Bermúdez, 2014; Bertolini, 2010; Vuotto, 2011), su funcionamiento y la identidad de los beneficiarios/titulares del programa (Hopp, 2015).

A su vez, la dimensión territorial-local ha funcionado como un elemento gravitante en esta superposición entre formatos de trabajo que oscilan entre autogestivos, programas de transferencias de ingreso o bien asimilables a empleo precario. En definitiva, la constitución de los Obradores potencia las tensiones en torno a cómo categorizar el programa.10

En este marco, observamos cómo, con el transcurso del tiempo de la implementación del programa, se producen aprendizajes a partir de los nudos de la política social y sus reconfiguraciones. Esto sucede por la interacción entre los diferentes niveles de gobierno y, a su vez, con la sociedad civil. A medida que el MDSN y el Municipio renuevan los convenios, estos adquieren mayor complejidad en términos de los productos que se esperan de los cooperativistas. A su vez, los funcionarios municipales perfeccionan sus estrategias para gestionar el programa a nivel local a partir del aprendizaje en la cotidianeidad del régimen de implementación local (Chiara y Di Virgilio, 2009). La creación de los Obradores es un producto de este aprendizaje en términos de política social y desde allí se materializa y reconfigura el programa a partir del régimen de implementación local.

Asimismo, la creación de los Obradores implicó una cristalización gubernamental de tipo horizontal, es decir, dentro del nivel de gobierno municipal. Los Obradores se constituyeron como los espacios locales de gestión concretos y referentes de la implementación del programa. Se establecieron bajo la órbita de la Unidad Coordinadora de Ejecución de Programas con Cooperativas de Trabajo. Dicha unidad responde directamente al departamento ejecutivo municipal (intendente). Angélica explica:

La estructura es: la unidad ejecutora, que tiene un responsable técnico que controla o supervisa a los obradores. El obrador tiene un responsable y a su vez tiene un responsable del presentismo, de salud, uno del Fines, pero son todos compañeros cooperativistas, eh. La planta municipal somos nosotros, los que estamos acá. El responsable de obrador también. Y no es que los que manejamos el programa (manejamos en el buen sentido) somos la minoría los municipales. El resto son compañeros que se fueron formando con la cooperativa y que fueron aprendiendo el trabajo desde lo administrativo o hasta lo técnico. Hay albañiles que pasaron a ser técnicos, que pasaron a ser responsables de ciertas tareas, y bueno son cooperativistas. (Angélica, funcionaria municipal).

De este modo, la funcionaria municipal señala una de las debilidades a la hora de implementar el programa desde el municipio, que es la falta de recursos humanos para llevarlo a cabo. Una de las tensiones que identificamos en el trabajo de campo fue que quienes se encargaban de la implementación del At-Prist antes de la existencia de los Obradores eran funcionarios municipales que reconocían la responsabilidad que implicaba gestionar el caudal de cooperativistas. La tensión que observamos era como que, al hacerse cargo el municipio de la implementación del programa, se producía una cristalización gubernamental que significaba más funciones para secretarías que ya tenían su trabajo determinado sin la incorporación de más personal. Dicha tensión se resolvió con la creación de los Obradores. En este marco, la centralización y concentración de los cooperativistas en obradores permitió unificar el punto de citación de los cooperativistas y, principalmente, establecer un referente responsable y potenciar la referencia territorial del programa. A su vez, al estar los cooperativistas en un mismo espacio de citación, los funcionarios municipales podían organizar mejor el trabajo y los técnicos del monitoreo verificar la concurrencia de los cooperativistas.

El territorio que enmarca a los Obradores

Si bien en el municipio de La Matanza hay aproximadamente 15 obradores, ubicados en sus diferentes localidades, para realizar el trabajo de campo profundizamos en dos. Uno de ellos está en la localidad de González Catán (OGC) y el otro, en la localidad Rafael Castillo (ORC). Ambos se caracterizan por estar integrados en una trama urbanizada de fácil acceso en transporte público.

El OGC se encuentra en el kilómetro 29 de la Ruta 3, que atraviesa gran parte del distrito de La Matanza. Se caracteriza por estar rodeado de un barrio precario, algunas de cuyas calles son de tierra. Asimismo, se encuentra cerca de una delegación municipal y de la estación de bomberos. En sus alrededores hay pocos negocios, en su mayoría kioscos dentro de casas de familia. El Obrador está cerca de la plazoleta que lleva de nombre “Padre Mario”, en honor a la persona que fundó la “Fundación Padre Mario”, que tiene una larga historia y trayectoria en asistencia social dentro del distrito de La Matanza. También, tiene conexión con salitas de primeros auxilios que se encuentran cercanas al Obrador y a jardines de infantes y colegios secundarios y primarios.

El ORC está rodeado de calles pavimentadas que llevan a una zona de varios comercios. Entre ellos hay supermercados, kioscos, heladerías, tiendas de ropa, zapaterías, restaurantes, farmacia, mueblería, etc. El Obrador se ubica a solo cuatro cuadras de la estación de tren y de donde pasan varias líneas de ómnibus. A su vez, tiene cercanía con colegios secundarios públicos, colegios primarios públicos, jardines y una sociedad de fomento. A solo dos cuadras hay una unidad básica y a cuatro cuadras, una delegación municipal. Es decir que en la circunferencia del Obrador transitan bastantes personas. El ORC se encuentra en una zona más urbanizada que el OGC. No obstante, el acceso es fácil para cualquiera de los dos. Asimismo, ambos tienen conexión con la trama urbana en la que se ubican a través de la labor de los cooperativistas en el espacio público como así también en instituciones ubicadas en el barrio.

La complejización de la política social en los Obradores: conformación de microespacios

Los obradores se convierten en espacios locales de gestión y se va complejizando su organización interna. En términos concretos, en la mayoría de los obradores se pueden encontrar tres espacios: una recepción, un aula y un galpón. La creación y división de estos tres espacios ejemplifica la burocratización que va adquiriendo el programa dentro de los Obradores. Nos referimos a que cada uno de estos espacios se caracteriza por llevar a cabo una función determinada que repercute en el régimen de implementación local del programa.

En la recepción de ambos Obradores donde profundizamos el trabajo de campo hemos observado que se encuentran cotidianamente tres tipos de actores: el jefe del Obrador, “orientadores-cooperativistas” y técnicos de la UNLaM que llevan a cabo el monitoreo del programa. Ambas recepciones se caracterizan por ser espacios pequeños con uno o dos escritorios y en las paredes hay cuadros o afiches que refieren a representantes de agrupaciones políticas del Partido Justicialista. A su vez, hay legajos de los cooperativistas, a cargo del jefe del Obrador, que es un funcionario municipal y paralelamente forma parte de alguna agrupación política.

Desde la administración, el jefe del Obrador organiza, distribuye y asigna las tareas a los cooperativistas. Estas están enmarcadas formalmente en el convenio firmado entre el municipio y MDSN. No obstante, en la cotidianeidad del trabajo se producen reconfiguraciones a partir de la demanda de la comunidad local (sean vecinos o instituciones de salud o educativas) u organizaciones sociales (comedores, clubes, sociedades de fomento, etc) o bien requerimientos de referentes políticos (del gobierno nacional, del gobierno municipal o de referentes barriales). En el caso de las demandas de la comunidad local u organizaciones sociales, los pedidos se reciben en la recepción y consisten en una nota que expresa la necesidad a satisfacer. En el caso de requerimientos de referentes políticos, las solicitudes llegan de manera informal, por ejemplo, con una llamada telefónica.

También, en la recepción se lleva a cabo la tarea de verificar el presentismo y la concurrencia. Dicha distinción es esencial para identificar los diversos roles que llevan a cabo el técnico de la UNLaM y el orientador-cooperativista así como los instrumentos que utilizan. En el caso de los primeros, acreditan la concurrencia del cooperativista solicitándole su DNI para acreditar su identidad y la registran en un programa que tienen del MDSN en la notebook con la que trabajan. En el caso de los segundos, registran el presentismo en planillas impresas que se envían a la Unidad Coordinadora de Ejecución de Programas con Cooperativas de Trabajo, desde donde luego se carga en un programa conectado con el MDSN. Mariana, que se desempeñaba como supervisora, en una entrevista realizada en la “recepción del obrador” explica la diferencia entre asistencia y concurrencia:

Los orientadores son los que tienen las planillas de ellos [señala a los cooperativistas]). Esta [señala la notebook] va a Ministerio. Se llama presentismo y concurrencia. Ellos hacen presentismo y nosotras concurrencia. Uno va a Ministerio y otro va a Unidad Ejecutora Central. (Mariana, supervisora UNLaM).

De este modo, el presentismo era recolectado a partir de orientadores cooperativistas, mientras que la concurrencia lo era a través del equipo territorial de la UNLaM, dando lugar a registros duplicados. El destinatario de la información era el MDSN, que autorizaba el desembolso del incentivo a los cooperativistas que habían cumplido con su presentismo o con su concurrencia. Micaela, funcionaria municipal administrativa señala:

Eh, estaba la Universidad Nacional de La Matanza con un sistema informático y el asociado venía, daba su DNI y el presentismo, online. Y después nosotros como obrador también teníamos [que dar] la asistencia. Firmábamos una planilla que acompañaba a la asistencia de la universidad. Los obradores traen una planilla una vez por semana y después una vez al mes. Se cotejan y se va cargando semana a semana la asistencia de los obradores. La carga es online. El Ministerio tiene una plataforma, la tenés que cargar y una vez que cargás, podés tener algunas modificaciones de la concurrencia, pero es en línea. (Micaela, funcionaria municipal).

De la verbalización de Micaela observamos un doble control por los funcionarios del MDSN que percibían latentes posibilidades de tensiones basándose en experiencias previas en materia de implementación de políticas sociales. De este modo, el MDSN recibía los datos de asistencia que le brindaban desde el municipio y los datos de concurrencia que le enviaban desde la UNLaM.

Además de la recepción, otro espacio que conforma el Obrador es el “aula”. En los dos, este espacio estaba conformado por un pizarrón y mesas largas con bancos largos que permitían una forma de vinculación entre los cooperativistas más colectiva e integrada y menos escolarizada. También, muchos de los cooperativistas asistían a las capacitaciones que se les brindaba. Alguna de ellas estaban vinculadas a oficios mientras que otras eran más generales. Las dictaban docentes del programa Fines, funcionarios del Ministerio, técnicos del equipo de monitoreo de la universidad y jóvenes profesionales graduados de la Unlam.

Por ejemplo, una de las capacitaciones que recibieron los cooperativistas se denominó “Herramientas para el mundo del Trabajo”, que se enmarcó en una línea masiva de capacitación que brindó la UNLaM con jóvenes graduados tras un convenio entre UNLaM y MDSN. Dicha capacitación duró seis meses (de junio a diciembre del año 2016), de los cuales una vez por semana los cooperativistas tenían que asistir a la capacitación, que duraba tres horas. Se dividió en tres módulos: (1) trataba sobre la economía social y las redes que se pueden tejer en el territorio, (2) profundizaba la temática de los derechos humanos y la cuestión de género y (3) abordaba habilidades blandas para el mundo del trabajo.

Otra instancia formativa que se lleva a cabo en este espacio es el Plan de Finalización de Estudios Secundarios (Fines), con el objetivo de que los cooperativistas puedan terminar el secundario. De este modo, se les incentivó y facilitó para que estudiaran en el horario de trabajo estipulado en el programa. Muchos de ellos contaban que estaban por obtener una credencial educativa.

Finalmente, el tercer espacio que compone los Obradores es el galpón. Las características entre ambos obradores han sido disímiles, dado que cada uno de ellos tiene perfiles de tareas diferentes. Por ende, varía en los distintos Obradores, pero, en la mayoría de ellos, allí es el espacio físico de trabajo donde se guardan materiales de trabajo o se divide en diferentes talleres.

En lo que refiere a los materiales de trabajo, en ambos espacios de galpón se guardan las herramientas de trabajo tales como palas, bolsas de residuos, pintura, pinceles, conos de señalización, chalecos, carretas, escobas, máquinas de cortar pasto, uniformes y materiales, maquinarias y herramientas de diversa índole. Las herramientas se distribuyen desde la Unidad Ejecutora Central; se observó en el trabajo de campo tensiones debidas a que se puede beneficiar a determinado Obrador en detrimento de otro. Esto sucede por el acercamiento y el tipo de vinculación que existe entre el encargado del Obrador y los representantes de la Unidad Ejecutora Central del Municipio o con la Intendencia. Nuevamente, observamos cómo en el territorio está presente la lucha por el recurso.

Asimismo, las particularidades de este espacio permiten inferir el perfil del Obrador. A continuación, Ricardo, funcionario municipal de 40 años que se desempeña como encargado del OGC, señala qué talleres hay en este:

Dentro del obrador tenemos tres talleres grandes, en realidad, son cuatro. Uno de carpintería donde en este momento estamos haciendo mesas y bancos para los comedores escolares, después tenemos otro de herrería que también del cual se hace el mantenimiento de los juegos de plaza y a su vez tenemos una gran cantidad de mesas y sillas de colegio que también se están realizando todo con la mano de obra de los cooperativistas. Después también tenemos uno de hormigón armado donde hacemos bancos de hormigón para las plazas y también tenemos baldosines, todo tipo de trabajo de cemento. Y, bueno, acá se realizan y también desde los distintos obradores de Matanza, nosotros producimos para esos obradores. Ellos van haciendo mantenimiento y se retiran de acá los materiales. (Ricardo, encargado de un Obrador).

En este sentido, el OGC tiene un perfil más socio-productivo, que convive con una orientación de servicios y asistencial, dado que desde el mismo Obrador se llevan a cabo tareas que Ricardo explica a continuación:

Nosotros hacemos, ya te digo, desde corte de pasto, mantenimiento de veredas, desde este Obrador nosotros tenemos… son diversos los trabajos… tenemos desde corte de pasto, mantenimiento de colegios, sala de salud… Sin ir más lejos estuvimos cortando el pasto en el UPA, que depende de provincia, en el hospital “Simplemente Evita”, después en las salas de salud. También hacemos mantenimiento corte de pasto acá en la colectora de Ruta 3, desde este obrador tenemos desde el 29 hasta kilómetro 32 de las dos manos. Y, bueno, eso es lo que va, después tenemos gente como auxiliares de colegio que dependen de este obrador y que van rotando. (Ricardo, encargado de un Obrador)

El ORC se caracteriza por tener una impronta más asistencialista o de servicios, dado que en el espacio de “galpón” aún no se ha instalado ningún taller. Es por esto que las tareas que llevan a cabo son de servicios, sea limpieza, corte de pasto o asistencia en instituciones educativas, de salud y organizaciones sociales. En este sentido, observamos la diferencia entre un Obrador y el otro, principalmente en su estructura, por la incidencia de los actores de lo local.

La trama continua entre el territorio y el Obrador

A partir de la implementación del At-Prist en los Obradores, como espacios locales de gestión, se comienza a gestar una trama continua desde los Obradores hacia el territorio. Con ello nos referimos a que la política pública que se materializa desde los Obradores como espacios locales de gestión se extiende fuera de ellos a través de la contraprestación que realizan los cooperativistas, conformando una trama continua con la comunidad y el territorio donde se emplazan actores gubernamentales. En este marco, los espacios locales de gestión también se desarrollan hacia fuera del obrador debido a que este extiende el espacio de trabajo del cooperativista. Ellos prestan servicios en el barrio, en diferentes instituciones, ya sean educativas, de salud, de recreación o bien estatales. Angélica enuncia las actividades que se llevan a cabo desde el ORC:

Nosotros estamos con toda la comunidad. Están en el comedor San Gerardo, en las iglesias, en todos los colegios que tenemos acá, en los jardines, ayudan a las auxiliares, en los jardines maternales, etc. Están en todos lados los chicos. Todos los que trabajan fuera del Obrador tienen una tarea específica: son auxiliares. Trabajan, ayudan a servir el mate cocido para los chicos, a algunos les toca servir el almuerzo (viste que hay jornada doble). Después tengo gente en la sala de salud Sakamoto, que está en la parte administrativa y en la de limpieza. Nosotros tratamos de que la mayor cantidad de gente esté dentro de los lugares para ayudar a toda la comunidad. (Angélica, encargada de un Obrador).

Siguiendo la misma línea argumentativa anterior, se establece una trama continua entre el Obrador para con el barrio, la comunidad y las instituciones que están en él. La figura del Obrador estructura el programa en un espacio concreto, al que los cooperativistas deben asistir para dar su presentismo y concurrencia. Luego, desde el Obrador se les asigna la contraprestación, que puede ser dentro o fuera de este.

El Obrador en el barrio se constituye como un lugar de referencia del programa. Angélica cuenta que la gente de la comunidad (sean vecinos, instituciones u organizaciones sociales) se acercan al obrador para plantear determinadas necesidades y recibir una respuesta. De este modo, el Obrador se convierte en un espacio garante de proximidad donde se constituye la demanda combinando prácticas administrativas y técnicas y las relaciones con la población al brindarle los servicios, es decir, pone en relación el aparato estatal y la sociedad civil al articular la esfera de las necesidades sociales con el ámbito público de su satisfacción.

Como resultado del trabajo de campo y a la luz del marco teórico, vislumbramos cómo los Obradores se convirtieron en espacios locales de gestión a nivel territorial donde se materializó la política social a través de la construcción y reconfiguración de la demanda/oferta. Esto sucedió debido a la interacción entre funcionarios municipales, referentes políticos, comunidad local y cooperativistas que moldearon el programa en función de sus intereses, necesidades, poder de negociación, recursos y capacidades.

Desde la UCEPC, el funcionario municipal Nahuel manifiesta cómo se puso en funcionamiento el programa y la brecha que existió desde su inicio entre la percepción que se tiene en la formulación del programa y las capacidades reales de los cooperativistas:

E.O: El tema fue así: la idea del programa era que se fuera haciendo más complejo a medida que avanzaba el tiempo. Los primeros pasos que se hicieron, y esto es importante reconocerlo, era saber con qué se contaba, con quiénes estabas vos armando el programa. Porque en todo trabajo que vayas a hacer, de lo que fuere, vos tenés que tener primero la seguridad de con quién contás para saber que podés hacerlo. Si yo tengo un plantel que son todos médicos, no puedo poner una ferretería. Vos podías poner objetivos que eran muy difíciles de cumplir, porque no tenías la capacidad de la gente para poder ejecutarlos. Esto es lo que pasó en nuestro distrito. Yo no sé en los otros distritos cómo se fue conformando. Con respecto a nuestro distrito, empezó siendo un programa con un objetivo muy importante, pero estos objetivos no se podían cumplir.

E.R: ¿Cuál era ese objetivo?

E.O: Era formar a la gente para hacer talleres productivos, para generar capacidad en la gente para que se pueda independizar. Por eso al principio el objetivo no se podía cumplir y se convirtió en un Programa en el cual lo que más se hacía era servicios: barrido, limpieza de calles, mantenimiento de instituciones. (Nahuel, funcionario técnico municipal).

De la narrativa de Nahuel se desprende cómo el programa comienza teniendo una impronta más asistencial y luego intenta adquirir un perfil orientado a lo productivo. Asimismo, se comprende cómo los espacios locales de gestión son espacios estratégicos de transformación de los programas en el territorio dado que se relaciona el aparato estatal con la sociedad civil, lo que provoca la reorientación de los programas y su efecto en las capacidades de gestión. Es decir, teniendo en cuenta la relación entre el aparato estatal y la sociedad civil, en estos espacios locales de gestión se producen transformaciones de programas y de las políticas sociales. Nahuel agrega: “entonces nosotros mismos empezamos en el Programa a generar lo que nosotros necesitábamos”.

En la misma línea, desde un Obrador que depende directamente de UCEPC, su encargada Angélica empezó a involucrarse en la política luego de ser beneficiaria del Plan Jefas y Jefes de Hogares (PJJHP) donde, a través del plan, prestaba servicios en la delegación municipal. Luego con su “trabajo político” adquirió un cargo de administrativa como funcionaria municipal pero aclara que se desempeñaba como coordinadora de salud. Finalmente, la nombraron responsable del At-Prist en la localidad en la cual vive hace más de 35 años.

Angélica explica, desde su rol de encargada de un Obrador, cómo es el día a día de la implementación del programa y coincide con Nahuel al observar cómo el programa se va reconfigurando en función de la interacción entre la política local y la comunidad local. Agrega que:

El día a día se organiza de esta manera: primero tenemos todos los pedidos que vienen de la delegación. Puede ser, por ejemplo, si hay un acto en la plaza 9 de Julio, nosotros lo que hacemos es embellecer toda la plaza para recibir a las autoridades. Si hay una maratón o un recorrido en la localidad, a nosotros nos dan el recorrido y empezamos desde la primera punta del recorrido hasta donde finaliza. Los pedidos vienen de la delegación, me pasan los pedidos acá y acá [también] vienen los vecinos a hacer pedidos. Entonces nosotros nos vamos organizando día a día. (Angélica, encargada de un Obrador).

De este modo, el programa tiene una fuerte vinculación con la política local porque para iniciar con el trabajo cotidiano comienzan con los pedidos de la delegación municipal y aquellos que lleguen de parte de la comunidad. La ejecución del programa en el espacio local resalta la proximidad de las estructuras gubernamentales locales con la población permitiendo ver las estrategias de la gestión (Neirotti, 2016). En este sentido, el Obrador como espacio local de gestión está inmerso entre el programa, la política local y la comunidad. En lo que se refiere a la relación del programa con la comunidad, en los últimos años, el nivel local se convirtió en un espacio de oportunidades para articular las políticas entre el Estado y la comunidad (Neirotti, 2016).

El encargado de un Obrador explica:

Estamos a cargo de este Obrador que es el vínculo entre Argentina Trabaja y el municipio porque este es un programa que viene desde Nación. Y, bueno, desde acá, desde este Obrador se realizan trabajos, dentro del Obrador y desde fuera del Obrador hacia la comunidad. Sobre todo trabajos desde… vamos desde corte de pasto a realizar mesas y bancos para colegios, bancos de plazas. Este Obrador es uno de los más grandes que hay en Matanza. Con Pedro, los dos somos empleados municipales. Como te decía antes, hacemos de vínculo del programa Argentina Trabaja hacia el municipio, si bien desde Nación, desde el Ministerio de Desarrollo baja directamente al municipio, nosotros hacemos los trabajos. (Ricardo, encargado de un Obrador).

Al decir “nosotros hacemos los trabajos”, el funcionario sintetiza las dinámicas locales con los pedidos del MDSN. Asimismo, el régimen de implementación local, además de nutrirse de los arreglos locales que devienen de la relación entre el Obrador y la delegación municipal, también se va reconfigurando a través de las necesidades y requerimientos de la comunidad que se pueden canalizar por la proximidad. De este modo, se reciben en el Obrador los pedidos de la delegación y de la comunidad. También realizan contraprestación en delegaciones municipales. Angélica lo relata:

Desde la delegación hacen obras como zanjeo, desmalezamiento, o sea, todo lo que se pueda hacer dentro de la delegación. [Asimismo se hacen cosas tales como] descargar y cargar recursos (porque también funciona todo lo que es la parte social ahí), entonces tenemos compañeras que empezaron a hacer encuestas y a capacitarse para ello. Las asistentes sociales les enseñaron a hacer encuestas, a tratar al vecino, más allá que... Lo que sí, siempre se les enseñó a contener al vecino, ante cualquier problema que tenga, y a no prometer nada que no podamos nosotros responderle al vecino con su necesidad. Entonces las chicas salían, hacían las encuestas y después iba la asistente social para verificar los datos que traían, para darle el recurso o solucionarle el problema en ese momento al vecino común. Son todos vecinos. (Angélica, encargada de un Obrador).

Me levantaron una casita y yo me quedé con la boca abierta, porque, imaginate... Había una señora que había perdido todo, vinieron ellos y me dijeron “Mira, Cris, nosotros podemos ayudarla. Somos albañiles y lo podemos hacer”. Y de hecho hicieron una casita hermosa para la señora esta, mamá de 4 hijos. Bueno, y así se fueron ellos. (Angélica, encargada de un Obrador).

Recuperando las verbalizaciones de la encargada del Obrador, se visualizan los pedidos desde una delegación municipal y una solicitud concreta de una familia. De este modo, se introduce la existencia de una trama continua entre el Obrador y la comunidad local. Esta última la reconoce como el espacio referente del programa y garantiza una proximidad para elevar necesidades concretas. En este sentido, el Obrador materializa el At-Prist hacia dentro y hacia fuera. Es decir, las tareas se llevan a cabo en su interior y en la trama de su territorio.

Por un lado, la relación directa entre las características de las políticas públicas y las necesidades y demandas de la sociedad, dado que las políticas públicas son el resultado de la constante interacción entre el Estado y la sociedad civil (Oszlak y O´Donnell, 1982). Por otro lado, el espacio local está inmerso en un complejo marco nacional y global (Neirotti, 2011) así como también en dinámicas barriales (Auyero, 2001; Merklen, 2005). En relación a ello, los espacios locales de gestión se construyen entre las condiciones del contexto supralocal, sus consecuencias en la escena local y la propuesta de gestión descentralizada/desconcentrada de las políticas y programas sociales (Chiara y Di Virgilio, 2004). De este modo, se puede interpretar cómo repercuten transformaciones macrosociales a nivel microsocial (Paura y Zibecchi, 2010).

Reflexiones finales

En este artículo analizamos cómo se lleva a cabo el régimen de implementación local de una política social que se diseña a nivel macro y se ejecuta a nivel local. Específicamente, el Argentina Trabaja - Programa Ingreso Social con Trabajo en el Municipio de La Matanza. El programa comienza a implementarse en el territorio luego de celebrarse convenios entre el representante de la Unidad Ejecutora de Ingreso Social con Trabajo del MDSN y el intendente del municipio. Las particularidades del convenio responden a los intereses de ambos actores como así también a las capacidades sociolaborales de los cooperativistas. En función de ello, algunos obradores adquieren un perfil más socioproductivo mientras que otros tienen un perfil asistencial o de servicios.

Según la información recogida y analizada, la selección del municipio como ente ejecutor responde a tres dimensiones: a su base representativa, a su estructura funcional y a su proximidad local. Estas permiten forjar redes para llegar tanto a la población beneficiaria como a las instituciones u organizaciones locales. En este marco, los municipios desde sus intendencias negociaron con representantes del MDSN para poder obtener más cupos en sus distritos. Además, las negociaciones abarcaron las tareas a realizar y los productos esperados. Estas se plasmaron en convenios que se fueron renovando todos los años luego del rendimiento de cuentas de funcionarios municipales a agentes del MDSN.

El régimen de implementación local del At-Prist en el municipio de La Matanza ha atravesado transformaciones a medida que el programa se fue emplazando en el territorio. En un comienzo, determinadas secretarías se encontraban a cargo de cierta cantidad de cooperativistas y les asignaban las funciones que desarrollaban en su mayoría en espacios públicos. Los cooperativistas iban a firmar su asistencia a dichas estructuras municipales y luego se dirigían al lugar de trabajo donde desarrollaban la contraprestación junto a los demás integrantes de la cooperativa. En la mayoría de los casos, correspondían a desmalezamiento, mantenimiento de calles y rutas, corte de pasto y, en algunos casos, pintura.

Dicho procedimiento desafiaba las capacidades locales, que tenían que adaptarse y reordenar sus recursos humanos, materiales y organizacionales. Por otra parte, la implementación del programa exigió el desarrollo de herramientas de gestión, permitiendo reorganizar mecanismos, procesos y recursos humanos. En este marco, recordemos que la política pública genera cristalizaciones gubernamentales, es decir, transformaciones en el aparato estatal, y dichas cristalizaciones pueden producir nuevas instancias estatales, dependencias y secretarias que se reflejan en el organigrama estatal o bien en la reasignación de nuevas funciones a agencias ya establecidas. En el inicio del At-Prist en el Municipio de La Matanza, la cristalización fue del tipo último descripto, es decir, a secretarías y delegaciones municipales preestablecidas se les asignó la nueva función de implementación del programa en determinado espacio local. De este modo, pasaron a ser las responsables de cooperativistas de trabajo.

En el año 2012, después de tres años de implementación, se crearon como espacios locales de gestión los Obradores. Se distribuyen por todo el territorio de La Matanza; son espacios físicos que se convirtieron en puntos territoriales concretos del programa y colectivizaron a los cooperativistas/titulares, dado que los instalaron en un determinado espacio físico. Definimos los Obradores como espacios locales de gestión desde donde se produce la materialización de la política social en el territorio. Estos dependen de la unidad ejecutora central del programa y dicha unidad responde directamente a la Intendencia. La estructura municipal para la implementación del programa responde a una estructura verticalista que va desde el intendente municipal, luego los funcionarios de la Unidad Coordinadora de Ejecución de Programas con Cooperativas de Trabajo y finalmente los encargados de cada Obrador.

La creación de los Obradores responde a una cristalización del programa en nuevos espacios locales de gestión. Asimismo, estos se han ido burocratizando y complejizando en su estructura organizativa. En términos concretos, son inmuebles que se conforman por un triple espacio: trabajo, administración y educación. Es decir, en un principio se distribuyeron las funciones entre los diversos cooperativistas y se les tomó asistencia. Luego, se fueron burocratizando y se convirtieron en lugares de gestión complejos conformados por tres espacios: (a) la oficina administrativa, que funcionaba a modo de recepción, desde donde se organizaba el trabajo cotidiano y se tomaba asistencia, (b) el aula, desde donde se profundizan las instancias educativas y capacitaciones y (c) el galpón, desde donde se lleva a cabo la parte productiva del programa o se guardan materiales de trabajo.

A su vez, el Obrador fue adquiriendo mayor complejidad y los mismos cooperativistas empezaron a cumplir funciones administrativas para colaborar con el encargado. Los Obradores distribuidos en todo el distrito de La Matanza se caracterizan por ser heterogéneos en función de la cantidad de cooperativistas que tienen como por las distintas tareas que realizan. El perfil del Obrador se define por las particularidades de los cooperativistas que se aglutinan en él, las características del funcionario municipal que está a cargo y, principalmente, por las peculiaridades del espacio del galpón.

En este marco, los perfiles de los Obradores varían desde asistenciales, de servicio y productivos. Dichos perfiles están emparentados con las tensiones, voluntades y recursos de poder que existan entre el encargado del Obrador, la unidad ejecutora central y la Intendencia. Algunos se fueron especializando con la instauración de talleres de carpintería o herrería, logrando un perfil más productivo, mientras que otros tuvieron un perfil orientado al asistencialismo y a servicios hacia la comunidad. Las diferencias de los perfiles de los Obradores se dieron principalmente por la voluntad del funcionario municipal que se desempeñaba como encargado del Obrador tanto como por su relación con la Unidad Ejecutora Central.

A partir de los Obradores se teje una relación hacia dentro y hacia fuera, para la comunidad local, dado que muchos cooperativistas realizan sus tareas cotidianas en espacios públicos o en instituciones de la comunidad, sean clubes, comedores, instituciones educativas, instituciones de salud o sociedades de fomento. Además, la interacción se retroalimenta porque tanto los representantes de las instituciones que he mencionado como también familias se acercan a los Obradores para expresar sus necesidades y demandas. Desde allí se intenta resolverlas y se produce una interacción en el espacio de gestión local que reconfigura la demanda y la oferta del programa, a través de la interacción entre la sociedad civil representada por vecinos o instituciones y el Estado, materializado en funcionarios municipales. En efecto, los Obradores son lugares físicos, espacios locales de gestión, desde los cuales se materializa la política social entretejiendo la cotidianeidad del programa. A partir de ellos, se construyen redes institucionales y/o personales que buscan resolver las necesidades de la comunidad local. En este marco, en los Obradores se produce la materialización del At-Prist y, tras su creación, se pueden vislumbrar cristalizaciones gubernamentales, transformación de los espacios locales de gestión y su burocratización.

En síntesis, el At-Prist se desenvuelve en espacios locales de gestión con una cotidianeidad que materializa y refleja una tensión enmarcada entre la concepción de cooperativa de trabajo o programa asistencial, las características diferenciadas de los Obradores como espacios locales de gestión y el entramado de actores propio de cada uno. La cotidianeidad transcurre dentro de los Obradores y desde ellos hacia afuera, es decir, la comunidad local y la política. De este modo, se ramifica el At-Prist en instituciones de la comunidad, organizaciones de la sociedad civil, en dependencias municipales o en el espacio público donde los cooperativistas realizan la contraprestación del programa. Se transforma y nutre el programa en virtud de demandas y ofertas que se entremezclan desde la comunidad local, la política local, los funcionarios municipales y los titulares del programa. ◙

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Normativas

Decreto 1067/2009.

Resolución 3182/ 2009. Programa Ingreso Social con Trabajo.

Entrevistas

Angélica, 45 años, funcionaria municipal encargada de un Obrador, julio 2016.

Micaela, 30 años, funcionaria administrativa municipal, agosto 2016.

Nahuel, 58 años, funcionario técnico municipal, julio 2016.

Ricardo, 40 años, funcionario municipal encargado de un Obrador, noviembre 2015.

Mariana, 27 años, equipo técnico del monitoreo/UNLaM, mayo 2015.

1 Limita al noroeste con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, al sudoeste con Cañuelas y Marcos Paz, mientras que al sudeste con los partidos de Lomas de Zamora y Esteban Echeverría y al noroeste con Marcos Paz, Merlo, Morón y Tres de Febrero.

2 Hasta el año 2015 tanto el gobierno nacional de Cristina Fernández de Kirchner y el gobierno municipal bajo la intendencia de Fernando Espinoza pertenecían al Partido Justicialista. Luego, asume como presidente Mauricio Macri a través de la fórmula Cambiemos y como intendenta Verónica Magario representando al partido justicialista.

3 Obtenida del Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda realizada por el Indec.

4 Obtenida a partir del procesamiento propio de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), realizada por el Indec.

5 Algunos de ellos fueron la tarjetización del Plan Alimentario, trabajo con cooperativas en el marco de construcción de Centros Integradores Comunitarios, entre otros.

6 Para un análisis en profundidad sobre la metodología utilizada para priorizar la implementación en determinadas provincias y, específicamente, de la distribución en los distritos de la provincia de Buenos Aires, véase el documento del Distribuidor Nacional Ingreso Social con Trabajo (MDSN, 2011).

7 En la década de 1990, tras la retirada del Estado nación, se produce una municipalización de la crisis y ONG y municipios comienzan a ejercer más funciones sociales. Recordemos que las organizaciones adquirieron mayor protagonismo al calor del Estado neoliberal. Véase De Piero (2005).

8 Véase Gradin (2018) para obtener una caracterización exhaustiva del movimiento Barrios de Pie.

9 Por “piqueteros” la jefa del Obrador entiende a aquellas organizaciones sociales que no están alineadas plenamente con el oficialismo pero igualmente participan del programa.

10 Para profundizar este debate se sugiere la literatura que ha trabajado al Prist–At con las siguientes variaciones: asistencial de empleo forzado (Lo Vuolo, 2010), empleo transitorio con “contraprestación” laboral o comunitaria (Gradin y Tiranti, 2012), transferencia de ingresos (Zaragaza, 2014) y transferencia de ingresos con contraprestación laboral (Fernández, 2012). Además, se lo concibe como un programa que retoma una visión trabajocéntrica (Guimenez y Hopp, 2011; Grassi, 2012) y genera oportunidades socioocupacionales, convirtiéndose en un incentivo a la inclusión (Arcidiácono et al., 2014; Ferrari Mango, 2018). En la misma línea, se discuten cuestiones vinculadas al mundo del trabajo (Isola, 2014; Butti y Barbetti, 2013; Alzina y Otero, 2013; Levy y Bermúdez, 2012; De Sena y Chahbenderian, 2011; Lo Vuolo, 2010; Iucci, 2010).

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Grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas: ejemplos de Argentina y Brasil.
Beatriz Cuenya

Este trabajo parte de un interrogante presente en el debate latinoamericano en torno a los grandes proyectos: ¿implican estos una subvención al capital inmobiliario, a empresas privadas y a consumidores ricos, a expensas de recursos o patrimonio públicos; o bien el sector público puede capturar las plusvalías urbanas para redistribuirlas socialmente? Para avanzar una respuesta, primero se define el alcance conceptual de los grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas. Luego se presentan algunos ejemplos de Argentina y Brasil, indicativos de tres estrategias de gestión por parte de los gobiernos locales: una regresiva, según la cual los nuevos entornos se financian a costa de recursos y patrimonio públicos; otra más redistributiva, que permite subsidiar a las zonas más pobres con los recursos generados en las zonas de redesarrollo, y una tercera más bien neutra que supone que el redesarrollo se autofinancia con recursos generados por los propios inversores privados y consumidores ricos.

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GLOBALIZACIÓN Y CAMBIO EN EL SUR DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES.
Hilda María Herzer

Este artículo examina la vinculación entre globalización, territorio y ciudad, focalizando el análisis en un aspecto de ese proceso que comienza a darse con cierto ímpetu en la ciudad de Buenos Aires desde fines de la década de 1990 hasta el presente. Se trata del proceso de gentrificación que en estos años se ha desarrollado en distintos barrios. Se hace hincapié en el proceso que, desde la década de 1990, tiene lugar en la zona sur de la ciudad.

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La cuestión de la vivienda en el Área
Metropolitana de Buenos Aires (2003-2008).
María Cristina Cravino

Este trabajo parte de un interrogante presente en el debate latinoamericano en torno a los grandes proyectos: ¿implican estos una subvención al capital inmobiliario, a empresas privadas y a consumidores ricos, a expensas de recursos o patrimonio públicos; o bien el sector público puede capturar las plusvalías urbanas para redistribuirlas socialmente? Para avanzar una respuesta, primero se define el alcance conceptual de los grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas. Luego se presentan algunos ejemplos de Argentina y Brasil, indicativos de tres estrategias de gestión por parte de los gobiernos locales: una regresiva, según la cual los nuevos entornos se financian a costa de recursos y patrimonio públicos; otra más redistributiva, que permite subsidiar a las zonas más pobres con los recursos generados en las zonas de redesarrollo, y una tercera más bien neutra que supone que el redesarrollo se autofinancia con recursos generados por los propios inversores privados y consumidores ricos.

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La juventud en plural: desigualdades, temporalidades e intersecciones.
Ramiro Segura

En este texto de presentación del dosier se plantean los ejes que se desplegaron en la mesa de un seminario en la que participaron especialistas en la investigación sobre juventudes con miras a establecer y profundizar el diálogo y el intercambio a escala regional sobre la temática, no solo en lo relativo a los desarrollos estrictamente académicos, sino también en lo que respecta tanto a las formas en que la investigación sobre juventudes desde las ciencias sociales se vincula actualmente con las políticas públicas como a los desafíos que la investigación social y la política pública sobre juventudes en la región tendrán en el futuro.

Se da cuenta de las miradas convergentes sobre el campo de estudio en juventudes y de las claves de lectura de los especialistas para reconocer la juventud en plural. En esta introducción se destaca cómo la desigualdad, las temporalidades y las intersecciones se constituyen en vectores analíticos desde los cuales se desagregan las juventudes como objeto de estudio.

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Jóvenes entre el centro y la periferia de la ciudad, del Estado y de la academia.
Mariana Chaves

En este escrito se analizan someramente tres campos de producción de lo social desde la perspectiva de la dinámica centro-periferia. Estas categorías tienen cierto potencial creativo para pensar las relaciones de producción del espacio social, pero, además de la ayuda para espacializar relaciones entre diferentes potenciales de poder, estas nociones nos habilitan para estudiar el punto de vista del actor o la visión de mundo. Se trata de conocer quién o quiénes deciden nombrar y logran colocar algo como centro y otra cosa como periferia. Ofrezco como respuesta simplificada anticipada que es desde el lugar donde está posicionado el sujeto, desde donde ve y nombra el mundo. Con esta hipótesis buscaremos pistas para entender el juego de la producción social de: 1) la juventud urbana; 2) las políticas públicas y sociales, que “tocan” a los jóvenes, y fi nalmente; 3) la producción científica sobre juventudes.

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Sensibilidades, derechos y participación juvenil en el escenario político
Itinerarios de investigación y agendas de discusión.
Pedro Núñez

Este artículo aborda la discusión acerca de las formas de participación política juvenil en el periodo entre 2008 y el ciclo político que termina con las elecciones presidenciales de 2015 en la Argentina, aunque se realiza el ejercicio de pensar qué dinámicas adquirieron estos fenómenos en países vecinos. La intención es proponer algunas claves y ejes a considerar como parte de un programa de investigación en la relación entre juventud y política. Para ello se analizan diferentes aspectos de las prácticas políticas juveniles, señalando aquellas cuestiones innovadoras en las formas de militancia como las que replican modos más tradicionales de involucramiento político.

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Investigaciones sobre juventud en Brasil: género y diversidad.
Wivian Weller

El artículo recorre las formas y los momentos de la investigación sobre la juventud en Brasil desde el análisis del movimiento estudiantil durante la década de 1960 hasta los años 2000, cuando comenzaron a diversifi carse los estudios al introducir las dimensiones de género, sexualidad, raza y etnia, entre otras dimensiones de la diferencia y la desigualdad, para llegar a la inquietud en el presente sobre cómo superar cierta difi cultad de articulación de diferentes categorías de análisis en un análisis interseccional de la juventud.

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Distancias cercanas y diferencias encontradas en la Ciudad de Buenos Aires. El caso de los adultos y las adultas que viven en las calles. 1997-2011.
Martín Boy

En este artículo se trabajará sobre las limitaciones que se encuentran en el campo de la Sociología Urbana para pensar el encuentro de otredades de clase que reactualizan procesos de desigualdad social. Mucho se ha escrito sobre el proceso de segregación residencial que atravesó a la Ciudad de Buenos Aires desde la profundización del neoliberalismo en la década de 1990 pero poco se dice sobre cómo la crisis social, política y económica modificó el paisaje urbano y cómo diferentes grupos de pobres reocuparon áreas centrales de la ciudad para desarrollar en el espacio urbano estrategias de supervivencia. De esta forma, se intentará reproblematizar cómo los pobres también construyen usos y significaciones de un mismo espacio céntrico.

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Hacia un enfoque relacional del bienestar
Elementos para el diagnóstico y la orientación de políticas públicas
Rolando Cristao

En el presente trabajo se analiza críticamente el enfoque de pobreza y se propone el enfoque de los activos y estructura de oportunidades como herramienta para el diagnóstico social. A partir de este desarrollo, se discute en qué medida el concepto de desigualdad podría actuar como organizador del análisis de la situación social.

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Programas sociales y personas en situación de calle en la ciudad de Buenos Aires
Un mapa conceptual de las intervenciones
Andrea Bascialla

El presente trabajo presenta un análisis resumido de las políticas sociales generadas por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para personas en situación de calle. A partir de la sistematización de la información ofi cial disponible, se confeccionó un cuadro de los programas y se señalaron los conceptos más sobresalientes en relación a: i. qué ejes de la vida en la calle se recortan como problema social a solucionar; ii. qué responsabilidades atañen a cada actor social en estas soluciones y iii. qué aspectos de los grupos poblacionales se delimitan con determinadas categorías (edad, género, etc.). Se consideró el eje temporal para contextualizar las categorizaciones y esquemas de intervención. El análisis incluyó, además, los aportes teóricos vigentes sobre el tema para entender que la focalización en la falta de vivienda y la invisibilización de las causas estructurales impiden soluciones de largo alcance.

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Entre prácticas instituidas, instituciones interpeladas y luchas distintivas:
la AUH frente a la ampliación del derecho a la educación (2009-2015).
Nora Gluz e Inés Rodríguez Moyano

El artículo propone analizar los sentidos que asumen las políticas de transferencias condicionadas de ingresos en el campo escolar, en el marco de las tendencias hacia la mayor integralidad de las intervenciones destinadas a garantizar el derecho a la educación durante el periodo 2009-2015 en Argentina. Nos interesa examinar el modo como estas son apropiadas en las escuelas a través de las mediaciones institucionales y de las tradiciones simbólicas propias del campo escolar así como de las lógicas de los actores que en ella intervienen. El trabajo toma como fuente los resultados de una investigación desarrollada entre 2013 y 2015 en la provincia de Buenos Aires sobre los procesos de implementación de la principal política de transferencias monetarias a nivel nacional: la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social.

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Las tensiones de las condicionalidades de la Asignación Universal por Hijo desde la perspectiva de los actores.
Laura Eugenia Garcés

Al analizar las políticas sociales, podemos posicionarnos en perspectivas teóricas que justifican el establecimiento de condicionalidades o, por el contrario, en perspectivas que se oponen a aquellas por considerar que contradicen la idea de derecho. En tanto, en el presente trabajo pretendemos problematizar esas respuestas dicotómicas y las tensiones conceptuales que están presentes en las percepciones de los actores involucrados en la Asignación Universal por Hijo de Argentina, analizando los sentidos otorgados a estos conceptos, ya no como correctos o incorrectos según una perspectiva teórica sobre las condicionalidades, sino complejizando el análisis, articulando con otros desarrollos teóricos que amplíen el horizonte explicativo de la condicionalidad y que, al mismo tiempo, den cuenta de las miradas de los sujetos involucrados en la práctica concreta de las condicionalidades.

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Las políticas de transferencias condicionadas en la Argentina posconvertibilidad:
¿una forma de mediación entre la cuestión social y el régimen social de acumulación?
Silvio Alejandro Crudo

En las últimas décadas se advierte la expansión que han tenido los programas de transferencias condicionadas (PTC) en los esquemas de protección social, así como sus mutaciones en términos de diseño. Si varios son los factores que ayudan a comprender los procesos de formulación de las políticas sociales, nos centraremos en uno: el régimen social de acumulación en el que se encuentran insertas. El interrogante que guiará este trabajo será: ¿qué relaciones se pueden establecer entre los PTCI y el régimen social de acumulación que contiene? Para responderlo, tomaremos los casos de dos programas argentinos: el Plan Familias por la Inclusión Social y la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social. La hipótesis que sostendremos es que estos programas se actualizan como una forma de mediación entre la cuestión social y el incipiente régimen social de acumulación que se estaba definiendo tras la salida de la convertibilidad. Para ello, recurriremos a decretos y reglamentaciones de los programas tomados como casos, documentos institucionales y datos estadísticos.

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¿Cooperativismo como oportunidad perdida? Problemas estructurales y coyunturales del cooperativismo bajo programas
Pilar Arcidiácono y Ángeles Bermúdez

El artículo analiza el campo del cooperativismo de trabajo bajo programas a partir del caso del Programa “Ingreso Social con Trabajo” (Prist). Se abordan cuestiones estructurales y cambios de coyuntura apelando a la metáfora de bisagras de gestión. Se sostiene que las modificaciones impulsadas por el gobierno de Cambiemos se erigen y legitiman sobre un conjunto de supuestas “debilidades preexistentes” del programa, donde el esquema cooperativo comenzaba a perder centralidad. Hasta el momento, la nueva gestión brinda mayor preponderancia a las actividades de formación con una nueva versión de la teoría de capital humano y al componente de las transferencias de ingresos. Este trabajo deja abiertos interrogantes sobre las posibilidades futuras y disputas en torno al Prist y a la línea del cooperativismo de trabajo bajo programas entre posiciones más próximas al reconocimiento de nuevas formas de trabajo autogestivo-asociativo que persiguen sectores de la economía popular, por un lado, y propuestas gubernamentales de corte individual que tienden a descolectivizar el abordaje de la política pública.

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De la promoción del trabajo cooperativo al Salario Social Complementario. Transformaciones en la transferencia de ingresos por trabajo en la Argentina
Malena Victoria Hopp

A partir del trabajo de campo cualitativo y el análisis documental, el artículo reconstruye y analiza la estrategia de política social del Estado argentino ligada a las transferencias de ingresos en el marco de experiencias de trabajo cooperativo y en la economía popular, y las disputas en torno a los sentidos del trabajo y la organización colectiva que estas implican. En este recorrido, se indaga acerca de los fundamentos de la inclusión del trabajo cooperativo como marco de realización de las tareas laborales y como condición para el otorgamiento de una transferencia directa de ingresos, en el período 2003-2015, y la ruptura que plantea la nueva orientación de las políticas sociales que propone transferencias “sin cooperativas” y la creación de un Salario Social Complementario, impulsados por la nueva gestión de Gobierno, iniciada en diciembre de 2015.

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La lucha por un lugar en Buenos Aires.
Crisis de la vivienda y boom inmobiliario (1990-2010)
Marie-France Prévôt-Schapira

En el marco del programa Metraljeux de estudio sobre cuatro metrópolis de América Latina, este trabajo parte de la idea de que en Buenos Aires, como en otras ciudades de la región, los modelos de gobernanza son producto de las lógicas políticas e institucionales que caracterizaron las trayectorias de las metrópolis así como su inserción en la globalización. El análisis propuesto, elaborado como resultado de un trabajo de campo en las ciudades de México y de Buenos Aires en los años 2008-2010, permitirá entender los modos de la gobernanza de la vivienda en Buenos Aires, paradójica con respecto a las otras metrópolis de América Latina.

En primer lugar, se establecen, en una perspectiva histórica, las nuevas formas de precariedad y vulnerabilidad de la vivienda en la Ciudad de Buenos Aires en los años 2000. Luego se pone el foco en el desfasaje entre el derecho a la vivienda reconocido por la Constitución de la Ciudad Autónoma (CABA) y las políticas implementadas para responder a la apremiante demanda habitacional, privilegiando el análisis de las lógicas políticas e institucionales. Por último, se muestra cómo la concentración de programas de vivienda social, la mayor parte de ellos confinados en el sur de la ciudad, profundiza los procesos de segregación existentes, endurece las fronteras entre distintos barrios y exacerba las tensiones.

En fin, el artículo sostiene que la pregunta por quién se apropia del espacio es clave para hacer inteligible la dinámica y las posibilidades de la gobernanza metropolitana.

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Bienestar infantil y diversidad familiar.
Infancia, parentalidad y políticas públicas en España
Dolors Comas-d´Argemir

El reconocimiento de la diversidad familiar es un componente esencial para el bienestar de la infancia. Las familias han experimentado fuertes cambios en su composición y relaciones internas y esto es especialmente relevante en la España de los últimos cincuenta años, en que se ha pasado de un modelo familiar único (matrimonio heterosexual con hijos) a una diversidad de formas de convivencia y a una democratización de las relaciones entre hombres y mujeres y entre generaciones. En este artículo presentamos las políticas públicas dirigidas a la infancia, con especial referencia a las relacionadas con el reconocimiento de las nuevas realidades familiares. Constatamos que las políticas de infancia y las políticas familiares han sido de poca entidad y de gran fragilidad en España y que los avances que se produjeron a finales del siglo XX, coincidiendo con el desarrollo del Estado del bienestar, se han visto truncados con la gran depresión económica y las políticas neoliberales de austeridad, que limitan la responsabilidad del Estado y sitúan a la familia como garante del bienestar infantil, acentuando el riesgo de pobreza infantil. Es en este contexto en el que hay que interpretar la escasa sensibilidad pública hacia las nuevas necesidades de las nuevas familias.

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Los sistemas de registro de información como instrumentos para la gestión de políticas públicas para niñas, niños y adolescentes.
El caso de la Ciudad de Buenos Aires
Cristina Erbaro y Verónica Lewkowicz

El compromiso asumido por la Argentina, como Estado Parte de la Convención sobre los Derechos del Niño, y las leyes nacionales y locales de protección integral de derechos requieren del seguimiento de su implementación en las políticas públicas. En ese marco, una de las tareas más importantes es la construcción de sistemas de registro que brinden información sobre el acceso a los derechos de niñas, niños y adolescentes. En el presente trabajo se reflexiona sobre el Legajo Único Electrónico, primer sistema para el registro de situaciones de amenaza o vulneración de derechos, de uso exclusivo de todos los servicios y programas de atención directa del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

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Autoritarismo, espacio urbano y sectores populares
A propósito de Merecer la ciudad: los pobres y el derecho al espacio urbano, Oscar Oszlak (2017). Ciudad de Buenos Aires: Eduntref. Segunda edición ampliada
Fernando Ostuni

El compromiso asumido por la Argentina, como Estado Parte de la Convención sobre los Derechos del Niño, y las leyes nacionales y locales de protección integral de derechos requieren del seguimiento de su implementación en las políticas públicas. En ese marco, una de las tareas más importantes es la construcción de sistemas de registro que brinden información sobre el acceso a los derechos de niñas, niños y adolescentes. En el presente trabajo se reflexiona sobre el Legajo Único Electrónico, primer sistema para el registro de situaciones de amenaza o vulneración de derechos, de uso exclusivo de todos los servicios y programas de atención directa del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

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Los desafíos de la justicia escolar.
François Dubet

El gran proyecto escolar moderno se fundó en la mayoría de los países entre finales del siglo XIX y la primera mitad del siglo XX, cuando se construyeron los sistemas educativos públicos nacionales con la misión de escolarizar a todos los niños. En esos años de fuerte confianza en la educación, dos grandes proyectos se afirmaron: un proyecto de justicia social y un proyecto de emancipación. Uno se basa en la creencia en la capacidad de la escuela para promover una jerarquía social justa basada en el mérito de los individuos y no solo en los privilegios debidos a su nacimiento; el segundo postula que la escuela puede formar ciudadanos autónomos y solidarios en el marco de las sociedades nacionales democráticas. En este artículo se analizan esos dos proyectos, el de la justicia y el de la educación, para distinguir sus diversas dimensiones e intentar definir los desafíos a los que hoy nos enfrentamos. Se sostiene, en líneas generales, que en tanto los sistemas educativos están insertos en las sociedades, cuanto más justa e igualitaria es una sociedad, más probabilidades tiene la escuela de ser ella misma justa e igualitaria. Porque si bien la escuela interviene sobre la sociedad, no está quizás en condiciones de “salvar el mundo”.

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Las continuas mejoras en la distribución del ingreso en Argentina entre 2003 y 2015.
Ana Laura Fernández y Mariana L. González

El período 2003-2015 puede caracterizarse en su conjunto en términos socioeconómicos por el crecimiento de la economía, la mejora en las condiciones laborales y la ampliación de las políticas sociales y de seguridad social. Entre estos años se produjo, a su vez, una mejora continua en la distribución del ingreso, que implicó una reversión respecto de la tendencia regresiva que se había verificado desde los años de la última dictadura militar. En este marco, el objetivo de este trabajo es analizar la evolución de la distribución de los ingresos familiares e individuales durante esta etapa indagando en su asociación con diferentes factores tales como la dinámica del mercado de trabajo, los ingresos laborales y no laborales. El análisis se basa en una periodización fundamentada en la dinámica macroeconómica y de las variables analizadas, que distingue tres subetapas. La principal fuente de información es la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC.


El estudio permite concluir que la menor desigualdad en los ingresos familiares no solo se relaciona positivamente con una mejora en la distribución de los ingresos laborales sino también con el efecto diferencial del aumento de la ocupación y las variaciones en la tasa de actividad, y la menor precariedad en el empleo. Del mismo modo, es fundamental en la explicación la ampliación del régimen previsional y el aumento real de los haberes jubilatorios, mientras que las políticas sociales de transferencias monetarias tienen un rol también positivo, pero de menor intensidad.

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La desigualdad regional de ingresos en la Argentina de las últimas décadas
Impacto redistributivo del Estado y contribución regional a la inequidad urbana
Gabriel Calvi y Elsa Cimillo

En este trabajo se aborda el fenómeno de la desigualdad de ingresos personales en los distintos agrupamientos urbanos (regiones y aglomerados) de la Argentina y su evolución en los últimos veinte años. El estudio se concentrará en dos aspectos: 1) la evolución de la desigualdad y del impacto redistributivo de las transferencias estatales (contributivas y no contributivas) a nivel regional; 2) el aporte de cada área a la desigualdad del total urbano.


Para el primer aspecto abordado se analizarán coeficientes de Gini de ingreso per cápita familiar (IPCF), antes y después de transferencias estatales. En este punto se procederá comparando ambos tipos de coeficientes, asumiendo que la diferencia es un buen indicador del efecto redistributivo de la intervención del Estado. La comparación será realizada para cada uno de los agrupamientos territoriales en los distintos años considerados.


El segundo aspecto, de mayor complejidad, es el relativo a la contribución de regiones y aglomerados a la inequidad del total urbano en el período analizado. La desigualdad de IPCF del total urbano resulta de incluir en un único ordenamiento jerárquico (distribución) los ingresos individuales (IPCF) de distintas áreas geográficas, que presentan heterogeneidades en términos de tamaño poblacional y nivel de ingresos. Esta mayor o menor heterogeneidad (entre regiones o aglomerados) origina contribuciones diferenciales a la desigualdad total. La metodología utilizada en este punto es una adaptación del procedimiento de descomposición del Gini por fuentes de ingreso elaborado por Lerman y Yitzhaki (1985) y difundido por CEPAL en 2008 (Medina y Galván, 2008). La adaptación aquí realizada consiste en considerar los ingresos de los residentes de cada región o aglomerado como fuentes distintas del ingreso total urbano.


En la definición de las áreas urbanas se sigue la clasificación de agrupamientos territoriales que emplea el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) en la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), fuente de información utilizada en este trabajo. Nos referimos a las seis regiones estadísticas definidas por el INDEC (Gran Buenos Aires, Cuyo, Noreste Argentino, Noroeste Argentino, Patagonia y Pampeana) y a los distintos aglomerados urbanos relevados por la encuesta (cuya cantidad ha variado desde los inicios de la EPH).


El estudio es precedido por una sección en la que se describe brevemente la evolución de la desigualdad de ingresos entre 1993 y 2013, y que nos permite identificar las etapas a partir de las cuales será estilizado el análisis. Un último punto queda dedicado a las conclusiones que se desprenden de las evidencias aportadas.

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Producción de bienestar y estructura social en perspectiva comparada:
Reino Unido, España y Argentina
Jésica Lorena Pla y Emilio Jorge Ayos

Este artículo analiza la composición de ingresos y su relación con la estructura social, a partir de una perspectiva comparativa, seleccionando los casos de Reino Unido, España y Argentina. Retomamos la discusión sobre las formas de articulación entre las diferentes instituciones que participan en la provisión del bienestar, Estado, Mercado y Familia, aprendiéndolas a partir de la desagregación de los ingresos por fuente (laboral, no laboral, y en este último caso, su composición), abordados comparativamente a partir de la unidad de análisis individuo y la unidad de análisis hogar.


Utilizamos los microdatos de las siguientes fuentes: la Encuesta Permanente de Hogares del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (Argentina), la Encuesta de Condiciones de Vida del Instituto Nacional de Estadística (España - 2013 en cada caso) y su versión inglesa European Union Statistics on Income and Living Conditions (2009).


El instrumento de medición utilizado para analizar la evolución de la estructura de clases en relación al mercado de trabajo fue el esquema de clases de Erikson, Goldthorpe y Portocarero (Goldthorpe y Heath, 1992).

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Desigualdad de oportunidades de graduación universitaria en Argentina (1975-2015):
Efectos del territorio, la clase social de origen y el nivel educativo familiar
Pablo Dalle, Paula Boniolo, Bárbara Estévez Leston y Joaquín Carrascosa

El artículo analiza la incidencia del origen social familiar y el territorio en la desigualdad de oportunidades de graduación universitaria en Argentina y su evolución a través de cuatro cohortes nacidas entre 1945 y 1985. Se utiliza una metodología cuantitativa que combina el análisis de dos fuentes de datos secundarios: la Encuesta Nacional sobre Estructura Social de 2015 y el Censo Nacional de Personas, Hogares y Viviendas de 2010. Se utilizaron técnicas estadísticas descriptivas: tablas de contingencia, gráficos y mapas, e inferenciales: modelos log-lineales y de regresión logística multivariados. Las pautas observadas sugieren que la escasa expansión de la graduación del sistema universitario en las últimas décadas ha implicado, hasta el momento, una ampliación de la desigualdad de clase en el logro de credenciales universitarias en la cohorte más joven, esto es, mayores ventajas para quienes provienen de clases medias. El nivel educativo del hogar de origen es la variable que más influye en la graduación universitaria y su efecto sobre la desigualdad de oportunidades se mantiene constante a través de las cohortes. Asimismo, el estudio brinda evidencia en favor de que la región de nacimiento y de residencia actual contribuye a delinear la desigualdad de oportunidades educativas.

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Procesos de exclusión en las políticas sociales:
explorando los perfiles de la población no perceptora de la Asignación Universal por Hijo
Agustín Salvia, Santiago Poy y Ianina Tuñón

Está ampliamente probado que las instituciones laborales y de seguridad social asociadas a los mercados de trabajo formal constituyen el principal mecanismo de inclusión social sistémica en economías de mercado (OIT, 2017). No obstante, la reconfiguración productiva y sus efectos sobre el empleo y la exclusión a escala global condujeron a muchos gobiernos a desarrollar sistemas de protección paralelos a tales mecanismos (CEPAL, 2018). En América Latina, estos sistemas han adoptado la forma de programas de transferencias condicionadas de ingresos, orientados a la lucha contra la pobreza y concebidos como instrumentos transitorios hasta que los beneficiarios logren una mejor inserción en el mercado laboral. Si bien han tenido efectividad para paliar situaciones de pobreza extrema, en distintos países se ha constatado su insuficiencia para superar exclusiones o autoexclusiones sociales y promover formas más plenas de inclusión social sistémica.


A partir de 2009, el gobierno argentino implementó un sistema de transferencia condicionada de ingresos –la Asignación Universal por Hijo–, destinado a hogares con niños y adolescentes cuyos padres fueran trabajadores informales, desempleados o inactivos y no tuvieran acceso a otros mecanismos de protección social. La literatura ha abordado distintas aristas de esta política. Adoptando un enfoque crítico sobre el carácter universal, transitorio e inclusivo de esta iniciativa, este artículo aborda un aspecto poco explorado: el perfil socioeconómico, demográfico, laboral y residencial de aquellos potenciales beneficiarios excluidos o autoexcluidos del programa. Se parte de la hipótesis de que se trata de una población heterogénea, atravesada por diferentes clivajes y grados de marginalidad social, cuyas particulares condiciones constituyen el principal factor de exclusión.


La fuente de información son los microdatos de la Encuesta de la Deuda Social Argentina de la Universidad Católica Argentina correspondientes al período 2010-2015. Sobre las bases apiladas se aplican modelos de regresión, análisis factoriales y construcción de clústeres que permiten caracterizar y tipificar los diferentes procesos sociales de exclusión subyacentes a los perfiles socioeconómicos, demográficos, laborales y residenciales presentes en una población de niños y adolescentes elegibles no beneficiarios de la AUH.

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Políticas sociales y simbolismo del trabajo en Argentina
Desigualdad, apropiaciones y sentidos vividos en el espacio social de Córdoba
Gonzalo Assusa

El artículo aborda la relación entre políticas sociales y desigualdad en la Argentina contemporánea. Para ello, plantea su análisis en dos dimensiones paralelas e interconectadas. La primera refiere al lugar de las políticas sociales como instrumento de reproducción social y al modo en que se inserta en una serie de estrategias de reproducción social de las familias para sostener o mejorar su propia posición en el espacio de las clases sociales. La segunda refiere a cómo las políticas sociales (denominadas coloquialmente “planes sociales") pasan a formar parte de un acervo común de categorías simbólicas que se ponen en juego en la construcción de fronteras simbólicas que distinguen legitimidades, dignidades y prestigios diferenciales entre personas. Con este objetivo, el artículo propone una articulación de métodos, combinando procesamiento estadístico multifactorial de bases de datos como la ENES-PISAC, con un extenso trabajo de campo cualitativo que va desde entrevistas en profundidad hasta registros etnográficos.

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Las transformaciones en las prácticas de los sectores populares organizados a partir de la implementación de la Asignación Universal por Hijo
Victoria D’Amico

En este artículo exploramos las reconfiguraciones de la relación entre sectores populares y Estado a partir del análisis del modo que adoptó la inscripción de la AUH en las redes de sociabilidad política local de una organización socioterritorial, el Movimiento Justicia y Libertad en la ciudad de La Plata, entre 2011 y 2015. Sostenemos que la implementación de la AUH conllevó dos transformaciones simultáneas en las prácticas de los sectores populares organizados. Por un lado, reprodujo el sentido oficial de que la política es gestionada directamente por el Estado nacional. Al hacerlo, las organizaciones se distanciaron del carácter disruptivo con que habían disputado previamente su papel protagónico como mediadoras en la gestión de políticas sociales y, como consecuencia, se produjeron procesos de individualización de los sectores populares.


Por otro, las organizaciones reconfiguraron su trabajo territorial a través de su participación en otros programas sociales. Las cooperativas del Programa de Ingreso Social con Trabajo, más conocido como “Argentina Trabaja”, operaron como núcleos de articulación de recursos, tareas y demandas al Estado en el entramado local. Reconstruimos empíricamente las tensiones irresueltas que ambos procesos generaron en las experiencias de ciudadanización y desigualdad, particularmente para las mujeres.

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Experiencias del bienestar
Para una comprensión de la política social desde el sentido común
Daniela Soldano

Conseguir trabajo, agua potable, una bolsa de alimentos, un turno médico, un lugar donde vivir, o un cupo en la mejor escuela pública del barrio, constituyen desafíos que enfrentan a diario los vecinos de las barriadas relegadas de las ciudades en nuestra región. Estos desafíos permiten advertir dos registros del orden socio-político: la estructura desigual que da forma a sus condiciones de vida y las prácticas efectivas de reproducción social. Entre ambos, se ubica el sentido común, un nivel de conocimiento experiencial, potente para orientar dichas rutinas cotidianas y con capacidad para “suturar” simbólicamente las fracturas de una sociedad atravesada por la desigualdad socioeconómica. Este artículo propone la comprensión de lo que se denominará “experiencias del bienestar” –del Estado y la política social–, en las que entran en escena un conjunto de razonamientos evaluativos que atañen a la calidad de los recursos públicos, a la efectividad y legitimidad de su mediación y al grado de justicia presente en su distribución en los diferentes territorios.

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Cuando la desigualdad y la pobreza pasaron a ser problemas de la gerencia social
Notas sobre el caso de los think tanks en los noventa
Adriana Clemente

Este artículo problematiza sobre la orientación y las características de las fuentes de conocimiento y el asesoramiento brindado para el diseño de los programas sociales y el tratamiento de la pobreza que se realizaron como parte de la cooperación técnica para el desarrollo en la década de los noventa. El análisis focaliza el rol de los dispositivos institucionales que actúan en torno a procesos de vinculación tecnológica y social con la vocación de incidir en la agenda pública (think tanks), particularmente los asociados al ámbito académico inscriptos en el campo de las políticas sociales y el desarrollo.

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¿Es el territorio un “accidente” para las políticas de salud? Aproximación conceptual y reflexiones desde la investigación social.
Magdalena Chiara

El trabajo se propone introducir la perspectiva territorial para pensar las políticas de salud. Sin pretender negar la complejidad inherente al sector, busca identificar otros pliegues en los que la política se de-construye y vuelve a construirse en territorios determinados. Partiendo de entender la salud como “campo abierto” y pasando revista a distintas contribuciones del enfoque territorial, el trabajo busca colocar el territorio más allá del escenario en el que las políticas se despliegan. En este movimiento, se detectan nuevas preguntas, aparecen otros problemas y se develan nuevos actores.

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El escenario participativo de base popular en el Gran Buenos Aires en tiempos neoliberales: huellas de la historia reciente y cambios emergentes.
Adriana Rofman

El artículo busca reconstruir la historia reciente de los modelos de participación de la sociedad civil de base popular en las políticas públicas, en Argentina. El objetivo es identificar las huellas de las experiencias previas y los cambios emergentes, en el escenario participativo popular actual. Esto es, rastrear las características principales de las formas históricas de organización de la sociedad civil popular, sus agendas y sus modos de relacionamiento con el Estado, con el fin de identificar persistencias y cambios a lo largo del recorrido. Para ello, se analizan tres períodos históricos: la etapa de surgimiento y desarrollo de las articulaciones entre la sociedad civil popular y el Estado durante el siglo XX; las profundas transformaciones producidas por la implantación del neoliberalismo y la consecuente crisis de fin de siglo; y el momento de recuperación del protagonismo estatal, junto con la expansión e institucionalización de estos espacios. Por último, se describe el panorama actual, de los primeros años de gobierno de Cambiemos, enfocando en los rasgos persistentes y las novedades emergentes.

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Los Consejos Locales de Niñez y Adolescencia: institucionalizando la participación de la sociedad civil en la producción de la política pública de infancia a nivel local en el Conurbano Bonaerense.
Carolina Foglia

En este trabajo nos concentraremos en el abordaje de los Consejos Locales de Niñez y Adolescencia, dispositivos locales del sistema de promoción y protección de derechos de Niños, Niñas y Adolescentes de la provincia de Buenos Aires, desde la perspectiva de la participación ciudadana. Consideramos que estos dispositivos institucionalizan territorialmente la participación de las organizaciones sociales locales en la política de infancia de un modo diferente al observado durante la década de 1990, el cual se centraba en la provisión de bienes y servicios y la ejecución de tareas en el marco de programas estatales. Si bien este es un rol que las organizaciones sociales continúan desempeñando, la conformación de los Consejos Locales jerarquiza un papel ligado al diagnóstico de los problemas locales y a la planificación de iniciativas.

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¿Cómo es posible que una toma de tierras se convierta en un barrio popular planificado? Condiciones y actores intervinientes en un caso de la periferia de la ciudad de La Plata.
Florencia Musante

El presente artículo analiza las condiciones de posibilidad de una toma de tierras en la periferia de la ciudad de La Plata y se pregunta por el modo en que la intervención y articulación de distintos actores configuró en el territorio un escenario particular, que lo llevó a convertirse en un barrio popular planificado. La toma tuvo lugar en el año 2015 en Abasto, localidad del oeste de la ciudad de La Plata, y se volvió emblemática por una serie de condiciones que la particularizaron: su masividad –se trata de una toma de 56 hectáreas que nuclea a más de mil familias– y la velocidad con que se logró iniciar un proceso expropiatorio, que dio lugar a distintas intervenciones estatales. Sostenemos que existe una serie de condiciones de posibilidad –la coyuntura política, la intervención estatal y la dinámica de la organización colectiva– que permiten entender la singularidad del proceso.

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Territorios móviles, políticas sociales y prácticas de organización de trabajadores de la economía popular.
María Inés Fernández Álvarez

Este artículo sintetiza resultados de una investigación etnográfica en curso con una cooperativa de vendedores ambulantes del Ferrocarril San Martín que integran la Confederación de los Trabajadores de la Economía Popular (CTEP). Aun cuando la cooperativa se conformó en el año 2015, los vendedores del tren han mantenido, a través de generaciones, “códigos de vida” que organizan su actividad, dentro de las que cobran centralidad las relaciones de parentesco, incluyendo la forma en que la idea de familia es empleada para hablar de los vínculos que se tejen en “el fierro”, tal como prefieren denominar al tren. Este proceso de formalización como cooperativa se vuelve inteligibile a la luz de un proceso más amplio de producción y disputa de formas de reconocimiento, protección, bienestares y derechos colectivos como trabajadores en el marco de la CTEP, dentro del que se destaca la implementación del Salario Social Complementario. En este artículo, me propongo analizar la dinámica de este proceso de organización y la implementación de esta política en un territorio particular marcado por la movilidad de las personas, los vínculos, las prácticas y los espacios que lo producen. Por una parte, esta condición desafía las formas modales de hacer política que caracterizan las organizaciones marco en las cuales la cooperativa se inserta. Por otro, la implementación de esta política desborda los límites del espacio del tren como territorio para proyectar y construir vínculos desde y hacia los barrios donde habitan los vendedores. Atendiendo a estas dos dimensiones, me propongo reflexionar sobre la heterogeneidad de los territorios en los que se despliegan las formas de organización de la economía popular con relación a las políticas públicas destinadas a esta población.

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El territorio, la comunidad y la autonomía: ¿discursos mitológicos en los programas sociales destinados a jóvenes “en riesgo”?
Marina Medan

Desde inicios del 2000 en la Argentina se implementan programas de inclusión social y prevención social del delito destinados a jóvenes “en riesgo”, en los cuales el abordaje territorial y comunitario es distintivo. Este artículo describe y analiza los sentidos y prácticas que tal enfoque supone, tanto desde la perspectiva de los agentes institucionales como desde la de los jóvenes. Los resultados se discuten a la luz de la literatura que aborda las relaciones entre el Estado, el territorio y la comunidad, y se resalta el potencial analítico de la noción de “margen” (Das y Poole, 2008) para problematizar el funcionamiento estatal. Finalmente, se coloca una nueva hipótesis a partir de los hallazgos: las definiciones institucionales sobre el territorio y la comunidad como epicentro de los riesgos que aquejan a los jóvenes, en articulación con la reivindicación de la autonomía juvenil para lidiar con ellos, podría generar un discurso mitológico (Haney, 2010) que provocara más desempoderamiento que emancipación. Los datos analizados provienen de investigaciones cualitativas desarrolladas entre 2008 y 2018, cuyas técnicas principales han sido la observación participante, entrevistas en profundidad y grupos focales. La referencia empírica está conformada por programas de prevención social del delito y programas de inclusión social juvenil implementados en barrios populares del AMBA.

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Educación y Territorio: una experiencia de implementación del Plan Fines en la Provincia de Buenos Aires.
Laura Beatríz Casals

A partir de un estudio de caso en el partido de General San Martín, provincia de Buenos Aires, nos proponemos comprender el modo en que las trayectorias educativas de jóvenes y adultos estudiantes del Plan Fines en territorios socialmente críticos se vinculan con el entramado de organizaciones sociales y comunitarias. Esto a partir del análisis del contexto territorial y la dinámica local de implementación del Plan; la reconstrucción de la trama de organizaciones sociales y comunitarias en que la sede del Plan está inserta y el abordaje de trayectorias educativas de estudiantes y referentes comunitarios.

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Territorio, política social e implementación. Una mirada desde los espacios locales de gestión del “Argentina Trabaja - Programa Ingreso Social con Trabajo” en el distrito de La Matanza.
Cynthia Gisselle Ferrari Mango

El objetivo general que perseguimos a través de este artículo es caracterizar la territorialidad que adquiere el Argentina Trabaja - Programa Ingreso Social con Trabajo en los espacios locales de gestión denominados Obradores en el distrito de La Matanza (2009-2016), ubicado en la provincia de Buenos Aires. Dicho programa tiene un alto componente territorial, por lo cual una mirada a nivel local permite captar diferencias de la implementación del programa y recuperar la noción de centralidad del territorio como espacio de implementación de programas sociales.

Para abordar el objetivo planteado trabajamos en los Obradores entendidos como los espacios locales de gestión y lugares estratégicos de transformación de los programas. Se trató de una investigación cualitativa en la cual el corpus de análisis quedó conformado por la Resolución 3182/09 que le dio origen, el documento “Distribuidor Nacional Programa de Ingreso Social con Trabajo” elaborado por el MDSN, las transcripciones de las notas de campo y las transcripciones de las entrevistas semiestructuradas.

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Acoples y desacoples del ´Argentina Trabaja´ con las políticas de economía social y solidaria en Argentina. Contribuciones a partir de las implementaciones locales en el Conurbano Bonaerense (2009-2018).
Ruth Muñoz

En base a un trabajo de identificación y análisis comparativo de las políticas de economía social y solidaria llevadas a cabo en los 24 partidos del Conurbano Bonaerense entre 2012-2018, el artículo plantea que el Programa Argentina Trabaja, a pesar de lo que sostiene su formulación inicial, fue identificado como una política relacionada con la ESS en solo 4 de los 22 partidos donde se implementó, siendo generalmente ubicado dentro de políticas de transferencias condicionadas por los funcionarios locales, sentido que fuera exacerbado en el actual contexto de restauración conservadora. Elaborado a partir del esfuerzo de reconstrucción de la escasa información disponible para esta escala, se presentan estadísticas del Programa desagregadas por partido, a lo que se suman testimonios de funcionarios nacionales y municipales. Se espera que el análisis constituya un aporte a la discusión sobre las políticas públicas, el territorio y sus relaciones.

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Erradicación de pobladores y recomposición identitaria: El caso de la villa Estrecho de Magallanes (Santiago de Chile).
Cristóbal Sebastián Palma Rojas

El presente artículo discute acerca de la generación de identidades colectivas surgidas en un marco de segregación espacial y homogenización intracomunal provocada a partir de las políticas de reforma urbana impulsadas por la dictadura militar chilena. La investigación realizada en la villa Estrecho de Magallanes, de la comuna de La Pintana, en Santiago, se llevó a cabo mediante técnicas de investigación cualitativas como la observación participante y la entrevista en profundidad. Se concluye que, a pesar de las políticas de erradicación y radicación de la dictadura militar y su manifiesto interés por desarticular las instancias de organización e identificación colectiva, los pobladores tienden a re-crear identidades asociadas a la simbolización del espacio habitado y las acciones conjuntas que despliegan en respuesta a la marginación social.

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Programas de transferencias monetarias condicionadas en la Argentina y el financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (2003 - 2009).
Vanesa P. Ciolli

El artículo analiza el principal programa de transferencias monetarias condicionadas de Argentina entre 2003 y 2009 –el Plan Familias por la Inclusión Social–, implementado mediante un ciclo de financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo. Su propósito es comprender por qué las políticas sociales asumieron dicha modalidad en la etapa posterior a la crisis de 2001 y por qué fueron vehiculizadas mediante el financiamiento de instituciones financieras internacionales. Para alcanzar dicho objetivo, se desarrolla un análisis interpretativo basado en análisis documental. De ello se concluye que la participación de la mencionada institución propició, por un lado, la reingeniería del aparato estatal en el sector de las políticas sociales, orientada al conocimiento riguroso de la población para su focalización, y, por el otro, el cambio en el tipo de interpelación estatal hacia la población receptora, en virtud de su regulación.

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Diferenciación social y segregación educativa en el área metropolitana de Asunción.
Luis Ortiz, Kevin Goetz y Colin Gache

El artículo ofrece una propuesta analítica que considera el espacio urbano, con sus formas y estructuras, no como una simple plataforma de importancia secundaria, sino como un hecho social total. Desde la perspectiva de observación socioespacial que constituye la ciudad, se busca comprender las intensidades y los sentidos de dos fuerzas mayores que intervienen simultáneamente en el sistema educativo. La primera tiene que ver con las dinámicas sociales en curso y con la consiguiente configuración espacial que adquiere la ciudad (aumento de la clase media, trayectorias residenciales, valores asignados a las diferentes zonas y barrios de la ciudad, modificación de los modos de desplazamiento, entre otros), mientras que la segunda tiene que ver con las características y tendencias que discurren en el dispositivo educativo. Las evoluciones del conjunto dinámico que constituye el dispositivo educativo obedecen necesariamente a mecanismos colectivos e institucionales. El análisis apunta a dar cuenta de las relaciones entre los grupos sociales del territorio para moldear el sistema educativo en función de sus intereses diferentes y divergentes.

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Entre la integración subordinada y la relegación social-urbana. El caso del “Certificado de Vivienda Familiar” en la ciudad de Rosario.
Florencia Brizuela y Melisa Campana

Inspirado en el enfoque de la gubernamentalidad, el artículo analiza las racionalidades políticas que atraviesan el Certificado de Vivienda Familiar argentino. Con el objetivo de reconstruir las novedades que el Certificado supone en términos de política sociohabitacional y de estrategia de gobierno en villas y asentamientos informales de Rosario, el trabajo recorre la orientación de los programas implementados durante las últimas décadas en la ciudad, analiza los campos discursivos en que se asienta el Certificado (la lucha contra la pobreza, el combate al narcotráfico y la unión de los argentinos) y sistematiza los hallazgos parciales de la investigación. Estos señalan nuevas estrategias de gobierno que promueven la autogestión de los vecinos en la resolución de sus problemas, bajo una modalidad individual, y cuyos efectos suponen la confinación a territorios de relegación social-urbana.

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Rompiendo las barreras de la relegación: reflexiones sobre un programa de seguridad alimentaria aplicado desde INSSJP-PAMI​ en cogestión con un centro de jubilados y pensionados.
Juan Francisco Di Meglio

El presente escrito tiene la intención de componer un conjunto de reflexiones sobre la importancia que adquieren las organizaciones sociales de personas mayores, concretamente los Centros de Jubilados y Pensionados, en la implementación de políticas sociales, la aplicación efectiva de los derechos sociales en el territorio y la recreación de los lazos sociales. Para dicho objetivo se parte de la experiencia del inicio, en el año 2015, de la prestación “bolsón de alimentos”, perteneciente al Programa ProBienestar del INSSJP-PAMI, en el Centro de Jubilados y Pensionados “Mi segunda casa”, ubicado en Ciudad Oculta (Villa Lugano, CABA).