Número 4 - Primer semestre 2019

Dosier - Políticas sociales y territorios. Fronteras e intersticios entre actores, políticas e instituciones

El escenario participativo de base popular en el Gran Buenos Aires en tiempos neoliberales: huellas de la historia reciente y cambios emergentes

  • Adriana Rofman

    Instituto del Conurbano - Universidad Nacional de General Sarmiento
    arofman@ungs.edu.ar

    Socióloga. Doctora en Ciencias Sociales de la UBA. Investigadora docente asociada del Instituto del Conurbano de la UNGS y coordinadora del Programa “Observatorio del Conurbano”. Sus últimas investigaciones tratan sobre la cuestión de la participación ciudadana y las políticas públicas locales en espacios metropolitanos. Su último libro es Participación, políticas públicas y territorio: aportes a la construcción de una perspectiva integral, una compilación editada por Ediciones UNGS en 2016.

    Ciudadanías agradece a la doctora Adriana Rofman por haber aceptado nuestra invitación para participar con un artículo de su autoría en la apertura del dosier.

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  • Para citar este artículo

    Referencia electrónica
    Rofman, Adriana (2019). El escenario participativo de base popular en el Gran Buenos Aires en tiempos neoliberales: huellas de la historia reciente y cambios emergentes. Ciudadanías. Revista de Políticas Sociales Urbanas N°4. Primer semestre 2019, pp. 37-70 [En línea]. Consultada el: 17-09-2019
    URL: http://ciudadanias.untref.edu.ar//n4_dossier_art2.php
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Resumen

El artículo busca reconstruir la historia reciente de los modelos de participación de la sociedad civil de base popular en las políticas públicas, en Argentina. El objetivo es identificar las huellas de las experiencias previas y los cambios emergentes, en el escenario participativo popular actual. Esto es, rastrear las características principales de las formas históricas de organización de la sociedad civil popular, sus agendas y sus modos de relacionamiento con el Estado, con el fin de identificar persistencias y cambios a lo largo del recorrido. Para ello, se analizan tres períodos históricos: la etapa de surgimiento y desarrollo de las articulaciones entre la sociedad civil popular y el Estado durante el siglo XX; las profundas transformaciones producidas por la implantación del neoliberalismo y la consecuente crisis de fin de siglo; y el momento de recuperación del protagonismo estatal, junto con la expansión e institucionalización de estos espacios. Por último, se describe el panorama actual, de los primeros años de gobierno de Cambiemos, enfocando en los rasgos persistentes y las novedades emergentes.

Introducción

La historia de la interacción entre el Estado y la sociedad civil constituye un punto de mira de especial relevancia para comprender los grandes procesos de transformación social, económica y política que atraviesan las sociedades.

Especialmente en las últimas décadas, las relaciones entre el universo asociativo de base popular y las políticas públicas conforman, en Argentina, uno de los motores principales de esas trasformaciones. A través de diferentes instancias de organización social y política, los sectores populares han articulado sus demandas, generado procesos de transformación en sus condiciones de vida y tomado parte en los procesos de política pública, construyendo así un campo de acción pública con significativa incidencia en la orientación de las intervenciones estatales, como también en la dinámica social de los sectores mayoritarios de la sociedad, particularmente en el Gran Buenos Aires.

Este artículo se propone indagar en torno a las experiencias de interacción entre el Estado y la sociedad civil de base popular, adoptando para ello una perspectiva histórica, que parte del presente para indagar en los procesos anteriores de conformación de las realidades que enfrentamos en la actualidad. Esto es, rastrear las características principales de las dinámicas históricas de organización de la sociedad civil popular, sus agendas y sus modos de relacionamiento con el Estado, con el fin de identificar persistencias y cambios a lo largo del recorrido. Por lo tanto, la lente que organiza esta reconstrucción histórica está situada en la actualidad –los primeros años del gobierno de Cambiemos–, aun si el texto sigue la estructura cronológica habitual. Así, este escrito no aspira a dar cuenta de toda la historia de la sociedad civil popular durante el período considerado, propósito imposible de cumplir en un solo artículo.

Por otro lado, si bien la estructura general del enfoque y la periodización se apoya sobre trabajos elaborados y publicados previamente (Rofman y Foglia, 2014), aquí se ha intentado complejizar la mirada, enfocando en las articulaciones de la sociedad civil con el Estado en cada período.

El encuadre territorial también está presente en la construcción del objeto. Si bien el protagonismo del Estado nacional reclamaría un recorte a escala de todo el país, las dinámicas concretas de las organizaciones asumen un carácter territorializado, lo que demanda un enfoque más acotado. Por ello, las reflexiones hacen foco en el Gran Buenos Aires, aun si muchas interpretaciones pueden probablemente ser extendidas al conjunto de las grandes ciudades argentinas.

La estructura de los apartados del artículo comienza con la fundamentación teórica de los conceptos centrales y sigue luego una lógica cronológica, en la que cada uno remite a un período particular. El segundo apartado refiere a la etapa de surgimiento y desarrollo de las articulaciones entre la sociedad civil popular y el Estado durante el siglo XX, el tercero da cuenta de las profundas transformaciones producidas por la implantación del modelo neoliberal y la consecuente crisis de fin de siglo, el cuarto trata sobre la consolidación de las articulaciones en el período kirchnerista, mientras que el quinto describe el panorama actual con el gobierno de Cambiemos y profundiza en torno a la hipótesis central del artículo. El último apartado, antes que un cierre, relata los cambios que se están sucediendo en este campo durante los meses de elaboración de este escrito, por lo que expone los interrogantes que este nuevo contexto deja abiertos.

El escenario participativo popular: ámbito de interacción entre el Estado y la sociedad civil de base popular

Este artículo propone poner el foco sobre los escenarios participativos, un objeto un tanto esquivo, puesto que se construye sobre el fenómeno de la interacción, la interfaz entre la sociedad civil y el Estado. Por consiguiente, este término refiere, como su nombre lo indica, a un ámbito, antes que a actores sociales concretos, ya que designa el espacio en el que interactúan dichas organizaciones.

Esta aproximación retoma las elaboraciones de Cunill Grau (1997) acerca del ámbito público no estatal: una esfera de acción sobre las cuestiones públicas que no se restringe al Estado ni tampoco exclusivamente a la sociedad civil o a los intereses privados. Es el espacio de lo común, de lo colectivo, donde circulan actores, acciones y debates que atañen al conjunto de la sociedad.

Esta perspectiva se propone revalorizar las aspiraciones de la sociedad a ocuparse de los asuntos públicos que le competen, reconociendo a la vez el carácter intrínsecamente conflictivo de dicho proceso, dadas las tensiones e intereses opuestos que constituyen las sociedades. Más concretamente, pensar en términos de escenarios participativos lleva a delinear a los diferentes actores de la sociedad civil y a las instituciones estatales que protagonizan los procesos de interacción; a reconocer sus posiciones, intereses y recursos; y a caracterizar las agendas y modos de relacionamiento vigentes en cada momento histórico.1

Concentrar la lente en los escenarios de participación lleva, además, a posicionarse por fuera del debate entre las visiones Estadocéntricas –que se interesan solo por los procesos de producción de las políticas públicas– y las sociocéntricas, que miran solamente la actuación de la sociedad civil. Si bien este estudio retoma parcialmente ambos puntos de vista para comprender el marco de políticas estatales y las características de los actores involucrados, el objetivo apunta a comprender las formas y dinámicas que se dan en el “encuentro” entre la intervención estatal y la actuación de la sociedad civil.

Así, en los escenarios participativos se expresan tanto las orientaciones predominantes de los gobiernos como la configuración de la sociedad civil, en cada momento histórico y espacio territorial. La interpretación de la historia reciente de nuestro país en clave participativa, como se expone en otros escritos (Rofman y Foglia, 2014; Rofman, 2013), da pie a una comprensión sumamente rica de los procesos sociales y políticos, como se espera demostrar en este artículo.

En este marco, la relación de los espacios asociativos que articulan el mundo popular con la política pública constituye un recorte clave, puesto que remite a procesos de interacción en torno a la cuestión social, a las disputas en torno a los ejes principales de la relación entre capital y trabajo y la integración social. El universo de los sectores populares argentinos, ese amplio segmento de población que ha quedado total o parcialmente excluido del mercado de trabajo formal o que no logra atender sus necesidades de reproducción con los ingresos laborales, ha mostrado una intensa capacidad de asociación y participación pública durante los distintos períodos de la historia nacional.

Proponemos considerar esta trama asociativa como sociedad civil de base popular, haciendo referencia así al universo de manifestaciones sociales diversas que se corporizan en organizaciones sociales, en demandas articuladas, en formas de comunicación establecidas; es decir, en un conjunto de expresiones colectivas que vehiculizan necesidades, problemas e iniciativas del ámbito privado hacia el espacio público.

La mirada más cercana sobre este universo pondrá de manifiesto que los sujetos que lo componen no se ajustan bien a los principios normativos que establecen las conceptualizaciones hegemónicas, de base institucionalista o sectorialista sobre la sociedad civil, que hacen hincapié en la autonomía de estos espacios respecto del mundo de la economía y de la autoridad estatal (Rofman, 2009). Es por ello que la aproximación que aquí se propone se distancia expresamente de esos enfoques principistas, que tienden a asignar de manera normativa orientaciones predefinidas –solidaridad, libertad, autonomía, etc.–. Antes bien, postulamos que la dinámica real del universo de expresiones y manifestaciones públicas que constituyen la sociedad civil está profundamente atravesada por divergencias y tensiones internas y que su papel de mediación política entre el ámbito privado y el público estatal contribuye a agudizar esas tensiones. En el mismo sentido, pretender que los sujetos que encarnan la sociedad civil se autolimiten al campo de la demanda por derechos y restrinjan toda acción que los involucre con la vida económica o con los procesos de política estatal solo puede explicarse como expresión de una perspectiva sesgada de la vida social.

En este sentido, el universo participativo popular remite a un campo de actuación muy diverso, donde coexisten modalidades diferentes de relación con el Estado: prácticas de colaboración en la gestión de políticas públicas, intervención en procesos de deliberación pública, junto con participación en protestas y conflictos cuando la naturaleza de las demandas lo requiere. El escenario participativo construido en este campo contiene estos tres tipos de interacciones de manera simultánea (Rofman, González Carvajal y Anzoátegui, 2010).

En resumen, la sociedad civil de base popular de nuestro país, y más precisamente la que se despliega en el territorio del Gran Buenos Aires, puede ser definida como el universo de organizaciones, manifestaciones y expresiones que instalan en el ámbito público las demandas y las iniciativas de los sectores populares. En su relación con el Estado se construyen escenarios participativos, que asumen rasgos propios en los distintos momentos históricos, espacios territoriales y problemáticas.

Industrialización, urbanización, Estado social:
el surgimiento de la sociedad civil de origen popular

Pensar el recorrido histórico de las experiencias de interacción entre las organizaciones de la sociedad civil de base popular y su relación con el Estado en el Gran Buenos Aires requiere, previamente, establecer el punto de partida desde el cual resulta pertinente considerar la participación popular en políticas públicas como un aspecto relevante de la vida política nacional.

En este sentido, varios estudios ponen en evidencia que es posible rastrear el surgimiento de las organizaciones de la sociedad civil desde comienzos del siglo XX, particularmente en aquellos ámbitos de acción donde la demanda social crecía a la par del proceso de modernización sociopolítico y cultural, recibiendo escasa respuesta de un Estado liberal. Se menciona, en primer lugar, a las asociaciones filantrópicas de beneficencia social, que se encargaban de buena parte de la asistencia a situaciones de pobreza extrema, el cuidado de los niños y ancianos sin hogar e incluso la atención de la salud. En una segunda instancia, aparece la densa trama de entidades sociales, culturales y sindicales creadas por las colectividades de inmigrantes que se establecían en nuestro país. Estos espacios canalizaron la enorme tarea de integración social y nacional de una sociedad que contaba con el 30% de la población nacida en el extranjero, mayormente en países europeos. Entre las principales acciones de estas asociaciones, basadas en el modelo de ayuda mutua, estaba la prestación de servicios sociales: cobertura de salud, servicios funerarios, cooperativas de trabajo y de crédito, bibliotecas y actividad cultural, etc. Y, por último, las incipientes organizaciones sindicales, de orientación anarquista y socialista, pequeñas pero muy activas, impulsadas predominantemente por inmigrantes europeos, que encauzaban un movimiento fuertemente confrontativo contra el poder económico y político. La acción de este universo asociativo, en las primeras décadas del siglo pasado, se desenvolvía mayormente al margen de las escasas políticas públicas de un Estado “gendarme”, cuyas principales intervenciones sobre la cuestión social tenían por objeto la restauración del orden público (De Piero, 2005; Di Stefano y otros, 2002).

Se trataba de un universo de sociedad civil reducido, localizado principalmente en Buenos Aires y las grandes ciudades, nutrido fundamentalmente de sectores acomodados o población inmigrante, que fue acompañando con sus cambios el proceso de modernización del país. La puesta en marcha del modelo de desarrollo industrial a partir de la década de 1930, caracterizado por el fortalecimiento de la intervención estatal en la promoción de la actividad económica, fue acompañada por el nacimiento de un sistema de protección social que amplió notablemente la presencia pública en la atención de las necesidades de la población trabajadora, especialmente durante el gobierno de Perón. Las instituciones del Estado social –la versión argentina de las políticas de bienestar– que se fueron desplegando en esa década (Soldano y Andrenacci, 2006) constituyeron la base de la matriz “Estadocéntrica” que modeló la relación del Estado con la sociedad en el período, impactando también en una reconfiguración de las formas asociativas de la sociedad civil: la actividad filantrópica fue declinando a medida que se expandía la protección estatal, el asociacionismo de colectividades fue mudando de objetivos al compás de la integración de su miembros a la vida nacional, y el mundo sindical fue fuertemente reconfigurado.

Las condiciones de trabajo se convirtieron en el eje articulador de la cuestión social, dando por resultado un importante desarrollo de los sindicatos como canales principales de articulación y participación de los sectores populares. Se estima que, en 1955, último año de gobierno peronista, la tasa de sindicalización rozaba el 50% de los trabajadores (Novaro, 2010).

Las asociaciones sindicales crecieron y se fortalecieron notablemente en los años del Estado social argentino, tanto como consecuencia de la expansión del empleo industrial como también gracias al fuerte respaldo estatal que recibieron del gobierno peronista. Los sindicatos no solo organizaban las demandas del mundo del trabajo, sino que además se convirtieron en los vehículos de integración social de la nueva clase trabajadora, combinando la defensa de los derechos laborales con la atención de un amplio abanico de necesidades sociales de los asalariados. La labor socioasistencial, combinada con el respaldo político gubernamental, convirtió el sindicalismo en el actor central de la representación política de los sectores populares en esos años.

La consolidación de este sistema como canal principal de articulación social y política de las clases populares está indisolublemente ligada al modelo peronista de articulación estrecha entre el Estado y la vida asociativa popular. El nuevo sindicalismo asumió desde sus inicios un claro alineamiento político al formar parte del partido de gobierno, dejando atrás la ideología anticapitalista de sus inicios. Pero esta adscripción política no implicó abandonar su función sectorial de defensa de las condiciones laborales de sus representados, responsabilidad que se apoyaba más en una práctica permanente de negociación que en las posiciones confrontativas del sindicalismo anterior. Se sumaba a este doble rol una tercera tarea, antes mencionada: la provisión de servicios sociales y, fundamentalmente, la atención de la salud, recuperando de este modo una tradición inaugurada por las asociaciones mutuales de colectividades de las décadas anteriores, pero ahora como complementación de las políticas de salud pública. De este modo, el sindicalismo de la etapa industrial nace estrechamente ligado con el Estado, no solo en el plano gremial, sino también en el político y en el social.

Este triple rol que, desde su formación, desempeñan las asociaciones sindicales ha influido de manera significativa en el imaginario político de la participación popular argentina, dejando instalado este repertorio de campos de acción como responsabilidad de toda organización de trabajadores. Aun si la legitimidad de las organizaciones gremiales se ha visto fuertemente cuestionada en estas últimas décadas, cabe afirmar que el modelo original mantiene su vigencia.

En paralelo, el proceso de urbanización generó otra trama de actores sociales de base popular. El crecimiento industrial fue acompañado por la masiva afluencia de migraciones, tanto internas como de países limítrofes, hacia las ciudades, particularmente al Gran Buenos Aires. Este proceso trajo consigo la incorporación a la vida urbana de grandes contingentes de población “de origen popular” que no siempre se integraban exitosamente al mercado de trabajo formal ni, por lo tanto, a las asociaciones sindicales. La expansión urbana del Gran Buenos Aires, como la de las grandes ciudades latinoamericanas de la época, ha sido caracterizada como urbanización “salvaje”: organizada por el mercado inmobiliario o autogestionada por los propios pobladores, sin planificación y con muy escasa presencia estatal en la producción o regulación de los servicios urbanos básicos. La tarea de convertir una suma de terrenos en una “ciudad”, esto es, de desarrollar los equipamientos y servicios que hacen a un hábitat urbano, quedó en manos de los nuevos habitantes. La magnitud de la tarea, imposible de asumir en forma individual, dio lugar, a partir de la década de 1960, a la formación de las primeras organizaciones urbanas populares de base territorial: las asociaciones vecinales –llamadas “sociedades de fomento” en el Gran Buenos Aires– y los clubes de barrio (Romero, 2002). Estas organizaciones de la sociedad civil formadas por vecinos de los nuevos barrios no solo se distinguían de las asociaciones sindicales por la problemática que las convocaba, sino también por su formación y modalidades de acción colectiva: las asociaciones vecinales se fundaban en lazos de proximidad antes que en el lugar de trabajo y, además, estaban concentradas en la obtención y provisión de servicios urbanos básicos, a través de la ayuda mutua o con algún apoyo estatal, lo que las impulsaba a una relación colaborativa con el Estado en la gestión de políticas urbanas y las alejaba de los posicionamientos políticos y la dinámica de confrontación –negociación propia de la acción colectiva sindical–.

Cabría incluir una tercera vertiente, que surge casi al final del período y que marcó fuertemente el desarrollo de la sociedad civil argentina y latinoamericana durante los años setenta: la movilización política de la juventud. Los movimientos contrahegemónicos encuadrados bajo el paraguas conceptual de los “nuevos movimientos sociales” (Calderón, 1986; Viola y Mainwaring, 1987; Jelin, 1985) –que, junto con las agrupaciones revolucionarias de la época, fueron actores significativos de la transformación social y política en ese período– dejaron un legado importante en el plano de los principios organizativos y de la agenda de los movimientos populares. Si bien la base social de esta movilización estaba formada mayormente por jóvenes de clase media antes que por sectores populares, existían numerosos puntos de contacto con las asociaciones de base popular, tanto en el ámbito sindical como en el vecinal (García Delgado y Silva, 1985).

En síntesis, en las postrimerías del período industrialista y de Estado social la sociedad civil de base popular mostraba una estructura bastante diferenciada internamente, que expresaba en sus diferentes capas las cristalizaciones de los procesos de integración de sectores sociales a la vida moderna y urbana. En primer lugar, el asociacionismo de los colectivos inmigrantes seguía activo, fundamentalmente prestando servicios sociales y culturales; en segunda instancia, el aparato sindical siguió fortaleciéndose durante todo el período, con la incorporación de grandes grupos de trabajadores formales; y, por último, el tejido de organizaciones comunitarias de base, formado por la población popular no integrada al empleo moderno, continuaba atendiendo las necesidades sociales y urbanas de manera autogestionada. La relación de cada uno de estos segmentos con el Estado seguía carriles propios, en función de los objetivos de su accionar, de los sectores sociales representados y también de sus orientaciones ideológicas y políticas.

Neoliberalismo y crisis: la movilización política
de los actores populares de base territorial

La declinación del modelo industrialista y del Estado social ya se hacía evidente en la década de 1970, pero fue la dictadura militar la que dio inicio al ciclo de políticas de orientación neoliberal que rigieron hasta la crisis de fin de siglo. Las transformaciones clave de este período, como el ajuste estructural, la retracción del gasto público, la apertura de la economía al mercado internacional, las privatizaciones y la desregulación de los mercados, expresaban una profunda reformulación del papel del Estado y de la orientación de sus políticas, a la vez que impactaron drásticamente en las condiciones de vida de los sectores populares y, por lo tanto, en la configuración del mundo asociativo popular.

La reestructuración económica trajo consigo la expulsión creciente de trabajadores del mercado laboral y el consiguiente debilitamiento de las estructuras sindicales, dando así lugar a la diversificación de las modalidades organizativas de los sectores populares. A medida que se profundizaba el vaciamiento del empleo y crecía la desocupación, los lazos de sociabilidad barrial se fueron convirtiendo en los refugios para la participación social y política popular. Sobre esta base surgió una constelación de experiencias de acción colectiva territorializada que intentaba hacer frente a la pobreza, apelando a la tradición de ayuda mutua que había estructurado el asociacionismo vecinal y comunitario de las décadas pasadas. En esta crítica coyuntura se potenciaron las organizaciones comunitarias vecinales preexistentes, que traían ya una intensa experiencia de construcción colectiva de soluciones a las necesidades de sobrevivencia de sus miembros (Moreno, 2007; Neufeld y Cravino, 2001). La agudización de la crisis impulsó a muchas de estas agrupaciones a involucrarse más activamente en la provisión de alimentación y otras necesidades básicas, armando así una malla de sostén basada en la solidaridad, que quedó establecida en el territorio.

De este modo, la trama de organizaciones de base comunitaria pasó a ocupar un lugar central en la articulación de las demandas de los sectores populares, desplazando a los sindicatos de ese espacio y dando así forma y visibilidad pública a un nuevo sujeto social popular: el “pobre”, en reemplazo del “trabajador”.

En paralelo, la recuperación de la democracia permite la emergencia y el desarrollo de un espectro nutrido y diverso de iniciativas de la sociedad civil, que extienden notablemente las fronteras de este ámbito. Dentro de esta multiplicación de nuevas agrupaciones, se destaca el movimiento de derechos humanos, que retoma valiosas pautas de los movimientos sociales pre dictadura y, si bien no crece mucho dentro del mundo popular de la época, influye en las agendas del conjunto de la sociedad civil en las décadas siguientes.

En cuanto a las políticas públicas, la profunda reestructuración neoliberal llevó a reducir los espacios de penetración del Estado en las cuestiones públicas, programa que se traducía principalmente en pasar a la órbita del mercado el grueso de los servicios estatales, pero también en dar mayor lugar a la participación de la comunidad en la gestión de las acciones estatales no mercantilizables. De este modo, el Estado abrió las puertas a una intervención más sistemática de las organizaciones de la sociedad civil en los procesos de gestión de buena parte de los programas sociales compensatorios del ajuste económico. La participación de la sociedad civil en las políticas públicas, particularmente en el campo social, se convierte en un mandato de la época, funcional a un modelo de política social que se reducía a un abanico de programas asistencialistas y focalizados (Rabotnikof, 1999; Martínez Nogueira, 2001; González Bombal, Garay y Potenza, 2003).

La colaboración de las organizaciones sociales de base comunitaria se instala como una pieza esencial de la gestión de los programas sociales, puesto que aseguraba la llegada a los lugares donde habitaba la población más vulnerable, meta dificultosa para el aparato burocrático estatal. De este modo, el criterio territorial de estructuración de las políticas sociales llevó a cristalizar la inscripción territorial de los actores sociales, como bien señala Merklen (2005). Las asociaciones de base, convertidas en mediadores locales de las políticas estatales, asumen un rol relevante como referentes de ese territorio empobrecido. Ello les permite desarrollar un capital social y político importante, que se nutre de su accionar territorial, pero se proyecta, crecientemente, hacia escalas más amplias, de orden provincial y nacional.

Como resultado del creciente agravamiento de la actividad económica y el incremento de la pobreza, este ciclo de políticas de ajuste neoliberal estalla a comienzos del siglo, desembocando en la tremenda crisis social, económica y política del año 2001. Durante esos meses la sociedad civil en su conjunto se movilizó en forma activa, ganando el espacio público de toda la ciudad con marchas, asambleas populares, cortes de calles y rutas, poniendo en acto un repertorio de acción colectiva novedoso para la tradición argentina.

Los protagonistas de estas movilizaciones eran colectivos articulados sobre alianzas originales que vinculaban a agrupaciones politizadas, sectores de clase media y sectores populares fuertemente afectados por la crisis. En este proceso, el mundo popular también apeló a formas de acción pública diferentes a las que habían articulado las demandas sociales durante buena parte del siglo XX. En un momento en que la confianza de la sociedad en la representatividad del sistema político estaba fuertemente debilitada y el movimiento sindical agregaba a esta falta de credibilidad las incapacidades para representar demandas originadas en la falta de empleo, emergió en la escena pública la movilización directa de grupos de sectores populares más perjudicados por las políticas de ajuste. En este contexto, el movimiento de desocupados –o “piquetero”– aparece como el principal espacio articulador de las protestas públicas de los sectores populares, convirtiéndose en un ámbito de articulación social de fuerte inscripción territorial, particularmente en los barrios populares del Gran Buenos Aires. La estructura organizativa, los canales de reclutamiento de activistas y las formas de acción colectiva se sostenían, fundamentalmente, en base a los vínculos de proximidad, en el territorio. En el contexto de desafiliación y pérdida de las pertenencias laborales y políticas, el barrio no solo permanece como principal ámbito de integración social, sino también como referencia para articulación de la representación política y la interlocución con el sistema político y estatal. Los repertorios de acción, concentrados en el piquete o “corte de ruta” y la ocupación del espacio público, única herramienta de visibilización de las necesidades, en un contexto de progresiva desaparición de las fuentes de empleo, ponían de relieve la territorialización de la acción política popular (Svampa y Pereyra, 2003 y 2006; Manzano, 2004 y 2007; Massetti, 2006).

Si bien el movimiento consideraba la cuestión del trabajo como el punto de partida de sus demandas –y de allí su autodefinición como “desocupados”–, toman fuerte distancia de la tradición sindical, tanto en su modelo organizativo como en la agenda de demandas. En estos planos recuperan muchos elementos de los movimientos alternativos de los años sesenta y setenta, lo que fundamenta la denominación de “movimientos sociales” que mantienen hasta la actualidad. En el plano organizativo, las agrupaciones se estructuran en forma más horizontal, con mecanismos participativos de toma de decisiones. Y en cuanto a las demandas, que inicialmente apuntaban al apoyo estatal para atender las necesidades básicas, comienzan pronto a diversificarse, incorporando temas de género, de acceso a la tierra, de defensa de los derechos humanos y sociales; promoción de formas no capitalistas de producción, etc. (Svampa y Pereyra, 2003; Natalucci, 2014).

De este modo, las agrupaciones combinan de forma estratégica la protesta política en los espacios públicos con actividades de producción de recursos para la atención de sus necesidades, retomando así la tradición comunitaria de ayuda mutua para la autoproducción de los servicios básicos, característica de las asociaciones de inmigrantes y las vecinales. Las “ollas populares”, que se multiplican en momentos agudos de las crisis para dar respuesta a la falta de alimentos, surgen de la trama preexistente de comedores populares generalmente asociados con centros comunitarios de cuidado infantil (Neufeld y Cravino, 2007; Clemente y Girolami, 2006). A la vez, se incorporan prácticas innovadoras para el mundo comunitario, como las experiencias autogestivas de producción y de intercambio que generan fuentes de trabajo autosostenidas, actividades que venían de la tradición del cooperativismo y la economía social (Instituto del Conurbano, 2007; Hintze, 2003).

En resumen, los cuatro pilares en los que, como bien señala Natalucci (2014), se apoya este movimiento son: la referencia y presencia territorial; la dinámica asamblearia y democrática; una agenda politizada, que se materializa en un discurso basado en derechos y el desarrollo de iniciativas de producción autogestiva y cooperativa, que enlazan tradiciones previas de acción colectiva bastante diferentes entre sí. Así combinados, estos componentes configuran una experiencia novedosa de participación popular en nuestro país y en especial en el GBA y deja instalado en el escenario participativo un conglomerado de actores y de modelos de acción pública tan potente como original.

Al mismo tiempo, estas agrupaciones se distinguen nítidamente de las experiencias anteriores de movimientos sociales alternativos, fundamentalmente en cuanto a sus formas de interpelación al Estado. Si bien las protestas estaban enfocadas a denunciar la falta de empleo, la traducción de ese conflicto en términos de una agenda de reivindicaciones precisas, orientadas a las políticas estatales, se convirtió en demandas de asistencia económica para sostener las actividades de atención a las necesidades, adoptando así una posición más próxima a la desarrollada por las asociaciones comunitarias. Presionadas las organizaciones por las necesidades de la sobrevivencia cotidiana, sus reclamos fueron de a poco modelándose en torno a la oferta de la política social del momento. Oferta que consistía, principalmente, en subsidios asistenciales, individuales o colectivos, que fueron paulatinamente enmarcándose en programas de generación de trabajo y de apoyo al fortalecimiento de las organizaciones.2 Buena parte de las organizaciones de desocupados se convirtieron, así, en instancias ejecutoras de estos programas sociales, replicando el papel jugado por las organizaciones comunitarias en el período neoliberal. En consecuencia, la estructura de relación entre el movimiento de desocupados y el Estado construida durante la crisis, que combina confrontación con colaboración, ya anunciaba el derrotero futuro de los escenarios participativos populares.

En síntesis, la crisis de comienzo de siglo trajo consigo la emergencia de un nuevo universo de actores sociales del campo popular que combinaron la acción reivindicativa en torno a un abanico creciente de demandas, con la generación de soluciones autogestionadas a esas problemáticas, especialmente en lo relativo al trabajo. Pero, a la vez, puesto que los recursos necesarios para sostener la tarea asistencial y productiva provenían mayormente de las políticas sociales del Estado y, más particularmente, de los programas asistenciales y socioproductivos de diseño participativo, el resultado fue un creciente involucramiento de las organizaciones de base en el proceso de gestión de las políticas públicas. Como se puede advertir, este esquema de relación entre el movimiento popular y el Estado, así como la configuración y orientaciones del movimiento social, recuperan a la vez que transforman tradiciones previas de participación de la sociedad civil, introduciendo cambios sustantivos en las modalidades de acción y en la agenda del universo popular, que inauguran tradiciones vigentes hasta nuestros días.

Nuevo protagonismo estatal: ampliación, institucionalización
y politización del escenario participativo

El panorama económico, social y político que encuentra Néstor Kirchner al momento de asumir el poder en el 2003 mantenía buena parte de los problemas que habían desatado el estallido social y seguía convulsionado por las tensiones generadas en la crisis.

El nuevo gobierno decide cambiar radicalmente el rumbo de la política económica, dejando atrás el modelo neoliberal, para poner en marcha un programa de recuperación del papel del Estado en la conducción del desarrollo. El fortalecimiento de la intervención estatal para la promoción del mercado interno tuvo como correlato un notable crecimiento del empleo y la consiguiente reducción de la pobreza,3 cambiando así la agenda de las demandas de la sociedad. En este sentido, el escenario participativo también fue asumiendo otros carriles, diferentes tanto de los estructurados por las políticas de asistencia neoliberal de los noventa como de los surgidos a consecuencia de la movilización social y política desencadenada por la crisis.

La orientación de las políticas públicas del nuevo gobierno se proponía impulsar la reactivación económica a la vez que favorecer la reducción de la desigualdad. En este sentido, la recuperación de la centralidad de las instituciones públicas y de la presencia estatal en el campo económico llegó acompañada por una paulatina reorientación de las políticas sociales hacia un enfoque de derechos. Si bien en los primeros años se mantuvieron los programas asistenciales, progresivamente las políticas sociales de transferencia de ingresos fueron extendiendo la cobertura de las prestaciones para despegarse del enfoque compensatorio y focalizado que había marcado a las políticas de asistencia de la década anterior. El avance más destacado en esta línea fue el lanzamiento, en el 2008, de la Asignación Universal por Hijo, la primera política de transferencia de ingresos que cubre a todos los menores de 18 años en situación de vulnerabilidad social, inscripta en el sistema de Seguridad Social y, por lo tanto, basada en derechos establecidos normativamente.

Esta reorientación debía implicar, en teoría, cambios significativos en la estructura de participación de la sociedad civil en las políticas sociales, ya que el modelo de gestión de las políticas universales de transferencia de ingresos construye mecanismos de vinculación directa entre el Estado y los destinatarios, eliminando la mediación de las organizaciones sociales. La realidad fue asumiendo rasgos más matizados, ya que, en paralelo con el paulatino avance del enfoque universalista, continuaron multiplicándose los programas sociales de diseño participativo, que involucraban a organizaciones de la sociedad civil en el proceso de decisión o de gestión.

Dentro del extenso espectro de políticas que adoptaron mecanismos de participación, cabe mencionar dos en particular, que se destacaron por su centralidad en el sistema de política social del período y por el papel asignado a las instancias asociativas: las políticas de promoción de la economía social y el cuidado infantil.

Las políticas de economía social, que situaban el trabajo autogestionado y el desarrollo del territorio local como palancas fundamentales del mejoramiento de los ingresos y la atención a la pobreza, constituyeron uno de los pilares de la política social kirchnerista. Confluyeron bajo este marco un conjunto de programas y medidas de apoyo de amplia cobertura territorial, que se fueron desplegando y modificando a lo largo de la década. El programa “Manos a la Obra”, lanzado a comienzos de la gestión, fue sumando a los subsidios y asistencia técnica inicial otro conjunto de instrumentos crediticios, fiscales y de comercialización.4 Más adelante, en un contexto de menor crecimiento económico, se pone en marcha el Programa de Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja”: un programa masivo de formación de cooperativas de trabajo sostenidas por transferencias monetarias estatales, que llegó a cubrir a 300.000 personas en todo el país y 100.000 en el GBA, en el año 2015.5 El debate acerca de la caracterización de este programa como política de promoción del trabajo cooperativo o instrumento de transferencia de renta condicionada se apoya, legítimamente, en la particular estructura de financiamiento de este programa (Hopp, 2018), pero, a la vez, su cobertura obliga a considerarlo una de las intervenciones de generación de trabajo más relevantes del período.

Nacidas originalmente en el contexto de la crisis, con el objeto de sostener las experiencias económicas informales que se reproducían en esos años, estas herramientas se convierten en instrumentos de promoción social que se proponen superar la escisión de la política social y la política económica. Además, jerarquizaban la impronta territorial de los procesos de desarrollo, dada la importancia asignada a las redes locales de organizaciones de base para el desarrollo de los emprendimientos productivos, otra pauta innovadora en la política social argentina (Rofman, 2006; Clemente y Lesnichevsky, 2008). Puesto que la participación de los actores involucrados, en especial las organizaciones populares de base territorial, constituía un eje estratégico de la política, su diseminación constituyó un factor de peso en la reconfiguración de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil de origen popular.

Otro ámbito significativo de articulación de políticas públicas con organizaciones populares urbanas fue el desarrollo de iniciativas comunitarias de cuidado infantil. Las numerosas “guarderías comunitarias”, que cubrían la carencia de escuelas iniciales en el GBA en base al trabajo voluntario de grupos de mujeres de los barrios populares, fueron logrando financiamiento y un encuadre institucional creciente a lo largo del período6 (Fournier, 2017; Pautassi y Zibecchi, 2010). También apoyados sobre la base de la trama barrial de centros comunitarios, fueron tomando forma varios programas destinados a la integración social de los jóvenes, que ofrecían apoyo al desarrollo de proyectos de capacitación, de generación de empleo o actividades recreativo-culturales destinados a este sector.7

En resumen, en este contexto de mejoramiento paulatino de las condiciones de vida, fortalecimiento del papel del Estado y desarrollo de un sistema de intervención social apoyado en la trama asociativa territorial, la sociedad civil popular del GBA se fortalece, a la vez que diversifica sus modalidades de acción colectiva. El asociativismo de base popular sigue activo en este escenario de reactivación económica y fortalecimiento de las instituciones públicas, pero, puesto que la urgencia por la sobrevivencia cotidiana ya pierde peso, la participación social de base popular puede dejar de lado las protestas y la atención de la emergencia, para diversificar su agenda, fortalecer las actividades productivas y dotar de mayor institucionalidad a sus organizaciones y proyectos. En un contexto social y económico más estable, sostenido en un creciente apoyo estatal, la trama organizativa popular gana fortaleza institucional, representatividad social y capacidad de intervención sobre la dinámica socioeconómica local.

Las diferentes vertientes organizativas que habían surgido en períodos previos – sindicatos, organizaciones vecinales, movimientos de desocupados– fueron entremezclándose con nuevas iniciativas y actores sociales que ganaron presencia en los territorios.

El panorama que cabía encontrar en los barrios populares del GBA a mediados de este período daba cuenta de una trama densa donde se mezclaban agrupaciones provenientes de diferentes recorridos, desde el vecinalismo de los sesenta y setenta, las organizaciones comunitarias de los ochenta y noventa, el movimiento de desocupados de la crisis y una multiplicidad de nuevas agrupaciones dedicadas a los temas del siglo XXI: la comunicación, la cultura, los derechos, que recuperan agendas movimientistas del siglo anterior. En este universo se encontraban organizaciones dedicadas a la cuestión de la habitabilidad urbana; otras que prestaban servicios sociales diversos –cuidado, recreación, culturales, etc.–; organizaciones que incursionaban en actividades económicas, productivas y de provisión de servicios; así como agrupaciones que se ocupaban de problemáticas relativas a la vigencia de derechos sociales y urbanos, entre otros. En su gran mayoría, estas agrupaciones combinaban las tareas de ayuda mutua para generar servicios y productos que permitieran atender sus necesidades, con la intervención pública, incluso de orden político, en la reivindicación de sus derechos y el reclamo de soluciones a sus problemas. Estas organizaciones “multifunción” articulaban actividades asistenciales y productivas con acciones de claro sentido político, inscriptas mayormente en la denuncia de la desigualdad y la pobreza, en una perspectiva de derechos (Rofman 2014 y 2015).

Dentro del abanico de diversificación de ámbitos de intervención, y en espejo con el desarrollo de las políticas públicas de promoción de la economía social, podría postularse que la incorporación de actividades económicas en la agenda de las organizaciones constituye una de las transformaciones más significativas del mundo asociativo popular en estos años. La intensa interacción entre organismos estatales y organizaciones populares que conformaba el núcleo de gestión de las políticas socioproductivas contribuyó a modelar los repertorios de acción de las agrupaciones sociales. El desarrollo de pequeños emprendimientos económicos, empresas recuperadas, cooperativas de trabajo, redes de comercio justo, etc., implicó, tanto para las organizaciones que venían de una historia de asistencia comunitaria como para las que habían crecido sobre un repertorio de acción confrontativo, entrar en una lógica de trabajo nueva, regida por criterios económicos que se entremezclaban con los principios solidarios y/o reivindicativos anteriores (Instituto del Conurbano, 2007).

Esta reorientación no solo impacta en la definición de la agenda y de los repertorios de acción, sino también en las modalidades de articulación con el Estado. La multiplicación de proyectos productivos y de servicios de asistencia y promoción social financiados por la política social llevó a reconfigurar la relación de estos grupos con la institucionalidad estatal, en ambos sentidos de la relación.

Por un lado, el sostén económico a las organizaciones no solo implicaba asegurar la llegada de las prestaciones a la población necesitada y fortalecer así la sociedad civil del GBA, sino que también contribuía a nutrir la relación política de esa trama asociativa a las políticas públicas gubernamentales. Una consecuencia inevitable y perdurable en el tiempo de las modalidades de relación que se construyeron en estos años fue la “politización” de los vínculos establecidos entre los espacios populares y el Estado. Como relatan varias investigaciones que siguieron el proceso (Massetti, 2010; Delamata y Armesto, 2006; Manzano, 2007), algunas agrupaciones se fusionaron o convirtieron en partidos políticos, tanto en el campo de la izquierda como en el mundo peronista; mientras que muchas otras fueron institucionalizando su intervención en la gestión de políticas sociales, particularmente en el campo de las políticas de apoyo a la economía social, llegando en algunos casos a incorporarse al gobierno durante un período (Gradin, 2014). Si bien la relación entre el movimiento social popular y el Estado no estuvo exenta de inestabilidades y tensiones, la estructura de circulación de los recursos para el financiamiento de las actividades contribuyó a consolidar una alianza de hecho, que se sostuvo durante buena parte del período.

Además, la intervención en este entramado favoreció la institucionalización de las organizaciones, lo que le aseguró una base sostenible en el tiempo y a la vez posibilitó su constitución en actores sociales y políticos con capacidad de incidir en la agenda pública. Así, se constituyó una relación peculiar con el Estado, ya que las organizaciones basaban buena parte de su fortalecimiento institucional y político en el acceso a fondos estatales, pero a la vez mantenían cuotas significativas de autonomía política.

Por otro lado, superada la presión de representar demandas básicas y urgentes, el mundo asociativo amplió notablemente su agenda en estos años, diversificando las cuestiones y las modalidades de intervención. Paralelamente al fortalecimiento de las actividades de prestación de servicios y de producción autogestiva, en este período se incorpora también un creciente abanico de temas relativos a los derechos sociales. Se destaca, en especial, el progresivo compromiso de las organizaciones con la cuestión de género, que se suma a la redefinición de la mirada sobre la problemática infantil en clave de derechos, a la incorporación de enfoques sobre la seguridad alimentaria y la problemática ambiental, retomando y expandiendo de este modo la noción de derechos humanos instalada por el movimiento social durante las décadas anteriores. Este fenómeno da cuenta de la extensión de la agenda del movimiento social popular, incorporando a los argumentos iniciales referidos a la asistencia y la solidaridad, otros, sostenidos sobre principios de derechos sociales (Smulovitz, 2008).

Cabe destacar, en especial, el recorrido de la cuestión de género en las organizaciones populares. El avance de la perspectiva feminista supuso un giro radical en la visión de estos colectivos mayoritariamente femeninos, que tradicionalmente habían fundamentado el sentido de su labor en la extensión del rol doméstico. La creación de espacios de género en casi todas las organizaciones y, particularmente, en las que habían nacido en el marco del movimiento de desocupados, fue convergiendo en el llamado “feminismo popular” (Di Marco, 2010), una vertiente con escasa historia previa y de acelerado crecimiento, como se evidencia en la creciente afluencia de mujeres de sectores populares a los “Encuentros Nacionales de Mujeres”. En un sentido semejante, cabe remarcar el compromiso con la cuestión de los derechos humanos, en especial en lo referente al enjuiciamiento de la represión de la dictadura militar o la denuncia de la violencia policial, evidenciado a su vez en la masiva participación en las marchas de recordación del aniversario del golpe militar de 1976.

Asimismo, gana notable presencia el universo de la cultura y la comunicación, no solo como un ámbito de problemáticas que convocan a la intervención de la sociedad civil –la cuestión de la democratización de los medios de comunicación estuvo en el tope de la agenda pública de estos años–, sino también como un menú novedoso de modalidades de acción pública que enriquecen el repertorio tradicional de expresión social de las manifestaciones sociales: se multiplicaron los medios de comunicación comunitarios, las producciones artísticas pasaron a formar parte de los modos de expresión política, Y los talleres y eventos culturales ganaron un espacio importante en las grillas de actividades de los centros comunitarios, entre otras novedades.

Cerrando el período kirchnerista, entonces, una comprensión sintética del universo de las organizaciones de la sociedad civil de base popular daría cuenta de un conglomerado sumamente diverso de agrupaciones territoriales articuladas en redes temáticas más extensas, que cubren un espectro amplio de campos de acción. En primer lugar, si bien mantienen el eje tradicional de provisión de servicios para la atención de necesidades básicas o a los grupos más vulnerables, a medida que las condiciones de vida de las familias van mejorando, se agregan otras líneas de acción, en especial el desarrollo de actividades socioproductivas para generar fuentes de trabajo autogestionado como también para financiar la labor organizacional. Ambos campos de intervención –asistencia y trabajo– se desarrollan fuertemente articulados con el Estado y las políticas públicas, que incorporan a estas agrupaciones de base en los procesos de gestión de las políticas sociales y, de este modo, contribuyen a modelar las estrategias de acción colectiva, las posiciones y alianzas políticas y las formas de organización institucional de las agrupaciones.

En paralelo, se incorporan en este universo cuestiones y enfoques superadores de la perspectiva socio-asistencial, que asumen perspectivas basadas en los derechos humanos y sociales. Ello no solo supone ampliar la agenda para incluir nuevos temas, como la problemática de género, sino también redefinir los argumentos que fundamentan la labor, en una clave más política.

Ambos fenómenos apuntan hacia la institucionalización y politización del sector, en varios sentidos. La participación en los procesos de política pública no solo obliga a formalizar la constitución de las agrupaciones, sino que además fortalece y legitima el modelo de interacción entre organizaciones de base y Estado, vigente desde la década anterior. Además, la relación estrecha con las agencias gubernamentales y la introducción de demandas de tono más político en la agenda del mundo asociativo conlleva una inevitable politización de la actuación pública de este sector. En consecuencia, las organizaciones populares se han convertido, en menor o mayor grado, en actores políticos relevantes en el territorio local. En su doble papel de mediadores de bienes y servicios desde el Estado hacia la población y de vías de articulación de demandas desde la ciudadanía hacia el gobierno, consolidan su carácter de sociedad civil organizada de base popular.

En resumen, durante la larga década de gobierno kirchnerista, la mejora económica sostenida favoreció la situación social de los sectores populares, particularmente en el Gran Buenos Aires. En este marco, la política social y, particularmente, las políticas de apoyo al trabajo autogestionado, estructuradas sobre la articulación con los actores organizados del mundo popular, contribuyeron al fortalecimiento del escenario participativo. El fin de este ciclo encuentra, así, a una sociedad civil popular sumamente fortalecida, tanto en lo económico como en lo institucional y lo político, resultado no solo de la vinculación con el Estado, sino también de la recuperación de agendas, repertorios de acción y modalidades organizativas desarrolladas en etapas anteriores.

Regreso al modelo neoliberal… con sociedad civil
fortalecida

Las elecciones de finales del año 2015 representaron un cambio de rumbo muy significativo en la orientación del Estado y de las políticas públicas del país. El nuevo gobierno de Cambiemos, que asumió en la Nación y en la provincia de Buenos Aires, se propuso desarmar el modelo de intervención estatal neodesarrollista construido por el gobierno kirchnerista y reinstalar un programa neoliberal.

En el plano de la política económica, las transformaciones de la nueva gestión apuntaron, explícitamente, a desarmar las regulaciones que resguardaban el desarrollo del mercado interno y favorecer la inserción de la economía nacional en el mercado internacional. Las medidas de apertura comercial y desregulación financiera tenían como principales beneficiarios al capital financiero global y a las actividades primarias extractivas, y se sustentaron en un acelerado endeudamiento externo, imponiendo así una reversión radical del desendeudamiento nacional y de las políticas de protección del mercado interno del período anterior.

La retracción de la intervención estatal se evidenció también, en una primera etapa, en un lento pero firme ajuste del gasto público, que apuntaba a la supresión o reducción de instancias de regulación económica y a la eliminación de subsidios a la energía, transporte y actividades productivas establecidos en años previos, entre otras medidas (Colectivo S, 2018). El impacto de la aplicación de estas medidas en la actividad económica y en los ingresos de la población se hizo manifiesto en el primer año de gobierno: decrecimiento económico –caída del 2,6% del PIB; redistribución regresiva de los ingresos –debido fundamentalmente a la reducción de los impuestos a los sectores más concentrados y la paralela disminución de subsidios a los servicios públicos–; y la consiguiente caída del poder adquisitivo de los sectores asalariados, especialmente en el empleo público. Las condiciones de vida de la población, particularmente en el Gran Buenos Aires, reflejaron también el cambio, ya que el desempleo subió varios puntos durante 2016.8

El sistema de política social mantuvo, en términos generales, la estructura de oferta que traía del gobierno anterior, ya que en los primeros años de la nueva gestión se adoptó de manera explícita un ritmo “gradualista” de reforma de la intervención estatal. El ajuste fiscal, si bien impactó en la reducción de los presupuestos de 2017 y 2018 en términos reales –algunas estimaciones calculan que, entre 2015 y 2017, el gasto social se redujo el 12% en términos reales9– no alteró drásticamente el financiamiento de los vectores clave de la política social, como la seguridad social –sistema de jubilaciones y AUH–, las obras de infraestructura y los programas de asistencia y desarrollo social (Lozano y Raffo, 2016).

En el campo de las políticas socioproductivas, que, como vimos previamente, constituían uno de los principales canales de articulación con las organizaciones populares, la estrategia adoptada en estos dos años tampoco muestra grandes rupturas con el menú anterior. Durante esta primera etapa, el gobierno nacional mantuvo la estructura previa de oferta de instrumentos de apoyo al desarrollo de emprendimientos de economía popular –“Manos a la Obra”, Monotributo social, Programa de Microcréditos, capacitación y apoyo técnico–, enmarcados ahora en el Plan Nacional de Economía Social “Creer y Crear”.

El derrotero de otro de los programas clave destinado a los sectores populares, el Programa de Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja”, también continuó en marcha en estos años, incluso ampliando sustancialmente la cantidad de destinatarios en relación al 2015, según datos oficiales.10 Asimismo, se mantuvo vigente la estructura de gestión local, apoyada en un sistema de Entes Ejecutores, en parte municipales y en parte a cargo de organizaciones sociales de base popular, los mismos movimientos sociales que articulaban esta política en el territorio en el gobierno anterior.

Sin embargo, más allá de la continuidad en la oferta, se aprecian cambios significativos en el enfoque de las acciones, que van paulatinamente orientándose hacia un horizonte de emprendedorismo individual y promercado, a costa del enfoque de economía social, de promoción de iniciativas colectivas y cooperativas, que tenían mayor presencia en el universo de estas políticas en el gobierno kirchnerista
(Hopp, 2018).

En paralelo, el gobierno de Cambiemos pone en marcha dos nuevas iniciativas de significativa envergadura, orientadas a los sectores populares: la Ley de Emergencia Social y el Registro Nacional de Barrios Populares.

La Ley de Emergencia Social, sancionada a finales de 2016, fue el resultado de la sostenida demanda de los movimientos sociales de base popular, que se movilizaron activamente durante todo el año en protesta por el impacto negativo de las políticas de corte neoliberal desplegadas en esos primeros meses. Esta ley establece una asignación monetaria para los “trabajadores de la economía popular” que llega al 50% del salario mínimo, crea un Registro de trabajadores para acceder a este beneficio y convoca a un Consejo de la Economía Popular, órgano participativo que estará a cargo de establecer los lineamientos de la política.

El modelo de gestión de esta medida, además, reconoce e incorpora a estas agrupaciones, asignándoles un lugar en el Consejo de Economía Popular –y, por lo tanto, en la distribución de la asignación monetaria para los trabajadores inscriptos en ese Registro: el Salario Social Complementario–.

El proceso de implementación de este conjunto de medidas ha sido sumamente irregular, ya que el Consejo de la Economía Popular no llegó a materializarse y la efectiva ejecución del monto total previsto para el Salario Social Complementario fue objeto de continuos conflictos y movilizaciones, protagonizados particularmente por las organizaciones que sostuvieron activamente esta demanda: la Corriente Clasista y Combativa (CCC), la Confederación de Trabajadores de la Economía Popular (CTEP) y Barrios de Pie.11 Sin embargo, cabe remarcar la significación política y social de la puesta en marcha de un instrumento de transferencia de ingresos de gran cobertura –abarcaría a 165.000 destinatarios en el 201812–, que se destina principalmente a miembros de las organizaciones involucradas en las organizaciones sociales, contribuyendo de este modo al fortalecimiento de los movimientos sociales de base popular.

La segunda línea de política pública, de notoria trascendencia en la relación con estos espacios populares, ha sido el Registro Nacional de Barrios Populares para la Integración Sociourbana (Renabap). Esta iniciativa, iniciada a mediados de 2016 pero formalizada un año después, tenía por objeto realizar un relevamiento de todos los barrios informales del país, a fin de proveer información precisa para el desarrollo de políticas de regularización dominial de las viviendas irregulares. La implementación del registro se apoyó en una estructura de articulación con las mismas agrupaciones populares que intervienen en el Salario Social Complementario (CCC, CTEP y Barrios de Pie), sumadas a otros dos actores de diferente origen: Cáritas –el importante instrumento de asistencia social de la Iglesia Católica–, y Techo, una ONG de apoyo en el campo habitacional, de escala latinoamericana.

Las tareas de relevamiento, realizadas durante más de un año en los 4300 barrios identificados en todo el país, estuvieron a cargo de activistas de estas organizaciones. Como resultado del Registro, se formuló un proyecto de ley13 que establece una ambiciosa política de expropiación y regularización de las viviendas y, en lo inmediato, detiene todo posible desalojo, ofreciendo así una respuesta positiva a una demanda histórica de los habitantes de barrios informales. Asimismo, la norma establece que un cuarto de las obras que requieran los proyectos de integración sociourbana deben ser asignadas a cooperativas o asociaciones de la economía popular.

De este modo, el Renabap se presenta como la segunda de las iniciativas lanzadas por este gobierno que apunta a consolidar un canal de articulación entre el Estado y los espacios de la sociedad civil de base popular.

En síntesis, el escenario participativo construido por el gobierno de Cambiemos en sus primeros años ha mantenido en agenda a los principales instrumentos de articulación con el mundo de la economía popular –los programas “Argentina Trabaja” y “Manos a la Obra”– al tiempo que ha generado dos nuevas políticas de vinculación con este sector: la Ley de Emergencia Social y el Renabap. Podría afirmarse, entonces, que el núcleo de la agenda de las políticas sociales de articulación con la trama asociativa popular no ha sufrido transformaciones radicales con el cambio de gobierno y que el modelo básico de interacción que sostiene la relación entre el Estado y la sociedad civil de base popular generado en el período kirchnerista continúa en vigencia.14

Los actores sociales del escenario participativo que se crea en torno a estas políticas son también agrupaciones formadas y consolidadas en años anteriores. Como se dijo previamente, el universo de la sociedad civil de base popular se ha expandido notablemente en la etapa anterior, por lo que sería imposible dar cuenta de todas las organizaciones que lo componen. Como representación de ese amplio espacio, resulta pertinente enfocar en las tres agrupaciones populares que han intervenido en la emergencia y gestión de estas políticas: Barrios de Pie, Corriente Clasista y Combativa, y la Confederación de Trabajadores de la Economía Popular. Se trata de tres grandes espacios de articulación de organizaciones sociales de base territorial, que comparten una trayectoria fuertemente engarzada en las movilizaciones “piqueteras”, aunque con posicionamientos políticos y construcciones institucionales bastante diferentes.

La primera de estas agrupaciones, Barrios de Pie, nace en el año 2001, en el marco de las manifestaciones “piqueteras” de esos años, siguiendo posteriormente el recorrido de la mayoría de las agrupaciones de desocupados en cuanto a la diversificación e institucionalización de su accionar. Muy cercana al gobierno en los primeros años de la presidencia de Kirchner, llega a incorporarse como agrupación a la gestión del Ministerio de Desarrollo Social, pero buscando resguardar cuotas de autonomía difíciles de procesar dentro del armado político gubernamental (Gradin, 2014). Estas tensiones la fueron alejando y la llevaron a constituir la agrupación política “Libres del Sur”, independiente de las estructuras políticas peronistas del momento.

La trayectoria de la CCC tiene un punto de partida previo, durante la década del noventa, relacionado con tradiciones sindicales y partidos políticos de izquierda, lo que los diferencia del grueso de las organizaciones de desocupados, mayormente peronistas. Se presenta como una corriente “político sindical” y desde esa posición ha liderado luchas y protestas por condiciones laborales, enfrentando así también a los dirigentes tradicionales de las principales agrupaciones sindicales. Consecuente con la ideología anticapitalista, también ha asumido posiciones muy críticas ante el gobierno kirchnerista, por lo que su intervención en los procesos de gestión de los programas sociales de ese período ha sido mucho menos activa.

La tercera de estas agrupaciones, la CTEP, merece un análisis más en profundidad, porque constituye una propuesta más novedosa en el panorama político-social de nuestro país. A diferencia de los otros dos nucleamientos, la CTEP se crea más recientemente, en 2014, y se presenta como una instancia de segundo grado, una federación de agrupaciones que pretende constituirse en una “organización gremial independiente de todos los partidos políticos, representativa de los trabajadores de la economía popular y sus familias”.15 Es decir, se ubican por fuera de la disputa política partidaria –no así de la ideológica, ya que denuncian al neoliberalismo como un sistema productor de injusticia–, postulándose como una organización de defensa de los derechos de trabajadores autogestionados o, en sus palabras, “independientes, informales y cooperativistas”. El posicionamiento es sin duda original, tanto para la tradición sindical argentina –ya que los trabajadores por cuenta propia nunca contaron con instrumentos de representación sindical– como para el movimiento social de origen “piquetero”, que generalmente asumió posiciones políticas más claras, como hemos visto. Más aún, el propio término “economía popular” constituye una denominación nueva, que agrupa a trabajadores de sectores muy diversos: recuperadores de residuos, campesinos, empresas recuperadas, cooperativas, medios de comunicación alternativos, vendedores ambulantes, entre otros. La confederación nuclea, así, a agrupaciones diversas, mayormente con trayectoria en el desarrollo de proyectos productivos de economía social, de diferentes orientaciones políticas (Grabois, 2015).

El grueso de las demandas de este espacio se relaciona con el acceso a los apoyos económicos prometidos en la Ley de Emergencia Social y en otras políticas sociales similares, sosteniendo que se trata de remuneración salarial al trabajo autogestionado. Sin embargo, el arco de cuestiones que forman parte de la agenda de la organización va más allá de estos reclamos sectoriales, puesto que incluye temas y problemas de las diversas agrupaciones que la conforman: respeto a los pueblos indígenas y sus territorios, la subordinación de género, la violencia institucional, lucha campesina contra el agronegocio, las condiciones habitacionales de los barrios populares, entre otros. Es decir, su campo de acción refiere principalmente al conjunto de carencias e injusticias que se derivan de la situación de exclusión social, desde una óptica que resalta el carácter de trabajo que asume la actividad que se realiza en los márgenes de la economía formal y de mercado, pero además se ha comprometido activamente en el rechazo a medidas gubernamentales que afectaban principalmente a los trabajadores formalizados, como las propuestas de reforma del sistema jubilatorio o de las regulaciones laborales.

La misma amplitud se advierte en el abanico de alianzas que han construido en estos años de movilización permanente. En primer lugar, como ya se ha mencionado, han constituido un vínculo estable con las otras dos agrupaciones mencionadas. Asimismo, al tomar parte activa en las manifestaciones en contra de las reformas liberales de las regulaciones jubilatorias y laborales, han estrechado las relaciones con el sector más progresista del sindicalismo organizado e incluso han coincidido con los sindicatos más tradicionales, los que dirigen la Confederación Central de Trabajadores, la CGT.

La revisión de las manifestaciones públicas de demanda social en la primera etapa del gobierno de Cambiemos pone en evidencia que el espacio conformado por estas tres organizaciones ha constituido la principal representación de la sociedad civil popular frente al Estado. Una representación fuertemente anclada en las acciones territoriales de índole asistencial, productivo, formativo, político, etc., que desarrollan las organizaciones de base y que se hacen visibles públicamente en las múltiples y masivas manifestaciones que han protagonizado en estos años.

Este protagonismo no debería, obviamente, ocultar otras formas de expresión y participación pública y política que también han ganado mucha visibilidad en estos tiempos. La respuesta de la sociedad civil argentina frente a las diferentes medidas neoliberales –de reforma previsional y laboral, de eliminación de subsidios a las tarifas públicas, de reducción del gasto público y salarios, etc.–, así como de defensa de derechos sociales y humanos –masivas protestas contra la represión gubernamental y de denuncia de la violencia de género y demanda de la legalización del aborto–, se sumó a la movilización callejera sistemática de los movimientos populares, en demanda de las acciones de apoyo a la economía popular. Se estima que durante 2017 se realizaron alrededor de 4000 manifestaciones públicas en todo el país, por demandas laborales o sociales. Alrededor de un cuarto de ellas tuvo lugar en el Área Metropolitana de Buenos Aires, lo que resulta en más de un evento público por día.16 Esta intensa y multifacética movilización encarna la expresión en el espacio público de los procesos de fortalecimiento y diferenciación interna de la sociedad civil argentina, desarrollados durante los años previos de mayor estabilidad social y económica.

En este escenario participativo, los actores organizados del mundo popular ocupan un lugar destacado, en parte por su potente capacidad de movilización pública y su fuerte organización interna y también por constituirse como representación de los sectores más afectados por las políticas de ajuste y reestructuración económica. La continuidad de las políticas de apoyo a la economía popular, en un marco de creciente ajuste del gasto social, y el papel que desempeñan estas agrupaciones en su entramado de gestión, consolidados como interlocutores del Estado en el campo de las políticas de asistencia y promoción socioproductiva, expresan el grado de fortaleza política que han construido a lo largo del tiempo.

El escenario creado por el gobierno de Cambiemos, la estructura de articulación de actores que establecen las políticas analizadas, evidencia varios puntos en común con la etapa kirchnerista. Por un lado, la identificación de los actores sociales en tanto “trabajadores de la economía popular” reconoce el sentido económico de la actividad de las organizaciones y, por el otro, la participación de las organizaciones populares como canales de distribución de los beneficios contribuye a sostener la fortaleza de estos espacios como instancias de articulación de las demandas de los sectores populares.

Sin duda resulta extraño que un gobierno de orientación neoliberal reconozca el valor económico del trabajo asociativo popular –en cooperativas formales e informales, en asociaciones comunitarias– y que legitime un circuito de distribución de las asignaciones administrado –y por lo tanto controlado– por las organizaciones sociales. No es objeto de este artículo profundizar en las razones de estrategia política que explicarían este posicionamiento gubernamental, donde cabría considerar también las propias diferencias internas en la alianza gobernante.17 Menos aún debe considerarse este análisis una lente apropiada para evaluar el conjunto de las relaciones establecidas entre el gobierno y las organizaciones populares, ya que ese campo es mucho más amplio y complejo.18

Por el contrario, marcar el desajuste entre el modelo de interacción establecido con las organizaciones sociales de base popular y la orientación macroeconómica e ideológica de las políticas gubernamentales tiene por objeto resaltar las continuidades identificadas en oferta de políticas sociales para este sector: se mantienen el “Argentina Trabaja” y el “Manos a la Obra” y se crean dos nuevos instrumentos basados en estructuras de participación y actores sociales semejantes, la Ley de Emergencia Social y el Renabap.

La situación paradojal que se manifiesta en el escenario participativo actual contiene, en su propia configuración, huellas de experiencias previas y es justamente la combinación entre esas tradiciones y prácticas lo que puede ayudar a comprender su persistencia en la actualidad. ¿Cuáles son esos rastros, que aparecen en el accionar contemporáneo de las organizaciones sociales de base popular y ayudan a sostener su fortaleza política e institucional frente a un gobierno neoliberal?

Cabría destacar, al respecto, que la interacción en torno a las políticas vigentes en los primeros años de Cambiemos da cuenta de la continuidad de un formato de relacionamiento entre el Estado y la sociedad civil de base popular que recorre, en forma paralela, tres modos de vinculación: la colaboración en la gestión de políticas públicas, la deliberación en el marco de instancias de formulación o control de las políticas y la confrontación en torno a demandas colectivas. Se ha descripto en estas páginas la intensa acción reivindicativa y confrontativa de los espacios asociativos considerados, así como su involucramiento en la producción y gestión de las políticas aludidas. Es necesario admitir, sin embargo que en las experiencias analizadas se detectan escasas propuestas de deliberación, vacío que se explica por la demora (o suspensión) de la puesta en marcha del Consejo de la Economía Popular, un ámbito institucional que tenía por objeto consensuar políticas en este campo. Continuando también una tendencia propia de la etapa kirchnerista, estos modos de relacionamiento también promueven la institucionalización de las agrupaciones y de sus formas de intervención, lo que se advierte en la participación en instancias institucionalizadas de gestión de las políticas públicas reseñadas.

Además de estas herencias recientes, este escenario participativo contiene también huellas de experiencias previas, presentes hoy en los actuales movimientos populares, tanto en el plano de las agendas como de los repertorios de acción y de las formas organizativas.

En primera instancia, estos grupos son claros herederos del movimiento de desocupados, fundamentalmente porque organizan y representan sectores excluidos del trabajo formal, vinculados entre sí por lazos territoriales y articulados en torno a demandas similares, en particular, apoyo estatal al desarrollo de proyectos de autoempleo. Sin duda la larga década de promoción pública de estas actividades ha fructificado en un fortalecimiento político y económico del sector y en una complejización de su agenda: la asistencia básica queda ahora incluida en la noción más abarcadora de “economía popular”, que expresa una visión estratégica de desarrollo económico y social alternativo. En este marco, el compromiso con la autogestión se mantiene también presente, como un principio estructurador de las cooperativas, empresas recuperadas, redes de comercialización, etc., promovidas en estos espacios. Y, por último, los movimientos conservan la disposición hacia una ampliación permanente de la agenda, que ha permitido seguir incluyendo nuevas cuestiones y actores.

En segundo lugar, estos espacios son resultado de la confluencia de un cúmulo de pequeñas agrupaciones de base territorial, que traían la tradición y las prácticas solidarias de las organizaciones comunitarias de base y de las asociaciones de vecinos, formadas mayormente durante los procesos de urbanización, en base a vínculos de proximidad. La inscripción territorial de la sociedad civil de base popular, principalmente en GBA, se engarza en esa tradición comunitaria del siglo pasado.

Otra huella relevante proviene del movimiento sindical, que se asienta en la afirmación de la identidad propia en términos de trabajadores. Particularmente en la CTEP, ello se expresa en su definición como instrumento de organización gremial de los trabajadores de la economía popular, que aspira a prestar servicios semejantes a los que ofrecen los sindicatos a los trabajadores asalariados: salud, recreación, etc. Asumirse como organización gremial, además, le ha permitido justificar la pertinencia de la estrategia de negociación permanente en torno a las condiciones de implementación de las políticas sociales que los involucran, ante un gobierno opuesto a sus orientaciones políticas.

Además, estas agrupaciones recogen una fuerte herencia movimientista, evidenciada en la presencia de algunos posicionamientos alternativos provenientes de la historia de los movimientos sociales del siglo XX, los derechos humanos y sociales, en general, y el feminismo, en especial. La incorporación de la cuestión de género a la agenda de los movimientos populares constituye, sin duda, una de las novedades más significativas de la sociedad civil argentina, que ha producido fuertes transformaciones tanto en el universo feminista como en el mundo popular. En la misma línea podría mencionarse el compromiso con la perspectiva de la democracia participativa, que ha permeado tanto la agenda como los formatos organizativos internos.

Finalmente, otro aspecto destacado en estas organizaciones es la relevancia del arte y la comunicación, que se constituyen en novedosas herramientas del repertorio de acción, además de cuestiones de importancia en la agenda, lo que da cuenta de su gran capacidad de adaptación.

En síntesis, se puede afirmar que la sociedad civil organizada de base popular del Gran Buenos Aires amalgama tradiciones y huellas de movimientos que nutrieron el universo asociativo en etapas previas de nuestra historia. Lo novedoso radica justamente en la fusión de elementos de diferente origen, que en su articulación actual contribuyen a ampliar y fortalecer la representatividad de las organizaciones y, con ello, su poder y protagonismo en el escenario participativo construido entre el Estado y la sociedad civil popular en tiempos de gobierno neoliberal.

Podría afirmarse, entonces, que el gobierno actual mantiene los rasgos básicos del escenario participativo heredados del período anterior: protagonismo de los actores organizados del mundo popular, una agenda centrada en el apoyo a la economía popular pero con múltiples aperturas y un modelo de relacionamiento que combina colaboración con confrontación. La persistencia de este esquema, en el marco de un gobierno de claro enfoque neoliberal y fuertemente enfrentado a las orientaciones políticas que expresan estos movimientos, constituye un dato que merece ser interpretado. La hipótesis de este artículo apunta a explicar este fenómeno por la fortaleza de la sociedad civil de base popular cimentada en la confluencia de trayectorias diferentes a lo largo de varias décadas.

La trama de organizaciones sociales populares que ha encontrado el gobierno de Cambiemos asienta su fuerza en varios puntos de apoyo. Por un lado, en la consolidación de las articulaciones organizativas y la representatividad social y política del mundo popular, fortalezas sin duda favorecidas por las políticas sociales del gobierno anterior y, además, consolidadas a lo largo de la historia reciente de la sociedad civil. Por el otro, en su capacidad para instalar una agenda actualizada que se articula en torno a la noción de economía popular y que supone una resignificación del lugar del trabajo y de los trabajadores en el marco de las nuevas realidades globales de transformación del empleo, además de un abanico flexible de cuestiones emergentes. Actores y agenda novedosos, pero a la vez resultados de recorridos anteriores, que, enraizados en la historia de la participación de los sectores populares, constituyen el origen de su fortaleza actual.

En efecto, la creciente relevancia de la noción de economía popular en la agenda social y política, como un término que no solo abarca el amplio universo de actividades económicas informales o precarias, sino que también incluye servicios sociales –como el cuidado infantil, capacitación y formación, actividades culturales y de comunicación, entre otros– da cuenta de una perspectiva novedosa sobre la cuestión social. A diferencia de las históricas demandas por incrementar las fuentes de empleo en la economía formal, tradicional respuesta ante la desocupación, esta perspectiva se propone revalorizar el trabajo de subsistencia, invirtiendo totalmente la visión marxista sobre la marginalidad, y sus reclamos apuntan a mejorar las condiciones en que se desarrollan, antes que a su reconversión en empleo formal en empresas capitalistas. Se trata de un enfoque estrechamente emparentado con el de “economía social y solidaria”, lo que incorpora un contenido normativo, un ideal de transformación social hacia un mundo no capitalista, ofreciendo de este modo un marco interpretativo distinto sobre el sentido de las actividades de la economía popular.

Evidencia de este fenómeno de redefinición de la cuestión social es la extensión de la agenda de los movimientos sociales, que en estos últimos años han incorporado algunos temas que no formaban parte del universo político popular. Se destaca, en este sentido, la fuerza con que se han instalado las problemáticas de género en la dinámica habitual de las organizaciones, esto es, no solo como reclamo a los poderes públicos, sino también como eje de trabajo y reflexión al interior de las agrupaciones. Otras temáticas no tradicionales, como las referidas a la vigencia de los derechos humanos, también han pasado a ocupar la atención de las agrupaciones. En consecuencia, se han extendido también las alianzas con otros actores de la sociedad civil, que ya no se reducen al mundo de las agrupaciones populares de base, sino que confluyen en el diverso y ancho universo de la sociedad civil movilizada, muy activa políticamente en los primeros años de la gestión de Cambiemos en el gobierno.

A manera de cierre: ¿una pesada herencia participativa?

Este artículo se propuso como propósito principal identificar las claves históricas que permitieran comprender las modalidades de relación entre la sociedad civil de base popular y el Estado en la gestión de gobierno actual, de Cambiemos. La hipótesis subyacente era que buena parte de los rasgos que caracterizan el modelo vigente en estos días, particularmente en el Gran Buenos Aires, es resultado de procesos de más larga data, que es posible rastrear tanto en el plano de la configuración de las organizaciones sociales, trama asociativa popular –el plano de la sociedad civil –, como en la estructura de las políticas sociales de diseño participativo, en el plano del Estado.

En cuanto al primer elemento, podría afirmarse que los movimientos sociales de base territorial que están hoy protagonizando la representación de los sectores populares y, por lo tanto, liderando la interlocución con el Estado, evidencian características organizativas y modos de acción colectiva que engarzan con rastros históricos importantes del campo de la sociedad civil popular de nuestro país. Tradiciones y demandas que provienen del asociacionismo comunitario y vecinal, del sindicalismo, de los movimientos sociales alternativos y, por supuesto, del movimiento de desocupados, están presentes en la configuración de la trama organizativa del mundo popular de nuestros días y explican buena parte de su fortaleza actual. Las novedades emergentes parecen consistir en la gran capacidad de estas organizaciones para combinar los aportes de estas tradiciones en una estrategia de acción apropiada para el contexto actual. Podría pensarse que este aprendizaje constituye la piedra fundamental sobre la que se basa su poder de presión política en estos difíciles tiempos.

En el plano de la política estatal, se ha señalado que el área social del gobierno actual también ha mantenido un esquema de relaciones con los movimientos populares heredado de gobiernos anteriores, basado en una –relativamente armónica– combinación de colaboración y confrontación. Aun en el contexto de reducción del financiamiento social, se han desarrollado viejos y nuevos instrumentos de política que sostienen la estructura de interlocución con la sociedad civil de base popular. Ello podría atribuirse a la fortaleza política de estas organizaciones, que han acrecentado e institucionalizado su capacidad de representación política y social de un sector de población muy extenso y con demandas crecientes, combinado obviamente con las necesidades de legitimación política de un gobierno que tiene sus principales apoyos en otros sectores sociales.

Este marco general de continuidades y cambios tiene como referencia temporal el panorama de los primeros años del nuevo gobierno. Desde mediados de 2018, cuando se están escribiendo estos párrafos, la orientación general del programa gubernamental está abandonando el “gradualismo” de su primera etapa, para abordar una política de ajuste del gasto sumamente radical, sostenida en un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional que exige la eliminación completa del déficit fiscal para el año próximo.

También en estos meses se han sucedido algunos cambios de significación en la oferta de políticas públicas socio-productivas analizadas en el cuerpo de este artículo. El Plan “Argentina Trabaja” se ha reconvertido en “Haciendo Futuro”, un programa de transferencias individuales condicionado al desarrollo de actividades formativas, dejando completamente de lado la orientación hacia el trabajo. Y el proceso del Renabap ha desembocado en la sanción de la Ley de Regularización Dominial e Integración Sociourbana, un instrumento de propósitos prometedores pero que requiere una cuantiosa asignación de fondos para su ejecución, punto de partida difícil de asimilar al horizonte actual de drástico achicamiento del gasto público.

Quedan entonces planteados varios interrogantes acerca de la posible incidencia de estos cambios en la configuración del escenario participativo futuro. Las reflexiones desplegadas en este artículo han demostrado que la fortaleza de la sociedad civil de base popular, particularmente en el Gran Buenos Aires, explica en buena medida la persistencia de un modelo de interacción con las organizaciones sociales poco acorde a los lineamientos ideológicos generales y las políticas concretas del gobierno de Cambiemos. La validez de esta hipótesis en el contexto futuro constituye hoy un tema abierto, que irá asumiendo contornos más precisos con el desarrollo de los acontecimientos. ◙

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1 Se siguen aquí los marcos analíticos de Subirats y otros (2008) y Ozslak y O´Donell (1981).

2 El principal instrumento de atención de la emergencia social del momento, el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD), podría ser considerado una intervención “a medio camino” entre acción compensatoria y programa socioeconómico orientada a la promoción del trabajo y el fortalecimiento de las organizaciones, según la modalidad de aplicación de cada caso (Merlinsky y Rofman, 2004).

3 En el Gran Buenos Aires, el desempleo descendió desde el 19% en 2003 hasta el 8,8% en 2015 (observatorioconurbano.ungs.edu.ar), mientras que la pobreza en personas bajó del 61% en 2003 al 5,4% en 2013, según datos del Indec.

4 En el marco del Plan Manos a la Obra, que comprendía varias líneas de financiamiento y apoyo técnico, se creó el Programa Nacional de Microcrédito, un instrumento de acompañamiento tributario a los productores –el Monotributo social–; acciones de apoyo a la comercialización –la creación de una Marca Colectiva que valoriza los productos, la organización de ferias–; así como el fortalecimiento de la institucionalidad de regulación y asistencia a las cooperativas –creación del Inaes– ( Rofman y Foglia, 2014).

5 Elaboración propia en base a información proporcionada por el MDS para el Observatorio del Conurbano.

6 Buena parte de los centros comunitarios de cuidado infantil se incorporaron como Unidades de Desarrollo Infantil, una política de la provincia de Buenos Aires de atención a la primera infancia, que recientemente ha llegado a abarcar a 1.600 entidades en toda la provincia.

7 Se destaca, entre ellos, el Programa Envión, de la provincia de Buenos Aires, que apoyaba proyectos destinados a jóvenes a cargo de organizaciones sociales.

8 Observatorioconurbano.ungs.edu.ar.

9 Ver, al respecto, Goldschmit, 2017 y http://chequeado.com/el-explicador/presupuesto-2018-14-de-los-20-ministerios-muestran-una-caida-de-sus-presupuestos-en-terminos-reales/. Cabe advertir que la asignación presupuestaria no siempre se corresponde con la efectiva ejecución de recursos durante el ejercicio.

11 Ver, al respecto: www.ctepargentina.org y noticias en http://www.resumenlatinoamericano.org.

13 Sancionado en octubre del 2018, como veremos más adelante.

14 Cabe advertir que este análisis refiere a las continuidades y cambios en la agenda de la política social orientada al mundo asociativo popular, sin profundizar en las transformaciones negativas que probablemente hayan afectado la cobertura y presupuesto de estas intervenciones ni otras medidas de reducción del gasto social.

17 Los debates políticos sobre este punto destacan el posicionamiento del Ministerio de Desarrollo Social y, en especial, de la ministra Carolina Stanley, como el sostén principal de esta estrategia, no siempre compartida por el conjunto del elenco gobernante.

18 La página web de la CTEP, http://ctepargentina.org/, refleja el arco de cuestiones que moviliza a estos espacios.

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Grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas: ejemplos de Argentina y Brasil.
Beatriz Cuenya

Este trabajo parte de un interrogante presente en el debate latinoamericano en torno a los grandes proyectos: ¿implican estos una subvención al capital inmobiliario, a empresas privadas y a consumidores ricos, a expensas de recursos o patrimonio públicos; o bien el sector público puede capturar las plusvalías urbanas para redistribuirlas socialmente? Para avanzar una respuesta, primero se define el alcance conceptual de los grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas. Luego se presentan algunos ejemplos de Argentina y Brasil, indicativos de tres estrategias de gestión por parte de los gobiernos locales: una regresiva, según la cual los nuevos entornos se financian a costa de recursos y patrimonio públicos; otra más redistributiva, que permite subsidiar a las zonas más pobres con los recursos generados en las zonas de redesarrollo, y una tercera más bien neutra que supone que el redesarrollo se autofinancia con recursos generados por los propios inversores privados y consumidores ricos.

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GLOBALIZACIÓN Y CAMBIO EN EL SUR DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES.
Hilda María Herzer

Este artículo examina la vinculación entre globalización, territorio y ciudad, focalizando el análisis en un aspecto de ese proceso que comienza a darse con cierto ímpetu en la ciudad de Buenos Aires desde fines de la década de 1990 hasta el presente. Se trata del proceso de gentrificación que en estos años se ha desarrollado en distintos barrios. Se hace hincapié en el proceso que, desde la década de 1990, tiene lugar en la zona sur de la ciudad.

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La cuestión de la vivienda en el Área
Metropolitana de Buenos Aires (2003-2008).
María Cristina Cravino

Este trabajo parte de un interrogante presente en el debate latinoamericano en torno a los grandes proyectos: ¿implican estos una subvención al capital inmobiliario, a empresas privadas y a consumidores ricos, a expensas de recursos o patrimonio públicos; o bien el sector público puede capturar las plusvalías urbanas para redistribuirlas socialmente? Para avanzar una respuesta, primero se define el alcance conceptual de los grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas. Luego se presentan algunos ejemplos de Argentina y Brasil, indicativos de tres estrategias de gestión por parte de los gobiernos locales: una regresiva, según la cual los nuevos entornos se financian a costa de recursos y patrimonio públicos; otra más redistributiva, que permite subsidiar a las zonas más pobres con los recursos generados en las zonas de redesarrollo, y una tercera más bien neutra que supone que el redesarrollo se autofinancia con recursos generados por los propios inversores privados y consumidores ricos.

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La juventud en plural: desigualdades, temporalidades e intersecciones.
Ramiro Segura

En este texto de presentación del dosier se plantean los ejes que se desplegaron en la mesa de un seminario en la que participaron especialistas en la investigación sobre juventudes con miras a establecer y profundizar el diálogo y el intercambio a escala regional sobre la temática, no solo en lo relativo a los desarrollos estrictamente académicos, sino también en lo que respecta tanto a las formas en que la investigación sobre juventudes desde las ciencias sociales se vincula actualmente con las políticas públicas como a los desafíos que la investigación social y la política pública sobre juventudes en la región tendrán en el futuro.

Se da cuenta de las miradas convergentes sobre el campo de estudio en juventudes y de las claves de lectura de los especialistas para reconocer la juventud en plural. En esta introducción se destaca cómo la desigualdad, las temporalidades y las intersecciones se constituyen en vectores analíticos desde los cuales se desagregan las juventudes como objeto de estudio.

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Jóvenes entre el centro y la periferia de la ciudad, del Estado y de la academia.
Mariana Chaves

En este escrito se analizan someramente tres campos de producción de lo social desde la perspectiva de la dinámica centro-periferia. Estas categorías tienen cierto potencial creativo para pensar las relaciones de producción del espacio social, pero, además de la ayuda para espacializar relaciones entre diferentes potenciales de poder, estas nociones nos habilitan para estudiar el punto de vista del actor o la visión de mundo. Se trata de conocer quién o quiénes deciden nombrar y logran colocar algo como centro y otra cosa como periferia. Ofrezco como respuesta simplificada anticipada que es desde el lugar donde está posicionado el sujeto, desde donde ve y nombra el mundo. Con esta hipótesis buscaremos pistas para entender el juego de la producción social de: 1) la juventud urbana; 2) las políticas públicas y sociales, que “tocan” a los jóvenes, y fi nalmente; 3) la producción científica sobre juventudes.

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Sensibilidades, derechos y participación juvenil en el escenario político
Itinerarios de investigación y agendas de discusión.
Pedro Núñez

Este artículo aborda la discusión acerca de las formas de participación política juvenil en el periodo entre 2008 y el ciclo político que termina con las elecciones presidenciales de 2015 en la Argentina, aunque se realiza el ejercicio de pensar qué dinámicas adquirieron estos fenómenos en países vecinos. La intención es proponer algunas claves y ejes a considerar como parte de un programa de investigación en la relación entre juventud y política. Para ello se analizan diferentes aspectos de las prácticas políticas juveniles, señalando aquellas cuestiones innovadoras en las formas de militancia como las que replican modos más tradicionales de involucramiento político.

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Investigaciones sobre juventud en Brasil: género y diversidad.
Wivian Weller

El artículo recorre las formas y los momentos de la investigación sobre la juventud en Brasil desde el análisis del movimiento estudiantil durante la década de 1960 hasta los años 2000, cuando comenzaron a diversifi carse los estudios al introducir las dimensiones de género, sexualidad, raza y etnia, entre otras dimensiones de la diferencia y la desigualdad, para llegar a la inquietud en el presente sobre cómo superar cierta difi cultad de articulación de diferentes categorías de análisis en un análisis interseccional de la juventud.

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Distancias cercanas y diferencias encontradas en la Ciudad de Buenos Aires. El caso de los adultos y las adultas que viven en las calles. 1997-2011.
Martín Boy

En este artículo se trabajará sobre las limitaciones que se encuentran en el campo de la Sociología Urbana para pensar el encuentro de otredades de clase que reactualizan procesos de desigualdad social. Mucho se ha escrito sobre el proceso de segregación residencial que atravesó a la Ciudad de Buenos Aires desde la profundización del neoliberalismo en la década de 1990 pero poco se dice sobre cómo la crisis social, política y económica modificó el paisaje urbano y cómo diferentes grupos de pobres reocuparon áreas centrales de la ciudad para desarrollar en el espacio urbano estrategias de supervivencia. De esta forma, se intentará reproblematizar cómo los pobres también construyen usos y significaciones de un mismo espacio céntrico.

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Hacia un enfoque relacional del bienestar
Elementos para el diagnóstico y la orientación de políticas públicas
Rolando Cristao

En el presente trabajo se analiza críticamente el enfoque de pobreza y se propone el enfoque de los activos y estructura de oportunidades como herramienta para el diagnóstico social. A partir de este desarrollo, se discute en qué medida el concepto de desigualdad podría actuar como organizador del análisis de la situación social.

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Programas sociales y personas en situación de calle en la ciudad de Buenos Aires
Un mapa conceptual de las intervenciones
Andrea Bascialla

El presente trabajo presenta un análisis resumido de las políticas sociales generadas por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para personas en situación de calle. A partir de la sistematización de la información ofi cial disponible, se confeccionó un cuadro de los programas y se señalaron los conceptos más sobresalientes en relación a: i. qué ejes de la vida en la calle se recortan como problema social a solucionar; ii. qué responsabilidades atañen a cada actor social en estas soluciones y iii. qué aspectos de los grupos poblacionales se delimitan con determinadas categorías (edad, género, etc.). Se consideró el eje temporal para contextualizar las categorizaciones y esquemas de intervención. El análisis incluyó, además, los aportes teóricos vigentes sobre el tema para entender que la focalización en la falta de vivienda y la invisibilización de las causas estructurales impiden soluciones de largo alcance.

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Entre prácticas instituidas, instituciones interpeladas y luchas distintivas:
la AUH frente a la ampliación del derecho a la educación (2009-2015).
Nora Gluz e Inés Rodríguez Moyano

El artículo propone analizar los sentidos que asumen las políticas de transferencias condicionadas de ingresos en el campo escolar, en el marco de las tendencias hacia la mayor integralidad de las intervenciones destinadas a garantizar el derecho a la educación durante el periodo 2009-2015 en Argentina. Nos interesa examinar el modo como estas son apropiadas en las escuelas a través de las mediaciones institucionales y de las tradiciones simbólicas propias del campo escolar así como de las lógicas de los actores que en ella intervienen. El trabajo toma como fuente los resultados de una investigación desarrollada entre 2013 y 2015 en la provincia de Buenos Aires sobre los procesos de implementación de la principal política de transferencias monetarias a nivel nacional: la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social.

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Las tensiones de las condicionalidades de la Asignación Universal por Hijo desde la perspectiva de los actores.
Laura Eugenia Garcés

Al analizar las políticas sociales, podemos posicionarnos en perspectivas teóricas que justifican el establecimiento de condicionalidades o, por el contrario, en perspectivas que se oponen a aquellas por considerar que contradicen la idea de derecho. En tanto, en el presente trabajo pretendemos problematizar esas respuestas dicotómicas y las tensiones conceptuales que están presentes en las percepciones de los actores involucrados en la Asignación Universal por Hijo de Argentina, analizando los sentidos otorgados a estos conceptos, ya no como correctos o incorrectos según una perspectiva teórica sobre las condicionalidades, sino complejizando el análisis, articulando con otros desarrollos teóricos que amplíen el horizonte explicativo de la condicionalidad y que, al mismo tiempo, den cuenta de las miradas de los sujetos involucrados en la práctica concreta de las condicionalidades.

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Las políticas de transferencias condicionadas en la Argentina posconvertibilidad:
¿una forma de mediación entre la cuestión social y el régimen social de acumulación?
Silvio Alejandro Crudo

En las últimas décadas se advierte la expansión que han tenido los programas de transferencias condicionadas (PTC) en los esquemas de protección social, así como sus mutaciones en términos de diseño. Si varios son los factores que ayudan a comprender los procesos de formulación de las políticas sociales, nos centraremos en uno: el régimen social de acumulación en el que se encuentran insertas. El interrogante que guiará este trabajo será: ¿qué relaciones se pueden establecer entre los PTCI y el régimen social de acumulación que contiene? Para responderlo, tomaremos los casos de dos programas argentinos: el Plan Familias por la Inclusión Social y la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social. La hipótesis que sostendremos es que estos programas se actualizan como una forma de mediación entre la cuestión social y el incipiente régimen social de acumulación que se estaba definiendo tras la salida de la convertibilidad. Para ello, recurriremos a decretos y reglamentaciones de los programas tomados como casos, documentos institucionales y datos estadísticos.

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¿Cooperativismo como oportunidad perdida? Problemas estructurales y coyunturales del cooperativismo bajo programas
Pilar Arcidiácono y Ángeles Bermúdez

El artículo analiza el campo del cooperativismo de trabajo bajo programas a partir del caso del Programa “Ingreso Social con Trabajo” (Prist). Se abordan cuestiones estructurales y cambios de coyuntura apelando a la metáfora de bisagras de gestión. Se sostiene que las modificaciones impulsadas por el gobierno de Cambiemos se erigen y legitiman sobre un conjunto de supuestas “debilidades preexistentes” del programa, donde el esquema cooperativo comenzaba a perder centralidad. Hasta el momento, la nueva gestión brinda mayor preponderancia a las actividades de formación con una nueva versión de la teoría de capital humano y al componente de las transferencias de ingresos. Este trabajo deja abiertos interrogantes sobre las posibilidades futuras y disputas en torno al Prist y a la línea del cooperativismo de trabajo bajo programas entre posiciones más próximas al reconocimiento de nuevas formas de trabajo autogestivo-asociativo que persiguen sectores de la economía popular, por un lado, y propuestas gubernamentales de corte individual que tienden a descolectivizar el abordaje de la política pública.

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De la promoción del trabajo cooperativo al Salario Social Complementario. Transformaciones en la transferencia de ingresos por trabajo en la Argentina
Malena Victoria Hopp

A partir del trabajo de campo cualitativo y el análisis documental, el artículo reconstruye y analiza la estrategia de política social del Estado argentino ligada a las transferencias de ingresos en el marco de experiencias de trabajo cooperativo y en la economía popular, y las disputas en torno a los sentidos del trabajo y la organización colectiva que estas implican. En este recorrido, se indaga acerca de los fundamentos de la inclusión del trabajo cooperativo como marco de realización de las tareas laborales y como condición para el otorgamiento de una transferencia directa de ingresos, en el período 2003-2015, y la ruptura que plantea la nueva orientación de las políticas sociales que propone transferencias “sin cooperativas” y la creación de un Salario Social Complementario, impulsados por la nueva gestión de Gobierno, iniciada en diciembre de 2015.

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La lucha por un lugar en Buenos Aires.
Crisis de la vivienda y boom inmobiliario (1990-2010)
Marie-France Prévôt-Schapira

En el marco del programa Metraljeux de estudio sobre cuatro metrópolis de América Latina, este trabajo parte de la idea de que en Buenos Aires, como en otras ciudades de la región, los modelos de gobernanza son producto de las lógicas políticas e institucionales que caracterizaron las trayectorias de las metrópolis así como su inserción en la globalización. El análisis propuesto, elaborado como resultado de un trabajo de campo en las ciudades de México y de Buenos Aires en los años 2008-2010, permitirá entender los modos de la gobernanza de la vivienda en Buenos Aires, paradójica con respecto a las otras metrópolis de América Latina.

En primer lugar, se establecen, en una perspectiva histórica, las nuevas formas de precariedad y vulnerabilidad de la vivienda en la Ciudad de Buenos Aires en los años 2000. Luego se pone el foco en el desfasaje entre el derecho a la vivienda reconocido por la Constitución de la Ciudad Autónoma (CABA) y las políticas implementadas para responder a la apremiante demanda habitacional, privilegiando el análisis de las lógicas políticas e institucionales. Por último, se muestra cómo la concentración de programas de vivienda social, la mayor parte de ellos confinados en el sur de la ciudad, profundiza los procesos de segregación existentes, endurece las fronteras entre distintos barrios y exacerba las tensiones.

En fin, el artículo sostiene que la pregunta por quién se apropia del espacio es clave para hacer inteligible la dinámica y las posibilidades de la gobernanza metropolitana.

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Bienestar infantil y diversidad familiar.
Infancia, parentalidad y políticas públicas en España
Dolors Comas-d´Argemir

El reconocimiento de la diversidad familiar es un componente esencial para el bienestar de la infancia. Las familias han experimentado fuertes cambios en su composición y relaciones internas y esto es especialmente relevante en la España de los últimos cincuenta años, en que se ha pasado de un modelo familiar único (matrimonio heterosexual con hijos) a una diversidad de formas de convivencia y a una democratización de las relaciones entre hombres y mujeres y entre generaciones. En este artículo presentamos las políticas públicas dirigidas a la infancia, con especial referencia a las relacionadas con el reconocimiento de las nuevas realidades familiares. Constatamos que las políticas de infancia y las políticas familiares han sido de poca entidad y de gran fragilidad en España y que los avances que se produjeron a finales del siglo XX, coincidiendo con el desarrollo del Estado del bienestar, se han visto truncados con la gran depresión económica y las políticas neoliberales de austeridad, que limitan la responsabilidad del Estado y sitúan a la familia como garante del bienestar infantil, acentuando el riesgo de pobreza infantil. Es en este contexto en el que hay que interpretar la escasa sensibilidad pública hacia las nuevas necesidades de las nuevas familias.

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Los sistemas de registro de información como instrumentos para la gestión de políticas públicas para niñas, niños y adolescentes.
El caso de la Ciudad de Buenos Aires
Cristina Erbaro y Verónica Lewkowicz

El compromiso asumido por la Argentina, como Estado Parte de la Convención sobre los Derechos del Niño, y las leyes nacionales y locales de protección integral de derechos requieren del seguimiento de su implementación en las políticas públicas. En ese marco, una de las tareas más importantes es la construcción de sistemas de registro que brinden información sobre el acceso a los derechos de niñas, niños y adolescentes. En el presente trabajo se reflexiona sobre el Legajo Único Electrónico, primer sistema para el registro de situaciones de amenaza o vulneración de derechos, de uso exclusivo de todos los servicios y programas de atención directa del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

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Autoritarismo, espacio urbano y sectores populares
A propósito de Merecer la ciudad: los pobres y el derecho al espacio urbano, Oscar Oszlak (2017). Ciudad de Buenos Aires: Eduntref. Segunda edición ampliada
Fernando Ostuni

El compromiso asumido por la Argentina, como Estado Parte de la Convención sobre los Derechos del Niño, y las leyes nacionales y locales de protección integral de derechos requieren del seguimiento de su implementación en las políticas públicas. En ese marco, una de las tareas más importantes es la construcción de sistemas de registro que brinden información sobre el acceso a los derechos de niñas, niños y adolescentes. En el presente trabajo se reflexiona sobre el Legajo Único Electrónico, primer sistema para el registro de situaciones de amenaza o vulneración de derechos, de uso exclusivo de todos los servicios y programas de atención directa del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

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Los desafíos de la justicia escolar.
François Dubet

El gran proyecto escolar moderno se fundó en la mayoría de los países entre finales del siglo XIX y la primera mitad del siglo XX, cuando se construyeron los sistemas educativos públicos nacionales con la misión de escolarizar a todos los niños. En esos años de fuerte confianza en la educación, dos grandes proyectos se afirmaron: un proyecto de justicia social y un proyecto de emancipación. Uno se basa en la creencia en la capacidad de la escuela para promover una jerarquía social justa basada en el mérito de los individuos y no solo en los privilegios debidos a su nacimiento; el segundo postula que la escuela puede formar ciudadanos autónomos y solidarios en el marco de las sociedades nacionales democráticas. En este artículo se analizan esos dos proyectos, el de la justicia y el de la educación, para distinguir sus diversas dimensiones e intentar definir los desafíos a los que hoy nos enfrentamos. Se sostiene, en líneas generales, que en tanto los sistemas educativos están insertos en las sociedades, cuanto más justa e igualitaria es una sociedad, más probabilidades tiene la escuela de ser ella misma justa e igualitaria. Porque si bien la escuela interviene sobre la sociedad, no está quizás en condiciones de “salvar el mundo”.

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Las continuas mejoras en la distribución del ingreso en Argentina entre 2003 y 2015.
Ana Laura Fernández y Mariana L. González

El período 2003-2015 puede caracterizarse en su conjunto en términos socioeconómicos por el crecimiento de la economía, la mejora en las condiciones laborales y la ampliación de las políticas sociales y de seguridad social. Entre estos años se produjo, a su vez, una mejora continua en la distribución del ingreso, que implicó una reversión respecto de la tendencia regresiva que se había verificado desde los años de la última dictadura militar. En este marco, el objetivo de este trabajo es analizar la evolución de la distribución de los ingresos familiares e individuales durante esta etapa indagando en su asociación con diferentes factores tales como la dinámica del mercado de trabajo, los ingresos laborales y no laborales. El análisis se basa en una periodización fundamentada en la dinámica macroeconómica y de las variables analizadas, que distingue tres subetapas. La principal fuente de información es la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC.


El estudio permite concluir que la menor desigualdad en los ingresos familiares no solo se relaciona positivamente con una mejora en la distribución de los ingresos laborales sino también con el efecto diferencial del aumento de la ocupación y las variaciones en la tasa de actividad, y la menor precariedad en el empleo. Del mismo modo, es fundamental en la explicación la ampliación del régimen previsional y el aumento real de los haberes jubilatorios, mientras que las políticas sociales de transferencias monetarias tienen un rol también positivo, pero de menor intensidad.

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La desigualdad regional de ingresos en la Argentina de las últimas décadas
Impacto redistributivo del Estado y contribución regional a la inequidad urbana
Gabriel Calvi y Elsa Cimillo

En este trabajo se aborda el fenómeno de la desigualdad de ingresos personales en los distintos agrupamientos urbanos (regiones y aglomerados) de la Argentina y su evolución en los últimos veinte años. El estudio se concentrará en dos aspectos: 1) la evolución de la desigualdad y del impacto redistributivo de las transferencias estatales (contributivas y no contributivas) a nivel regional; 2) el aporte de cada área a la desigualdad del total urbano.


Para el primer aspecto abordado se analizarán coeficientes de Gini de ingreso per cápita familiar (IPCF), antes y después de transferencias estatales. En este punto se procederá comparando ambos tipos de coeficientes, asumiendo que la diferencia es un buen indicador del efecto redistributivo de la intervención del Estado. La comparación será realizada para cada uno de los agrupamientos territoriales en los distintos años considerados.


El segundo aspecto, de mayor complejidad, es el relativo a la contribución de regiones y aglomerados a la inequidad del total urbano en el período analizado. La desigualdad de IPCF del total urbano resulta de incluir en un único ordenamiento jerárquico (distribución) los ingresos individuales (IPCF) de distintas áreas geográficas, que presentan heterogeneidades en términos de tamaño poblacional y nivel de ingresos. Esta mayor o menor heterogeneidad (entre regiones o aglomerados) origina contribuciones diferenciales a la desigualdad total. La metodología utilizada en este punto es una adaptación del procedimiento de descomposición del Gini por fuentes de ingreso elaborado por Lerman y Yitzhaki (1985) y difundido por CEPAL en 2008 (Medina y Galván, 2008). La adaptación aquí realizada consiste en considerar los ingresos de los residentes de cada región o aglomerado como fuentes distintas del ingreso total urbano.


En la definición de las áreas urbanas se sigue la clasificación de agrupamientos territoriales que emplea el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) en la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), fuente de información utilizada en este trabajo. Nos referimos a las seis regiones estadísticas definidas por el INDEC (Gran Buenos Aires, Cuyo, Noreste Argentino, Noroeste Argentino, Patagonia y Pampeana) y a los distintos aglomerados urbanos relevados por la encuesta (cuya cantidad ha variado desde los inicios de la EPH).


El estudio es precedido por una sección en la que se describe brevemente la evolución de la desigualdad de ingresos entre 1993 y 2013, y que nos permite identificar las etapas a partir de las cuales será estilizado el análisis. Un último punto queda dedicado a las conclusiones que se desprenden de las evidencias aportadas.

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Producción de bienestar y estructura social en perspectiva comparada:
Reino Unido, España y Argentina
Jésica Lorena Pla y Emilio Jorge Ayos

Este artículo analiza la composición de ingresos y su relación con la estructura social, a partir de una perspectiva comparativa, seleccionando los casos de Reino Unido, España y Argentina. Retomamos la discusión sobre las formas de articulación entre las diferentes instituciones que participan en la provisión del bienestar, Estado, Mercado y Familia, aprendiéndolas a partir de la desagregación de los ingresos por fuente (laboral, no laboral, y en este último caso, su composición), abordados comparativamente a partir de la unidad de análisis individuo y la unidad de análisis hogar.


Utilizamos los microdatos de las siguientes fuentes: la Encuesta Permanente de Hogares del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (Argentina), la Encuesta de Condiciones de Vida del Instituto Nacional de Estadística (España - 2013 en cada caso) y su versión inglesa European Union Statistics on Income and Living Conditions (2009).


El instrumento de medición utilizado para analizar la evolución de la estructura de clases en relación al mercado de trabajo fue el esquema de clases de Erikson, Goldthorpe y Portocarero (Goldthorpe y Heath, 1992).

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Desigualdad de oportunidades de graduación universitaria en Argentina (1975-2015):
Efectos del territorio, la clase social de origen y el nivel educativo familiar
Pablo Dalle, Paula Boniolo, Bárbara Estévez Leston y Joaquín Carrascosa

El artículo analiza la incidencia del origen social familiar y el territorio en la desigualdad de oportunidades de graduación universitaria en Argentina y su evolución a través de cuatro cohortes nacidas entre 1945 y 1985. Se utiliza una metodología cuantitativa que combina el análisis de dos fuentes de datos secundarios: la Encuesta Nacional sobre Estructura Social de 2015 y el Censo Nacional de Personas, Hogares y Viviendas de 2010. Se utilizaron técnicas estadísticas descriptivas: tablas de contingencia, gráficos y mapas, e inferenciales: modelos log-lineales y de regresión logística multivariados. Las pautas observadas sugieren que la escasa expansión de la graduación del sistema universitario en las últimas décadas ha implicado, hasta el momento, una ampliación de la desigualdad de clase en el logro de credenciales universitarias en la cohorte más joven, esto es, mayores ventajas para quienes provienen de clases medias. El nivel educativo del hogar de origen es la variable que más influye en la graduación universitaria y su efecto sobre la desigualdad de oportunidades se mantiene constante a través de las cohortes. Asimismo, el estudio brinda evidencia en favor de que la región de nacimiento y de residencia actual contribuye a delinear la desigualdad de oportunidades educativas.

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Procesos de exclusión en las políticas sociales:
explorando los perfiles de la población no perceptora de la Asignación Universal por Hijo
Agustín Salvia, Santiago Poy y Ianina Tuñón

Está ampliamente probado que las instituciones laborales y de seguridad social asociadas a los mercados de trabajo formal constituyen el principal mecanismo de inclusión social sistémica en economías de mercado (OIT, 2017). No obstante, la reconfiguración productiva y sus efectos sobre el empleo y la exclusión a escala global condujeron a muchos gobiernos a desarrollar sistemas de protección paralelos a tales mecanismos (CEPAL, 2018). En América Latina, estos sistemas han adoptado la forma de programas de transferencias condicionadas de ingresos, orientados a la lucha contra la pobreza y concebidos como instrumentos transitorios hasta que los beneficiarios logren una mejor inserción en el mercado laboral. Si bien han tenido efectividad para paliar situaciones de pobreza extrema, en distintos países se ha constatado su insuficiencia para superar exclusiones o autoexclusiones sociales y promover formas más plenas de inclusión social sistémica.


A partir de 2009, el gobierno argentino implementó un sistema de transferencia condicionada de ingresos –la Asignación Universal por Hijo–, destinado a hogares con niños y adolescentes cuyos padres fueran trabajadores informales, desempleados o inactivos y no tuvieran acceso a otros mecanismos de protección social. La literatura ha abordado distintas aristas de esta política. Adoptando un enfoque crítico sobre el carácter universal, transitorio e inclusivo de esta iniciativa, este artículo aborda un aspecto poco explorado: el perfil socioeconómico, demográfico, laboral y residencial de aquellos potenciales beneficiarios excluidos o autoexcluidos del programa. Se parte de la hipótesis de que se trata de una población heterogénea, atravesada por diferentes clivajes y grados de marginalidad social, cuyas particulares condiciones constituyen el principal factor de exclusión.


La fuente de información son los microdatos de la Encuesta de la Deuda Social Argentina de la Universidad Católica Argentina correspondientes al período 2010-2015. Sobre las bases apiladas se aplican modelos de regresión, análisis factoriales y construcción de clústeres que permiten caracterizar y tipificar los diferentes procesos sociales de exclusión subyacentes a los perfiles socioeconómicos, demográficos, laborales y residenciales presentes en una población de niños y adolescentes elegibles no beneficiarios de la AUH.

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Políticas sociales y simbolismo del trabajo en Argentina
Desigualdad, apropiaciones y sentidos vividos en el espacio social de Córdoba
Gonzalo Assusa

El artículo aborda la relación entre políticas sociales y desigualdad en la Argentina contemporánea. Para ello, plantea su análisis en dos dimensiones paralelas e interconectadas. La primera refiere al lugar de las políticas sociales como instrumento de reproducción social y al modo en que se inserta en una serie de estrategias de reproducción social de las familias para sostener o mejorar su propia posición en el espacio de las clases sociales. La segunda refiere a cómo las políticas sociales (denominadas coloquialmente “planes sociales") pasan a formar parte de un acervo común de categorías simbólicas que se ponen en juego en la construcción de fronteras simbólicas que distinguen legitimidades, dignidades y prestigios diferenciales entre personas. Con este objetivo, el artículo propone una articulación de métodos, combinando procesamiento estadístico multifactorial de bases de datos como la ENES-PISAC, con un extenso trabajo de campo cualitativo que va desde entrevistas en profundidad hasta registros etnográficos.

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Las transformaciones en las prácticas de los sectores populares organizados a partir de la implementación de la Asignación Universal por Hijo
Victoria D’Amico

En este artículo exploramos las reconfiguraciones de la relación entre sectores populares y Estado a partir del análisis del modo que adoptó la inscripción de la AUH en las redes de sociabilidad política local de una organización socioterritorial, el Movimiento Justicia y Libertad en la ciudad de La Plata, entre 2011 y 2015. Sostenemos que la implementación de la AUH conllevó dos transformaciones simultáneas en las prácticas de los sectores populares organizados. Por un lado, reprodujo el sentido oficial de que la política es gestionada directamente por el Estado nacional. Al hacerlo, las organizaciones se distanciaron del carácter disruptivo con que habían disputado previamente su papel protagónico como mediadoras en la gestión de políticas sociales y, como consecuencia, se produjeron procesos de individualización de los sectores populares.


Por otro, las organizaciones reconfiguraron su trabajo territorial a través de su participación en otros programas sociales. Las cooperativas del Programa de Ingreso Social con Trabajo, más conocido como “Argentina Trabaja”, operaron como núcleos de articulación de recursos, tareas y demandas al Estado en el entramado local. Reconstruimos empíricamente las tensiones irresueltas que ambos procesos generaron en las experiencias de ciudadanización y desigualdad, particularmente para las mujeres.

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Experiencias del bienestar
Para una comprensión de la política social desde el sentido común
Daniela Soldano

Conseguir trabajo, agua potable, una bolsa de alimentos, un turno médico, un lugar donde vivir, o un cupo en la mejor escuela pública del barrio, constituyen desafíos que enfrentan a diario los vecinos de las barriadas relegadas de las ciudades en nuestra región. Estos desafíos permiten advertir dos registros del orden socio-político: la estructura desigual que da forma a sus condiciones de vida y las prácticas efectivas de reproducción social. Entre ambos, se ubica el sentido común, un nivel de conocimiento experiencial, potente para orientar dichas rutinas cotidianas y con capacidad para “suturar” simbólicamente las fracturas de una sociedad atravesada por la desigualdad socioeconómica. Este artículo propone la comprensión de lo que se denominará “experiencias del bienestar” –del Estado y la política social–, en las que entran en escena un conjunto de razonamientos evaluativos que atañen a la calidad de los recursos públicos, a la efectividad y legitimidad de su mediación y al grado de justicia presente en su distribución en los diferentes territorios.

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Cuando la desigualdad y la pobreza pasaron a ser problemas de la gerencia social
Notas sobre el caso de los think tanks en los noventa
Adriana Clemente

Este artículo problematiza sobre la orientación y las características de las fuentes de conocimiento y el asesoramiento brindado para el diseño de los programas sociales y el tratamiento de la pobreza que se realizaron como parte de la cooperación técnica para el desarrollo en la década de los noventa. El análisis focaliza el rol de los dispositivos institucionales que actúan en torno a procesos de vinculación tecnológica y social con la vocación de incidir en la agenda pública (think tanks), particularmente los asociados al ámbito académico inscriptos en el campo de las políticas sociales y el desarrollo.

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¿Es el territorio un “accidente” para las políticas de salud? Aproximación conceptual y reflexiones desde la investigación social.
Magdalena Chiara

El trabajo se propone introducir la perspectiva territorial para pensar las políticas de salud. Sin pretender negar la complejidad inherente al sector, busca identificar otros pliegues en los que la política se de-construye y vuelve a construirse en territorios determinados. Partiendo de entender la salud como “campo abierto” y pasando revista a distintas contribuciones del enfoque territorial, el trabajo busca colocar el territorio más allá del escenario en el que las políticas se despliegan. En este movimiento, se detectan nuevas preguntas, aparecen otros problemas y se develan nuevos actores.

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El escenario participativo de base popular en el Gran Buenos Aires en tiempos neoliberales: huellas de la historia reciente y cambios emergentes.
Adriana Rofman

El artículo busca reconstruir la historia reciente de los modelos de participación de la sociedad civil de base popular en las políticas públicas, en Argentina. El objetivo es identificar las huellas de las experiencias previas y los cambios emergentes, en el escenario participativo popular actual. Esto es, rastrear las características principales de las formas históricas de organización de la sociedad civil popular, sus agendas y sus modos de relacionamiento con el Estado, con el fin de identificar persistencias y cambios a lo largo del recorrido. Para ello, se analizan tres períodos históricos: la etapa de surgimiento y desarrollo de las articulaciones entre la sociedad civil popular y el Estado durante el siglo XX; las profundas transformaciones producidas por la implantación del neoliberalismo y la consecuente crisis de fin de siglo; y el momento de recuperación del protagonismo estatal, junto con la expansión e institucionalización de estos espacios. Por último, se describe el panorama actual, de los primeros años de gobierno de Cambiemos, enfocando en los rasgos persistentes y las novedades emergentes.

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Los Consejos Locales de Niñez y Adolescencia: institucionalizando la participación de la sociedad civil en la producción de la política pública de infancia a nivel local en el Conurbano Bonaerense.
Carolina Foglia

En este trabajo nos concentraremos en el abordaje de los Consejos Locales de Niñez y Adolescencia, dispositivos locales del sistema de promoción y protección de derechos de Niños, Niñas y Adolescentes de la provincia de Buenos Aires, desde la perspectiva de la participación ciudadana. Consideramos que estos dispositivos institucionalizan territorialmente la participación de las organizaciones sociales locales en la política de infancia de un modo diferente al observado durante la década de 1990, el cual se centraba en la provisión de bienes y servicios y la ejecución de tareas en el marco de programas estatales. Si bien este es un rol que las organizaciones sociales continúan desempeñando, la conformación de los Consejos Locales jerarquiza un papel ligado al diagnóstico de los problemas locales y a la planificación de iniciativas.

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¿Cómo es posible que una toma de tierras se convierta en un barrio popular planificado? Condiciones y actores intervinientes en un caso de la periferia de la ciudad de La Plata.
Florencia Musante

El presente artículo analiza las condiciones de posibilidad de una toma de tierras en la periferia de la ciudad de La Plata y se pregunta por el modo en que la intervención y articulación de distintos actores configuró en el territorio un escenario particular, que lo llevó a convertirse en un barrio popular planificado. La toma tuvo lugar en el año 2015 en Abasto, localidad del oeste de la ciudad de La Plata, y se volvió emblemática por una serie de condiciones que la particularizaron: su masividad –se trata de una toma de 56 hectáreas que nuclea a más de mil familias– y la velocidad con que se logró iniciar un proceso expropiatorio, que dio lugar a distintas intervenciones estatales. Sostenemos que existe una serie de condiciones de posibilidad –la coyuntura política, la intervención estatal y la dinámica de la organización colectiva– que permiten entender la singularidad del proceso.

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Territorios móviles, políticas sociales y prácticas de organización de trabajadores de la economía popular.
María Inés Fernández Álvarez

Este artículo sintetiza resultados de una investigación etnográfica en curso con una cooperativa de vendedores ambulantes del Ferrocarril San Martín que integran la Confederación de los Trabajadores de la Economía Popular (CTEP). Aun cuando la cooperativa se conformó en el año 2015, los vendedores del tren han mantenido, a través de generaciones, “códigos de vida” que organizan su actividad, dentro de las que cobran centralidad las relaciones de parentesco, incluyendo la forma en que la idea de familia es empleada para hablar de los vínculos que se tejen en “el fierro”, tal como prefieren denominar al tren. Este proceso de formalización como cooperativa se vuelve inteligibile a la luz de un proceso más amplio de producción y disputa de formas de reconocimiento, protección, bienestares y derechos colectivos como trabajadores en el marco de la CTEP, dentro del que se destaca la implementación del Salario Social Complementario. En este artículo, me propongo analizar la dinámica de este proceso de organización y la implementación de esta política en un territorio particular marcado por la movilidad de las personas, los vínculos, las prácticas y los espacios que lo producen. Por una parte, esta condición desafía las formas modales de hacer política que caracterizan las organizaciones marco en las cuales la cooperativa se inserta. Por otro, la implementación de esta política desborda los límites del espacio del tren como territorio para proyectar y construir vínculos desde y hacia los barrios donde habitan los vendedores. Atendiendo a estas dos dimensiones, me propongo reflexionar sobre la heterogeneidad de los territorios en los que se despliegan las formas de organización de la economía popular con relación a las políticas públicas destinadas a esta población.

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El territorio, la comunidad y la autonomía: ¿discursos mitológicos en los programas sociales destinados a jóvenes “en riesgo”?
Marina Medan

Desde inicios del 2000 en la Argentina se implementan programas de inclusión social y prevención social del delito destinados a jóvenes “en riesgo”, en los cuales el abordaje territorial y comunitario es distintivo. Este artículo describe y analiza los sentidos y prácticas que tal enfoque supone, tanto desde la perspectiva de los agentes institucionales como desde la de los jóvenes. Los resultados se discuten a la luz de la literatura que aborda las relaciones entre el Estado, el territorio y la comunidad, y se resalta el potencial analítico de la noción de “margen” (Das y Poole, 2008) para problematizar el funcionamiento estatal. Finalmente, se coloca una nueva hipótesis a partir de los hallazgos: las definiciones institucionales sobre el territorio y la comunidad como epicentro de los riesgos que aquejan a los jóvenes, en articulación con la reivindicación de la autonomía juvenil para lidiar con ellos, podría generar un discurso mitológico (Haney, 2010) que provocara más desempoderamiento que emancipación. Los datos analizados provienen de investigaciones cualitativas desarrolladas entre 2008 y 2018, cuyas técnicas principales han sido la observación participante, entrevistas en profundidad y grupos focales. La referencia empírica está conformada por programas de prevención social del delito y programas de inclusión social juvenil implementados en barrios populares del AMBA.

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Educación y Territorio: una experiencia de implementación del Plan Fines en la Provincia de Buenos Aires.
Laura Beatríz Casals

A partir de un estudio de caso en el partido de General San Martín, provincia de Buenos Aires, nos proponemos comprender el modo en que las trayectorias educativas de jóvenes y adultos estudiantes del Plan Fines en territorios socialmente críticos se vinculan con el entramado de organizaciones sociales y comunitarias. Esto a partir del análisis del contexto territorial y la dinámica local de implementación del Plan; la reconstrucción de la trama de organizaciones sociales y comunitarias en que la sede del Plan está inserta y el abordaje de trayectorias educativas de estudiantes y referentes comunitarios.

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Territorio, política social e implementación. Una mirada desde los espacios locales de gestión del “Argentina Trabaja - Programa Ingreso Social con Trabajo” en el distrito de La Matanza.
Cynthia Gisselle Ferrari Mango

El objetivo general que perseguimos a través de este artículo es caracterizar la territorialidad que adquiere el Argentina Trabaja - Programa Ingreso Social con Trabajo en los espacios locales de gestión denominados Obradores en el distrito de La Matanza (2009-2016), ubicado en la provincia de Buenos Aires. Dicho programa tiene un alto componente territorial, por lo cual una mirada a nivel local permite captar diferencias de la implementación del programa y recuperar la noción de centralidad del territorio como espacio de implementación de programas sociales.

Para abordar el objetivo planteado trabajamos en los Obradores entendidos como los espacios locales de gestión y lugares estratégicos de transformación de los programas. Se trató de una investigación cualitativa en la cual el corpus de análisis quedó conformado por la Resolución 3182/09 que le dio origen, el documento “Distribuidor Nacional Programa de Ingreso Social con Trabajo” elaborado por el MDSN, las transcripciones de las notas de campo y las transcripciones de las entrevistas semiestructuradas.

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Acoples y desacoples del ´Argentina Trabaja´ con las políticas de economía social y solidaria en Argentina. Contribuciones a partir de las implementaciones locales en el Conurbano Bonaerense (2009-2018).
Ruth Muñoz

En base a un trabajo de identificación y análisis comparativo de las políticas de economía social y solidaria llevadas a cabo en los 24 partidos del Conurbano Bonaerense entre 2012-2018, el artículo plantea que el Programa Argentina Trabaja, a pesar de lo que sostiene su formulación inicial, fue identificado como una política relacionada con la ESS en solo 4 de los 22 partidos donde se implementó, siendo generalmente ubicado dentro de políticas de transferencias condicionadas por los funcionarios locales, sentido que fuera exacerbado en el actual contexto de restauración conservadora. Elaborado a partir del esfuerzo de reconstrucción de la escasa información disponible para esta escala, se presentan estadísticas del Programa desagregadas por partido, a lo que se suman testimonios de funcionarios nacionales y municipales. Se espera que el análisis constituya un aporte a la discusión sobre las políticas públicas, el territorio y sus relaciones.

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Erradicación de pobladores y recomposición identitaria: El caso de la villa Estrecho de Magallanes (Santiago de Chile).
Cristóbal Sebastián Palma Rojas

El presente artículo discute acerca de la generación de identidades colectivas surgidas en un marco de segregación espacial y homogenización intracomunal provocada a partir de las políticas de reforma urbana impulsadas por la dictadura militar chilena. La investigación realizada en la villa Estrecho de Magallanes, de la comuna de La Pintana, en Santiago, se llevó a cabo mediante técnicas de investigación cualitativas como la observación participante y la entrevista en profundidad. Se concluye que, a pesar de las políticas de erradicación y radicación de la dictadura militar y su manifiesto interés por desarticular las instancias de organización e identificación colectiva, los pobladores tienden a re-crear identidades asociadas a la simbolización del espacio habitado y las acciones conjuntas que despliegan en respuesta a la marginación social.

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Programas de transferencias monetarias condicionadas en la Argentina y el financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (2003 - 2009).
Vanesa P. Ciolli

El artículo analiza el principal programa de transferencias monetarias condicionadas de Argentina entre 2003 y 2009 –el Plan Familias por la Inclusión Social–, implementado mediante un ciclo de financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo. Su propósito es comprender por qué las políticas sociales asumieron dicha modalidad en la etapa posterior a la crisis de 2001 y por qué fueron vehiculizadas mediante el financiamiento de instituciones financieras internacionales. Para alcanzar dicho objetivo, se desarrolla un análisis interpretativo basado en análisis documental. De ello se concluye que la participación de la mencionada institución propició, por un lado, la reingeniería del aparato estatal en el sector de las políticas sociales, orientada al conocimiento riguroso de la población para su focalización, y, por el otro, el cambio en el tipo de interpelación estatal hacia la población receptora, en virtud de su regulación.

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Diferenciación social y segregación educativa en el área metropolitana de Asunción.
Luis Ortiz, Kevin Goetz y Colin Gache

El artículo ofrece una propuesta analítica que considera el espacio urbano, con sus formas y estructuras, no como una simple plataforma de importancia secundaria, sino como un hecho social total. Desde la perspectiva de observación socioespacial que constituye la ciudad, se busca comprender las intensidades y los sentidos de dos fuerzas mayores que intervienen simultáneamente en el sistema educativo. La primera tiene que ver con las dinámicas sociales en curso y con la consiguiente configuración espacial que adquiere la ciudad (aumento de la clase media, trayectorias residenciales, valores asignados a las diferentes zonas y barrios de la ciudad, modificación de los modos de desplazamiento, entre otros), mientras que la segunda tiene que ver con las características y tendencias que discurren en el dispositivo educativo. Las evoluciones del conjunto dinámico que constituye el dispositivo educativo obedecen necesariamente a mecanismos colectivos e institucionales. El análisis apunta a dar cuenta de las relaciones entre los grupos sociales del territorio para moldear el sistema educativo en función de sus intereses diferentes y divergentes.

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Entre la integración subordinada y la relegación social-urbana. El caso del “Certificado de Vivienda Familiar” en la ciudad de Rosario.
Florencia Brizuela y Melisa Campana

Inspirado en el enfoque de la gubernamentalidad, el artículo analiza las racionalidades políticas que atraviesan el Certificado de Vivienda Familiar argentino. Con el objetivo de reconstruir las novedades que el Certificado supone en términos de política sociohabitacional y de estrategia de gobierno en villas y asentamientos informales de Rosario, el trabajo recorre la orientación de los programas implementados durante las últimas décadas en la ciudad, analiza los campos discursivos en que se asienta el Certificado (la lucha contra la pobreza, el combate al narcotráfico y la unión de los argentinos) y sistematiza los hallazgos parciales de la investigación. Estos señalan nuevas estrategias de gobierno que promueven la autogestión de los vecinos en la resolución de sus problemas, bajo una modalidad individual, y cuyos efectos suponen la confinación a territorios de relegación social-urbana.

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Rompiendo las barreras de la relegación: reflexiones sobre un programa de seguridad alimentaria aplicado desde INSSJP-PAMI​ en cogestión con un centro de jubilados y pensionados.
Juan Francisco Di Meglio

El presente escrito tiene la intención de componer un conjunto de reflexiones sobre la importancia que adquieren las organizaciones sociales de personas mayores, concretamente los Centros de Jubilados y Pensionados, en la implementación de políticas sociales, la aplicación efectiva de los derechos sociales en el territorio y la recreación de los lazos sociales. Para dicho objetivo se parte de la experiencia del inicio, en el año 2015, de la prestación “bolsón de alimentos”, perteneciente al Programa ProBienestar del INSSJP-PAMI, en el Centro de Jubilados y Pensionados “Mi segunda casa”, ubicado en Ciudad Oculta (Villa Lugano, CABA).