Número 4 - Primer semestre 2019

Dosier - Políticas sociales y territorios. Fronteras e intersticios entre actores, políticas e instituciones

¿Es el territorio un “accidente” para las políticas de salud? Aproximación conceptual y reflexiones desde la investigación social

  • Magdalena Chiara

    Instituto del Conurbano - Universidad Nacional de General Sarmiento
    magda.chiara@gmail.com

    Investigadora y profesora de Política Social en la Universidad Nacional de General Sarmiento (Argentina) y directora académica de la Diplomatura en Políticas de Salud en el Territorio. Doctora en Ciencias Sociales y Antropóloga (Universidad de Buenos Aires). Sus libros incluyen: La Salud Gobernada. La política sanitaria en la Argentina 2001-2011 (2018), Gestión Territorial Integrada para el Sector Salud (2015) y Salud, Política y Territorio en el Gran Buenos Aires (2012).

    Ciudadanías agradece a la doctora Magdalena Chiara su colaboración con este artículo como uno de los textos de apertura del presente dosier.

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  • Para citar este artículo

    Referencia electrónica
    Chiara, Magdalena (2019). ¿Es el territorio un “accidente” para las políticas de salud? Aproximación conceptual y reflexiones desde la investigación social. Ciudadanías. Revista de Políticas Sociales Urbanas N°4. Primer semestre 2019, pp. 19-35 [En línea]. Consultada el: 13-11-2019
    URL: http://ciudadanias.untref.edu.ar//n4_dossier_art1.php
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Resumen

El trabajo se propone introducir la perspectiva territorial para pensar las políticas de salud. Sin pretender negar la complejidad inherente al sector, busca identificar otros pliegues en los que la política se de-construye y vuelve a construirse en territorios determinados. Partiendo de entender la salud como “campo abierto” y pasando revista a distintas contribuciones del enfoque territorial, el trabajo busca colocar el territorio más allá del escenario en el que las políticas se despliegan. En este movimiento, se detectan nuevas preguntas, aparecen otros problemas y se develan nuevos actores.

Presentación

En este trabajo nos proponemos analizar los quiebres que introduce la variable territorial para pensar las políticas de salud y aportar conceptos que ayuden a dar respuesta a las preguntas que este enfoque introduce.

El alcance de “salud” como campo de estudio es amplio e involucra tres dominios vinculados entre sí: el que refiere al “estado de salud de la población”, el que remite a los modos como se organizan y asignan los recursos de distinto tipo (lo que suele llamarse “estructura sanitaria”) y el dominio de las “políticas de salud”. En este trabajo acotamos la reflexión en torno a la relación entre “políticas de salud” y territorio, sin desconocer las sinergias y relaciones existentes con los demás dominios, salud de población y estructura sanitaria.

Organizamos su desarrollo en tres apartados y una conclusión. En el primero abordamos la salud como “campo”, buscando dar cuenta de su especificidad dentro de la lógica de regulación sectorial. En el segundo, presentamos algunas contribuciones de la geografía, los estudios urbanos y la sociología, para pensar el territorio como algo más que un escenario en el que las políticas se desenvuelven. En el tercer apartado retomamos el concepto de escala y pasamos en limpio las preguntas, los aportes de la investigación y las tensiones con la mirada sectorial.

El punto de partida: salud como campo abierto

Salud es uno de los sectores más complejos de la política social. La amplitud de los bienes y servicios involucrados, la fortaleza de los mercados, la incidencia constante del avance tecnológico y la diversidad de actores involucrados son algunos de los atributos que lo distinguen dentro de la “región” más amplia de los servicios universales (Andrenacci y Soldano, 2006).1

Entre las múltiples aproximaciones que pueden adoptarse para analizar la política de salud, buscamos en este artículo interrogarla como parte del campo más amplio de la política social, abordando lo sectorial a partir de preguntas generales que pongan en el centro de la atención a los sujetos, sean individuales o colectivos, en la singularidad de los territorios.

Con ese propósito y retomando aportes previos de este campo (Grassi, 2003; Danani, 2009), definimos la “política de salud” como el conjunto de intervenciones institucionalizadas del Estado que tienen como objeto aquellos fenómenos y procesos necesarios para mantener la salud de la población, reconociendo su capacidad para definir (y producir) los problemas, así como también delinear las reglas de juego a través de las cuales estos son elaborados, involucrando acciones relativas al mantenimiento de la salud individual de las personas o familias y también de aquellos aspectos que se relacionan con la salud colectiva.

Al poner el foco en el sujeto, esta definición permite mirar la relación entre políticas de salud y territorio más allá de aquel espacio donde se expresan los problemas y desarrollan las consecuencias de las políticas, buscando echar luz sobre las condiciones singulares de producción y consumo de bienes y servicios de salud, las tramas de relaciones que sostienen a las políticas y la dinámica de los actores que preexiste (y se modela) en los territorios. Como puede advertirse, buscamos tomar distancia de aquellas perspectivas que ven el territorio como variable dependiente de las políticas de salud, es decir, como mero lugar donde suceden los procesos y se reflejan sus resultados.

La encrucijada en la que busca indagar este trabajo exige partir de conceptos abiertos desde los que sea posible construir “puentes” con otros campos disciplinares para analizar en su complejidad los problemas que enfrentan (y que contribuyen a definir) las políticas.

Lo sectorial y lo específicamente sanitario son dos aristas que hablan de las características del campo. Comencemos por la primera.

La lógica “sectorial” de regulación de las políticas públicas se caracteriza por tres atributos: está regida por el principio de especialización, tiene una dinámica intra- e interorganizacional que está dominada por la legalidad de las normas y organiza sus sistemas de justificación –de manera casi exclusiva– en el conocimiento científico-técnico (Jolly, 2010). Aunque presentes en otros campos, estas propiedades se ven reforzadas en salud por el hecho de que la imagen de los profesionales médicos tiende a desbordar el plano de lo asistencial para operar como un “marco de referencia genérico” para el diseño, la implementación y el análisis de las políticas.

La definición que aporta la Organización Mundial de la Salud (OMS) avanza en algunas precisiones que abonan a su descripción:

El sector sanitario está compuesto por servicios sanitarios públicos y privados (incluidos los servicios de promoción de la salud, prevención de la enfermedad, diagnóstico, tratamiento y asistencia), las políticas y actividades de los departamentos y ministerios de salud, las organizaciones no gubernamentales y los grupos de la comunidad que prestan servicios de salud y las asociaciones profesionales (OMS, 1998: 23).

Así planteada, la noción de “sector” aplicada a “salud” está presente tanto en la literatura institucional (especialmente aquella generada por los Estados nacionales y organismos internacionales) como en la producción académica.

Aunque parece potente para detectar las diferencias y estilizar las lógicas y principios que subyacen a la organización institucional y a los mecanismos de asignación de los recursos, el concepto de “sector” tiene limitaciones para captar las dinámicas y tensiones de la acción pública. Retomando los aportes de Belmartino y Bloch (1994), proponemos analizar salud como un “campo abierto” que presenta una complejidad singular; siguiendo a Bourdieu, hacemos referencia a:

Un campo de fuerzas, cuya necesidad se impone a los agentes que se han adentrado en él, y como un campo de luchas dentro del cual los agentes se enfrentan, con medios y fines diferenciados según su posición en la estructura del campo de fuerzas, contribuyendo de este modo a conservar o a transformar su estructura (1997: 49).

Según esta aproximación, el “campo de salud” estaría dando cuenta de una red de relaciones e interacciones estructuradas, con cierta estabilidad, jerarquizadas y conflictivas a la vez, en cuyo contexto resulta determinante la “posición” en la estructura de relaciones que ocupan los actores. Como puede advertirse, el movimiento desde la noción de “sector” hacia el concepto de “campo” no altera aquellos atributos que lo distinguen como tal, sino que aporta otras “lentes” dando lugar a lecturas alternativas y/o complementarias.

Vayamos entonces a la segunda arista, la de “salud”. Desde el concepto de “campo”, proponemos regresar a su singularidad buscando echar luz sobre la producción y consumo de los bienes y servicios y sobre la especificidad de los actores y sus relaciones que, posteriormente, pondremos en relación con el territorio.

En este campo de políticas se produce una canasta amplia de bienes y servicios en la que, desde el punto de vista económico, conviven bienes públicos “puros” (es decir, aquellos en los que no hay rivalidad en el consumo ni es posible la exclusión) y bienes cuyos beneficios son “privados” (en el sentido de que pueden ser consumidos de manera individual). A diferencia de lo que sucede en otros sectores, estos bienes y servicios son apropiados y/o consumidos de diferente modo en cada momento de la vida de las personas, en tanto los riesgos de enfermar son diferentes.

A su vez, mantener la salud de una población supone producir y proveer servicios a través de lo que podríamos denominar un “continuo” de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y cuidados paliativos que obedece a atributos particulares (“accesibilidad” o “puerta de entrada”, “continuidad”, “longitudinalidad”, “integralidad”, “capacidad resolutiva” y “coordinación asistencial”) (Starfield, Shi y Macinko, 2005) y en cuyo desempeño se expresan distintos niveles de complejidad.

En las últimas décadas, la producción de los bienes y servicios en este campo ha estado fuertemente tensionada por los avances tecnológicos y científicos; al tiempo que se fueron elevando los umbrales de prestación, se profundizaron las brechas de desigualdad entre poblaciones y territorios. Este fenómeno convive con otro problema: la demanda de la población está inducida (también) desde la oferta de los servicios (Belmartino, 2005).

En el plano de la provisión, se destaca la elevada y necesaria autonomía que tienen los trabajadores (en especial de los profesionales médicos) y los servicios en los distintos niveles.

Otro atributo que distingue a este sector es la fortaleza de los mercados de los servicios médicos, sanatoriales y de medicamentos, que contrasta con la fragmentación y debilidad de la capacidad reguladora del Estado (Belmartino, 2009).

Ahora bien, pensar “salud” dentro del campo de la política social supone mirar más allá de la producción de bienes y servicios, buscando entender las políticas como respuesta a la “cuestión social”; esto implica enfrentar aquella tensión entre la “promesa de igualdad” que opera en un plano político y la “desigualdad” en el plano económico. Las políticas de salud pueden ser vistas entonces como un “campo de mediación” entre el orden político y el orden económico que se organiza en la singularidad de cada territorio.

Desde esta perspectiva, los problemas de salud no serían el mero resultado de procesos aprehensibles a partir de una racionalidad instrumental, sino que expresan una “construcción histórica” que encierra –en su definición– la contradicción y el conflicto entre la igualdad en el derecho a la salud y la desigualdad en las condiciones en las cuales se ejerce ese derecho. Esta última cuestión remite no solo a la distribución de la renta entre individuos y familias, sino también a la desigualdad entre territorios.

La relación entre salud y territorio no es nueva en la política sanitaria. En trabajos previos (Chiara y Ariovich, 2013) hemos dado cuenta de la progresiva aparición de la cuestión territorial en las directrices de las políticas según lo dicho por los organismos multilaterales de cooperación (OPS/OMS) y de crédito (BM/BID) en los últimos sesenta años a través de sus documentos.

La idea de “control militar del territorio” inaugura la presencia de la noción de “territorio” en los “Programas de Erradicación de Enfermedades Transmisibles” en los años 50; se trata de una lectura que tuvo relativa eficacia en tanto persiste aun hoy en los denominados “programas verticales”. Los cambios que se produjeron a partir de la Declaración de Alma ATA (1978), las recomendaciones en torno a la Atención Primaria de la Salud (APS) (2005) y las modalidades organizativas de los Sistemas Locales de Salud (Silos) (1998), trajeron otra noción de territorio entendida como el espacio de “lo próximo” y “lo local”.

Algo más tarde, el enfoque de los “determinantes sociales de salud” (2004-2008), el énfasis en la idea de “gobernanza” de la propuesta de “Ciudades, Municipios y Comunidades Saludables” (1998) y el modelo de las “Redes Integradas de Servicios de Salud” (RISS) (2008) tendieron a complejizar el análisis debiendo buscar otras formas de concebir el territorio.

Este análisis mostró que las directrices que aportaron los organismos en distintos momentos incorporaron de manera progresiva al territorio como variable de análisis, al tiempo que jerarquizaron diferencialmente actores y niveles jurisdiccionales.

Sin desconocer su importancia, el territorio parece funcionar en ellas como variable dependiente de las políticas, apelando a simplificaciones que dificultan poder echar luz sobre las dinámicas y mecanismos de constitución.

Más allá de lo espacial:
nociones y conceptos para pensar el territorio

Los procesos de urbanización fueron creando ciudades de gran tamaño, densamente pobladas, complejas en sus problemas y sumamente desiguales en sus capacidades para mejorar la situación de salud de su población. Aunque no se trata de la única expresión, es de la mano de este fenómeno que el territorio adquirió relevancia como variable del análisis de los problemas de salud y cobró jerarquía en las propuestas de políticas.

En un contexto caracterizado por ciudades duales y sumamente segmentadas, la integración parece ser el principal problema que enfrentan las políticas públicas, poniendo en evidencia las limitaciones que tiene la lógica sectorial para abordar la desigualdad y la necesidad de considerar el territorio como algo más que aquel “espacio” donde se despliegan las políticas.

Con el propósito de tomar distancia de esta perspectiva instrumental, en este apartado buscamos problematizar el concepto de territorio abrevando en los aportes que introducen la geografía, los estudios urbanos y la sociología.

Los modos de conceptualizar la noción de territorio en la geografía han ido abandonando progresivamente visiones espacialistas, moviéndose hacia concepciones que dan cuenta de su carácter histórico. Aquellas perspectivas asociaban a la noción de espacio geográfico los atributos de homogeneidad y estabilidad, reconociendo la existencia de fronteras precisas y captables por fuera de los sujetos. Basados en esas ideas, sería posible enunciar (y, de hecho, las políticas públicas lo hacen con frecuencia y naturalizando frente a los sujetos sus decisiones) la existencia de recortes unívocos (barrio, localidad, municipio) basados en atributos que se consideran (o presentan como) inherentes a la materialidad del espacio geográfico.

Con el propósito de tomar distancia de estas concepciones, emerge el concepto de territorio entendido como un espacio social e históricamente producido en el que distintos flujos de relaciones articulan y tensionan recursos o servicios en un espacio particular donde las distancias físicas se ven relativizadas. Se trata de un ámbito complejo, virtual y dinámico, maleable a los intercambios, las relaciones de poder y a la acción de los actores (Pierini, 2017).

En esta perspectiva, el territorio puede ser visto como una clase de espacio con determinados atributos que refieren a la apropiación y autorreferencia de los actores. Tiene un carácter dinámico en tanto quienes usan el territorio y lo reproducen contribuyen a su vez a la construcción de una territorialidad.

La territorialidad es el resultado de una relación dinámica entre los componentes sociales (económico, cultural, institucional, de los saberes) que expresan determinadas relaciones de poder:

Territorialidad es el conjunto de las relaciones que una sociedad, y por lo tanto los individuos que forman parte de ella, mantienen con la exterioridad (las relaciones verticales con el territorio, el milieu, el ambiente…) y con la alteridad (las relaciones horizontales con los demás agentes) para satisfacer las propias necesidades con la ayuda de mediadores (mediateurs) con el fin de obtener la mayor autonomía posible, teniendo en cuenta los recursos del sistema (Raffestin, 1999, citado por Dematteis y Governa, 2005: 44).

Lejos de eliminar su singularidad, el concepto de territorio le confiere al espacio nuevas formas y exige al analista adoptar una visión sistémica que considere distintas escalas en simultáneo. Se trata de una aproximación relativamente nueva en el análisis de políticas públicas, que representa un giro en el modo de concebir y analizar las políticas de salud.

Ahora bien, el territorio no se encuentra compuesto solo por extensiones, límites y obstáculos, sino también por flujos, ejes y nodos en torno a los cuales se articulan relaciones, algunas que preexisten a las políticas y otras que son promovidas, fortalecidas y hasta construidas por estas. En esta línea, hace más de dos décadas el geógrafo brasileño Milton Santos abría esta discusión proponiendo distinguir entre “territorios horizontales” y “territorios verticales” (Santos, 1994).

Buscando profundizar este enfoque, proponemos retomar dos aportes de la geografía que consideramos de utilidad para el análisis de las políticas de salud: el primero refiere al modo como concebir lo “local” y el segundo alude a lo que se denomina una “perspectiva relacional” del territorio.2

Rompiendo con visiones que asocian una comunidad (homogénea) a un territorio, retomamos propuestas que entienden “lo local como heterogeneidad yuxtapuesta”, expresión de distintas escalas e intereses. Amin (2005) discute con la perspectiva convencional sobre los estudios regionales que definen lo local en oposición a lo global:

Lo local [es] […] percibido como el espacio de lo íntimo, de lo familiar, lo cercano, lo encarnado; es decir, como un espacio esencialmente separado y distinto del espacio global que se concibe como lo lejano, lo abstracto, lo virtual, lo invasivo, lo hegemónico. [En esa discusión sostiene que] […] las configuraciones y los límites espaciales no son ya necesariamente territoriales o escalares, puesto que el interior y el exterior social, económico, político y cultural se constituyen a través de topologías de redes de actores que están siendo cada vez más dinámicas y diversas en la conformación espacial) (Amin, 2005: 77-8).

Este enfoque cuestiona la existencia de “ámbitos territoriales comunes o de una cultura territorial cohesionada”, construyendo –en palabras del autor– imágenes que se asemejan a “caricaturas que se presentan con un cierto grado de veracidad acerca de la esfera pública” (Amin, 2005: 85).

Parece útil retomar estos aportes para mirar lo local, el ámbito de la descentralización y el territorio de referencia más próximo a la gestión de la política sanitaria, como una “heterogeneidad yuxtapuesta dentro de una estrecha proximidad espacial, y como lugares de múltiples geografías de afiliación, vínculo y flujo” (Amin, 2005: 86).

También el concepto de “comunidad” se pone en cuestión desde estas aproximaciones. En ese sentido, Dematteis y Governa destacan: “la dificultad de hablar de comunidad y, al mismo tiempo, la urgencia de los problemas que […] se ocultan dentro de esta palabra y que se difuminan en las ‘trazas’ de la confianza, la reciprocidad y la identidad” (Dematteis y Governa, 2005: 36-37). Aquella perspectiva comunitarista de lo local conduce a una visión naturalizada del territorio, a lo que los mismos autores denominan un “territorio sin actores”.

También desde la sociología se discute el supuesto de congruencia entre “comunidad” y “territorio”. Piselli (2007) sostiene que la comunidad no necesariamente coincide con una unidad residencial; por el contrario, debe ser reconstruida empíricamente sobre la base de las relaciones interpersonales.

Según esta autora, el enfoque de redes se muestra potente para estudiar una comunidad sin presuponer una coincidencia con un área geográfica específica. Permite a su vez el análisis de los lazos internos y externos que se extienden más allá de los límites de los grupos y lugares.

Las redes sociales definen y redefinen lugares, cambian sus funciones, aspecto y sentido simbólico en el contexto de los procesos de apropiación. Por citar solo algunas, podemos mencionar: las redes que hacen posible la inserción en el mercado de trabajo, las que resultan de la incorporación de nuevas generaciones a los estudios universitarios, aquellas que dan cuenta de la pertenencia a movimientos sociales y políticos regionales o nacionales.

Desde esta perspectiva, una comunidad no es un lugar circunscripto y aislado, sino un conjunto de relaciones sociales significativas que constantemente define y redefine su dimensión territorial y que teje las dimensiones políticas y económicas en conjunto.

Contrastando con las formulaciones más clásicas sobre el modo como se ha develado el territorio tradicionalmente en las propuestas de política sanitaria, estos autores cuestionan cualquier mirada ingenua que asocie lo local a “lo íntimo” o a “lo familiar” y desafían a desentrañar las complejidades comprendidas en la delimitación de los territorios que son objeto de intervención de las políticas sanitarias.

La segunda línea de aportes de la geografía y de los estudios urbanos hace referencia a la “perspectiva relacional del territorio”, aproximación que propone interpretar los fenómenos sociales y las demandas realizando una distinción entre “territorios de proximidad” y “territorios de conectividad”. En el análisis de los procesos de configuración del territorio, Catenazzi y Da Representação distinguen entre un área contigua (asociada a la métrica topográfica) y una red (a la métrica topológica), lo que se corresponde –en el análisis de los actores– con lógicas de apropiación y acumulación diferentes:

Para quienes defienden una relación muy fuerte entre territorio y apropiación, el territorio es una entidad única, estrictamente definida y delimitada por el control ejercido sobre el espacio. Por el contrario, si la configuración espacial adoptada depende de los recursos movilizados y de diferentes modalidades de control (material y simbólico), el territorio puede ser tanto un área contigua, como archipiélagos o reticular (Catenazzi y Da Representação, 2009: 122).

En una perspectiva convergente con esta, Dematteis y Governa (2005) distinguen entre la territorialidad que se expresa en una estrategia que regresa a lo local y al control y un segundo sentido en el que la territorialidad remite al conjunto de relaciones que una sociedad mantiene con el exterior y con los demás agentes, con la ayuda de mediadores.

La noción de “territorio de conectividad” pone en evidencia la dificultad para demarcar fronteras precisas, definibles a partir de los atributos del espacio. En la misma línea y buscando dar cuenta de la superposición de planos en la arena local, Amin apela a la idea de “espacio fractal” para dar cuenta de la multiplicidad de conexiones, significados e influencias que tienen lugar en estos territorios, de modo que el “adentro” y el “afuera” ya no están definidos localmente. En palabras de este autor, en la arena local “los diferentes micro-mundos se encuentran atrapados en el mismo terreno y las presiones y los diferentes intereses deben ser gestionados y negociados activamente porque no existe ningún otro terreno” (Amin, 2005: 87).

Así entendido, el territorio no parece estar predefinido para la política sino que es objeto de apropiación, construcción y disputa por sus actores sobre una trama de interacciones que le antecede y que abona a la construcción de la territorialidad.

Contrapuntos desde la investigación

Este recorrido en el campo de la geografía y los estudios urbanos (sumado a los aportes de la antropología y sociología sobre el concepto de “comunidad”) nos invita a pensar el territorio como algo más que el “escenario” (más o menos favorable) en el que se despliegan las políticas de salud y manifiestan sus resultados.

En este apartado planteamos una perspectiva diferente. A modo de ejercicio analítico y retomando los aportes que presentamos en el apartado anterior, invitamos a mirar el territorio como “variable independiente”. Lejos de buscar ningún determinismo, proponemos pensar la relación entre ambas variables como una relación de “doble vía”, en el sentido de un mutuo condicionamiento. Desde esta perspectiva, la relación entre “políticas de salud” y “territorio” no podría estar representada por un “arriba” de las políticas, las normas, los mecanismos de regulación sectoriales, los mercados, los organismos responsables del diseño de las políticas, los modelos de organización de los sistemas, y un “abajo” compuesto por los procesos de urbanización, los actores, los modos de producción diferenciales según el acceso a recursos, la distancia a los establecimientos, las redes, el capital social y cultural del que son portadoras familias e individuos.

A los efectos de tomar distancia de estas miradas binarias y hacer un aporte que pueda ir más allá de los análisis de casos, nos detendremos en el concepto de “escala” para poner en tensión los atributos que caracterizan el campo con las problemáticas que introduce el enfoque territorial.

Siguiendo a Di Virgilio y Rodríguez, la escala puede definirse como una lente a la que recurre el investigador para acercarse a un fenómeno a ser examinado:

Supone la identificación de los actores del proceso de la política [sanitaria] analizada y de los efectos territoriales, como así también de las prácticas y representaciones de los actores involucrados sobre la política misma y también sobre sus efectos (2011: 23).

Gutiérrez Puebla reconoce distintos aspectos del concepto de escala: (a) escala como tamaño (cartográfica, orden de magnitud y niveles de detalle); (b) escala como nivel jerárquico (local, provincial o estadual, regional, nacional, global); (c) escala como nivel en una red (agentes que operan en distintos niveles y profundidades de influencia); (d) escala como relación, cuando hay un cambio de escala, los fenómenos, acontecimientos, procesos y factores que se contemplan pueden ser básicamente los mismos, alterándose las relaciones entre ellos y su peso relativo en la definición del fenómeno a analizar (Gutiérrez Puebla, 2001 citado por Di Virgilio, 2015).

El concepto de escala nos aproxima a otros recortes de los objetos de investigación y plantea nuevas preguntas acerca de cómo se constituyen las dinámicas del sector en territorios específicos. En las distintas escalas (barrial, local, regional o estadual) se demarca el alcance de los problemas, se definen las fronteras y se revelan los actores; el territorio puede mostrar también la yuxtaposición y articulación de diferentes escalas en el corazón mismo del campo de salud, la atención médica.

En estas páginas retomamos de manera no exhaustiva un conjunto de cuestiones derivadas de la investigación en torno a las que se anudan preguntas en las que el territorio interpela a la forma de pensar la política sanitaria.

a) Acerca de la delimitación de las fronteras:

Entendiendo el territorio como espacio social e históricamente construido, ¿es posible definir fronteras precisas desde las políticas?, ¿cuáles son las tensiones que se producen entre el diseño y la implementación en territorios singularmente configurados?, ¿qué fenómenos capta la investigación?

Más allá de la capacidad que tuvieron (y siguen teniendo) las perspectivas espacialistas para traducirse en instrumentos de políticas (la vigencia del concepto de “área programática” o la focalización territorial son solo algunos ejemplos), la mirada que devuelve la investigación acerca de la implementación pone en evidencia dificultades para delimitar fronteras precisas con independencia de la apropiación que hacen los actores sobre el territorio.

Las justificaciones técnicas adoptadas por los organismos sectoriales para delimitar recortes espaciales –sea para definir el alcance de un programa, conformar los padrones de “población a cargo” o bien organizar redes de servicios– tensiona con otras dinámicas que introducen los procesos de apropiación a través de los cuales los actores (tanto del Estado como de la sociedad) construyen el territorio. Así, las definiciones acerca del alcance geográfico de un programa pueden verse relativizadas o replanteadas por los actores en el nivel local y barrial; el alcance de la “población a cargo” de un centro de salud puede requerir de mecanismos alternativos de transferencia de “beneficiarios” entre efectores y padrones o redefinirse el alcance de las redes de servicios.

Lejos de interpretar estos fenómenos como “desvíos” en la implementación, el territorio introduce otra perspectiva a la lógica sectorial desde la cual delimitar el “afuera” y el “adentro” que pone en cuestión la supuesta homogeneidad de la noción de comunidad, devela la existencia de escalas superpuestas en los procesos de atención y muestra la vigencia de redes de distinto tipo que tienen alcance territorial diferente y que operan de manera yuxtapuesta.

Más allá de la necesidad que tienen las políticas de instrumentar su cobertura geográfica, el enfoque territorial muestra problemas para definir de manera unívoca las fronteras. La dinámica del territorio pone de manifiesto la existencia de fronteras (construidas desde barreras institucionales) que resultan de procesos de apropiación y acumulación de los actores que rompen con las dinámicas de movilidad de la población que habita un determinado territorio. La existencia de mecanismos de mercantilización impuestos en el acceso a servicios por parte de población no residente en un municipio son un ejemplo de barreras que demarcan –desde lo institucional– territorialidades superpuestas en territorios en los que existe contigüidad en el resto de los atributos de la urbanización.

b) Actores y mecanismos de legitimación de la acción pública:

Si entendemos “salud” como campo, aquellos atributos que caracterizan a la lógica sectorial pueden ser interpretados en el contexto de una red de relaciones e interacciones que son estables y jerarquizadas (a partir del capital simbólico que constituye al sector) a la vez que conflictivas; en ese marco, resulta determinante la “posición” que ocupan los actores en la estructura de relaciones. Ahora bien, ¿qué novedades introduce la perspectiva territorial en la manera de mirar a los actores de las políticas?, ¿qué actores restituye esta perspectiva en las escalas local y barrial?

Sin desconocer la jerarquía que retienen el principio de especialización y el conocimiento científico y técnico en la construcción de los marcos de legitimación de la acción pública en el campo de la salud, el recorrido que hacen las políticas en la implementación en las escalas próximas a la población (“local” o “barrial”) muestra otros actores que son portadores de agendas más complejas que desbordan las fronteras de lo estrictamente sanitario.

Esta perspectiva pone la atención sobre actores no previstos en el diseño que están ubicados en zonas de interfaz entre el campo de las políticas de salud y de otras políticas (incluso en el campo de la “política”). Al habilitar a otros actores, se restituyen otras lógicas al momento de construir los problemas (“finales”, de salud e “intermedios”, de gestión en salud) y en la forma como se legitiman las instituciones estatales. La legalidad de las normas, la fuerza del conocimiento científico-técnico y la imagen de la profesión médica tienden a diluirse como principios organizadores en los sistemas de justificación de la acción pública en escalas más próximas a la población, donde aparecen otras necesidades y problemas.

Esto sucede porque, en las escalas local y barrial, el destinatario es más complejo que aquel que construyeron (y estilizaron) los programas en su diseño; en la práctica social, los atributos que las políticas sectoriales creyeron haber logrado fragmentar tienden a fundirse con otros que anidan en otros dominios. Así, las demandas de servicios de salud de la población se funden con otras (sociales y políticas) y, en ese contexto, los actores gubernamentales y de la gestión en el nivel local y barrial deconstruyen y reconstruyen las políticas.

Los procesos de descentralización hacia los municipios, por ejemplo, constituyeron como actores de las políticas a los secretarios de salud municipales que tienen –entre otras– la competencia de operar como “mediadores” (Muller, 2010) entre distintas escalas: la supralocal (de las iniciativas nacionales y provinciales) y la local, que tiene responsabilidad directa sobre los servicios y debe responder a las demandas de la población. En la escala barrial, los dirigentes sociales e incluso los denominados “punteros” se convierten muchas veces en mediadores en territorios complejos (los barrios) en su relación con el exterior y con los demás agentes.

c) Lectura multiescalar de los procesos de atención:

Como hicimos referencia al caracterizar al sector, mantener la salud de una población determinada supone producir y proveer servicios a través de lo que denominamos un “continuo” de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y cuidados paliativos, en cuyo desempeño se expresan distintos niveles de complejidad. ¿Cuál es la escala en la que se producen estos servicios?, ¿podemos asociar linealmente el consultorio del primer nivel a la escala barrial?, ¿cómo interpretar los fenómenos que tienen lugar en la producción de servicios a lo largo del “continuo” de la atención?

En el campo de la salud, entender lo local y barrial a partir del concepto de “heterogeneidad yuxtapuesta” cobra una relevancia singular en tanto el “adentro” como el “afuera” pueden estar librándose en simultáneo y, en consecuencia, superponerse varias escalas. El enfoque territorial pone en discusión la perspectiva jerárquica de organización por niveles y retorna al concepto de redes.

Desde esta perspectiva, los procesos de atención que tienen lugar en el consultorio en una barriada de la periferia, según sea la trama de relaciones en las que ese servicio está inserto, pueden estar poniendo en juego –en simultáneo– múltiples escalas: barrial, local, de la región, estadual o provincial, nacional. El médico generalista y los miembros del “equipo de salud”, por ejemplo, pueden asumir un rol articulador y estar involucrados tanto en relaciones “hacia arriba” con la atención hospitalaria, “horizontalmente” con servicios de emergencias, enfermería o servicios sociales, o bien “hacia abajo” con servicios escolares u ocupacionales. La “nodalidad” es un atributo de la atención que no parece estar determinado exclusivamente por cuestiones vinculadas al campo de las ciencias de la salud, sino por los atributos del territorio donde esta se desarrolla y de las políticas (no exclusivamente de salud) que pueden ayudar a construir.

Las políticas tienen la capacidad de habilitar otras escalas sobre un mismo espacio (el de un consultorio en un barrio, por ejemplo) según sean las redes en las que los equipos profesionales están insertos, la tecnología de información y comunicación en salud de que dispongan, la posibilidad de hacer interconsultas con especialistas, realizar de manera oportuna y visualizar estudios realizados en otros niveles, entre otras iniciativas posibles.

Desde el enfoque territorial, la atención puede ser vista como un “punto” en una trama de relaciones que compromete en simultáneo las dos nociones de territorio, “de proximidad” y “de conectividad” a las que hemos hecho referencia en el apartado anterior. Esta aproximación permite interpretar las dimensiones del desempeño (accesibilidad, continuidad, longitudinalidad, integralidad, coordinación) en función de los diferentes conceptos de territorio que presentamos en el apartado anterior. La práctica de la atención parece relacionarse –en primera instancia– con la noción de “territorio de proximidad” al centro de salud, “puerta del acceso” al sistema, espacio de realización de la “integralidad” y la “longitudinalidad”.

No obstante la fuerte presencia del “territorio de proximidad” en la atención primaria de la salud, otra acepción de este concepto se ve interpelada –en simultáneo– en la práctica del equipo de salud, en la medida en que la atención médica requiere una relación fluida con otros niveles (para la realización de diagnósticos especializados, derivaciones a especialistas o llevar a cabo prácticas de mayor complejidad). Así, la “coordinación asistencial” (otra dimensión del desempeño de la atención) interpela al “territorio de la conectividad” o “territorio de la red”. De este modo, en la práctica de los equipos de salud se movilizan distintas nociones de territorio.

Un final provisorio con algunas preguntas

La invitación a pensar lo sectorial desde un enfoque territorial no niega la complejidad que tiene el campo de salud, sino que busca identificar otros pliegues en los que la política se deconstruye y vuelve a construirse en contextos singulares. En ese movimiento, se ponen en cuestión algunos de sus instrumentos, aparecen otros conceptos para entender los procesos de implementación y se hacen visibles nuevos actores.

En términos generales, las preguntas que planteamos en el apartado anterior muestran que la investigación en ciencias sociales se pregunta acerca de las relaciones (sociales y políticas), los recursos y los procesos de construcción de identidades que se dan en el espacio a través de las cuales se construye territorialidad.

Es claro que el territorio no está dado para las políticas, sino que es un fenómeno que las políticas contribuyen a construir en diálogo (y tensión) con los fenómenos que las preceden. La perspectiva territorial hace una contribución singular dada la capacidad que tiene el espacio de “atrapar” relaciones, recursos y conflictos.

Para futuros trabajos quedan pendientes otras cuestiones de capital relevancia. Una de ellas tiene que ver con la desigualdad entre territorios, los mecanismos a través de los cuales esta se reproduce y los dispositivos que permiten revertir esos procesos.

Más allá de las líneas de análisis que esta perspectiva plantea, el recorrido realizado en este trabajo devuelve otra pregunta a los estudios sectoriales. Las cuestiones que tematizamos aquí, ¿están “fuera” del campo de estudio e incumbencia de las políticas o son resultado (directo o indirecto) de su diseño?

Romper la ilusión científica que sostiene el diseño de las políticas y apelar a los aportes de las ciencias sociales es una manera de interrogar procesos singulares de producción de las desigualdades, hacer visibles contradicciones y develar las dinámicas políticas que pueden ser facilitadoras al mismo tiempo que operar como resistencia al cambio. Consideramos que es una vía posible para abrir la “caja negra” de la implementación y encontrar pistas para desentrañar los mecanismos que dificultan el acceso universal a los servicios sociales. De salud en nuestro caso. ◙

Referencias bibliográficas

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1 Estos autores distinguen tres regiones (“políticas del trabajo”; “política de los servicios universales” y “política asistencial”) a las que reconocen atributos, procesos y rasgos característicos para cada uno de los momentos históricos.

2 En este apartado revisitamos planteos realizados en Chiara (2016) en diálogo con otros aportes.

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Grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas: ejemplos de Argentina y Brasil.
Beatriz Cuenya

Este trabajo parte de un interrogante presente en el debate latinoamericano en torno a los grandes proyectos: ¿implican estos una subvención al capital inmobiliario, a empresas privadas y a consumidores ricos, a expensas de recursos o patrimonio públicos; o bien el sector público puede capturar las plusvalías urbanas para redistribuirlas socialmente? Para avanzar una respuesta, primero se define el alcance conceptual de los grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas. Luego se presentan algunos ejemplos de Argentina y Brasil, indicativos de tres estrategias de gestión por parte de los gobiernos locales: una regresiva, según la cual los nuevos entornos se financian a costa de recursos y patrimonio públicos; otra más redistributiva, que permite subsidiar a las zonas más pobres con los recursos generados en las zonas de redesarrollo, y una tercera más bien neutra que supone que el redesarrollo se autofinancia con recursos generados por los propios inversores privados y consumidores ricos.

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GLOBALIZACIÓN Y CAMBIO EN EL SUR DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES.
Hilda María Herzer

Este artículo examina la vinculación entre globalización, territorio y ciudad, focalizando el análisis en un aspecto de ese proceso que comienza a darse con cierto ímpetu en la ciudad de Buenos Aires desde fines de la década de 1990 hasta el presente. Se trata del proceso de gentrificación que en estos años se ha desarrollado en distintos barrios. Se hace hincapié en el proceso que, desde la década de 1990, tiene lugar en la zona sur de la ciudad.

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La cuestión de la vivienda en el Área
Metropolitana de Buenos Aires (2003-2008).
María Cristina Cravino

Este trabajo parte de un interrogante presente en el debate latinoamericano en torno a los grandes proyectos: ¿implican estos una subvención al capital inmobiliario, a empresas privadas y a consumidores ricos, a expensas de recursos o patrimonio públicos; o bien el sector público puede capturar las plusvalías urbanas para redistribuirlas socialmente? Para avanzar una respuesta, primero se define el alcance conceptual de los grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas. Luego se presentan algunos ejemplos de Argentina y Brasil, indicativos de tres estrategias de gestión por parte de los gobiernos locales: una regresiva, según la cual los nuevos entornos se financian a costa de recursos y patrimonio públicos; otra más redistributiva, que permite subsidiar a las zonas más pobres con los recursos generados en las zonas de redesarrollo, y una tercera más bien neutra que supone que el redesarrollo se autofinancia con recursos generados por los propios inversores privados y consumidores ricos.

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La juventud en plural: desigualdades, temporalidades e intersecciones.
Ramiro Segura

En este texto de presentación del dosier se plantean los ejes que se desplegaron en la mesa de un seminario en la que participaron especialistas en la investigación sobre juventudes con miras a establecer y profundizar el diálogo y el intercambio a escala regional sobre la temática, no solo en lo relativo a los desarrollos estrictamente académicos, sino también en lo que respecta tanto a las formas en que la investigación sobre juventudes desde las ciencias sociales se vincula actualmente con las políticas públicas como a los desafíos que la investigación social y la política pública sobre juventudes en la región tendrán en el futuro.

Se da cuenta de las miradas convergentes sobre el campo de estudio en juventudes y de las claves de lectura de los especialistas para reconocer la juventud en plural. En esta introducción se destaca cómo la desigualdad, las temporalidades y las intersecciones se constituyen en vectores analíticos desde los cuales se desagregan las juventudes como objeto de estudio.

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Jóvenes entre el centro y la periferia de la ciudad, del Estado y de la academia.
Mariana Chaves

En este escrito se analizan someramente tres campos de producción de lo social desde la perspectiva de la dinámica centro-periferia. Estas categorías tienen cierto potencial creativo para pensar las relaciones de producción del espacio social, pero, además de la ayuda para espacializar relaciones entre diferentes potenciales de poder, estas nociones nos habilitan para estudiar el punto de vista del actor o la visión de mundo. Se trata de conocer quién o quiénes deciden nombrar y logran colocar algo como centro y otra cosa como periferia. Ofrezco como respuesta simplificada anticipada que es desde el lugar donde está posicionado el sujeto, desde donde ve y nombra el mundo. Con esta hipótesis buscaremos pistas para entender el juego de la producción social de: 1) la juventud urbana; 2) las políticas públicas y sociales, que “tocan” a los jóvenes, y fi nalmente; 3) la producción científica sobre juventudes.

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Sensibilidades, derechos y participación juvenil en el escenario político
Itinerarios de investigación y agendas de discusión.
Pedro Núñez

Este artículo aborda la discusión acerca de las formas de participación política juvenil en el periodo entre 2008 y el ciclo político que termina con las elecciones presidenciales de 2015 en la Argentina, aunque se realiza el ejercicio de pensar qué dinámicas adquirieron estos fenómenos en países vecinos. La intención es proponer algunas claves y ejes a considerar como parte de un programa de investigación en la relación entre juventud y política. Para ello se analizan diferentes aspectos de las prácticas políticas juveniles, señalando aquellas cuestiones innovadoras en las formas de militancia como las que replican modos más tradicionales de involucramiento político.

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Investigaciones sobre juventud en Brasil: género y diversidad.
Wivian Weller

El artículo recorre las formas y los momentos de la investigación sobre la juventud en Brasil desde el análisis del movimiento estudiantil durante la década de 1960 hasta los años 2000, cuando comenzaron a diversifi carse los estudios al introducir las dimensiones de género, sexualidad, raza y etnia, entre otras dimensiones de la diferencia y la desigualdad, para llegar a la inquietud en el presente sobre cómo superar cierta difi cultad de articulación de diferentes categorías de análisis en un análisis interseccional de la juventud.

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Distancias cercanas y diferencias encontradas en la Ciudad de Buenos Aires. El caso de los adultos y las adultas que viven en las calles. 1997-2011.
Martín Boy

En este artículo se trabajará sobre las limitaciones que se encuentran en el campo de la Sociología Urbana para pensar el encuentro de otredades de clase que reactualizan procesos de desigualdad social. Mucho se ha escrito sobre el proceso de segregación residencial que atravesó a la Ciudad de Buenos Aires desde la profundización del neoliberalismo en la década de 1990 pero poco se dice sobre cómo la crisis social, política y económica modificó el paisaje urbano y cómo diferentes grupos de pobres reocuparon áreas centrales de la ciudad para desarrollar en el espacio urbano estrategias de supervivencia. De esta forma, se intentará reproblematizar cómo los pobres también construyen usos y significaciones de un mismo espacio céntrico.

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Hacia un enfoque relacional del bienestar
Elementos para el diagnóstico y la orientación de políticas públicas
Rolando Cristao

En el presente trabajo se analiza críticamente el enfoque de pobreza y se propone el enfoque de los activos y estructura de oportunidades como herramienta para el diagnóstico social. A partir de este desarrollo, se discute en qué medida el concepto de desigualdad podría actuar como organizador del análisis de la situación social.

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Programas sociales y personas en situación de calle en la ciudad de Buenos Aires
Un mapa conceptual de las intervenciones
Andrea Bascialla

El presente trabajo presenta un análisis resumido de las políticas sociales generadas por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para personas en situación de calle. A partir de la sistematización de la información ofi cial disponible, se confeccionó un cuadro de los programas y se señalaron los conceptos más sobresalientes en relación a: i. qué ejes de la vida en la calle se recortan como problema social a solucionar; ii. qué responsabilidades atañen a cada actor social en estas soluciones y iii. qué aspectos de los grupos poblacionales se delimitan con determinadas categorías (edad, género, etc.). Se consideró el eje temporal para contextualizar las categorizaciones y esquemas de intervención. El análisis incluyó, además, los aportes teóricos vigentes sobre el tema para entender que la focalización en la falta de vivienda y la invisibilización de las causas estructurales impiden soluciones de largo alcance.

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Entre prácticas instituidas, instituciones interpeladas y luchas distintivas:
la AUH frente a la ampliación del derecho a la educación (2009-2015).
Nora Gluz e Inés Rodríguez Moyano

El artículo propone analizar los sentidos que asumen las políticas de transferencias condicionadas de ingresos en el campo escolar, en el marco de las tendencias hacia la mayor integralidad de las intervenciones destinadas a garantizar el derecho a la educación durante el periodo 2009-2015 en Argentina. Nos interesa examinar el modo como estas son apropiadas en las escuelas a través de las mediaciones institucionales y de las tradiciones simbólicas propias del campo escolar así como de las lógicas de los actores que en ella intervienen. El trabajo toma como fuente los resultados de una investigación desarrollada entre 2013 y 2015 en la provincia de Buenos Aires sobre los procesos de implementación de la principal política de transferencias monetarias a nivel nacional: la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social.

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Las tensiones de las condicionalidades de la Asignación Universal por Hijo desde la perspectiva de los actores.
Laura Eugenia Garcés

Al analizar las políticas sociales, podemos posicionarnos en perspectivas teóricas que justifican el establecimiento de condicionalidades o, por el contrario, en perspectivas que se oponen a aquellas por considerar que contradicen la idea de derecho. En tanto, en el presente trabajo pretendemos problematizar esas respuestas dicotómicas y las tensiones conceptuales que están presentes en las percepciones de los actores involucrados en la Asignación Universal por Hijo de Argentina, analizando los sentidos otorgados a estos conceptos, ya no como correctos o incorrectos según una perspectiva teórica sobre las condicionalidades, sino complejizando el análisis, articulando con otros desarrollos teóricos que amplíen el horizonte explicativo de la condicionalidad y que, al mismo tiempo, den cuenta de las miradas de los sujetos involucrados en la práctica concreta de las condicionalidades.

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Las políticas de transferencias condicionadas en la Argentina posconvertibilidad:
¿una forma de mediación entre la cuestión social y el régimen social de acumulación?
Silvio Alejandro Crudo

En las últimas décadas se advierte la expansión que han tenido los programas de transferencias condicionadas (PTC) en los esquemas de protección social, así como sus mutaciones en términos de diseño. Si varios son los factores que ayudan a comprender los procesos de formulación de las políticas sociales, nos centraremos en uno: el régimen social de acumulación en el que se encuentran insertas. El interrogante que guiará este trabajo será: ¿qué relaciones se pueden establecer entre los PTCI y el régimen social de acumulación que contiene? Para responderlo, tomaremos los casos de dos programas argentinos: el Plan Familias por la Inclusión Social y la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social. La hipótesis que sostendremos es que estos programas se actualizan como una forma de mediación entre la cuestión social y el incipiente régimen social de acumulación que se estaba definiendo tras la salida de la convertibilidad. Para ello, recurriremos a decretos y reglamentaciones de los programas tomados como casos, documentos institucionales y datos estadísticos.

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¿Cooperativismo como oportunidad perdida? Problemas estructurales y coyunturales del cooperativismo bajo programas
Pilar Arcidiácono y Ángeles Bermúdez

El artículo analiza el campo del cooperativismo de trabajo bajo programas a partir del caso del Programa “Ingreso Social con Trabajo” (Prist). Se abordan cuestiones estructurales y cambios de coyuntura apelando a la metáfora de bisagras de gestión. Se sostiene que las modificaciones impulsadas por el gobierno de Cambiemos se erigen y legitiman sobre un conjunto de supuestas “debilidades preexistentes” del programa, donde el esquema cooperativo comenzaba a perder centralidad. Hasta el momento, la nueva gestión brinda mayor preponderancia a las actividades de formación con una nueva versión de la teoría de capital humano y al componente de las transferencias de ingresos. Este trabajo deja abiertos interrogantes sobre las posibilidades futuras y disputas en torno al Prist y a la línea del cooperativismo de trabajo bajo programas entre posiciones más próximas al reconocimiento de nuevas formas de trabajo autogestivo-asociativo que persiguen sectores de la economía popular, por un lado, y propuestas gubernamentales de corte individual que tienden a descolectivizar el abordaje de la política pública.

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De la promoción del trabajo cooperativo al Salario Social Complementario. Transformaciones en la transferencia de ingresos por trabajo en la Argentina
Malena Victoria Hopp

A partir del trabajo de campo cualitativo y el análisis documental, el artículo reconstruye y analiza la estrategia de política social del Estado argentino ligada a las transferencias de ingresos en el marco de experiencias de trabajo cooperativo y en la economía popular, y las disputas en torno a los sentidos del trabajo y la organización colectiva que estas implican. En este recorrido, se indaga acerca de los fundamentos de la inclusión del trabajo cooperativo como marco de realización de las tareas laborales y como condición para el otorgamiento de una transferencia directa de ingresos, en el período 2003-2015, y la ruptura que plantea la nueva orientación de las políticas sociales que propone transferencias “sin cooperativas” y la creación de un Salario Social Complementario, impulsados por la nueva gestión de Gobierno, iniciada en diciembre de 2015.

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La lucha por un lugar en Buenos Aires.
Crisis de la vivienda y boom inmobiliario (1990-2010)
Marie-France Prévôt-Schapira

En el marco del programa Metraljeux de estudio sobre cuatro metrópolis de América Latina, este trabajo parte de la idea de que en Buenos Aires, como en otras ciudades de la región, los modelos de gobernanza son producto de las lógicas políticas e institucionales que caracterizaron las trayectorias de las metrópolis así como su inserción en la globalización. El análisis propuesto, elaborado como resultado de un trabajo de campo en las ciudades de México y de Buenos Aires en los años 2008-2010, permitirá entender los modos de la gobernanza de la vivienda en Buenos Aires, paradójica con respecto a las otras metrópolis de América Latina.

En primer lugar, se establecen, en una perspectiva histórica, las nuevas formas de precariedad y vulnerabilidad de la vivienda en la Ciudad de Buenos Aires en los años 2000. Luego se pone el foco en el desfasaje entre el derecho a la vivienda reconocido por la Constitución de la Ciudad Autónoma (CABA) y las políticas implementadas para responder a la apremiante demanda habitacional, privilegiando el análisis de las lógicas políticas e institucionales. Por último, se muestra cómo la concentración de programas de vivienda social, la mayor parte de ellos confinados en el sur de la ciudad, profundiza los procesos de segregación existentes, endurece las fronteras entre distintos barrios y exacerba las tensiones.

En fin, el artículo sostiene que la pregunta por quién se apropia del espacio es clave para hacer inteligible la dinámica y las posibilidades de la gobernanza metropolitana.

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Bienestar infantil y diversidad familiar.
Infancia, parentalidad y políticas públicas en España
Dolors Comas-d´Argemir

El reconocimiento de la diversidad familiar es un componente esencial para el bienestar de la infancia. Las familias han experimentado fuertes cambios en su composición y relaciones internas y esto es especialmente relevante en la España de los últimos cincuenta años, en que se ha pasado de un modelo familiar único (matrimonio heterosexual con hijos) a una diversidad de formas de convivencia y a una democratización de las relaciones entre hombres y mujeres y entre generaciones. En este artículo presentamos las políticas públicas dirigidas a la infancia, con especial referencia a las relacionadas con el reconocimiento de las nuevas realidades familiares. Constatamos que las políticas de infancia y las políticas familiares han sido de poca entidad y de gran fragilidad en España y que los avances que se produjeron a finales del siglo XX, coincidiendo con el desarrollo del Estado del bienestar, se han visto truncados con la gran depresión económica y las políticas neoliberales de austeridad, que limitan la responsabilidad del Estado y sitúan a la familia como garante del bienestar infantil, acentuando el riesgo de pobreza infantil. Es en este contexto en el que hay que interpretar la escasa sensibilidad pública hacia las nuevas necesidades de las nuevas familias.

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Los sistemas de registro de información como instrumentos para la gestión de políticas públicas para niñas, niños y adolescentes.
El caso de la Ciudad de Buenos Aires
Cristina Erbaro y Verónica Lewkowicz

El compromiso asumido por la Argentina, como Estado Parte de la Convención sobre los Derechos del Niño, y las leyes nacionales y locales de protección integral de derechos requieren del seguimiento de su implementación en las políticas públicas. En ese marco, una de las tareas más importantes es la construcción de sistemas de registro que brinden información sobre el acceso a los derechos de niñas, niños y adolescentes. En el presente trabajo se reflexiona sobre el Legajo Único Electrónico, primer sistema para el registro de situaciones de amenaza o vulneración de derechos, de uso exclusivo de todos los servicios y programas de atención directa del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

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Autoritarismo, espacio urbano y sectores populares
A propósito de Merecer la ciudad: los pobres y el derecho al espacio urbano, Oscar Oszlak (2017). Ciudad de Buenos Aires: Eduntref. Segunda edición ampliada
Fernando Ostuni

El compromiso asumido por la Argentina, como Estado Parte de la Convención sobre los Derechos del Niño, y las leyes nacionales y locales de protección integral de derechos requieren del seguimiento de su implementación en las políticas públicas. En ese marco, una de las tareas más importantes es la construcción de sistemas de registro que brinden información sobre el acceso a los derechos de niñas, niños y adolescentes. En el presente trabajo se reflexiona sobre el Legajo Único Electrónico, primer sistema para el registro de situaciones de amenaza o vulneración de derechos, de uso exclusivo de todos los servicios y programas de atención directa del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

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Los desafíos de la justicia escolar.
François Dubet

El gran proyecto escolar moderno se fundó en la mayoría de los países entre finales del siglo XIX y la primera mitad del siglo XX, cuando se construyeron los sistemas educativos públicos nacionales con la misión de escolarizar a todos los niños. En esos años de fuerte confianza en la educación, dos grandes proyectos se afirmaron: un proyecto de justicia social y un proyecto de emancipación. Uno se basa en la creencia en la capacidad de la escuela para promover una jerarquía social justa basada en el mérito de los individuos y no solo en los privilegios debidos a su nacimiento; el segundo postula que la escuela puede formar ciudadanos autónomos y solidarios en el marco de las sociedades nacionales democráticas. En este artículo se analizan esos dos proyectos, el de la justicia y el de la educación, para distinguir sus diversas dimensiones e intentar definir los desafíos a los que hoy nos enfrentamos. Se sostiene, en líneas generales, que en tanto los sistemas educativos están insertos en las sociedades, cuanto más justa e igualitaria es una sociedad, más probabilidades tiene la escuela de ser ella misma justa e igualitaria. Porque si bien la escuela interviene sobre la sociedad, no está quizás en condiciones de “salvar el mundo”.

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Las continuas mejoras en la distribución del ingreso en Argentina entre 2003 y 2015.
Ana Laura Fernández y Mariana L. González

El período 2003-2015 puede caracterizarse en su conjunto en términos socioeconómicos por el crecimiento de la economía, la mejora en las condiciones laborales y la ampliación de las políticas sociales y de seguridad social. Entre estos años se produjo, a su vez, una mejora continua en la distribución del ingreso, que implicó una reversión respecto de la tendencia regresiva que se había verificado desde los años de la última dictadura militar. En este marco, el objetivo de este trabajo es analizar la evolución de la distribución de los ingresos familiares e individuales durante esta etapa indagando en su asociación con diferentes factores tales como la dinámica del mercado de trabajo, los ingresos laborales y no laborales. El análisis se basa en una periodización fundamentada en la dinámica macroeconómica y de las variables analizadas, que distingue tres subetapas. La principal fuente de información es la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC.


El estudio permite concluir que la menor desigualdad en los ingresos familiares no solo se relaciona positivamente con una mejora en la distribución de los ingresos laborales sino también con el efecto diferencial del aumento de la ocupación y las variaciones en la tasa de actividad, y la menor precariedad en el empleo. Del mismo modo, es fundamental en la explicación la ampliación del régimen previsional y el aumento real de los haberes jubilatorios, mientras que las políticas sociales de transferencias monetarias tienen un rol también positivo, pero de menor intensidad.

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La desigualdad regional de ingresos en la Argentina de las últimas décadas
Impacto redistributivo del Estado y contribución regional a la inequidad urbana
Gabriel Calvi y Elsa Cimillo

En este trabajo se aborda el fenómeno de la desigualdad de ingresos personales en los distintos agrupamientos urbanos (regiones y aglomerados) de la Argentina y su evolución en los últimos veinte años. El estudio se concentrará en dos aspectos: 1) la evolución de la desigualdad y del impacto redistributivo de las transferencias estatales (contributivas y no contributivas) a nivel regional; 2) el aporte de cada área a la desigualdad del total urbano.


Para el primer aspecto abordado se analizarán coeficientes de Gini de ingreso per cápita familiar (IPCF), antes y después de transferencias estatales. En este punto se procederá comparando ambos tipos de coeficientes, asumiendo que la diferencia es un buen indicador del efecto redistributivo de la intervención del Estado. La comparación será realizada para cada uno de los agrupamientos territoriales en los distintos años considerados.


El segundo aspecto, de mayor complejidad, es el relativo a la contribución de regiones y aglomerados a la inequidad del total urbano en el período analizado. La desigualdad de IPCF del total urbano resulta de incluir en un único ordenamiento jerárquico (distribución) los ingresos individuales (IPCF) de distintas áreas geográficas, que presentan heterogeneidades en términos de tamaño poblacional y nivel de ingresos. Esta mayor o menor heterogeneidad (entre regiones o aglomerados) origina contribuciones diferenciales a la desigualdad total. La metodología utilizada en este punto es una adaptación del procedimiento de descomposición del Gini por fuentes de ingreso elaborado por Lerman y Yitzhaki (1985) y difundido por CEPAL en 2008 (Medina y Galván, 2008). La adaptación aquí realizada consiste en considerar los ingresos de los residentes de cada región o aglomerado como fuentes distintas del ingreso total urbano.


En la definición de las áreas urbanas se sigue la clasificación de agrupamientos territoriales que emplea el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) en la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), fuente de información utilizada en este trabajo. Nos referimos a las seis regiones estadísticas definidas por el INDEC (Gran Buenos Aires, Cuyo, Noreste Argentino, Noroeste Argentino, Patagonia y Pampeana) y a los distintos aglomerados urbanos relevados por la encuesta (cuya cantidad ha variado desde los inicios de la EPH).


El estudio es precedido por una sección en la que se describe brevemente la evolución de la desigualdad de ingresos entre 1993 y 2013, y que nos permite identificar las etapas a partir de las cuales será estilizado el análisis. Un último punto queda dedicado a las conclusiones que se desprenden de las evidencias aportadas.

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Producción de bienestar y estructura social en perspectiva comparada:
Reino Unido, España y Argentina
Jésica Lorena Pla y Emilio Jorge Ayos

Este artículo analiza la composición de ingresos y su relación con la estructura social, a partir de una perspectiva comparativa, seleccionando los casos de Reino Unido, España y Argentina. Retomamos la discusión sobre las formas de articulación entre las diferentes instituciones que participan en la provisión del bienestar, Estado, Mercado y Familia, aprendiéndolas a partir de la desagregación de los ingresos por fuente (laboral, no laboral, y en este último caso, su composición), abordados comparativamente a partir de la unidad de análisis individuo y la unidad de análisis hogar.


Utilizamos los microdatos de las siguientes fuentes: la Encuesta Permanente de Hogares del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (Argentina), la Encuesta de Condiciones de Vida del Instituto Nacional de Estadística (España - 2013 en cada caso) y su versión inglesa European Union Statistics on Income and Living Conditions (2009).


El instrumento de medición utilizado para analizar la evolución de la estructura de clases en relación al mercado de trabajo fue el esquema de clases de Erikson, Goldthorpe y Portocarero (Goldthorpe y Heath, 1992).

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Desigualdad de oportunidades de graduación universitaria en Argentina (1975-2015):
Efectos del territorio, la clase social de origen y el nivel educativo familiar
Pablo Dalle, Paula Boniolo, Bárbara Estévez Leston y Joaquín Carrascosa

El artículo analiza la incidencia del origen social familiar y el territorio en la desigualdad de oportunidades de graduación universitaria en Argentina y su evolución a través de cuatro cohortes nacidas entre 1945 y 1985. Se utiliza una metodología cuantitativa que combina el análisis de dos fuentes de datos secundarios: la Encuesta Nacional sobre Estructura Social de 2015 y el Censo Nacional de Personas, Hogares y Viviendas de 2010. Se utilizaron técnicas estadísticas descriptivas: tablas de contingencia, gráficos y mapas, e inferenciales: modelos log-lineales y de regresión logística multivariados. Las pautas observadas sugieren que la escasa expansión de la graduación del sistema universitario en las últimas décadas ha implicado, hasta el momento, una ampliación de la desigualdad de clase en el logro de credenciales universitarias en la cohorte más joven, esto es, mayores ventajas para quienes provienen de clases medias. El nivel educativo del hogar de origen es la variable que más influye en la graduación universitaria y su efecto sobre la desigualdad de oportunidades se mantiene constante a través de las cohortes. Asimismo, el estudio brinda evidencia en favor de que la región de nacimiento y de residencia actual contribuye a delinear la desigualdad de oportunidades educativas.

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Procesos de exclusión en las políticas sociales:
explorando los perfiles de la población no perceptora de la Asignación Universal por Hijo
Agustín Salvia, Santiago Poy y Ianina Tuñón

Está ampliamente probado que las instituciones laborales y de seguridad social asociadas a los mercados de trabajo formal constituyen el principal mecanismo de inclusión social sistémica en economías de mercado (OIT, 2017). No obstante, la reconfiguración productiva y sus efectos sobre el empleo y la exclusión a escala global condujeron a muchos gobiernos a desarrollar sistemas de protección paralelos a tales mecanismos (CEPAL, 2018). En América Latina, estos sistemas han adoptado la forma de programas de transferencias condicionadas de ingresos, orientados a la lucha contra la pobreza y concebidos como instrumentos transitorios hasta que los beneficiarios logren una mejor inserción en el mercado laboral. Si bien han tenido efectividad para paliar situaciones de pobreza extrema, en distintos países se ha constatado su insuficiencia para superar exclusiones o autoexclusiones sociales y promover formas más plenas de inclusión social sistémica.


A partir de 2009, el gobierno argentino implementó un sistema de transferencia condicionada de ingresos –la Asignación Universal por Hijo–, destinado a hogares con niños y adolescentes cuyos padres fueran trabajadores informales, desempleados o inactivos y no tuvieran acceso a otros mecanismos de protección social. La literatura ha abordado distintas aristas de esta política. Adoptando un enfoque crítico sobre el carácter universal, transitorio e inclusivo de esta iniciativa, este artículo aborda un aspecto poco explorado: el perfil socioeconómico, demográfico, laboral y residencial de aquellos potenciales beneficiarios excluidos o autoexcluidos del programa. Se parte de la hipótesis de que se trata de una población heterogénea, atravesada por diferentes clivajes y grados de marginalidad social, cuyas particulares condiciones constituyen el principal factor de exclusión.


La fuente de información son los microdatos de la Encuesta de la Deuda Social Argentina de la Universidad Católica Argentina correspondientes al período 2010-2015. Sobre las bases apiladas se aplican modelos de regresión, análisis factoriales y construcción de clústeres que permiten caracterizar y tipificar los diferentes procesos sociales de exclusión subyacentes a los perfiles socioeconómicos, demográficos, laborales y residenciales presentes en una población de niños y adolescentes elegibles no beneficiarios de la AUH.

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Políticas sociales y simbolismo del trabajo en Argentina
Desigualdad, apropiaciones y sentidos vividos en el espacio social de Córdoba
Gonzalo Assusa

El artículo aborda la relación entre políticas sociales y desigualdad en la Argentina contemporánea. Para ello, plantea su análisis en dos dimensiones paralelas e interconectadas. La primera refiere al lugar de las políticas sociales como instrumento de reproducción social y al modo en que se inserta en una serie de estrategias de reproducción social de las familias para sostener o mejorar su propia posición en el espacio de las clases sociales. La segunda refiere a cómo las políticas sociales (denominadas coloquialmente “planes sociales") pasan a formar parte de un acervo común de categorías simbólicas que se ponen en juego en la construcción de fronteras simbólicas que distinguen legitimidades, dignidades y prestigios diferenciales entre personas. Con este objetivo, el artículo propone una articulación de métodos, combinando procesamiento estadístico multifactorial de bases de datos como la ENES-PISAC, con un extenso trabajo de campo cualitativo que va desde entrevistas en profundidad hasta registros etnográficos.

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Las transformaciones en las prácticas de los sectores populares organizados a partir de la implementación de la Asignación Universal por Hijo
Victoria D’Amico

En este artículo exploramos las reconfiguraciones de la relación entre sectores populares y Estado a partir del análisis del modo que adoptó la inscripción de la AUH en las redes de sociabilidad política local de una organización socioterritorial, el Movimiento Justicia y Libertad en la ciudad de La Plata, entre 2011 y 2015. Sostenemos que la implementación de la AUH conllevó dos transformaciones simultáneas en las prácticas de los sectores populares organizados. Por un lado, reprodujo el sentido oficial de que la política es gestionada directamente por el Estado nacional. Al hacerlo, las organizaciones se distanciaron del carácter disruptivo con que habían disputado previamente su papel protagónico como mediadoras en la gestión de políticas sociales y, como consecuencia, se produjeron procesos de individualización de los sectores populares.


Por otro, las organizaciones reconfiguraron su trabajo territorial a través de su participación en otros programas sociales. Las cooperativas del Programa de Ingreso Social con Trabajo, más conocido como “Argentina Trabaja”, operaron como núcleos de articulación de recursos, tareas y demandas al Estado en el entramado local. Reconstruimos empíricamente las tensiones irresueltas que ambos procesos generaron en las experiencias de ciudadanización y desigualdad, particularmente para las mujeres.

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Experiencias del bienestar
Para una comprensión de la política social desde el sentido común
Daniela Soldano

Conseguir trabajo, agua potable, una bolsa de alimentos, un turno médico, un lugar donde vivir, o un cupo en la mejor escuela pública del barrio, constituyen desafíos que enfrentan a diario los vecinos de las barriadas relegadas de las ciudades en nuestra región. Estos desafíos permiten advertir dos registros del orden socio-político: la estructura desigual que da forma a sus condiciones de vida y las prácticas efectivas de reproducción social. Entre ambos, se ubica el sentido común, un nivel de conocimiento experiencial, potente para orientar dichas rutinas cotidianas y con capacidad para “suturar” simbólicamente las fracturas de una sociedad atravesada por la desigualdad socioeconómica. Este artículo propone la comprensión de lo que se denominará “experiencias del bienestar” –del Estado y la política social–, en las que entran en escena un conjunto de razonamientos evaluativos que atañen a la calidad de los recursos públicos, a la efectividad y legitimidad de su mediación y al grado de justicia presente en su distribución en los diferentes territorios.

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Cuando la desigualdad y la pobreza pasaron a ser problemas de la gerencia social
Notas sobre el caso de los think tanks en los noventa
Adriana Clemente

Este artículo problematiza sobre la orientación y las características de las fuentes de conocimiento y el asesoramiento brindado para el diseño de los programas sociales y el tratamiento de la pobreza que se realizaron como parte de la cooperación técnica para el desarrollo en la década de los noventa. El análisis focaliza el rol de los dispositivos institucionales que actúan en torno a procesos de vinculación tecnológica y social con la vocación de incidir en la agenda pública (think tanks), particularmente los asociados al ámbito académico inscriptos en el campo de las políticas sociales y el desarrollo.

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¿Es el territorio un “accidente” para las políticas de salud? Aproximación conceptual y reflexiones desde la investigación social.
Magdalena Chiara

El trabajo se propone introducir la perspectiva territorial para pensar las políticas de salud. Sin pretender negar la complejidad inherente al sector, busca identificar otros pliegues en los que la política se de-construye y vuelve a construirse en territorios determinados. Partiendo de entender la salud como “campo abierto” y pasando revista a distintas contribuciones del enfoque territorial, el trabajo busca colocar el territorio más allá del escenario en el que las políticas se despliegan. En este movimiento, se detectan nuevas preguntas, aparecen otros problemas y se develan nuevos actores.

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El escenario participativo de base popular en el Gran Buenos Aires en tiempos neoliberales: huellas de la historia reciente y cambios emergentes.
Adriana Rofman

El artículo busca reconstruir la historia reciente de los modelos de participación de la sociedad civil de base popular en las políticas públicas, en Argentina. El objetivo es identificar las huellas de las experiencias previas y los cambios emergentes, en el escenario participativo popular actual. Esto es, rastrear las características principales de las formas históricas de organización de la sociedad civil popular, sus agendas y sus modos de relacionamiento con el Estado, con el fin de identificar persistencias y cambios a lo largo del recorrido. Para ello, se analizan tres períodos históricos: la etapa de surgimiento y desarrollo de las articulaciones entre la sociedad civil popular y el Estado durante el siglo XX; las profundas transformaciones producidas por la implantación del neoliberalismo y la consecuente crisis de fin de siglo; y el momento de recuperación del protagonismo estatal, junto con la expansión e institucionalización de estos espacios. Por último, se describe el panorama actual, de los primeros años de gobierno de Cambiemos, enfocando en los rasgos persistentes y las novedades emergentes.

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Los Consejos Locales de Niñez y Adolescencia: institucionalizando la participación de la sociedad civil en la producción de la política pública de infancia a nivel local en el Conurbano Bonaerense.
Carolina Foglia

En este trabajo nos concentraremos en el abordaje de los Consejos Locales de Niñez y Adolescencia, dispositivos locales del sistema de promoción y protección de derechos de Niños, Niñas y Adolescentes de la provincia de Buenos Aires, desde la perspectiva de la participación ciudadana. Consideramos que estos dispositivos institucionalizan territorialmente la participación de las organizaciones sociales locales en la política de infancia de un modo diferente al observado durante la década de 1990, el cual se centraba en la provisión de bienes y servicios y la ejecución de tareas en el marco de programas estatales. Si bien este es un rol que las organizaciones sociales continúan desempeñando, la conformación de los Consejos Locales jerarquiza un papel ligado al diagnóstico de los problemas locales y a la planificación de iniciativas.

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¿Cómo es posible que una toma de tierras se convierta en un barrio popular planificado? Condiciones y actores intervinientes en un caso de la periferia de la ciudad de La Plata.
Florencia Musante

El presente artículo analiza las condiciones de posibilidad de una toma de tierras en la periferia de la ciudad de La Plata y se pregunta por el modo en que la intervención y articulación de distintos actores configuró en el territorio un escenario particular, que lo llevó a convertirse en un barrio popular planificado. La toma tuvo lugar en el año 2015 en Abasto, localidad del oeste de la ciudad de La Plata, y se volvió emblemática por una serie de condiciones que la particularizaron: su masividad –se trata de una toma de 56 hectáreas que nuclea a más de mil familias– y la velocidad con que se logró iniciar un proceso expropiatorio, que dio lugar a distintas intervenciones estatales. Sostenemos que existe una serie de condiciones de posibilidad –la coyuntura política, la intervención estatal y la dinámica de la organización colectiva– que permiten entender la singularidad del proceso.

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Territorios móviles, políticas sociales y prácticas de organización de trabajadores de la economía popular.
María Inés Fernández Álvarez

Este artículo sintetiza resultados de una investigación etnográfica en curso con una cooperativa de vendedores ambulantes del Ferrocarril San Martín que integran la Confederación de los Trabajadores de la Economía Popular (CTEP). Aun cuando la cooperativa se conformó en el año 2015, los vendedores del tren han mantenido, a través de generaciones, “códigos de vida” que organizan su actividad, dentro de las que cobran centralidad las relaciones de parentesco, incluyendo la forma en que la idea de familia es empleada para hablar de los vínculos que se tejen en “el fierro”, tal como prefieren denominar al tren. Este proceso de formalización como cooperativa se vuelve inteligibile a la luz de un proceso más amplio de producción y disputa de formas de reconocimiento, protección, bienestares y derechos colectivos como trabajadores en el marco de la CTEP, dentro del que se destaca la implementación del Salario Social Complementario. En este artículo, me propongo analizar la dinámica de este proceso de organización y la implementación de esta política en un territorio particular marcado por la movilidad de las personas, los vínculos, las prácticas y los espacios que lo producen. Por una parte, esta condición desafía las formas modales de hacer política que caracterizan las organizaciones marco en las cuales la cooperativa se inserta. Por otro, la implementación de esta política desborda los límites del espacio del tren como territorio para proyectar y construir vínculos desde y hacia los barrios donde habitan los vendedores. Atendiendo a estas dos dimensiones, me propongo reflexionar sobre la heterogeneidad de los territorios en los que se despliegan las formas de organización de la economía popular con relación a las políticas públicas destinadas a esta población.

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El territorio, la comunidad y la autonomía: ¿discursos mitológicos en los programas sociales destinados a jóvenes “en riesgo”?
Marina Medan

Desde inicios del 2000 en la Argentina se implementan programas de inclusión social y prevención social del delito destinados a jóvenes “en riesgo”, en los cuales el abordaje territorial y comunitario es distintivo. Este artículo describe y analiza los sentidos y prácticas que tal enfoque supone, tanto desde la perspectiva de los agentes institucionales como desde la de los jóvenes. Los resultados se discuten a la luz de la literatura que aborda las relaciones entre el Estado, el territorio y la comunidad, y se resalta el potencial analítico de la noción de “margen” (Das y Poole, 2008) para problematizar el funcionamiento estatal. Finalmente, se coloca una nueva hipótesis a partir de los hallazgos: las definiciones institucionales sobre el territorio y la comunidad como epicentro de los riesgos que aquejan a los jóvenes, en articulación con la reivindicación de la autonomía juvenil para lidiar con ellos, podría generar un discurso mitológico (Haney, 2010) que provocara más desempoderamiento que emancipación. Los datos analizados provienen de investigaciones cualitativas desarrolladas entre 2008 y 2018, cuyas técnicas principales han sido la observación participante, entrevistas en profundidad y grupos focales. La referencia empírica está conformada por programas de prevención social del delito y programas de inclusión social juvenil implementados en barrios populares del AMBA.

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Educación y Territorio: una experiencia de implementación del Plan Fines en la Provincia de Buenos Aires.
Laura Beatríz Casals

A partir de un estudio de caso en el partido de General San Martín, provincia de Buenos Aires, nos proponemos comprender el modo en que las trayectorias educativas de jóvenes y adultos estudiantes del Plan Fines en territorios socialmente críticos se vinculan con el entramado de organizaciones sociales y comunitarias. Esto a partir del análisis del contexto territorial y la dinámica local de implementación del Plan; la reconstrucción de la trama de organizaciones sociales y comunitarias en que la sede del Plan está inserta y el abordaje de trayectorias educativas de estudiantes y referentes comunitarios.

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Territorio, política social e implementación. Una mirada desde los espacios locales de gestión del “Argentina Trabaja - Programa Ingreso Social con Trabajo” en el distrito de La Matanza.
Cynthia Gisselle Ferrari Mango

El objetivo general que perseguimos a través de este artículo es caracterizar la territorialidad que adquiere el Argentina Trabaja - Programa Ingreso Social con Trabajo en los espacios locales de gestión denominados Obradores en el distrito de La Matanza (2009-2016), ubicado en la provincia de Buenos Aires. Dicho programa tiene un alto componente territorial, por lo cual una mirada a nivel local permite captar diferencias de la implementación del programa y recuperar la noción de centralidad del territorio como espacio de implementación de programas sociales.

Para abordar el objetivo planteado trabajamos en los Obradores entendidos como los espacios locales de gestión y lugares estratégicos de transformación de los programas. Se trató de una investigación cualitativa en la cual el corpus de análisis quedó conformado por la Resolución 3182/09 que le dio origen, el documento “Distribuidor Nacional Programa de Ingreso Social con Trabajo” elaborado por el MDSN, las transcripciones de las notas de campo y las transcripciones de las entrevistas semiestructuradas.

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Acoples y desacoples del ´Argentina Trabaja´ con las políticas de economía social y solidaria en Argentina. Contribuciones a partir de las implementaciones locales en el Conurbano Bonaerense (2009-2018).
Ruth Muñoz

En base a un trabajo de identificación y análisis comparativo de las políticas de economía social y solidaria llevadas a cabo en los 24 partidos del Conurbano Bonaerense entre 2012-2018, el artículo plantea que el Programa Argentina Trabaja, a pesar de lo que sostiene su formulación inicial, fue identificado como una política relacionada con la ESS en solo 4 de los 22 partidos donde se implementó, siendo generalmente ubicado dentro de políticas de transferencias condicionadas por los funcionarios locales, sentido que fuera exacerbado en el actual contexto de restauración conservadora. Elaborado a partir del esfuerzo de reconstrucción de la escasa información disponible para esta escala, se presentan estadísticas del Programa desagregadas por partido, a lo que se suman testimonios de funcionarios nacionales y municipales. Se espera que el análisis constituya un aporte a la discusión sobre las políticas públicas, el territorio y sus relaciones.

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Erradicación de pobladores y recomposición identitaria: El caso de la villa Estrecho de Magallanes (Santiago de Chile).
Cristóbal Sebastián Palma Rojas

El presente artículo discute acerca de la generación de identidades colectivas surgidas en un marco de segregación espacial y homogenización intracomunal provocada a partir de las políticas de reforma urbana impulsadas por la dictadura militar chilena. La investigación realizada en la villa Estrecho de Magallanes, de la comuna de La Pintana, en Santiago, se llevó a cabo mediante técnicas de investigación cualitativas como la observación participante y la entrevista en profundidad. Se concluye que, a pesar de las políticas de erradicación y radicación de la dictadura militar y su manifiesto interés por desarticular las instancias de organización e identificación colectiva, los pobladores tienden a re-crear identidades asociadas a la simbolización del espacio habitado y las acciones conjuntas que despliegan en respuesta a la marginación social.

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Programas de transferencias monetarias condicionadas en la Argentina y el financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (2003 - 2009).
Vanesa P. Ciolli

El artículo analiza el principal programa de transferencias monetarias condicionadas de Argentina entre 2003 y 2009 –el Plan Familias por la Inclusión Social–, implementado mediante un ciclo de financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo. Su propósito es comprender por qué las políticas sociales asumieron dicha modalidad en la etapa posterior a la crisis de 2001 y por qué fueron vehiculizadas mediante el financiamiento de instituciones financieras internacionales. Para alcanzar dicho objetivo, se desarrolla un análisis interpretativo basado en análisis documental. De ello se concluye que la participación de la mencionada institución propició, por un lado, la reingeniería del aparato estatal en el sector de las políticas sociales, orientada al conocimiento riguroso de la población para su focalización, y, por el otro, el cambio en el tipo de interpelación estatal hacia la población receptora, en virtud de su regulación.

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Diferenciación social y segregación educativa en el área metropolitana de Asunción.
Luis Ortiz, Kevin Goetz y Colin Gache

El artículo ofrece una propuesta analítica que considera el espacio urbano, con sus formas y estructuras, no como una simple plataforma de importancia secundaria, sino como un hecho social total. Desde la perspectiva de observación socioespacial que constituye la ciudad, se busca comprender las intensidades y los sentidos de dos fuerzas mayores que intervienen simultáneamente en el sistema educativo. La primera tiene que ver con las dinámicas sociales en curso y con la consiguiente configuración espacial que adquiere la ciudad (aumento de la clase media, trayectorias residenciales, valores asignados a las diferentes zonas y barrios de la ciudad, modificación de los modos de desplazamiento, entre otros), mientras que la segunda tiene que ver con las características y tendencias que discurren en el dispositivo educativo. Las evoluciones del conjunto dinámico que constituye el dispositivo educativo obedecen necesariamente a mecanismos colectivos e institucionales. El análisis apunta a dar cuenta de las relaciones entre los grupos sociales del territorio para moldear el sistema educativo en función de sus intereses diferentes y divergentes.

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Entre la integración subordinada y la relegación social-urbana. El caso del “Certificado de Vivienda Familiar” en la ciudad de Rosario.
Florencia Brizuela y Melisa Campana

Inspirado en el enfoque de la gubernamentalidad, el artículo analiza las racionalidades políticas que atraviesan el Certificado de Vivienda Familiar argentino. Con el objetivo de reconstruir las novedades que el Certificado supone en términos de política sociohabitacional y de estrategia de gobierno en villas y asentamientos informales de Rosario, el trabajo recorre la orientación de los programas implementados durante las últimas décadas en la ciudad, analiza los campos discursivos en que se asienta el Certificado (la lucha contra la pobreza, el combate al narcotráfico y la unión de los argentinos) y sistematiza los hallazgos parciales de la investigación. Estos señalan nuevas estrategias de gobierno que promueven la autogestión de los vecinos en la resolución de sus problemas, bajo una modalidad individual, y cuyos efectos suponen la confinación a territorios de relegación social-urbana.

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Rompiendo las barreras de la relegación: reflexiones sobre un programa de seguridad alimentaria aplicado desde INSSJP-PAMI​ en cogestión con un centro de jubilados y pensionados.
Juan Francisco Di Meglio

El presente escrito tiene la intención de componer un conjunto de reflexiones sobre la importancia que adquieren las organizaciones sociales de personas mayores, concretamente los Centros de Jubilados y Pensionados, en la implementación de políticas sociales, la aplicación efectiva de los derechos sociales en el territorio y la recreación de los lazos sociales. Para dicho objetivo se parte de la experiencia del inicio, en el año 2015, de la prestación “bolsón de alimentos”, perteneciente al Programa ProBienestar del INSSJP-PAMI, en el Centro de Jubilados y Pensionados “Mi segunda casa”, ubicado en Ciudad Oculta (Villa Lugano, CABA).