Número 4 - Primer semestre 2019

ARTÍCULOS LIBRES

Entre la integración subordinada y la relegación social-urbana. El caso del “Certificado de Vivienda Familiar” en la ciudad de Rosario

  • Florencia Brizuela

    Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas - Universidad Nacional de General Sarmiento - Universidad Nacional de Rosario
    florencia.agustina.brizuela@hotmail.com

    Licenciada en Ciencia Política por la UNR. Becaria doctoral del Conicet. Maestranda en Estudios Urbanos, UNGS. Adscripta a la Cátedra de Política Social I, Licenciatura en Trabajo Social, UNR. Integrante del Programa de Estudios sobre Gubernamentalidad y Estado.
  • Melisa Campana

    Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas - Universidad Nacional de Rosario - Universidad Nacional de Entre Ríos
    melisacampana@gmail.com

    Doctora en Trabajo Social por la UNR. Investigadora asistente del Conicet. Docente de la Escuela de Trabajo Social de la UNR y de la Facultad de Trabajo Social de la UNER. Coordinadora del Programa de Estudios sobre Gubernamentalidad y Estado. Directora de la Revista Cátedra Paralela.

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  • Para citar este artículo

    Referencia electrónica
    Brizuela, Florencia y Campana, Melisa (2019). Entre la integración subordinada y la relegación social-urbana. El caso del “Certificado de Vivienda Familiar” en la ciudad de Rosario. Ciudadanías. Revista de Políticas Sociales Urbanas N°4. Primer semestre 2019, pp. 355-375 [En línea]. Consultada el: 13-11-2019
    URL: http://ciudadanias.untref.edu.ar/n4_artlibres_art4.php
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Resumen

Inspirado en el enfoque de la gubernamentalidad, el artículo analiza las racionalidades políticas que atraviesan el Certificado de Vivienda Familiar argentino. Con el objetivo de reconstruir las novedades que el Certificado supone en términos de política sociohabitacional y de estrategia de gobierno en villas y asentamientos informales de Rosario, el trabajo recorre la orientación de los programas implementados durante las últimas décadas en la ciudad, analiza los campos discursivos en que se asienta el Certificado (la lucha contra la pobreza, el combate al narcotráfico y la unión de los argentinos) y sistematiza los hallazgos parciales de la investigación. Estos señalan nuevas estrategias de gobierno que promueven la autogestión de los vecinos en la resolución de sus problemas, bajo una modalidad individual, y cuyos efectos suponen la confinación a territorios de relegación social-urbana.

Introducción1

Desde los años sesenta, en Rosario se han desarrollado políticas habitacionales destinadas a intervenir las villas y los asentamientos informales de la ciudad. Si hasta la década de 1970 la racionalidad que primó en las intervenciones fue la erradicación y la relocalización de los asentamientos en conjuntos habitacionales –bajo el convencimiento de que eran un problema temporal, de desorden urbano (Castagna, Raposo y Woelfin, 2014; Cravino et al., 1998)–, a partir de los años noventa, el énfasis de las intervenciones se trasladó a las políticas de regularización dominial y, más tardíamente, a la integración sociourbana de estos espacios. Las intervenciones se focalizaron y orientaron a mitigar la pobreza y a garantizar la gobernabilidad urbana (Rosenstein, 2005). 

Actualmente, las políticas desplegadas sobre los asentamientos informales asumen características novedosas, adquiriendo especial importancia el Certificado de Vivienda Familiar creado mediante el Decreto Nacional N°358/2017. Con adhesión del Concejo Municipal de Rosario, este es presentado como un documento suficiente para acreditar la existencia y veracidad del domicilio a los efectos de: solicitar la conexión de servicios; solicitar la clave única de identificación tributaria para realizar peticiones ante los organismos públicos; y solicitar prestaciones de salud, previsionales y educativas.

En este marco, el objetivo del presente trabajo es analizar las racionalidades políticas que estructuran el instrumento Certificado de Vivienda Familiar, apoyándose en la perspectiva del gobierno y la gubernamentalidad iniciada por Michel Foucault (2007, 2007b) y continuada por un conjunto de pensadores anglosajones (Rose y Miller, 1992; Barry, Osborne y Rose, 1996). A través de una metodología de corte cualitativo, centrada en el análisis bibliográfico y la observación de documentos –normativas, informes, taquigrafías, programas y declaraciones de organismos académicos y políticos–, se busca reconstruir los campos discursivos en los cuales se conceptualizan las estrategias de gobierno que despliega el Certificado en los asentamientos.

Para ello, el artículo se estructura en tres grandes apartados. En el primero, se recorre la orientación de las políticas públicas implementadas en las villas y asentamientos informales rosarinos durante las últimas décadas; en el segundo, se presenta el Decreto que crea el Certificado de Vivienda Familiar y en el tercero, se reconstruyen los campos discursivos en que se asienta el Certificado: la lucha contra la pobreza, el combate al narcotráfico y la unión de los argentinos. Por último, a modo de reflexiones finales, se sistematizan los hallazgos de la investigación.

Enfoque teórico-metodológico

Este artículo asume como enfoque teórico la perspectiva del gobierno y la gubernamentalidad que inicia Michel Foucault (2007, 2007b) a fines de la década de 1970 y que retoman fundamentalmente investigadores del mundo anglosajón durante los años noventa (Rose y Miller, 1992; Barry, Osborne y Rose, 1996; Burchell, Gordon y Miller, 1991). El problema del gobierno en Foucault refiere a los modos de acción y reflexión, dirigidos a esbozar, guiar, administrar o regular las conductas de las personas. En continuidad con este abordaje, los governmentality studies analizan las prácticas de gobierno mediante las cuales el poder efectivamente se ejerce.

Como grilla analítica, el estudio de la gubernamentalidad se enfoca simultáneamente en dos instancias: las racionalidades políticas y las tecnologías de gobierno. Este artículo se concentra solo en la primera de esas dimensiones, entendiendo por racionalidades políticas aquellos campos discursivos en los cuales el ejercicio del poder es conceptualizado, tanto con relación a los fines que este debe perseguir como a las formas que debe adoptar su ejercicio (quién puede gobernar, qué es gobernar, qué o quién es gobernado). Estudiar las racionalidades políticas supone, entonces, la utilización de una técnica de análisis documental orientada a relevar las estrategias discursivas que despliega el Certificado. En este sentido, se parte de la premisa de que los discursos producen efectos en las percepciones de lo social y en las prácticas, conformando realidad (Murillo, 2008).

Por otro lado, el enfoque de la gubernamentalidad remite a una pregunta por el presente que ancla su explicación en los sucesos históricos que lo hicieron posible. Por esta razón, en el artículo se opera una reconstrucción historiográfica, en clave de historia del presente, que apunta a reconocer las singularidades y las rupturas que atraviesan la historia de las intervenciones públicas en las villas y asentamientos rosarinos. Para ello, en el relevamiento se utilizan diversas fuentes secundarias, se recurre al análisis documental y se revisa la bibliografía existente sobre el tema.

Villas y asentamientos informales. Intervenciones públicas en la ciudad de Rosario

La ciudad de Rosario está ubicada en la zona sur de la provincia de Santa Fe, República Argentina. Con 948.312 habitantes (según el censo de 2010), es la tercera ciudad más poblada del país luego de Córdoba y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

En lo que respecta a su situación sociohabitacional y, más específicamente, a la presencia de villas y asentamientos informales, el nacimiento de estas modalidades de hábitat popular se remonta a las décadas de 1930 y 1940 y su desenvolvimiento se liga estrechamente a las diversas etapas de la historia económica del país y a la inserción que asume la región en cada una de ellas. Si durante el período de industrialización por sustitución de importaciones (1946-1975) pueden contabilizarse 39 asentamientos, durante el período de ajuste estructural (1976-2001) y, más recientemente, durante la posconvertibilidad, se producen al menos 50 nuevas localizaciones (Castagna, Raposo y Woelflin, 2014). Según el relevamiento más actualizado de villas, asentamientos y urbanizaciones informales, del Registro Nacional de Barrios Populares en Proceso de Integración Urbana, en la actualidad existen 111 barrios populares en Rosario.2 El Registro entiende por barrios populares los barrios que se formaron

Mediante distintas estrategias de ocupación del suelo, que presentan diferentes grados de precariedad y hacinamiento, un déficit en el acceso formal a los servicios básicos y una situación dominial irregular en la tenencia del suelo, con un mínimo de OCHO (8) familias agrupadas o contiguas, en donde más de la mitad de sus habitantes no cuenta con título de propiedad del suelo, ni acceso regular a al menos DOS (2) de los servicios básicos (red de agua corriente, red de energía eléctrica con medidor domiciliario y/o red cloacal) (Decreto 358/2017).

La noción de barrio popular apunta, según Ossona (2018), a borrar el estigma histórico asociado a la denominación “villa miseria”.

En lo que respecta a las políticas habitacionales implementadas en estos espacios, la ciudad tiene una larga tradición en materia de intervenciones públicas, tanto de organismos provinciales como locales y nacionales.

Las primeras intervenciones se realizaron a fines de la década de 1970 y se caracterizaron por la erradicación y la relocalización de población residente en villas hacia conjuntos de viviendas colectivas construidas especialmente para estos sectores, llamadas Unidades de Realojamiento. El objetivo de estas intervenciones fue la liberación de los espacios ocupados para ordenar y planificar la ciudad proveyendo, a su vez, una solución habitacional a las familias erradicadas. El supuesto que estaba detrás de estas era que las ocupaciones de tierras constituían un fenómeno temporal y que la planificación urbana era la herramienta adecuada y capaz de ordenar la ciudad desordenada a raíz de las ocupaciones (Cravino et al., 1998).

Hacia 1983, con la vuelta al sistema democrático, las políticas de erradicación y relocalización fueron desplazadas por las de radicación, buscando garantizar la permanencia de la población en el lugar ocupado (Rosenstein, 2007). Este cambio de paradigma se tornó posible gracias a dos factores. El primero fue la asunción por el Estado de la incapacidad de satisfacer el déficit habitacional vía la producción masiva de viviendas (Cravino et al., 1998)3 y el segundo factor fue el impulso que los organismos internacionales dieron a la regularización dominial y a la participación de los beneficiarios en las mejoras de sus viviendas, como ejes fundamentales de la política habitacional.4 También tributaron a este cambio de paradigma las reivindicaciones desarrolladas desde los años cincuenta por residentes de villas de emergencia en alianza con distintas organizaciones (sindicales, políticas y religiosas).5

Los organismos estatales de Rosario con competencia en materia de vivienda se reorganizaron en función de estos cambios de enfoque. El entonces Servicio Público de la Vivienda (SPV)6 reorientó sus programas de construcción de vivienda hacia la “consolidación de asentamientos precarios”, comenzando a delinear acciones que implicaron la regularización de loteos y el esfuerzo y la participación de los vecinos en combinación con la provisión de materiales y la asistencia técnica estatal para la ejecución. Paralelamente, por iniciativa del gobierno provincial, hacia mediados de la década del ochenta se implementó el Plan Logro de un Ordenamiento Territorial Estable (LOTE), aplicado al mejoramiento de seis asentamientos rosarinos y a la regularización dominial de 33 asentamientos en terrenos privados. El programa actuó como ley de expropiación y, al mismo tiempo, abordó distintos aspectos con la participación de vecinos.

A partir de los años noventa, bajo la influencia de los organismos internacionales, el accionar gubernamental frente a los asentamientos irregulares comenzó a inscribirse en estrategias dirigidas a reducir la vulnerabilidad y a frenar el incremento de la pobreza, focalizándose en los sectores sociales de pobreza estructural.7 El objetivo de estas acciones era reducir el conflicto que su existencia acarreaba a la ciudad, apuntando a lograr cierta gobernabilidad urbana (Rosenstein, 2005). Las políticas se centraron, entonces, en la regularización de los asentamientos informales, en la entrega de títulos individuales de propiedad y en el mejoramiento de los asentamientos a partir de la integración socioespacial de estas áreas con la estructura y la sociedad urbana. A diferencia de los anteriores paradigmas, el nuevo se estructuró en una propuesta integral de abordaje de los problemas, haciendo converger acciones del orden de la política social en programas únicos que tenían como objeto a grupos o comunidades previamente identificadas.

En continuidad con esta línea de abordaje, el SPV puso en marcha el Programa Convivencia8 que, en materia de asentamientos, apuntó a la reurbanización, consolidación y relocalización de familias afectadas sobre las trazas de calles o con viviendas en riesgo. Por otro lado, junto a la Unidad Ejecutora de Rosario –dependiente del gobierno provincial–, la antedicha entidad ejecutó el Programa Arraigo, una política nacional orientada a la regularización dominial de la tenencia de la tierra para la vivienda y a emprendimientos de regeneración urbana, a través de la implementación de proyectos para la instrumentación de servicios básicos de infraestructura.9

En las últimas décadas se destacan dos programas dirigidos a villas y asentamientos en la ciudad: el Programa Integral de Recuperación de Asentamientos Irregulares en Rosario –más conocido como Rosario Hábitat (PRH)– y el Programa Integral de Intervención en Barrios (Plan Abre). El PRH comenzó a implementarse a mediados de 2002, a través de la toma de un crédito otorgado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), donde el Municipio aportó el 40% de los recursos y la Nación el 60%. Surgió en el marco de las políticas de “mejoramiento barrial,” cuya finalidad era “evitar” que los pobres cayeran en la marginalidad o tratar de dirigirlos hacia una pobreza más digna (Rosenstein, 2004). De allí la inclusión de componentes especiales de nutrición y salud, empleo y capacitación, además de los componentes de regularización dominial, ordenamiento del tejido y trazado urbano y provisión de infraestructura básica. El programa fue implementado por el SPVyH y supuso instancias de participación comunitaria con las familias beneficiarias a lo largo de todas las etapas de despliegue del programa (planificación, ejecución y monitoreo).

Por su parte, el Plan Abre tiene como objetivo central el desarrollo de una

Estrategia integral y coordinada entre diversas áreas, instituciones y niveles de gobierno orientada a mejorar el hábitat y la calidad de vida en los barrios, así como fortalecer los vínculos de convivencia y participación para revertir la crítica realidad social actual en los barrios de las ciudades de Santa Fe, Rosario y Villa Gobernador Gálvez [Gabinete Social, 2014a].

El programa se ejecuta a través de dos ejes principales de trabajo: por un lado, mejorar la Infraestructura y Hábitat de los barrios mediante infraestructuras estratégicas (vial, en educación, salud, seguridad, justicia y energía); mejoras del hábitat en general (en complejos de vivienda social y asentamientos irregulares); saneamiento y acceso a luz y agua segura; y por otro lado, fortalecer la Convivencia y Participación en los barrios promoviendo la inclusión socioeducativa y laboral, el abordaje integral de adicciones, la convivencia barrial, la seguridad ciudadana, la promoción de derechos, y la participación social y comunitaria (Salvia, van Raap y Ministerio de Desarrollo Social del Gobierno de la Provincia de Santa Fe, 2015:28).

Entre los principales problemas que dieron origen al Plan Abre, el diagnóstico elaborado por el Gobierno de la Provincia de Santa Fe destaca el incremento de la violencia interpersonal, la inseguridad en el barrio, el retraimiento de la participación, la escasez de espacios públicos para la convivencia, el debilitamiento de los lazos sociales y las dificultades de infraestructura y de accesibilidad a servicios públicos (Gabinete Social, 2014b). Es decir que los problemas de convivencia, violencia e inseguridad poseen una importante presencia en las motivaciones que guían la intervención. De allí la importancia otorgada a la participación y el esfuerzo de los vecinos en el mejoramiento de su entorno a través de distintas instancias colectivas, como la conformación de mesas barriales.

Como se vio a lo largo del apartado, si hasta la década de 1970 la racionalidad que primó en las intervenciones fue la erradicación y la relocalización de los asentamientos en conjuntos habitacionales, a partir de los años noventa el énfasis de las intervenciones se trasladó a las políticas de regularización dominial y, luego, a la integración sociourbanística de estos espacios. Las intervenciones se focalizaron y orientaron a mitigar la pobreza, a garantizar la gobernabilidad urbana y a disminuir el incremento de la violencia interpersonal, la inseguridad y los problemas de convivencia con metodologías que incorporaron la participación de los receptores.

Ahora bien, con reciente adhesión del Concejo Municipal de Rosario, la creación del Certificado de Vivienda Familiar, mediante el Decreto Nacional N°358/2017, reviste algunas características novedosas. A continuación, se presenta el instrumento para luego reconstruir su llegada a Rosario y los campos discursivos en los cuales se conceptualizan las estrategias de gobierno desplegadas en los asentamientos, haciendo hincapié en las racionalidades más globales en materia de hábitat en que se inscribe el Certificado.

El Decreto N°358/2017, nuevos instrumentos de gestión

Entre agosto de 2016 y mayo de 2017, el Estado nacional junto a diversas organizaciones sociales (la Confederación de Trabajadores de la Economía Popular, la Corriente Clasista y Combativa, Barrios de Pie, Techo, Cáritas), llevó adelante el primer Relevamiento Nacional de Barrios Populares, que detectó la existencia de más de 4.000 villas, asentamientos y urbanizaciones informales en todo el país.

Tras la concreción del relevamiento, el Poder Ejecutivo Nacional sancionó el Decreto N°358/2017 y con él creó una serie de instrumentos de gestión. Por un lado, el Registro Nacional de Barrios Populares en Proceso de Integración Urbana (Renabap) –en el ámbito de la Agencia de Administración de Bienes del Estado (AABE)–, destinado a registrar los bienes inmuebles, de propiedad fiscal o de particulares, donde se asientan los barrios populares, las construcciones existentes en dichos barrios y los datos de las personas que habitan en ellas (al 31 de diciembre de 2016). Por el otro, instituyó el Certificado de Vivienda Familiar, a emitirse por la ABBE y ser entregado por la Administración Nacional de la Seguridad Social (Anses) a los Responsables de Vivienda incluidos en el Renabap. Dicho instrumento fue considerado un documento suficiente para acreditar la existencia y veracidad del domicilio, a los efectos de realizar diversos trámites: solicitar la conexión de servicios tal como agua corriente, energía eléctrica, gas y cloacas; solicitar prestaciones de salud, previsionales y educativas; realizar peticiones ante los organismos públicos; solicitar la clave única de identificación tributaria y/o la clave única de identificación laboral. Asimismo, en el artículo 47 dispuso que la AABE estaría facultada para suscribir convenios con diversas entidades públicas y privadas con el fin de posibilitar la transferencia a favor del Estado Nacional de los inmuebles de su propiedad que se encuentren emplazados en los Barrios Populares a los efectos de su futura transferencia a las familias ocupantes.

Por último, el decreto creó la Mesa Nacional de Coordinación para Barrios Populares, en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros, a integrarse por representantes de los organismos nacionales competentes en la materia para promover distintas estrategias de gestión de suelo y políticas participativas, normas y procedimientos respecto de la utilización y disposición de los bienes inmuebles enumerados en el Renabap.

Rosario fue la primera ciudad del país en declarar la adhesión al Decreto Nacional. El debate parlamentario que hizo lugar a la declaración expuso una serie de acuerdos y disidencias entre los bloques partidarios respecto del significado del Decreto y las normas que lo reglamentan. Entre los acuerdos se señaló la importancia de realizar un primer censo y mapeo nacional de villas y asentamientos informales, así como el valor asociado a la pluralidad política y social de las organizaciones que participaron e impulsaron el relevamiento en Rosario (entre ellas se mencionó Techo, la Corriente Clasista y Combativa, Cáritas, la Confederación de Trabajadores de la Economía Popular y Ciudad Futura). También se registró consenso en el entendimiento del Decreto como un precedente, un primer paso, en el derecho al acceso a los servicios públicos, a la tierra y al disfrute de la ciudad. Las diferencias al interior de los bloques giraron en torno al artículo 47 del Decreto que dispuso la posibilidad de transferir a favor del Estado nacional los inmuebles en los que se localizan barrios populares para su posterior regularización dominial. Esta disposición fue cuestionada en función de la consideración de que son los Estados provinciales y locales los que tienen la experiencia, la presencia y el conocimiento territorial necesario para desarrollar procesos de este tipo.

El instrumento del Certificado de Vivienda Familiar no conllevó mayores discrepancias entre los concejales; no obstante, consideramos que reviste algunas características novedosas que es necesario analizar. La primera es que no es un título de propiedad, pero aparece como una certificación estatal que permite acreditar el domicilio otorgando validez ante cualquier autoridad para solicitar la instalación de servicios. Las características de esta certificación constituyen un punto de inflexión respecto de los programas implementados hasta la fecha en Rosario. Si el PRH se propuso como uno de sus objetivos específicos transferir la titularidad del dominio de los lotes a favor de los beneficiarios del programa, el nuevo instrumento no dispone de herramientas para concretar este objetivo, sino que desplaza el interés hacia la posibilidad de que las familias accedan fundamentalmente a la conexión de los servicios. La segunda novedad es que la obtención de esos servicios ahora se realiza bajo una modalidad individual, familia a familia, ya no comunitaria ni colectivamente organizada como otrora fueron implementados componentes de los programas destinados a la integración sociourbana de villas y asentamientos en Rosario. Tal como se repasó en el primer apartado, tanto el PRH como actualmente el Plan Abre otorgan un lugar fundamental en el diseño de sus programas a la participación y organización de los vecinos en los procesos de mejoramiento barrial. Contrariamente, el Certificado transforma el elemento participativo en la realización de un trámite gestionado individualmente.

Estas lógicas de actuación impulsan la indagación sobre las racionalidades que dan sustrato a la creación del Certificado y la política de hábitat más general que las contiene. En las líneas siguientes, y como primera aproximación, se esbozan los campos discursivos que parecen estar moldeando la política sociohabitacional en la actualidad argentina.

“Menos villa, más barrio”:10 pobreza,
crimen y fragmentación social

El desafío es transformar nuestras áreas urbanas y rurales en espacios de oportunidad. Para lograrlo, debemos garantizar, universalizar y mejorar las condiciones de hábitat de todos los argentinos. En este sentido, nuestro gobierno se ha fijado el objetivo concreto de llevar agua potable al 100% de los hogares argentinos y extender la red de cloacas al menos al 75% de los hogares. Creemos que el desarrollo del hábitat es uno de los pilares fundamentales para promover la reducción de la pobreza, el combate al narcotráfico y al crimen organizado, y la unión de una sociedad fragmentada (Rogelio Frigerio, 2017).11

Las palabras pronunciadas por el ministro del Interior Rogelio Frigerio en Hábitat III cartografían los campos discursivos en que se inscriben las propuestas habitacionales destinadas a los asentamientos informales: combatir la pobreza, erradicar el crimen organizado y reparar la fragmentación social. El Decreto N°358/2017, como se analizará a continuación, no es ajeno a ellas.

a) Combatir la pobreza

Con relación al primero de los campos, la alianza de gobierno, Alianza Cambiemos, sostiene que Pobreza Cero es el horizonte, la meta que da sentido a las acciones de gestión:

Nuestra prioridad es lograr un país donde cada persona tenga la oportunidad de desarrollarse, donde no haya argentinos que pasen hambre, donde todos tengamos la libertad de elegir dónde vivir y podamos hacer realidad nuestros sueños (https://cambiemos.com/ejes/pobreza-cero/).

La tarea que el Estado asume como necesaria es la de acompañar a cada uno en su propio camino de crecimiento. La meta Pobreza Cero como horizonte de gestión también aparece en el Decreto N°358 y en los antecedentes que le dan forma. Puede leerse entre los considerandos:

Que dar solución al problema habitacional constituye uno de los pilares fundamentales para erradicar definitivamente la pobreza de nuestro país […] Que el diseño de una política pública habitacional inclusiva y de conformidad con la meta de POBREZA CERO, teniendo en cuenta las múltiples dimensiones de la pobreza que no se circunscriben a los ingresos, debe necesariamente avanzar a través de procesos de Integración Urbana de las villas y asentamientos […] Que en el marco de la implementación de la citada Nueva Agenda Urbana se suscribió el Convenio CONVE-2016-02964768-APN-MI, entre el Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda y el Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos ONU - Hábitat, cuyo objeto es promover un marco estable de colaboración que contribuya al desarrollo urbano sostenible, a la lucha contra la pobreza, y a transformar las ciudades en centros inclusivos, procurando de esta manera mejorar las condiciones de vida de la población. (Decreto N°358/2017).

Reducir la pobreza, luchar contra ella, para que cada persona tenga la oportunidad de desarrollarse, constituye la racionalidad más global en que se inscriben las acciones gubernamentales dirigidas a villas y asentamientos. Esta encuentra su raigambre en el enfoque del desarrollo humano, enfoque que de forma explícita da nombre a instituciones, como la Subsecretaría de Hábitat y Desarrollo Humano, o enuncia la modalidad de actuación de estas, como la de la Secretaría de Vivienda y Hábitat “donde cada intervención se realiza mediante Programas de Desarrollo Humano” (https://www.mininterior.gov.ar/viviendayhabitat/vivienda-habitat.php).

El paradigma del desarrollo humano define la pobreza como déficit de capacidades o como falta de capacidad de desarrollar potencialidades y, por consiguiente, de poder aprovechar oportunidades. La noción de capacidades es instrumentada para revalorizar las destrezas o habilidades de los pobres, desde una mirada en la que la falta de recursos se relativiza por las capacidades para conseguirlos, transformarlos o intercambiarlos. La pobreza y la desigualdad pueden considerarse, entonces, en distintos espacios: ingresos, recursos o funciones.

Como indica Amartya Sen (2000:58-59), desde la perspectiva del desarrollo humano, las oportunidades sociales se refieren a los sistemas de educación, sanidad, etc., que tiene la sociedad y que influyen en las libertades fundamentales del individuo para vivir mejor. Estos servicios son importantes no solo para la vida privada, sino también para participar más eficazmente en las actividades económicas y políticas. Por su parte, la seguridad protectora proporciona una red de protección social que impide que la población afectada caiga en la mayor de las miserias y, en algunos casos, incluso en la inanición y la muerte. Comprende mecanismos institucionales fijos, como las prestaciones por desempleo y las ayudas económicas fijadas por la ley para los indigentes, así como mecanismos ad hoc, como ayudas para aliviar las hambrunas o empleo público de emergencia para proporcionar ingresos a los pobres.

Como explicita el mismo Sen, libertad y agencia constituyen un par indisociable y ello tiene una serie de consecuencias teóricas evidentes, entre las cuales se destaca la relevancia nodal que adquiere la noción de responsabilidad: “Comprender el papel de la agencia es, pues, fundamental para reconocer que las personas son personas responsables” (Sen, 2000:234). Estas categorías se encuentran, desde luego, anudadas, ya que el disfrute de ciertas libertades básicas es un requisito sine qua non de la responsabilidad, relación causal sintetizada en que “la responsabilidad exige libertad” (Sen, 2000:340).

De aquí deriva el concepto de capacidades, entendidas como las libertades fundamentales de que disfruta un individuo para llevar el tipo de vida que tiene razones para valorar, íntimamente ligado a la idea de funciones:

La capacidad de una persona se refiere a las diversas combinaciones de funciones que puede conseguir. Por lo tanto, la capacidad es un tipo de libertad: la libertad fundamental para conseguir distintas combinaciones de funciones (o, en términos menos formales, la libertad para lograr distintos estilos de vida) (Sen, 2000:99-100).

Ahora bien, si el desarrollo exige la eliminación de las principales fuentes de privación de libertad, cabe preguntarse cuáles son los factores determinantes de las libertades individuales, entre los cuales Sen ubica, en primer lugar, a las instituciones sociales,

Incluidas las intervenciones del Estado, que contribuyen a determinar la naturaleza y el alcance de las libertades individuales [así como también] la provisión pública de servicios (como la asistencia sanitaria básica o la educación elemental), que son cruciales para la formación y la utilización de las capacidades humanas (Sen, 2000:61).

Aquí entran en escena las oportunidades sociales, en un juego de complementariedad entre agencia individual e instituciones sociales que redimensiona, a su vez, la noción de responsabilidad:

Las oportunidades sociales para recibir educación y asistencia sanitaria, que pueden exigir la intervención del Estado, complementan las oportunidades individuales para participar en la economía y en la política y contribuyen a fomentar nuestras propias iniciativas en la superación de nuestras respectivas privaciones (Sen, 2000:16)

Estas capacidades pueden aumentarse por medio de medidas públicas, pero, por otra parte, el uso eficaz de las capacidades de participación de los individuos puede influir en el rumbo de estas medidas (Sen, 2000:34).

El enfoque del desarrollo humano dice ir más allá de las consideraciones de ingreso, hacia una medida cuantitativa multidimensional de la pobreza y la desigualdad para postular que lo importante es concentrarse en lo que las personas son capaces de hacer o de ser. La centralidad está puesta en las capacidades o activos de las personas en detrimento del rol central del Estado como garante de derechos, por lo cual la oferta de servicios públicos ha de ser básica, mínima, elemental, garantizando umbrales de subsistencia a partir de los cuales cada persona estará librada a su habilidad de transformar en activos sus capacidades, de hacer un uso eficaz de las oportunidades (Campana, 2013 y 2014).

El par oportunidades/capacidades también atraviesa el Plan Nacional de Hábitat, en que se enmarca el Certificado. Este sostiene que toda obra física puede ser acompañada por programas de desarrollo humano orientados a impulsar la participación ciudadana y el fortalecimiento comunitario para garantizar la sostenibilidad de las intervenciones. Su componente fundamental, los Núcleos de Inclusión y Desarrollo de Oportunidades (NIDO), materializan dicha concepción. Constituyen equipamientos comunitarios cuyos ejes estratégicos son la convivencia, la participación ciudadana, la formación y capacitaciones de quienes habitan en las áreas precarias urbanas, siendo su foco la promoción de la innovación y el empleo a través de cursos y talleres de educación formal y no formal acordes a las características socioeconómicas, culturales y políticas del lugar donde se emplazan las obras.

En este cuadro más global, se torna inteligible la estrategia de autogestión que despliega el certificado. Impulsar y capacitar a los pobres en la gestión del mejoramiento de sus propias condiciones habitacionales no es más que resultado de un enfoque que individualiza y responsabiliza a los sujetos por su situación actual y las posibilidades de sobreponerse a ellas. El desplazamiento de las estrategias colectivas y participativas de construcción del hábitat cede lugar a la gestión familiar y a la resolución individual del acceso al hábitat. De ahora en más, cada familia solicita de forma virtual su certificado a través de la página del Anses.

La igualdad de oportunidades que promueve el enfoque, a diferencia de la igualdad de posiciones, consiste en ofrecer a todos los individuos la posibilidad de ocupar las mejores posiciones en función de un principio meritocrático basado en el supuesto, a nuestro entender falaz, de igualdad en el punto de partida. El planteo del enfoque de desarrollo humano se ancla en la línea de igualdad de oportunidades, al tiempo que sus argumentos refuerzan una concepción esencialista de la pobreza, en la cual deja de ser una consecuencia estructural del orden social para convertirse en una masa constituida por los individuos, que son portadores de las causas de su situación, es decir, responsables de ello, haciendo del logro del bienestar una cuestión de responsabilidad individual (Campana, 2013 y 2014). Ahora bien, las oportunidades no son derechos.

b) Erradicar el crimen organizado

¿Cómo logramos la pobreza cero? El hábitat es fundamental, combatir el narcotráfico que tiene que ver con la delincuencia también, porque los delincuentes van a aprovecharse de los muchos sectores vulnerables. No podemos unir a los argentinos cuando la clase política no está unida, trabajando unida con todos los fines, con un fin común que es la Argentina.12

La asociación entre villas, asentamientos informales, narcotráfico/delincuencia y desorganización social, tal como se deriva de las palabras del entonces secretario de Vivienda y Hábitat nacional, no es de reciente surgimiento. Quizás sea la Escuela de Chicago13 la institución que con mayor ahínco se ha dedicado a estudiar estos factores.

A fines del siglo XIX y principios del XX, cuando los profesores del Departamento de Sociología comenzaron a estudiar Chicago, esta era una ciudad que atravesaba un proceso de industrialización acelerada en condiciones de laissez faire, huelgas, la llegada de inmigración extranjera –y, con ella, de un sindicalismo peligroso–, la existencia de explotación, crímenes, violencia, pobreza y, asimismo, en su consolidación como ciudad moderna, enérgica y vital (Miranda Aranda, 2013). Chicago, en definitiva, por ese entonces, era una ciudad industrial en pleno crecimiento que concentraba todos los problemas sociales. De allí que en sus comienzos los primeros sociólogos chicagüenses se hayan dedicado a investigar la pobreza, la delincuencia, la enfermedad, el desempleo y otras patologías sociales.

Con influencias de las más variadas, interesa rescatar aquella que se impuso en la Escuela bajo la idea de que la conducta de los seres humanos está relacionada con el medio social, de forma que las conductas individuales son inseparables de las condiciones de vida en las que los individuos se desenvuelven. El problema social, en esta perspectiva, es un problema fundamentalmente urbano, por tanto, la ciudad y sus regiones, la ciudad y sus barrios, no solo constituyen una unidad económica, geográfica y ecológica, sino también cultural.

Esta específica concepción ecologista de las ciudades también permeó las teorías sobre la pobreza de la Escuela de Chicago. Según Miranda Aranda (2013), retomando a Pilar Monreal (1996), tres postulados registran esa influencia, a) que el aislamiento de los pobres, espacial y geográfico, deriva en su aislamiento social, no participando estos en los principios y normas culturales de la sociedad; b) que el medio ambiente donde los pobres viven determina el comportamiento de los individuos y contribuye al mantenimiento de la pobreza y a determinadas patologías sociales como el crimen, los embarazos extramatrimoniales y la baja escolarización; c) que la pobreza se relaciona con grupos de inmigrantes europeos, estadio previo de integración a la cultura norteamericana. Sin ánimo de reducir la prolífera producción de los chicagüenses a estos postulados ni de extrapolar momentos del pasado a la actualidad, su recuperación en este artículo resulta importante en tanto permite iluminar un conjunto de continuidades con los discursos pronunciados respecto de las intervenciones en materia urbana y habitacional actuales.

En el discurso de apertura de la Asamblea Legislativa que pronunció Mauricio Macri a inicios del presente año, el presidente argentino sostuvo que el combate al narcotráfico obligaba a trabajar en distintos frentes, entre los que estaban la protección de las fronteras, la inteligencia criminal, la prevención y las mejoras urbanas. Recuperar el territorio con “más presencia y mejoras urbanas son fundamentales para prevenir la instalación de redes criminales” (https://www.cronista.com/economiapolitica/El-discurso-completo-de-Macri-ante-el-Congreso-20170301-0087.html), sostuvo Macri. Tras ello, como ejemplo de la fórmula mejora urbana-reducción del narcotráfico, citó el Programa Barrios Seguros, implementado en el Barrio 31, ex Villa 31 (de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires), que con intervención estatal redujo la tasa de homicidios en 72%.

El Programa “Barrios Seguros” fue creado mediante la resolución Nº 046/16 en el Ministerio de Seguridad de la Nación. Su objetivo es reducir el delito y la violencia, fortaleciendo la capacidad institucional para atender las demandas relativas a la vulnerabilidad social. Entre las etapas que desarrolla se encuentra, en primer lugar, la concreción de un diagnóstico en el que se selecciona el territorio y se realiza su relevamiento estadístico y situacional. Una segunda etapa, llamada de intervención comunitaria, que desarrolla un conjunto de estrategias que involucran en forma articulada y organizada a diferentes agencias estatales y también actores de la sociedad civil, para generar capacidades locales. Finalmente, la tercera etapa, denominada permanencia, que trabaja en el desarrollo de infraestructura que pueda ser reconocida por los vecinos del barrio como íconos en torno a los cuales generar una nueva cohesión social y articulación entre el Estado y la comunidad.

Como se vislumbra en el programa y en los dichos del presidente de la Nación, los asentamientos informales y las villas concebidas como territorios de vulnerabilidad social son los espacios donde se piensa que habita y se desenvuelve el narcotráfico. Tal como sostenía hace un siglo la Escuela de Chicago, el medioambiente donde habitan pobres predetermina comportamientos asociados al delito. La confianza en la instalación de infraestructura, es decir, de la intervención en el ambiente como regenerador de la cohesión social, no hace más que confirmar dicho postulado.

c) Reparar la fragmentación social

Estamos convencidos de que, al contar con estadísticas serias, voluntarios y dirigentes sociales comprometidos y un profundo deseo de reducir eficazmente la pobreza en la Argentina, miles de personas volverán a tener un futuro. Hacia ese futuro caminamos entre todos. Unir a los argentinos es uno de los pilares de este gobierno. Este paso histórico es una muestra de ello. (Stanley, 2017).

El fragmento escrito por la actual ministra de Desarrollo Social, a propósito de la creación del Renabap y el Certificado, explicita el último de los campos discursivos que dan forma a las nuevas modalidades de intervención en villas y asentamientos: la promesa de unir a los argentinos.

En los considerandos del Decreto, la fragmentación social, la marginación, la segregación y las situaciones de pobreza aparecen como consecuencia de la precariedad en la tenencia del suelo y de la falta de infraestructura básica. Por lo tanto, las políticas de regularización dominial y de integración urbana suponen un paso histórico en la unión de los argentinos.

Unir a los argentinos constituye el tercer compromiso de gestión asumido por la Alianza Cambiemos, además de la lucha contra el narcotráfico y la pobreza cero. Unir a los argentinos, en la retórica de gobierno, se asocia al diálogo, al respeto, a la suma de visiones y a “poner nuestros puntos en común por sobre nuestras diferencias, integrándolas y respetándolas” (https://cambiemos.com/ejes/ unir-a-los-argentinos/).

La promesa de unir en la diferencia se filia con las intervenciones habitacionales que se analizan en este artículo, en el punto en que no se entrevé un horizonte de igualdad sociourbana a corto plazo. A pesar de que se faculta a la ABBE a impulsar acciones a futuro de regularización dominial,14 el Certificado no constituye un título de propiedad; funciona en todo caso como un documento público que legaliza el domicilio de las familias para que puedan solicitar la conexión a los servicios. No garantiza los mismos derechos y obligaciones que el título de propiedad; no obstante, es utilizado junto al Renabap por diversas organizaciones sociales como herramienta de denuncia frente a los intentos de desalojar barrios incluidos en el Registro.15

Por otro lado, la posibilidad de solicitar los servicios públicos tampoco resuelve el problema asociado a su provisión en estos espacios, problema derivado de la falta de infraestructura necesaria para extender el tendido, los conflictos e irregularidades desarrolladas en la relación empresas contratistas-Estado16 y la imposibilidad de proveer servicios en aquellos barrios en que las condiciones medioambientales del terreno no son adecuadas para su habitación.

En consecuencia, en vez de implementar mecanismos de integración social suturando desigualdades, estas intervenciones parecen operar una gestión diferencial que las consolida (Giavedoni, 2012). Es decir, en el marco de un proceso de desuniversalización de bienes y servicios públicos, las políticas antes mencionadas constituyen ciudadanos y ciudadanas de segunda categoría, adscribiendo al Estado el rol ya no de garantizar ciertos derechos, sino ciertas condiciones mínimas de subsistencia. Estas condiciones mínimas tampoco son aseguradas, ya que las dificultades gubernamentales en la provisión de los servicios públicos no son abordadas. En este sentido, los habitantes de los llamados barrios populares se localizan en una delgada línea entre la integración subordinada y la relegación social urbana.

Por otro lado, la unión de los argentinos en el Decreto adopta la forma de la reconversión de las villas y los asentamientos en barrios populares. Si en las décadas de los ochenta y noventa, al decir de Merklen (2010), el barrio constituyó el centro organizativo a partir del cual desarrollar episodios de cooperación y movilización para garantizar la reproducción de la vida diaria, actualmente el barrio adquiere un sentido diferente. Deja de ser una vía de conexión con las instituciones y un punto de apoyo para la acción colectiva y pasa a entenderse como un espacio de buenos vecinos o de vecinos contribuyentes. De allí el énfasis puesto en la oportunidad que tendrán estos para solicitar la conexión de servicios.

Si reemplazar los conceptos de villa y asentamiento informal por barrio popular puede concebirse como una apuesta de las organizaciones sociales y políticas dirigida a quitar el estigma asociado a la ocupación, consideramos que el uso estratégico que opera el Decreto del concepto de barrio popular reasienta un nuevo discurso sobre lo público en la ciudad que tiene al vecino como célula básica y en torno a él a los valores de la propiedad, el miedo, el consumo y la seguridad (Taller Hacer Ciudad, 2011). El reverso de esta figura es el usurpador/invasor al que se le atribuyen estigmas amenazantes como la pobreza, la peligrosidad y la delincuencia. La asociación que se opera entre las villas y los asentamientos con el fenómeno del narcotráfico arriba analizado se inscribe en este nuevo discurso.

El trasfondo de estas operaciones es la responsabilización de la producción de estas formas de habitar en los ciudadanos que las despliegan. A contramano de esta lectura, con Wacquant (2013) preferimos resituar la producción de relegación social y urbana como producto de cuatro lógicas. La primera consiste en una dinámica macrosocial que vuelve a tener como centro de la escena la desigualdad social; la segunda se asienta en una dinámica económica cuyo corazón es la metamorfosis de la condición salarial; la tercera exhibe una dinámica política que implica la reconfiguración del Estado como garante de derechos; y, finalmente, una cuarta dinámica espacial que se basa en procesos de concentración y estigmatización de la pobreza. Todos estos procesos señalan la raíz colectiva del surgimiento de las villas y asentamiento informales. Interrogarla y especialmente indagar el rol del Estado en la producción de relegación constituye, a nuestro entender, una tarea fundamental.

Reflexiones finales

La villa, sugiere el Taller Hacer Ciudad (2011), es un modo de organizar el espacio que abarata los costos de reproducción de la fuerza de trabajo y habilita un circuito de ilegalidad potenciador de la economía formal e informal. En ella, la ciudad concentra todos sus miedos. No obstante, es la forma de urbanización más exitosa, en tanto provee una oportunidad habitacional para una fuerza de trabajo crecientemente requerida y precarizada. El crecimiento en el número de las villas no hace más que confirmar este específico funcionamiento.

Las políticas públicas orientadas a ellas demuestran el derrotero en el intento de conjurarlas. La erradicación, la regularización dominial, la integración social-urbana conforman algunas de las diversas estrategias ensayadas históricamente por los diversos gobiernos, entre ellos el rosarino, para intervenir estos espacios y sujetos.

La novedad que acarrea el Certificado de Vivienda Familiar como política pública es la gestión individualizada que despliega en el acceso a los servicios por los ciudadanos que habitan las villas y asentamientos informales. Si en los últimos años las políticas dirigidas a estos espacios contemplaban herramientas de participación y construcción colectiva del hábitat, actualmente el Certificado privilegia una gestión individual, donde cada responsable de familia es encargado de solicitar los servicios. Dicha orientación no es azarosa, por el contrario, se inscribe en una racionalidad más global de gobierno que entiende las mejoras en las condiciones de hábitat como esenciales en la lucha contra la pobreza, el combate al narcotráfico y la unión de los argentinos.

Los campos discursivos que componen estos tres lineamientos, como fue analizado en los apartados anteriores, están informados por: a) el enfoque del desarrollo humano, donde la centralidad está puesta en las capacidades o activos de los pobres en detrimento del rol central del Estado como garante de derechos; b) el entendimiento ecológico de la pobreza, que asocia las mejoras en el medioambiente donde habitan pobres a la disminución de comportamientos delictivos; c) la integración diferencial y subordinada de los espacios y sujetos que habitan estos espacios como producto de un horizonte de gestión que no apunta a suturar las desigualdades sino a unirlos en tanto diferentes.

Como efectos del funcionamiento de estos nuevos instrumentos, lo que se vislumbra es una apuesta a la desactivación de las solidaridades barriales y a una reconfiguración del espacio de sociabilidad en términos de buenos vecinos. Sujetos que se enlazan en tanto contribuyentes, en una delgada línea que oscila entre la integración subordinada y la relegación social y urbana.

A modo de reflexión final, resta decir que la intervención en los márgenes y no en el centro de la cuestión urbana y habitacional, la regulación del mercado inmobiliario, no hace más que garantizar el circuito de acumulación por desposesión del que nos habla David Harvey (2004). Estamos convencidas de que problematizar los campos discursivos que le dan forma constituye el primer paso para tramar nuevos modos de construir un habitar colectivo y menos desigual. ◙

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1 Las autoras agradecen los comentarios de los evaluadores de la revista.

2 Relevamiento lanzado entre agosto de 2016 y mayo de 2017 por diferentes organizaciones sociales en forma conjunta con la Jefatura de Gabinete de Ministros del Gobierno Nacional.

3 A este reconocimiento se sumaron las críticas realizadas a las viviendas de interés social construidas por el Estado en lo relativo a las características de sus diseños arquitectónicos, a la disminución progresiva en la calidad de los materiales de su construcción, a su radicación en áreas periféricas de la ciudad, etc.

4 Fernández Wagner sostiene que el Banco Mundial desde 1981 promovió y financió dos formatos de programas, uno denominado “lotes con servicios” y el otro “mejoramientos”. El primero “promovía que los Estados ya no construyeran viviendas llave-en-mano para los pobladores más pobres, sino que solo proveyeran terrenos con servicios, y, en todo caso, una construcción mínima que contenga los locales sanitarios de la vivienda, la cual sería autoconstruida en esos nuevos barrios urbanizados. El mejoramiento proponía la intervención en los asentamientos ya existentes” (Fernández Wagner, 2009:36).

5 Para el caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, consultar Ziccardi, 1977.

6 El Servicio Público de la Vivienda es un ente autárquico municipal creado en 1948 con el objetivo de buscar soluciones de vivienda para sectores populares. En abril de 2012, el Concejo Municipal de Rosario, mediante la Ordenanza N° 8.898, derogó la ordenanza N° 2.740 de 1980 creando el Servicio Público de la Vivienda y el Hábitat. El objetivo de la ordenanza fue dotar al ente de una función más abarcadora que involucrase no solo la vivienda como un hecho aislado, sino, también, su contexto social y urbano con el fin de encontrar soluciones a las cuestiones inherentes al hábitat en su integralidad.

7 El diseño focalizado de las intervenciones se encontró en consonancia con el conjunto de políticas sociales impulsadas en la época y con el rol adjudicado al Estado como facilitador de la acción privada en materia de urbanización y vivienda, según recomendaciones de organismos internacionales como el Banco Mundial.

8 El Programa Convivencia se implementó durante el período 1994-2001 en los asentamientos informales, teniendo como criterios de selección las siguientes particularidades: 1) trabajo de organización de la población por manzanas, 2) presencia de delegados manzanales, 3) equipos de campo en los asentamientos beneficiarios, 4) análisis situacional de cada caso en particular, y 5) nuevo modelo de intervención mixto: relocalizaciones por licitaciones públicas o por procesos cooperativos (Arqueros Mejica et al., 2009).

9 El Programa Arraigo intervino en 9 asentamientos situados en terrenos de propiedad pública. Algunos de los proyectos financiados por esta política se organizaron según la fórmula cooperativa, otorgando subvenciones para la compra de los terrenos ocupados ilegalmente, así como para la financiación de la construcción de las viviendas.

10 Título con que el diario Rosario 12 publicó la noticia de creación del Certificado. Recuperado de: https://www.pagina12.com.ar/39582-menos-villa-mas-barrio.

11 Discurso pronunciado por el actual ministro del Interior, Obras Públicas y Vivienda de la Nación, Rogelio Frigerio, en la III Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible (Hábitat III). Recuperado de: https://www.youtube.com/watch?v=hlk3AF8Y1oE.

12 Palabras de Domingo Luis Amaya, secretario de Vivienda y Hábitat de la Nación desde diciembre de 2015 hasta marzo de 2018, en el marco de una entrevista otorgada al diario Tiempo de San Juan. Recuperado de: http://www.tiempodesanjuan.com/politica/2016/7/8/domingo-
amaya-podemos-unir-argentinos-cuando-clase-politica-esta-unida-140829.html
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13 La Escuela de Chicago refiere a una serie de autores vinculados al Departamento de Sociología de la Universidad de Chicago, fundada en 1892, y a su producción intelectual (Miranda Aranda, 138).

14 Es necesario aclarar que en abril de 2018 ingresó a la Cámara de Diputados un proyecto de ley titulado Régimen de Integración Socio Urbana y Regularización Dominial, cuyos firmantes fueron los diputados Nicolas Massot y Mario Negri y la diputada Elisa Carrió. El proyecto propuso declarar de utilidad pública y sujeto a expropiación la totalidad de los bienes inmuebles en los que se asientan los Barrios Populares relevados en el Renabap, con el objetivo de proceder a su integración urbana. Para una lectura crítica del proyecto pueden revisarse los artículos que diversos especialistas publicaron en la Revista Hábitat Inclusivo, Nº 11.

15 Si bien en Rosario no se registraron desalojos en barrios incluidos en el Renabap, sí se verificaron en la provincia de Salta (El Tribuno, 2018) y en la provincia de Córdoba (Centro de Estudios Legales y Sociales, 2018). En ambos casos, para frenar y denunciar los desalojos diversas organizaciones sociales apelaron a la condición de barrios populares incluidos en el Renabap.

16 Tal como comentó una de las concejalas rosarinas en el debate parlamentario que declaró la adhesión al Decreto: “Pero a la hora de, por ejemplo, afianzar lo que significa la red de agua o la red de gas tenemos grandísimos inconvenientes, primero porque ASSA no garantiza y no certifica la extensión de las redes cloacales y de agua, es un gran déficit y seguramente que ahí tenemos la falta de controles de varios sectores sobre todo del gobierno nacional en distintas etapas a través del ENARGAS, no reacciona como tendría que hacer y controlar justamente el compromiso de la empresa Litoral Gas que tiene que estar por contrato estipulado para garantizar el acceso al gas de distintas poblaciones. La empresa ASSA no evalúa y no garantiza justamente los certificados de final de obra para que podamos tener en nuestros territorios el acceso al agua; todos sabemos que las plantas de ósmosis inversas pensadas en la ciudad de Rosario con un caudaloso río a la vera es tirar dinero al vacío. Sin embargo, es la única solución que le podemos dar a algunas poblaciones para que puedan llegar apenas a compartir un hilito de agua, lo que nos ocurre en todo lo que es el cordón de Circunvalación, en lugares de la zona sur y en el norte de la ciudad de Rosario. O sea que ahí, tenemos un gran bache que el decreto nacional no lo garantiza y lejos está de aclarar” (Concejo Municipal de Rosario, 11ª Sesión Ordinaria - 1° Período 1° de junio de 2017, Sra. López, pp. 19-20).

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Grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas: ejemplos de Argentina y Brasil.
Beatriz Cuenya

Este trabajo parte de un interrogante presente en el debate latinoamericano en torno a los grandes proyectos: ¿implican estos una subvención al capital inmobiliario, a empresas privadas y a consumidores ricos, a expensas de recursos o patrimonio públicos; o bien el sector público puede capturar las plusvalías urbanas para redistribuirlas socialmente? Para avanzar una respuesta, primero se define el alcance conceptual de los grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas. Luego se presentan algunos ejemplos de Argentina y Brasil, indicativos de tres estrategias de gestión por parte de los gobiernos locales: una regresiva, según la cual los nuevos entornos se financian a costa de recursos y patrimonio públicos; otra más redistributiva, que permite subsidiar a las zonas más pobres con los recursos generados en las zonas de redesarrollo, y una tercera más bien neutra que supone que el redesarrollo se autofinancia con recursos generados por los propios inversores privados y consumidores ricos.

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GLOBALIZACIÓN Y CAMBIO EN EL SUR DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES.
Hilda María Herzer

Este artículo examina la vinculación entre globalización, territorio y ciudad, focalizando el análisis en un aspecto de ese proceso que comienza a darse con cierto ímpetu en la ciudad de Buenos Aires desde fines de la década de 1990 hasta el presente. Se trata del proceso de gentrificación que en estos años se ha desarrollado en distintos barrios. Se hace hincapié en el proceso que, desde la década de 1990, tiene lugar en la zona sur de la ciudad.

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La cuestión de la vivienda en el Área
Metropolitana de Buenos Aires (2003-2008).
María Cristina Cravino

Este trabajo parte de un interrogante presente en el debate latinoamericano en torno a los grandes proyectos: ¿implican estos una subvención al capital inmobiliario, a empresas privadas y a consumidores ricos, a expensas de recursos o patrimonio públicos; o bien el sector público puede capturar las plusvalías urbanas para redistribuirlas socialmente? Para avanzar una respuesta, primero se define el alcance conceptual de los grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas. Luego se presentan algunos ejemplos de Argentina y Brasil, indicativos de tres estrategias de gestión por parte de los gobiernos locales: una regresiva, según la cual los nuevos entornos se financian a costa de recursos y patrimonio públicos; otra más redistributiva, que permite subsidiar a las zonas más pobres con los recursos generados en las zonas de redesarrollo, y una tercera más bien neutra que supone que el redesarrollo se autofinancia con recursos generados por los propios inversores privados y consumidores ricos.

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La juventud en plural: desigualdades, temporalidades e intersecciones.
Ramiro Segura

En este texto de presentación del dosier se plantean los ejes que se desplegaron en la mesa de un seminario en la que participaron especialistas en la investigación sobre juventudes con miras a establecer y profundizar el diálogo y el intercambio a escala regional sobre la temática, no solo en lo relativo a los desarrollos estrictamente académicos, sino también en lo que respecta tanto a las formas en que la investigación sobre juventudes desde las ciencias sociales se vincula actualmente con las políticas públicas como a los desafíos que la investigación social y la política pública sobre juventudes en la región tendrán en el futuro.

Se da cuenta de las miradas convergentes sobre el campo de estudio en juventudes y de las claves de lectura de los especialistas para reconocer la juventud en plural. En esta introducción se destaca cómo la desigualdad, las temporalidades y las intersecciones se constituyen en vectores analíticos desde los cuales se desagregan las juventudes como objeto de estudio.

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Jóvenes entre el centro y la periferia de la ciudad, del Estado y de la academia.
Mariana Chaves

En este escrito se analizan someramente tres campos de producción de lo social desde la perspectiva de la dinámica centro-periferia. Estas categorías tienen cierto potencial creativo para pensar las relaciones de producción del espacio social, pero, además de la ayuda para espacializar relaciones entre diferentes potenciales de poder, estas nociones nos habilitan para estudiar el punto de vista del actor o la visión de mundo. Se trata de conocer quién o quiénes deciden nombrar y logran colocar algo como centro y otra cosa como periferia. Ofrezco como respuesta simplificada anticipada que es desde el lugar donde está posicionado el sujeto, desde donde ve y nombra el mundo. Con esta hipótesis buscaremos pistas para entender el juego de la producción social de: 1) la juventud urbana; 2) las políticas públicas y sociales, que “tocan” a los jóvenes, y fi nalmente; 3) la producción científica sobre juventudes.

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Sensibilidades, derechos y participación juvenil en el escenario político
Itinerarios de investigación y agendas de discusión.
Pedro Núñez

Este artículo aborda la discusión acerca de las formas de participación política juvenil en el periodo entre 2008 y el ciclo político que termina con las elecciones presidenciales de 2015 en la Argentina, aunque se realiza el ejercicio de pensar qué dinámicas adquirieron estos fenómenos en países vecinos. La intención es proponer algunas claves y ejes a considerar como parte de un programa de investigación en la relación entre juventud y política. Para ello se analizan diferentes aspectos de las prácticas políticas juveniles, señalando aquellas cuestiones innovadoras en las formas de militancia como las que replican modos más tradicionales de involucramiento político.

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Investigaciones sobre juventud en Brasil: género y diversidad.
Wivian Weller

El artículo recorre las formas y los momentos de la investigación sobre la juventud en Brasil desde el análisis del movimiento estudiantil durante la década de 1960 hasta los años 2000, cuando comenzaron a diversifi carse los estudios al introducir las dimensiones de género, sexualidad, raza y etnia, entre otras dimensiones de la diferencia y la desigualdad, para llegar a la inquietud en el presente sobre cómo superar cierta difi cultad de articulación de diferentes categorías de análisis en un análisis interseccional de la juventud.

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Distancias cercanas y diferencias encontradas en la Ciudad de Buenos Aires. El caso de los adultos y las adultas que viven en las calles. 1997-2011.
Martín Boy

En este artículo se trabajará sobre las limitaciones que se encuentran en el campo de la Sociología Urbana para pensar el encuentro de otredades de clase que reactualizan procesos de desigualdad social. Mucho se ha escrito sobre el proceso de segregación residencial que atravesó a la Ciudad de Buenos Aires desde la profundización del neoliberalismo en la década de 1990 pero poco se dice sobre cómo la crisis social, política y económica modificó el paisaje urbano y cómo diferentes grupos de pobres reocuparon áreas centrales de la ciudad para desarrollar en el espacio urbano estrategias de supervivencia. De esta forma, se intentará reproblematizar cómo los pobres también construyen usos y significaciones de un mismo espacio céntrico.

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Hacia un enfoque relacional del bienestar
Elementos para el diagnóstico y la orientación de políticas públicas
Rolando Cristao

En el presente trabajo se analiza críticamente el enfoque de pobreza y se propone el enfoque de los activos y estructura de oportunidades como herramienta para el diagnóstico social. A partir de este desarrollo, se discute en qué medida el concepto de desigualdad podría actuar como organizador del análisis de la situación social.

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Programas sociales y personas en situación de calle en la ciudad de Buenos Aires
Un mapa conceptual de las intervenciones
Andrea Bascialla

El presente trabajo presenta un análisis resumido de las políticas sociales generadas por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para personas en situación de calle. A partir de la sistematización de la información ofi cial disponible, se confeccionó un cuadro de los programas y se señalaron los conceptos más sobresalientes en relación a: i. qué ejes de la vida en la calle se recortan como problema social a solucionar; ii. qué responsabilidades atañen a cada actor social en estas soluciones y iii. qué aspectos de los grupos poblacionales se delimitan con determinadas categorías (edad, género, etc.). Se consideró el eje temporal para contextualizar las categorizaciones y esquemas de intervención. El análisis incluyó, además, los aportes teóricos vigentes sobre el tema para entender que la focalización en la falta de vivienda y la invisibilización de las causas estructurales impiden soluciones de largo alcance.

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Entre prácticas instituidas, instituciones interpeladas y luchas distintivas:
la AUH frente a la ampliación del derecho a la educación (2009-2015).
Nora Gluz e Inés Rodríguez Moyano

El artículo propone analizar los sentidos que asumen las políticas de transferencias condicionadas de ingresos en el campo escolar, en el marco de las tendencias hacia la mayor integralidad de las intervenciones destinadas a garantizar el derecho a la educación durante el periodo 2009-2015 en Argentina. Nos interesa examinar el modo como estas son apropiadas en las escuelas a través de las mediaciones institucionales y de las tradiciones simbólicas propias del campo escolar así como de las lógicas de los actores que en ella intervienen. El trabajo toma como fuente los resultados de una investigación desarrollada entre 2013 y 2015 en la provincia de Buenos Aires sobre los procesos de implementación de la principal política de transferencias monetarias a nivel nacional: la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social.

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Las tensiones de las condicionalidades de la Asignación Universal por Hijo desde la perspectiva de los actores.
Laura Eugenia Garcés

Al analizar las políticas sociales, podemos posicionarnos en perspectivas teóricas que justifican el establecimiento de condicionalidades o, por el contrario, en perspectivas que se oponen a aquellas por considerar que contradicen la idea de derecho. En tanto, en el presente trabajo pretendemos problematizar esas respuestas dicotómicas y las tensiones conceptuales que están presentes en las percepciones de los actores involucrados en la Asignación Universal por Hijo de Argentina, analizando los sentidos otorgados a estos conceptos, ya no como correctos o incorrectos según una perspectiva teórica sobre las condicionalidades, sino complejizando el análisis, articulando con otros desarrollos teóricos que amplíen el horizonte explicativo de la condicionalidad y que, al mismo tiempo, den cuenta de las miradas de los sujetos involucrados en la práctica concreta de las condicionalidades.

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Las políticas de transferencias condicionadas en la Argentina posconvertibilidad:
¿una forma de mediación entre la cuestión social y el régimen social de acumulación?
Silvio Alejandro Crudo

En las últimas décadas se advierte la expansión que han tenido los programas de transferencias condicionadas (PTC) en los esquemas de protección social, así como sus mutaciones en términos de diseño. Si varios son los factores que ayudan a comprender los procesos de formulación de las políticas sociales, nos centraremos en uno: el régimen social de acumulación en el que se encuentran insertas. El interrogante que guiará este trabajo será: ¿qué relaciones se pueden establecer entre los PTCI y el régimen social de acumulación que contiene? Para responderlo, tomaremos los casos de dos programas argentinos: el Plan Familias por la Inclusión Social y la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social. La hipótesis que sostendremos es que estos programas se actualizan como una forma de mediación entre la cuestión social y el incipiente régimen social de acumulación que se estaba definiendo tras la salida de la convertibilidad. Para ello, recurriremos a decretos y reglamentaciones de los programas tomados como casos, documentos institucionales y datos estadísticos.

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¿Cooperativismo como oportunidad perdida? Problemas estructurales y coyunturales del cooperativismo bajo programas
Pilar Arcidiácono y Ángeles Bermúdez

El artículo analiza el campo del cooperativismo de trabajo bajo programas a partir del caso del Programa “Ingreso Social con Trabajo” (Prist). Se abordan cuestiones estructurales y cambios de coyuntura apelando a la metáfora de bisagras de gestión. Se sostiene que las modificaciones impulsadas por el gobierno de Cambiemos se erigen y legitiman sobre un conjunto de supuestas “debilidades preexistentes” del programa, donde el esquema cooperativo comenzaba a perder centralidad. Hasta el momento, la nueva gestión brinda mayor preponderancia a las actividades de formación con una nueva versión de la teoría de capital humano y al componente de las transferencias de ingresos. Este trabajo deja abiertos interrogantes sobre las posibilidades futuras y disputas en torno al Prist y a la línea del cooperativismo de trabajo bajo programas entre posiciones más próximas al reconocimiento de nuevas formas de trabajo autogestivo-asociativo que persiguen sectores de la economía popular, por un lado, y propuestas gubernamentales de corte individual que tienden a descolectivizar el abordaje de la política pública.

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De la promoción del trabajo cooperativo al Salario Social Complementario. Transformaciones en la transferencia de ingresos por trabajo en la Argentina
Malena Victoria Hopp

A partir del trabajo de campo cualitativo y el análisis documental, el artículo reconstruye y analiza la estrategia de política social del Estado argentino ligada a las transferencias de ingresos en el marco de experiencias de trabajo cooperativo y en la economía popular, y las disputas en torno a los sentidos del trabajo y la organización colectiva que estas implican. En este recorrido, se indaga acerca de los fundamentos de la inclusión del trabajo cooperativo como marco de realización de las tareas laborales y como condición para el otorgamiento de una transferencia directa de ingresos, en el período 2003-2015, y la ruptura que plantea la nueva orientación de las políticas sociales que propone transferencias “sin cooperativas” y la creación de un Salario Social Complementario, impulsados por la nueva gestión de Gobierno, iniciada en diciembre de 2015.

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La lucha por un lugar en Buenos Aires.
Crisis de la vivienda y boom inmobiliario (1990-2010)
Marie-France Prévôt-Schapira

En el marco del programa Metraljeux de estudio sobre cuatro metrópolis de América Latina, este trabajo parte de la idea de que en Buenos Aires, como en otras ciudades de la región, los modelos de gobernanza son producto de las lógicas políticas e institucionales que caracterizaron las trayectorias de las metrópolis así como su inserción en la globalización. El análisis propuesto, elaborado como resultado de un trabajo de campo en las ciudades de México y de Buenos Aires en los años 2008-2010, permitirá entender los modos de la gobernanza de la vivienda en Buenos Aires, paradójica con respecto a las otras metrópolis de América Latina.

En primer lugar, se establecen, en una perspectiva histórica, las nuevas formas de precariedad y vulnerabilidad de la vivienda en la Ciudad de Buenos Aires en los años 2000. Luego se pone el foco en el desfasaje entre el derecho a la vivienda reconocido por la Constitución de la Ciudad Autónoma (CABA) y las políticas implementadas para responder a la apremiante demanda habitacional, privilegiando el análisis de las lógicas políticas e institucionales. Por último, se muestra cómo la concentración de programas de vivienda social, la mayor parte de ellos confinados en el sur de la ciudad, profundiza los procesos de segregación existentes, endurece las fronteras entre distintos barrios y exacerba las tensiones.

En fin, el artículo sostiene que la pregunta por quién se apropia del espacio es clave para hacer inteligible la dinámica y las posibilidades de la gobernanza metropolitana.

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Bienestar infantil y diversidad familiar.
Infancia, parentalidad y políticas públicas en España
Dolors Comas-d´Argemir

El reconocimiento de la diversidad familiar es un componente esencial para el bienestar de la infancia. Las familias han experimentado fuertes cambios en su composición y relaciones internas y esto es especialmente relevante en la España de los últimos cincuenta años, en que se ha pasado de un modelo familiar único (matrimonio heterosexual con hijos) a una diversidad de formas de convivencia y a una democratización de las relaciones entre hombres y mujeres y entre generaciones. En este artículo presentamos las políticas públicas dirigidas a la infancia, con especial referencia a las relacionadas con el reconocimiento de las nuevas realidades familiares. Constatamos que las políticas de infancia y las políticas familiares han sido de poca entidad y de gran fragilidad en España y que los avances que se produjeron a finales del siglo XX, coincidiendo con el desarrollo del Estado del bienestar, se han visto truncados con la gran depresión económica y las políticas neoliberales de austeridad, que limitan la responsabilidad del Estado y sitúan a la familia como garante del bienestar infantil, acentuando el riesgo de pobreza infantil. Es en este contexto en el que hay que interpretar la escasa sensibilidad pública hacia las nuevas necesidades de las nuevas familias.

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Los sistemas de registro de información como instrumentos para la gestión de políticas públicas para niñas, niños y adolescentes.
El caso de la Ciudad de Buenos Aires
Cristina Erbaro y Verónica Lewkowicz

El compromiso asumido por la Argentina, como Estado Parte de la Convención sobre los Derechos del Niño, y las leyes nacionales y locales de protección integral de derechos requieren del seguimiento de su implementación en las políticas públicas. En ese marco, una de las tareas más importantes es la construcción de sistemas de registro que brinden información sobre el acceso a los derechos de niñas, niños y adolescentes. En el presente trabajo se reflexiona sobre el Legajo Único Electrónico, primer sistema para el registro de situaciones de amenaza o vulneración de derechos, de uso exclusivo de todos los servicios y programas de atención directa del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

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Autoritarismo, espacio urbano y sectores populares
A propósito de Merecer la ciudad: los pobres y el derecho al espacio urbano, Oscar Oszlak (2017). Ciudad de Buenos Aires: Eduntref. Segunda edición ampliada
Fernando Ostuni

El compromiso asumido por la Argentina, como Estado Parte de la Convención sobre los Derechos del Niño, y las leyes nacionales y locales de protección integral de derechos requieren del seguimiento de su implementación en las políticas públicas. En ese marco, una de las tareas más importantes es la construcción de sistemas de registro que brinden información sobre el acceso a los derechos de niñas, niños y adolescentes. En el presente trabajo se reflexiona sobre el Legajo Único Electrónico, primer sistema para el registro de situaciones de amenaza o vulneración de derechos, de uso exclusivo de todos los servicios y programas de atención directa del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

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Los desafíos de la justicia escolar.
François Dubet

El gran proyecto escolar moderno se fundó en la mayoría de los países entre finales del siglo XIX y la primera mitad del siglo XX, cuando se construyeron los sistemas educativos públicos nacionales con la misión de escolarizar a todos los niños. En esos años de fuerte confianza en la educación, dos grandes proyectos se afirmaron: un proyecto de justicia social y un proyecto de emancipación. Uno se basa en la creencia en la capacidad de la escuela para promover una jerarquía social justa basada en el mérito de los individuos y no solo en los privilegios debidos a su nacimiento; el segundo postula que la escuela puede formar ciudadanos autónomos y solidarios en el marco de las sociedades nacionales democráticas. En este artículo se analizan esos dos proyectos, el de la justicia y el de la educación, para distinguir sus diversas dimensiones e intentar definir los desafíos a los que hoy nos enfrentamos. Se sostiene, en líneas generales, que en tanto los sistemas educativos están insertos en las sociedades, cuanto más justa e igualitaria es una sociedad, más probabilidades tiene la escuela de ser ella misma justa e igualitaria. Porque si bien la escuela interviene sobre la sociedad, no está quizás en condiciones de “salvar el mundo”.

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Las continuas mejoras en la distribución del ingreso en Argentina entre 2003 y 2015.
Ana Laura Fernández y Mariana L. González

El período 2003-2015 puede caracterizarse en su conjunto en términos socioeconómicos por el crecimiento de la economía, la mejora en las condiciones laborales y la ampliación de las políticas sociales y de seguridad social. Entre estos años se produjo, a su vez, una mejora continua en la distribución del ingreso, que implicó una reversión respecto de la tendencia regresiva que se había verificado desde los años de la última dictadura militar. En este marco, el objetivo de este trabajo es analizar la evolución de la distribución de los ingresos familiares e individuales durante esta etapa indagando en su asociación con diferentes factores tales como la dinámica del mercado de trabajo, los ingresos laborales y no laborales. El análisis se basa en una periodización fundamentada en la dinámica macroeconómica y de las variables analizadas, que distingue tres subetapas. La principal fuente de información es la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC.


El estudio permite concluir que la menor desigualdad en los ingresos familiares no solo se relaciona positivamente con una mejora en la distribución de los ingresos laborales sino también con el efecto diferencial del aumento de la ocupación y las variaciones en la tasa de actividad, y la menor precariedad en el empleo. Del mismo modo, es fundamental en la explicación la ampliación del régimen previsional y el aumento real de los haberes jubilatorios, mientras que las políticas sociales de transferencias monetarias tienen un rol también positivo, pero de menor intensidad.

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La desigualdad regional de ingresos en la Argentina de las últimas décadas
Impacto redistributivo del Estado y contribución regional a la inequidad urbana
Gabriel Calvi y Elsa Cimillo

En este trabajo se aborda el fenómeno de la desigualdad de ingresos personales en los distintos agrupamientos urbanos (regiones y aglomerados) de la Argentina y su evolución en los últimos veinte años. El estudio se concentrará en dos aspectos: 1) la evolución de la desigualdad y del impacto redistributivo de las transferencias estatales (contributivas y no contributivas) a nivel regional; 2) el aporte de cada área a la desigualdad del total urbano.


Para el primer aspecto abordado se analizarán coeficientes de Gini de ingreso per cápita familiar (IPCF), antes y después de transferencias estatales. En este punto se procederá comparando ambos tipos de coeficientes, asumiendo que la diferencia es un buen indicador del efecto redistributivo de la intervención del Estado. La comparación será realizada para cada uno de los agrupamientos territoriales en los distintos años considerados.


El segundo aspecto, de mayor complejidad, es el relativo a la contribución de regiones y aglomerados a la inequidad del total urbano en el período analizado. La desigualdad de IPCF del total urbano resulta de incluir en un único ordenamiento jerárquico (distribución) los ingresos individuales (IPCF) de distintas áreas geográficas, que presentan heterogeneidades en términos de tamaño poblacional y nivel de ingresos. Esta mayor o menor heterogeneidad (entre regiones o aglomerados) origina contribuciones diferenciales a la desigualdad total. La metodología utilizada en este punto es una adaptación del procedimiento de descomposición del Gini por fuentes de ingreso elaborado por Lerman y Yitzhaki (1985) y difundido por CEPAL en 2008 (Medina y Galván, 2008). La adaptación aquí realizada consiste en considerar los ingresos de los residentes de cada región o aglomerado como fuentes distintas del ingreso total urbano.


En la definición de las áreas urbanas se sigue la clasificación de agrupamientos territoriales que emplea el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) en la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), fuente de información utilizada en este trabajo. Nos referimos a las seis regiones estadísticas definidas por el INDEC (Gran Buenos Aires, Cuyo, Noreste Argentino, Noroeste Argentino, Patagonia y Pampeana) y a los distintos aglomerados urbanos relevados por la encuesta (cuya cantidad ha variado desde los inicios de la EPH).


El estudio es precedido por una sección en la que se describe brevemente la evolución de la desigualdad de ingresos entre 1993 y 2013, y que nos permite identificar las etapas a partir de las cuales será estilizado el análisis. Un último punto queda dedicado a las conclusiones que se desprenden de las evidencias aportadas.

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Producción de bienestar y estructura social en perspectiva comparada:
Reino Unido, España y Argentina
Jésica Lorena Pla y Emilio Jorge Ayos

Este artículo analiza la composición de ingresos y su relación con la estructura social, a partir de una perspectiva comparativa, seleccionando los casos de Reino Unido, España y Argentina. Retomamos la discusión sobre las formas de articulación entre las diferentes instituciones que participan en la provisión del bienestar, Estado, Mercado y Familia, aprendiéndolas a partir de la desagregación de los ingresos por fuente (laboral, no laboral, y en este último caso, su composición), abordados comparativamente a partir de la unidad de análisis individuo y la unidad de análisis hogar.


Utilizamos los microdatos de las siguientes fuentes: la Encuesta Permanente de Hogares del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (Argentina), la Encuesta de Condiciones de Vida del Instituto Nacional de Estadística (España - 2013 en cada caso) y su versión inglesa European Union Statistics on Income and Living Conditions (2009).


El instrumento de medición utilizado para analizar la evolución de la estructura de clases en relación al mercado de trabajo fue el esquema de clases de Erikson, Goldthorpe y Portocarero (Goldthorpe y Heath, 1992).

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Desigualdad de oportunidades de graduación universitaria en Argentina (1975-2015):
Efectos del territorio, la clase social de origen y el nivel educativo familiar
Pablo Dalle, Paula Boniolo, Bárbara Estévez Leston y Joaquín Carrascosa

El artículo analiza la incidencia del origen social familiar y el territorio en la desigualdad de oportunidades de graduación universitaria en Argentina y su evolución a través de cuatro cohortes nacidas entre 1945 y 1985. Se utiliza una metodología cuantitativa que combina el análisis de dos fuentes de datos secundarios: la Encuesta Nacional sobre Estructura Social de 2015 y el Censo Nacional de Personas, Hogares y Viviendas de 2010. Se utilizaron técnicas estadísticas descriptivas: tablas de contingencia, gráficos y mapas, e inferenciales: modelos log-lineales y de regresión logística multivariados. Las pautas observadas sugieren que la escasa expansión de la graduación del sistema universitario en las últimas décadas ha implicado, hasta el momento, una ampliación de la desigualdad de clase en el logro de credenciales universitarias en la cohorte más joven, esto es, mayores ventajas para quienes provienen de clases medias. El nivel educativo del hogar de origen es la variable que más influye en la graduación universitaria y su efecto sobre la desigualdad de oportunidades se mantiene constante a través de las cohortes. Asimismo, el estudio brinda evidencia en favor de que la región de nacimiento y de residencia actual contribuye a delinear la desigualdad de oportunidades educativas.

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Procesos de exclusión en las políticas sociales:
explorando los perfiles de la población no perceptora de la Asignación Universal por Hijo
Agustín Salvia, Santiago Poy y Ianina Tuñón

Está ampliamente probado que las instituciones laborales y de seguridad social asociadas a los mercados de trabajo formal constituyen el principal mecanismo de inclusión social sistémica en economías de mercado (OIT, 2017). No obstante, la reconfiguración productiva y sus efectos sobre el empleo y la exclusión a escala global condujeron a muchos gobiernos a desarrollar sistemas de protección paralelos a tales mecanismos (CEPAL, 2018). En América Latina, estos sistemas han adoptado la forma de programas de transferencias condicionadas de ingresos, orientados a la lucha contra la pobreza y concebidos como instrumentos transitorios hasta que los beneficiarios logren una mejor inserción en el mercado laboral. Si bien han tenido efectividad para paliar situaciones de pobreza extrema, en distintos países se ha constatado su insuficiencia para superar exclusiones o autoexclusiones sociales y promover formas más plenas de inclusión social sistémica.


A partir de 2009, el gobierno argentino implementó un sistema de transferencia condicionada de ingresos –la Asignación Universal por Hijo–, destinado a hogares con niños y adolescentes cuyos padres fueran trabajadores informales, desempleados o inactivos y no tuvieran acceso a otros mecanismos de protección social. La literatura ha abordado distintas aristas de esta política. Adoptando un enfoque crítico sobre el carácter universal, transitorio e inclusivo de esta iniciativa, este artículo aborda un aspecto poco explorado: el perfil socioeconómico, demográfico, laboral y residencial de aquellos potenciales beneficiarios excluidos o autoexcluidos del programa. Se parte de la hipótesis de que se trata de una población heterogénea, atravesada por diferentes clivajes y grados de marginalidad social, cuyas particulares condiciones constituyen el principal factor de exclusión.


La fuente de información son los microdatos de la Encuesta de la Deuda Social Argentina de la Universidad Católica Argentina correspondientes al período 2010-2015. Sobre las bases apiladas se aplican modelos de regresión, análisis factoriales y construcción de clústeres que permiten caracterizar y tipificar los diferentes procesos sociales de exclusión subyacentes a los perfiles socioeconómicos, demográficos, laborales y residenciales presentes en una población de niños y adolescentes elegibles no beneficiarios de la AUH.

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Políticas sociales y simbolismo del trabajo en Argentina
Desigualdad, apropiaciones y sentidos vividos en el espacio social de Córdoba
Gonzalo Assusa

El artículo aborda la relación entre políticas sociales y desigualdad en la Argentina contemporánea. Para ello, plantea su análisis en dos dimensiones paralelas e interconectadas. La primera refiere al lugar de las políticas sociales como instrumento de reproducción social y al modo en que se inserta en una serie de estrategias de reproducción social de las familias para sostener o mejorar su propia posición en el espacio de las clases sociales. La segunda refiere a cómo las políticas sociales (denominadas coloquialmente “planes sociales") pasan a formar parte de un acervo común de categorías simbólicas que se ponen en juego en la construcción de fronteras simbólicas que distinguen legitimidades, dignidades y prestigios diferenciales entre personas. Con este objetivo, el artículo propone una articulación de métodos, combinando procesamiento estadístico multifactorial de bases de datos como la ENES-PISAC, con un extenso trabajo de campo cualitativo que va desde entrevistas en profundidad hasta registros etnográficos.

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Las transformaciones en las prácticas de los sectores populares organizados a partir de la implementación de la Asignación Universal por Hijo
Victoria D’Amico

En este artículo exploramos las reconfiguraciones de la relación entre sectores populares y Estado a partir del análisis del modo que adoptó la inscripción de la AUH en las redes de sociabilidad política local de una organización socioterritorial, el Movimiento Justicia y Libertad en la ciudad de La Plata, entre 2011 y 2015. Sostenemos que la implementación de la AUH conllevó dos transformaciones simultáneas en las prácticas de los sectores populares organizados. Por un lado, reprodujo el sentido oficial de que la política es gestionada directamente por el Estado nacional. Al hacerlo, las organizaciones se distanciaron del carácter disruptivo con que habían disputado previamente su papel protagónico como mediadoras en la gestión de políticas sociales y, como consecuencia, se produjeron procesos de individualización de los sectores populares.


Por otro, las organizaciones reconfiguraron su trabajo territorial a través de su participación en otros programas sociales. Las cooperativas del Programa de Ingreso Social con Trabajo, más conocido como “Argentina Trabaja”, operaron como núcleos de articulación de recursos, tareas y demandas al Estado en el entramado local. Reconstruimos empíricamente las tensiones irresueltas que ambos procesos generaron en las experiencias de ciudadanización y desigualdad, particularmente para las mujeres.

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Experiencias del bienestar
Para una comprensión de la política social desde el sentido común
Daniela Soldano

Conseguir trabajo, agua potable, una bolsa de alimentos, un turno médico, un lugar donde vivir, o un cupo en la mejor escuela pública del barrio, constituyen desafíos que enfrentan a diario los vecinos de las barriadas relegadas de las ciudades en nuestra región. Estos desafíos permiten advertir dos registros del orden socio-político: la estructura desigual que da forma a sus condiciones de vida y las prácticas efectivas de reproducción social. Entre ambos, se ubica el sentido común, un nivel de conocimiento experiencial, potente para orientar dichas rutinas cotidianas y con capacidad para “suturar” simbólicamente las fracturas de una sociedad atravesada por la desigualdad socioeconómica. Este artículo propone la comprensión de lo que se denominará “experiencias del bienestar” –del Estado y la política social–, en las que entran en escena un conjunto de razonamientos evaluativos que atañen a la calidad de los recursos públicos, a la efectividad y legitimidad de su mediación y al grado de justicia presente en su distribución en los diferentes territorios.

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Cuando la desigualdad y la pobreza pasaron a ser problemas de la gerencia social
Notas sobre el caso de los think tanks en los noventa
Adriana Clemente

Este artículo problematiza sobre la orientación y las características de las fuentes de conocimiento y el asesoramiento brindado para el diseño de los programas sociales y el tratamiento de la pobreza que se realizaron como parte de la cooperación técnica para el desarrollo en la década de los noventa. El análisis focaliza el rol de los dispositivos institucionales que actúan en torno a procesos de vinculación tecnológica y social con la vocación de incidir en la agenda pública (think tanks), particularmente los asociados al ámbito académico inscriptos en el campo de las políticas sociales y el desarrollo.

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¿Es el territorio un “accidente” para las políticas de salud? Aproximación conceptual y reflexiones desde la investigación social.
Magdalena Chiara

El trabajo se propone introducir la perspectiva territorial para pensar las políticas de salud. Sin pretender negar la complejidad inherente al sector, busca identificar otros pliegues en los que la política se de-construye y vuelve a construirse en territorios determinados. Partiendo de entender la salud como “campo abierto” y pasando revista a distintas contribuciones del enfoque territorial, el trabajo busca colocar el territorio más allá del escenario en el que las políticas se despliegan. En este movimiento, se detectan nuevas preguntas, aparecen otros problemas y se develan nuevos actores.

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El escenario participativo de base popular en el Gran Buenos Aires en tiempos neoliberales: huellas de la historia reciente y cambios emergentes.
Adriana Rofman

El artículo busca reconstruir la historia reciente de los modelos de participación de la sociedad civil de base popular en las políticas públicas, en Argentina. El objetivo es identificar las huellas de las experiencias previas y los cambios emergentes, en el escenario participativo popular actual. Esto es, rastrear las características principales de las formas históricas de organización de la sociedad civil popular, sus agendas y sus modos de relacionamiento con el Estado, con el fin de identificar persistencias y cambios a lo largo del recorrido. Para ello, se analizan tres períodos históricos: la etapa de surgimiento y desarrollo de las articulaciones entre la sociedad civil popular y el Estado durante el siglo XX; las profundas transformaciones producidas por la implantación del neoliberalismo y la consecuente crisis de fin de siglo; y el momento de recuperación del protagonismo estatal, junto con la expansión e institucionalización de estos espacios. Por último, se describe el panorama actual, de los primeros años de gobierno de Cambiemos, enfocando en los rasgos persistentes y las novedades emergentes.

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Los Consejos Locales de Niñez y Adolescencia: institucionalizando la participación de la sociedad civil en la producción de la política pública de infancia a nivel local en el Conurbano Bonaerense.
Carolina Foglia

En este trabajo nos concentraremos en el abordaje de los Consejos Locales de Niñez y Adolescencia, dispositivos locales del sistema de promoción y protección de derechos de Niños, Niñas y Adolescentes de la provincia de Buenos Aires, desde la perspectiva de la participación ciudadana. Consideramos que estos dispositivos institucionalizan territorialmente la participación de las organizaciones sociales locales en la política de infancia de un modo diferente al observado durante la década de 1990, el cual se centraba en la provisión de bienes y servicios y la ejecución de tareas en el marco de programas estatales. Si bien este es un rol que las organizaciones sociales continúan desempeñando, la conformación de los Consejos Locales jerarquiza un papel ligado al diagnóstico de los problemas locales y a la planificación de iniciativas.

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¿Cómo es posible que una toma de tierras se convierta en un barrio popular planificado? Condiciones y actores intervinientes en un caso de la periferia de la ciudad de La Plata.
Florencia Musante

El presente artículo analiza las condiciones de posibilidad de una toma de tierras en la periferia de la ciudad de La Plata y se pregunta por el modo en que la intervención y articulación de distintos actores configuró en el territorio un escenario particular, que lo llevó a convertirse en un barrio popular planificado. La toma tuvo lugar en el año 2015 en Abasto, localidad del oeste de la ciudad de La Plata, y se volvió emblemática por una serie de condiciones que la particularizaron: su masividad –se trata de una toma de 56 hectáreas que nuclea a más de mil familias– y la velocidad con que se logró iniciar un proceso expropiatorio, que dio lugar a distintas intervenciones estatales. Sostenemos que existe una serie de condiciones de posibilidad –la coyuntura política, la intervención estatal y la dinámica de la organización colectiva– que permiten entender la singularidad del proceso.

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Territorios móviles, políticas sociales y prácticas de organización de trabajadores de la economía popular.
María Inés Fernández Álvarez

Este artículo sintetiza resultados de una investigación etnográfica en curso con una cooperativa de vendedores ambulantes del Ferrocarril San Martín que integran la Confederación de los Trabajadores de la Economía Popular (CTEP). Aun cuando la cooperativa se conformó en el año 2015, los vendedores del tren han mantenido, a través de generaciones, “códigos de vida” que organizan su actividad, dentro de las que cobran centralidad las relaciones de parentesco, incluyendo la forma en que la idea de familia es empleada para hablar de los vínculos que se tejen en “el fierro”, tal como prefieren denominar al tren. Este proceso de formalización como cooperativa se vuelve inteligibile a la luz de un proceso más amplio de producción y disputa de formas de reconocimiento, protección, bienestares y derechos colectivos como trabajadores en el marco de la CTEP, dentro del que se destaca la implementación del Salario Social Complementario. En este artículo, me propongo analizar la dinámica de este proceso de organización y la implementación de esta política en un territorio particular marcado por la movilidad de las personas, los vínculos, las prácticas y los espacios que lo producen. Por una parte, esta condición desafía las formas modales de hacer política que caracterizan las organizaciones marco en las cuales la cooperativa se inserta. Por otro, la implementación de esta política desborda los límites del espacio del tren como territorio para proyectar y construir vínculos desde y hacia los barrios donde habitan los vendedores. Atendiendo a estas dos dimensiones, me propongo reflexionar sobre la heterogeneidad de los territorios en los que se despliegan las formas de organización de la economía popular con relación a las políticas públicas destinadas a esta población.

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El territorio, la comunidad y la autonomía: ¿discursos mitológicos en los programas sociales destinados a jóvenes “en riesgo”?
Marina Medan

Desde inicios del 2000 en la Argentina se implementan programas de inclusión social y prevención social del delito destinados a jóvenes “en riesgo”, en los cuales el abordaje territorial y comunitario es distintivo. Este artículo describe y analiza los sentidos y prácticas que tal enfoque supone, tanto desde la perspectiva de los agentes institucionales como desde la de los jóvenes. Los resultados se discuten a la luz de la literatura que aborda las relaciones entre el Estado, el territorio y la comunidad, y se resalta el potencial analítico de la noción de “margen” (Das y Poole, 2008) para problematizar el funcionamiento estatal. Finalmente, se coloca una nueva hipótesis a partir de los hallazgos: las definiciones institucionales sobre el territorio y la comunidad como epicentro de los riesgos que aquejan a los jóvenes, en articulación con la reivindicación de la autonomía juvenil para lidiar con ellos, podría generar un discurso mitológico (Haney, 2010) que provocara más desempoderamiento que emancipación. Los datos analizados provienen de investigaciones cualitativas desarrolladas entre 2008 y 2018, cuyas técnicas principales han sido la observación participante, entrevistas en profundidad y grupos focales. La referencia empírica está conformada por programas de prevención social del delito y programas de inclusión social juvenil implementados en barrios populares del AMBA.

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Educación y Territorio: una experiencia de implementación del Plan Fines en la Provincia de Buenos Aires.
Laura Beatríz Casals

A partir de un estudio de caso en el partido de General San Martín, provincia de Buenos Aires, nos proponemos comprender el modo en que las trayectorias educativas de jóvenes y adultos estudiantes del Plan Fines en territorios socialmente críticos se vinculan con el entramado de organizaciones sociales y comunitarias. Esto a partir del análisis del contexto territorial y la dinámica local de implementación del Plan; la reconstrucción de la trama de organizaciones sociales y comunitarias en que la sede del Plan está inserta y el abordaje de trayectorias educativas de estudiantes y referentes comunitarios.

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Territorio, política social e implementación. Una mirada desde los espacios locales de gestión del “Argentina Trabaja - Programa Ingreso Social con Trabajo” en el distrito de La Matanza.
Cynthia Gisselle Ferrari Mango

El objetivo general que perseguimos a través de este artículo es caracterizar la territorialidad que adquiere el Argentina Trabaja - Programa Ingreso Social con Trabajo en los espacios locales de gestión denominados Obradores en el distrito de La Matanza (2009-2016), ubicado en la provincia de Buenos Aires. Dicho programa tiene un alto componente territorial, por lo cual una mirada a nivel local permite captar diferencias de la implementación del programa y recuperar la noción de centralidad del territorio como espacio de implementación de programas sociales.

Para abordar el objetivo planteado trabajamos en los Obradores entendidos como los espacios locales de gestión y lugares estratégicos de transformación de los programas. Se trató de una investigación cualitativa en la cual el corpus de análisis quedó conformado por la Resolución 3182/09 que le dio origen, el documento “Distribuidor Nacional Programa de Ingreso Social con Trabajo” elaborado por el MDSN, las transcripciones de las notas de campo y las transcripciones de las entrevistas semiestructuradas.

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Acoples y desacoples del ´Argentina Trabaja´ con las políticas de economía social y solidaria en Argentina. Contribuciones a partir de las implementaciones locales en el Conurbano Bonaerense (2009-2018).
Ruth Muñoz

En base a un trabajo de identificación y análisis comparativo de las políticas de economía social y solidaria llevadas a cabo en los 24 partidos del Conurbano Bonaerense entre 2012-2018, el artículo plantea que el Programa Argentina Trabaja, a pesar de lo que sostiene su formulación inicial, fue identificado como una política relacionada con la ESS en solo 4 de los 22 partidos donde se implementó, siendo generalmente ubicado dentro de políticas de transferencias condicionadas por los funcionarios locales, sentido que fuera exacerbado en el actual contexto de restauración conservadora. Elaborado a partir del esfuerzo de reconstrucción de la escasa información disponible para esta escala, se presentan estadísticas del Programa desagregadas por partido, a lo que se suman testimonios de funcionarios nacionales y municipales. Se espera que el análisis constituya un aporte a la discusión sobre las políticas públicas, el territorio y sus relaciones.

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Erradicación de pobladores y recomposición identitaria: El caso de la villa Estrecho de Magallanes (Santiago de Chile).
Cristóbal Sebastián Palma Rojas

El presente artículo discute acerca de la generación de identidades colectivas surgidas en un marco de segregación espacial y homogenización intracomunal provocada a partir de las políticas de reforma urbana impulsadas por la dictadura militar chilena. La investigación realizada en la villa Estrecho de Magallanes, de la comuna de La Pintana, en Santiago, se llevó a cabo mediante técnicas de investigación cualitativas como la observación participante y la entrevista en profundidad. Se concluye que, a pesar de las políticas de erradicación y radicación de la dictadura militar y su manifiesto interés por desarticular las instancias de organización e identificación colectiva, los pobladores tienden a re-crear identidades asociadas a la simbolización del espacio habitado y las acciones conjuntas que despliegan en respuesta a la marginación social.

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Programas de transferencias monetarias condicionadas en la Argentina y el financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (2003 - 2009).
Vanesa P. Ciolli

El artículo analiza el principal programa de transferencias monetarias condicionadas de Argentina entre 2003 y 2009 –el Plan Familias por la Inclusión Social–, implementado mediante un ciclo de financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo. Su propósito es comprender por qué las políticas sociales asumieron dicha modalidad en la etapa posterior a la crisis de 2001 y por qué fueron vehiculizadas mediante el financiamiento de instituciones financieras internacionales. Para alcanzar dicho objetivo, se desarrolla un análisis interpretativo basado en análisis documental. De ello se concluye que la participación de la mencionada institución propició, por un lado, la reingeniería del aparato estatal en el sector de las políticas sociales, orientada al conocimiento riguroso de la población para su focalización, y, por el otro, el cambio en el tipo de interpelación estatal hacia la población receptora, en virtud de su regulación.

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Diferenciación social y segregación educativa en el área metropolitana de Asunción.
Luis Ortiz, Kevin Goetz y Colin Gache

El artículo ofrece una propuesta analítica que considera el espacio urbano, con sus formas y estructuras, no como una simple plataforma de importancia secundaria, sino como un hecho social total. Desde la perspectiva de observación socioespacial que constituye la ciudad, se busca comprender las intensidades y los sentidos de dos fuerzas mayores que intervienen simultáneamente en el sistema educativo. La primera tiene que ver con las dinámicas sociales en curso y con la consiguiente configuración espacial que adquiere la ciudad (aumento de la clase media, trayectorias residenciales, valores asignados a las diferentes zonas y barrios de la ciudad, modificación de los modos de desplazamiento, entre otros), mientras que la segunda tiene que ver con las características y tendencias que discurren en el dispositivo educativo. Las evoluciones del conjunto dinámico que constituye el dispositivo educativo obedecen necesariamente a mecanismos colectivos e institucionales. El análisis apunta a dar cuenta de las relaciones entre los grupos sociales del territorio para moldear el sistema educativo en función de sus intereses diferentes y divergentes.

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Entre la integración subordinada y la relegación social-urbana. El caso del “Certificado de Vivienda Familiar” en la ciudad de Rosario.
Florencia Brizuela y Melisa Campana

Inspirado en el enfoque de la gubernamentalidad, el artículo analiza las racionalidades políticas que atraviesan el Certificado de Vivienda Familiar argentino. Con el objetivo de reconstruir las novedades que el Certificado supone en términos de política sociohabitacional y de estrategia de gobierno en villas y asentamientos informales de Rosario, el trabajo recorre la orientación de los programas implementados durante las últimas décadas en la ciudad, analiza los campos discursivos en que se asienta el Certificado (la lucha contra la pobreza, el combate al narcotráfico y la unión de los argentinos) y sistematiza los hallazgos parciales de la investigación. Estos señalan nuevas estrategias de gobierno que promueven la autogestión de los vecinos en la resolución de sus problemas, bajo una modalidad individual, y cuyos efectos suponen la confinación a territorios de relegación social-urbana.

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Rompiendo las barreras de la relegación: reflexiones sobre un programa de seguridad alimentaria aplicado desde INSSJP-PAMI​ en cogestión con un centro de jubilados y pensionados.
Juan Francisco Di Meglio

El presente escrito tiene la intención de componer un conjunto de reflexiones sobre la importancia que adquieren las organizaciones sociales de personas mayores, concretamente los Centros de Jubilados y Pensionados, en la implementación de políticas sociales, la aplicación efectiva de los derechos sociales en el territorio y la recreación de los lazos sociales. Para dicho objetivo se parte de la experiencia del inicio, en el año 2015, de la prestación “bolsón de alimentos”, perteneciente al Programa ProBienestar del INSSJP-PAMI, en el Centro de Jubilados y Pensionados “Mi segunda casa”, ubicado en Ciudad Oculta (Villa Lugano, CABA).