Número 4 - Primer semestre 2019

ARTÍCULOS LIBRES

Programas de transferencias monetarias condicionadas en Argentina y el financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (2003 - 2009)

  • Vanesa P. Ciolli

    Instituto de Estudios de América Latina y el Caribe - Facultad de Ciencias Sociales - Universidad de Buenos Aires y Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas
    vanesaciolli@gmail.com

    Licenciada en Ciencia Política y doctora en Ciencias Sociales por la Universidad de Buenos Aires. Becaria posdoctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet) con lugar de trabajo en el Instituto de Estudios de América Latina y el Caribe (Iealc) - Facultad de Ciencias Sociales - Universidad de Buenos Aires. Docente en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires.

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    Referencia electrónica
    Ciolli, Vanesa (2019). Programas de transferencias monetarias condicionadas en la Argentina y el financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (2003-2009). Ciudadanías. Revista de Políticas Sociales Urbanas N°4. Primer semestre 2019, pp. 289-315 [En línea]. Consultada el: 12-11-2019
    URL: http://ciudadanias.untref.edu.ar/n4_artlibres_art2.php
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Resumen

El artículo analiza el principal programa de transferencias monetarias condicionadas de Argentina entre 2003 y 2009 –el Plan Familias por la Inclusión Social–, implementado mediante un ciclo de financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo. Su propósito es comprender por qué las políticas sociales asumieron dicha modalidad en la etapa posterior a la crisis de 2001 y por qué fueron vehiculizadas mediante el financiamiento de instituciones financieras internacionales. Para alcanzar dicho objetivo, se desarrolla un análisis interpretativo basado en análisis documental. De ello se concluye que la participación de la mencionada institución propició, por un lado, la reingeniería del aparato estatal en el sector de las políticas sociales, orientada al conocimiento riguroso de la población para su focalización, y, por el otro, el cambio en el tipo de interpelación estatal hacia la población receptora, en virtud de su regulación.

Introducción

Durante los primeros años del siglo XX en América Latina, se consolidó un tipo específico de política socio-asistencial: los programas de transferencias monetarias condicionadas (PTMC). En Argentina, ello se plasmó en la creación del Plan Familias por la Inclusión Social (PFIS), que contó con el apoyo de un ciclo de financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) iniciado en 2003.

El objetivo del artículo es comprender por qué en dicha etapa las políticas sociales asumieron la forma de PTMC y por qué las instituciones financieras internacionales (IFI) vehiculizaron los PTMC mediante la asistencia técnica y financiera a los Estados nacionales. Se advierte que, aunque se trata de procesos históricos de largo alcance que no se inician ni concluyen con el PFIS en Argentina, su caracterización y análisis aporta elementos que permiten dar cuenta de estos interrogantes.

El artículo propone como tesis principal que la implementación de un PTMC de escala nacional en Argentina –como lo fue el PFIS– significó la instauración de un nuevo contrato social entre el Estado y los sujetos sociales receptores directos de las políticas sociales. Ello formó parte de la transformación del equilibrio inestable entre las fuerzas sociales que se había construido como respuesta inmediata a la crisis de 2001. Este nuevo contrato social fue posible gracias al financiamiento del BID, que implicó la reconfiguración tanto del aparato estatal en el área de las políticas sociales como de la interpelación a los sujetos receptores, en el marco de la reconstrucción del papel del Estado en la reproducción de la hegemonía capitalista en el país.

Dichas tesis implican una reflexión interpretativa basada en los resultados de una investigación acerca del papel desempeñado por el BID en los procesos de diseño, formulación e implementación de políticas sociales del Estado nacional argentino entre 2003 y 2009. La construcción de la evidencia empírica se basó en el análisis documental (normativas nacionales, manuales operativos internos y materiales de difusión del Estado nacional; propuestas de préstamos aprobados por el BID, contratos, planes de adquisiciones y rendiciones; información estadística y financiera publicada por organismos nacionales e internacionales). Los datos se analizaron mediante codificación temática en base a una matriz analítica compuesta por tres dimensiones: institucional-operativa, entramado de actores intervinientes y conceptual-ideológica. El recorte temporal se extiende desde el 2003 –cuando comienza el ciclo de financiamiento del BID que derivó en el PFIS– hasta el lanzamiento de la Asignación Universal por Hijo (AUH) en octubre de 2009.1 Sin embargo, el artículo propone una relectura crítica de la evidencia empírica que la trasciende, para dar lugar a miradas alternativas de una realidad que es objeto de discusión académica en el campo de las políticas sociales. Es por ello que dicha reflexión interpretativa no pretende ser excluyente ni concluyente, sino que busca proponer nuevos interrogantes para ampliar el diálogo.

El artículo comienza con un repaso sistematizado de la literatura acerca de los PTMC en América Latina. Posteriormente se describen las características y el contexto de surgimiento del PFIS, evidenciando la participación del financiamiento del BID. Luego se analiza la adecuación del aparato estatal y se ofrece una interpretación del papel de los PTMC en la interpelación estatal a los sujetos receptores. Por último, las conclusiones ensayan respuestas a los interrogantes planteados con el fin de aportar al análisis de los PTMC a partir del caso argentino.

Aportes y debates en torno a los PTMC en América Latina

Desde la última década del siglo XX se multiplicaron los programas y recursos destinados al subconjunto de políticas sociales, que Danani (2004) define a partir de su intervención en la distribución secundaria del ingreso, es decir, por operar directamente en las condiciones de vida y de reproducción de la vida de la población más allá del “circuito de la distribución del ingreso directamente derivado del proceso de producción” (Danani, 2004: 11).

En dicho marco, Midaglia distingue el desarrollo de tres oleadas en América Latina, la tercera de las cuales corresponde al despliegue de “megaintervenciones de alcance nacional centradas en las TCR [Transferencias Condicionadas de Renta]” (Midaglia, 2012: 82). En un escenario continental atravesado por impugnaciones –diversas, polisémicas y contradictorias– a la hegemonía neoliberal (Svampa, 2012; Thwaites Rey y Ouviña, 2016), los PTMC fueron implementados tanto por gobiernos identificados con el neoliberalismo como por aquellos que se asumieron como críticos o alternativos.

Los PTMC consisten en la entrega de dinero a los hogares identificados como su población objetivo, bajo la condición de que desarrollen un conjunto de actividades constatables por las autoridades. Dichas condicionalidades estuvieron mayoritariamente vinculadas a ciertos parámetros de alimentación y a la asistencia a instituciones educativas y sanitarias del grupo familiar (especialmente los niños, niñas, adolescentes y mujeres embarazadas).

Motivados por el masivo alcance que en distintos países han tenido los PTMC, han proliferado estudios orientados a analizar un conjunto amplio de dimensiones. A continuación se sintetizan los tópicos y conclusiones más recurrentes de la vasta literatura al respecto.

En primer lugar, si bien existen tanto estudios de caso como análisis comparados, hay coincidencia en afirmar el carácter regional de los PTMC (Arza y Chahbenderian, 2014; Banco Interamericano de Desarrollo, 2006; Cecchini y Madariaga, 2011; Ibarrarán, Medellín, Regalia y Stampini, 2016; Lavinas, 2014; Levy y Schady, 2013; Lo Vuolo, 2011; Midaglia, 2012; Repetto y Potenza Dal Masetto, 2012; Robles, Rubio y Stampini, 2015; Zarazaga, 2015). Durante la década del noventa existieron antecedentes, pero el primer programa nacional de este tipo data de 1997, a partir del Programa Oportunidades, en México. Sin embargo, fue en los primeros años del siglo XXI que adquirieron rasgos específicos, se expandieron y consolidaron como dispositivos hegemónicos de tratamiento de la cuestión social en la región.

En el marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio formulados en 2000 por la Organización de Naciones Unidas (ONU), el BID asumió el liderazgo regional en la promoción de los PTMC. Entre 1997 y 2015, veintitrés países de América Latina y el Caribe implementaron PTMC, de los cuales veintiuno fueron financiados por el BID mediante préstamos y asistencia técnica (BID, 2015; Cecchini y Atuesta, 2017).

Un segundo aspecto ampliamente analizado fue la articulación conceptual e ideológica de los PTMC con la teoría del capital humano (Brown, 2016; Dallorso, 2013; Lo Vuolo, 2011; Sandoval, 2015). Esta proveyó de un marco conceptual para la elaboración de un peculiar diagnóstico acerca de las causas de la pobreza y el desempleo tras la implementación del paradigma neoliberal. La teoría de capital humano –desarrollada por la escuela neoclásica de la economía– explica las heterogeneidades en las remuneraciones del factor trabajo a partir de las diferencias en su calidad y productividad (Dallorso, 2013). Becker (1983), uno de sus principales exponentes, considera la educación y la capacitación como inversiones de los individuos para mejorar sus niveles de ingresos a futuro –en función de una evaluación de costo-beneficio–. Desde este punto de partida, las inversiones en capital humano refieren a todos aquellos factores capaces de mejorar la calidad y la productividad de los trabajadores, quienes asumen individualmente su costo para obtener un beneficio futuro.

Las IFI retomaron la teoría de capital humano para explicar la pobreza como resultado de la escasa inversión de las familias en la mejora de sus condiciones de productividad. De este modo, en el contexto de desempleo estructural se asumió una explicación por el lado de la oferta de mano de obra y no de su demanda, cuyo resultado fue la reducción de procesos socioeconómicos de carácter estructural a un análisis a nivel individual, microsocial, desvinculado del conjunto de la sociedad. Ello explica que el monto de las transferencias se estableciera en niveles inferiores a los salarios mínimos, de manera tal de no desincentivar la reinserción en el mercado laboral (Pérez y Brown, 2015).

Este marco conceptual fue reapropiado de manera ecléctica incluso por espacios políticos que se proclamaron opositores al régimen neoliberal y que reivindicaron la responsabilidad estatal frente a la pobreza, bajo la idea de inclusión social (Ciolli, 2016).

En tercer lugar, se analizaron las condicionalidades desde al menos tres puntos de vista. Por un lado, desde la reivindicación del papel del Estado como garante de los derechos humanos y el consecuente reconocimiento de los sujetos receptores de las políticas como portadores de derechos, se cuestiona que los derechos sociales sean transformados en requisitos para acceder a la garantía de subsistencia (Campos, Faur, y Pautassi 2007; Pautassi, 2010). A su vez, se evidencian las deficiencias en los sistemas públicos educativos y sanitarios indispensables para el cumplimiento de tales condicionalidades (Lavinas, 2014; Lo Vuolo, Barbeito, Pautassi y Rodríguez, 2004; Robles et al., 2015; Zaga Szenker, 2009). Por otro lado, se reconoce que las condicionalidades constituyeron un factor estratégico para la legitimidad política de estos programas frente a los sectores sociales que no participaban de ellos, ya que se articula con la lógica meritocráctica (Adelantado, 2017; Barba Solano y Valencia Lomelí, 2011; Sandoval, 2015). Desde otra mirada, se polemizó con el papel de la condicionalidad como productora de determinadas conductas socialmente deseables en los sujetos receptores (Adelantado, 2017; Ciolli, 2016; Lo Vuolo, 2011; Sandoval, 2015). Para Lo Vuolo (2011) este sesgo paternalista del Estado promueve relaciones heterónomas. Mientras que Sandoval (2015) cuestiona la responsabilización de la población receptora, tanto por su contenido moralizante como por su inadecuación a las condiciones de vida de la población. Asimismo, se destacan las críticas al reforzamiento de la naturalización del papel de la mujer como responsable del cuidado familiar (Campos et al., 2007; Pautassi y Zibecchi, 2011; Zibecchi, 2014).

En quinto lugar, desde el BID y la Cepal se publicaron informes que tienden a evaluar positivamente el desempeño de los PTMC (BID, 2015; Cecchini y Atuesta, 2017; Levy y Schady, 2013). Desde este lugar, destacan que la amplia cobertura de población se produjo con niveles de inversión relativamente bajos: “A nivel regional, en 2015 el 0,33% del PIB ha sido invertido en PTC” (Cecchini y Atuesta, 2017: 29). Este rasgo fue criticado por quienes plantearon que ello no indica eficiencia sino que es producto del bajo monto de las transferencias (Barba Solano y Valencia Lomelí, 2011; Lo Vuolo, 2011).

Más allá de los aspectos analizados, el debate del campo académico latinoamericano sobre los PTMC giró en torno a la identificación de continuidades y rupturas con las políticas sociales de matriz neoliberal. Para Midaglia, el alcance de los PTMC constituyó un “leve giro político e ideológico en el tratamiento de la pobreza” (Midaglia, 2012: 82) al considerar que el Estado asume la responsabilidad de las condiciones de vida de la población, a partir de lo cual plantea su carácter dual. Sin dejar de señalar sus limitaciones estructurales, Danani y Hintze (2011) y Danani (2013) caracterizan las políticas sociales argentinas desarrolladas a partir del 2003 (que incluye PTMC) como parte de un proceso de contrarreforma que disputó el sentido de las políticas al neoliberalismo. De modo contrario, Lavinas (2014) enfatiza la existencia de una raíz neoliberal en los PTMC, en tanto contribuyen al proceso de financiarización y mercantilización como herramientas para el manejo del riesgo. La categoría de gestión del riesgo fue definida por Murillo como el “control de la pobreza, o mejor, de los riesgos que los pobres encarnan para el orden internacional” (Murillo, 2006: 28). Desde una mirada próxima, Dallorso (2013) sugiere que los PTMC no están destinados a suprimir la pobreza sino a regularla.

En suma, este debate no saldado aportó elementos de caracterización de las políticas sociales en la región que significaron avances relevantes en la construcción de conocimiento. Sin embargo, aún queda abierta la pregunta respecto de los factores que explican la vigencia de este tipo de programa en el contexto histórico particular. Por supuesto que la respuesta no es unívoca, pero a continuación se busca aportar elementos para la reflexión a partir del análisis del caso argentino.

Los PTMC en Argentina: el Plan Familias
y la participación del BID

La trayectoria de los PTMC en Argentina se encuadra en las características regionales mencionadas, pero presenta algunos rasgos específicos a partir del contexto político argentino. Con el fin de comprender dichos rasgos, a continuación se caracteriza el período posterior a la crisis de 2001 como una etapa de reconstrucción del papel del Estado en la reproducción de la hegemonía capitalista y se analizan las políticas sociales desplegadas. Asimismo, ello se articula con el papel desempeñado por un ciclo de financiamiento del BID orientado a la implementación del Plan Familias por la Inclusión Social (PFIS) y a la desarticulación del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desempleados (PJyJHD).

El concepto gramsciano de hegemonía permite comprender la dominación capitalista como un equilibrio inestable entre consenso y coerción a partir de la relación de fuerzas entre sujetos sociales antagónicos en un momento histórico determinado. La dimensión consensual demanda la capacidad de las clases dominantes de ejercer la dirección intelectual y moral de la sociedad mediante la construcción de un sentido común que favorece la aceptación del statu quo por parte de las clases subalternas. Se trata de la construcción de una determinada visión del mundo en los sujetos sociales, que se manifiesta en formas de pensar, sentir y actuar acordes a la reproducción del statu quo (Gramsci, 2003). Pero el concepto de hegemonía advierte que la construcción de sentidos sociales se sustenta sobre ciertos elementos materiales o concretos. Así, la hegemonía se constituye en el cemento de las relaciones sociales vigentes (Thwaites Rey, 2007).

El Estado es el articulador de la hegemonía, ya que aparece como el lugar privilegiado donde se construyen las mediaciones y se materializan las relaciones de fuerzas cambiantes, en equilibrios inestables (Gramsci, 1984; Piva, 2009; Thwaites Rey, 2007).

La crisis argentina de 2001 puede ser caracterizada como la confluencia inorgánica de reacciones masivas divergentes frente a las consecuencias del régimen de convertibilidad, que “significaron el estallido de la contradicción entre necesidades del proceso de valorización y sus necesidades de legitimación” (Piva, 2012: 435). La yuxtaposición de manifestaciones tanto organizadas (en particular por los movimientos de trabajadores desocupados) como espontáneas expresó de modo peculiar la crisis de representación política, dando lugar a la consigna “que se vayan todos”.2 Si bien resulta discutible afirmar que se trató de una crisis de la hegemonía capitalista (u orgánica), los sectores subalternos lograron alterar la relación de fuerzas y configurar un nuevo escenario para imponer compromisos y concesiones de las clases dominantes (Gramsci, 1984), durante el período de normalización institucional posterior.

En el campo de las políticas sociales esto se materializó en el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desempleados (PJyJHD), creado en 2002, que amplió el alcance de la población receptora (alcanzó a 2.000.000 de familias) e incorporó la participación de las organizaciones sociales y comunitarias en distintas etapas de la formulación e implementación. En este escenario, la capacidad estatal para articular la reproducción hegemónica asumió una dinámica reactiva, ya que, junto a la ampliación del alcance de las políticas sociales, acudió a acciones de represión abierta frente a las presiones de los movimientos de desocupados.3

Los antecedentes más significativos de programas nacionales que brindaron transferencias monetarias bajo contraprestaciones o condicionalidades pueden encontrarse a mediados de la década del noventa en el Plan Trabajar –creado en 1996– y, luego, en el mencionado PJyJHD. Ambos estuvieron financiados parcialmente por el Banco Mundial y gestionados en la órbita del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS). Sin embargo, fue en 2005 cuando el reordenamiento de las políticas sociales brindó un lugar destacado a un nuevo PTMC cuyas características se encuadraron en la tercera oleada de políticas sociales latinoamericanas (Midaglia, 2012). Este se denominó Plan Familias por la Inclusión Social y fue ejecutado por el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (MDS) a partir del 12 de mayo de 2005 (Resolución N° 825/2005 del MDS).

El componente principal del PFIS fue la transferencia de ingresos no remunerativos mensuales de un monto inferior al salario mínimo y vital (proporcional a la cantidad de hijos e hijas y embarazadas de la familia) a los hogares que formaban parte del Ingreso para el Desarrollo Humano (IDH)4 y del PJyJHD (que fueran clasificados como inempleables). También se incorporó a familias en situación de vulnerabilidad y/o riesgo social, con personas a cargo de hasta 19 años de edad, y a las mujeres embarazadas. Respecto de las transferencias monetarias, el cambio más relevante que propone el PFIS es que las beneficiarias son las familias y no las personas consideradas como jefas de hogar y, en virtud de ello, se establece el pago de montos diferenciales según la cantidad de hijos. Por su parte, la condicionalidad para tener derecho a percibir lo que el MDS llamó beneficio fue la presentación de “los certificados correspondientes de controles de salud, asistencia y permanencia escolar y embarazo, emitidos por los efectores públicos pertinentes” (Resolución N° 825/2005). Asimismo, como advierte un informe publicado por el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), la mencionada Carta Compromiso supone la renuncia a tener “derecho a reclamo alguno” en caso de que “por distintas circunstancias” deje de ser receptor/a” (Campos et al., 2007: 19). Los componentes secundarios no condicionales incluyeron apoyo escolar y talleres de promoción familiar y comunitaria.

Al igual que sus semejantes, el PFIS fue impulsado por el BID, mediante un ciclo de financiamiento para “la reducción de la pobreza” (BID, 2003b, 2003a, 2004, 2005, 2009), que sumó un total de 3.950 millones de dólares aprobados entre 2003 y 2009 (Tabla 1). En el presente artículo se sostiene que, si bien el PFIS fue creado en 2005, las acciones financiadas por el BID durante 2003 y 2004 constituyeron condiciones de posibilidad para su implementación. Es por ello que los cinco préstamos son comprendidos como un ciclo.

Tabla 1

Préstamos para la reducción de la pobreza del BID al Estado nacional argentino
aprobados entre 2003 y 2009

Denominación del programa

Abreviatura

Año aprobación

Monto aportado por el BID*

Monto contraparte local*

Plazo de ejecución

Presidencia

Programa

protección social y reducción del impacto de la crisis sobre la pobreza

P-BID 2003a

2003

1500

Sin cuantificar

5 meses

Eduardo Duhalde

Programa protección social y reducción del impacto de la crisis sobre la pobreza (II)

P-BID 2003b

2003

400

Sin cuantificar

2 meses

Néstor Kirchner

Programa sectorial

social “Argentina avanza”

P-BID 2004

2004

500

Sin cuantificar

22 meses

Néstor Kirchner

Programa apoyo al “Plan familias”

P-BID 2005

2005

700

300

29 meses

Néstor Kirchner

Programa apoyo al “Sistema de protección e inclusión social de Argentina”

P-BID 2009

2009

850

10

49 meses**

Cristina Fernández

de Kirchner

* Cifras expresadas en millones de dólares.

** El 97% de los desembolsos se efectuaron en los primeros 18 meses (2009 y 2010).

Fuente: Elaboración propia en base a contratos e informes del BID.

Los dos primeros programas se otorgaron con carácter de emergencia a poco más de un año del estallido social de diciembre de 2001. En aquel contexto, el BID priorizó el financiamiento a la Argentina por sobre el resto de los países de la región, lo cual fue una situación inédita, ya que previamente el país era ubicado dentro de los países con mejores indicadores sociales de la región (BID, 2005). En 2003 estos programas canalizaron el 53,6% de los fondos del BID aprobados para inversión social. Durante esta etapa, los préstamos del BID apuntaron a priorizar el gasto social5 a partir de la selección de un conjunto de programas focalizados al tiempo que se propiciaba el establecimiento y vigencia de acuerdos con el Fondo Monetario Internacional orientados a restituir las condiciones de endeudamiento de Argentina. Con el tercer préstamo del 2004, el BID asumió enfáticamente la desactivación del PJyJHD, que en aquel momento era el programa asistencial de mayor alcance. Los últimos dos préstamos se concentraron en la consolidación del PFIS como eje de la política social.

La mayor parte del ámbito académico en el país ha desconocido o subestimado este aspecto en virtud de destacar el carácter endógeno y original de las políticas sociales del entonces gobierno nacional. Esto puede explicarse tanto por la efectiva existencia de otros programas sociales novedosos –como lo fue el Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra”– como por el enfático discurso gubernamental contra la influencia de las IFI en las políticas nacionales durante los gobiernos previos. Sin embargo, la Figura 1 muestra que las iniciativas vinculadas a los PTMC tuvieron mayor peso presupuestario que aquellas destinadas a la promoción de la economía social.6

Figura 1

Participación del PMO y el PFIS en el gasto del Ministerio de Desarrollo Social
(2003-2009)

Notas: (1) El Programa 24 del MDS se denominó “Promoción del Desarrollo Social y Productivo”, a partir de 2005 “Promoción del Empleo Social, Economía Social y Desarrollo Local” y recién en 2006 “Plan Nacional de Economía Social y Desarrollo Local Manos a la Obra”. Las erogaciones correspondientes al PMO en los años previos provenían de este componente presupuestario; (2) El Programa 28 del MDS se denominaba “Atención a grupos vulnerables” (incluyendo al IDH) y a partir de 2006 pasó a llamarse “Familias por la Inclusión Social”.

Fuente: Elaboración propia en base a leyes de presupuesto nacional.

Asimismo, la Figura 2 evidencia una correlación entre la evolución de los recursos provenientes de crédito externo y las erogaciones destinadas a PTMC respecto del presupuesto total del MDS. Aun en el caso en que la totalidad de los recursos provenientes del crédito externo hayan sido destinados a los PTMC, estos demandaron recursos del tesoro nacional para su implementación.

Figura 2

Presupuesto del Ministerio de Desarrollo Social: porcentaje de recursos
provenientes de crédito externo y gasto destinado a PTMC

Porcentaje de gasto del MDS destinado al Programa 28 (PTMC)

Recursos provenientes de crédito externo

Fuente: Elaboración propia en base a leyes de presupuesto.

El proceso de desactivación del PJyJHD se encaró mediante el reempadronamiento de la población beneficiaria y su clasificación de acuerdo al criterio de empleabilidad. A partir de ello, se inició un proceso a través del cual la población clasificada como inempleable fue migrada paulatinamente al PFIS y la población empleable al Seguro de Capacitación y Empleo (SCyE).7

No obstante, como evidencian las Tablas 2 y 3 sobre la población cubierta por tales programas, la migración no fue masiva y el PJyJHD permaneció durante todo el período analizado con un carácter residual. Es decir, su vigencia fue prorrogada en sucesivas reglamentaciones con el fin de contener a la población que no había sido migrada y se crearon mecanismos para su encuadre dentro de la matriz socioasistencial que se configuró a partir de los tres planes nacionales gestionados por el MDS y el SCyE del MTEySS –como fue la creación de un componente específico dentro del PMO. Sin embargo, fue perdiendo su relevancia en la captación de recursos financieros, administrativos y técnicos. La mayor dificultad para concretar el proceso de migración residió en su modelo de gestión descentralizado. Debido a que los legajos de las personas perceptoras del PJyJHD estaban en los municipios, estos debieron asumir la clasificación y migración de las personas beneficiarias en articulación con el MDS y el MTEySS.

Tabla 2

Evolución de las familias perceptoras del PFIS

2005

2006

2007

2008

2009

Cantidad de familias

destinatarias.

240.000

375.000

520.677

574.876

695.177

Cantidad de niños

y niñas bajo programa.

661.347

1.035.475

1.528.065

1.767.808

1.988.922

Cantidad de familias

traspasadas del PJyJHD.

9.800

149.352

300.000

375.438

398.927

Nota: valores tomados a diciembre de cada año.

Fuente: Elaboración propia en base a “Memorias del estado de la Nación”
publicadas anualmente por la Jefatura de Gabinete de Ministros y MDS (2009).

Tabla 3

Población perceptora de PTMC (2009)

Programa

Autoridad de aplicación

Cantidad

de personas

PF

MDS

695.177

PJyJHD

MTEySS

486.607

SCyE

MTEySS

85.075

Total

1.266.859

Fuente: Elaboración propia en base a “Memorias del estado de la Nación”
publicadas anualmente por la Jefatura de Gabinete de Ministros y MDS (2009).

En el conjunto de América Latina, en cuanto a los PTMC de esta tercera oleada, aumentó la población cubierta (Cecchini y Atuesta, 2017; Midaglia, 2012), pero las Tablas 2 y 3 evidencian que en este caso el aumento de la cobertura del PFIS no compensó la disminución resultante del proceso de desactivación del PJyJHD iniciado. De este modo, el PFIS se desarrolló en el marco de una política no universal, sosteniendo un nivel de masividad importante, aunque menor al que tuvieron las iniciativas durante la crisis. La focalización apuntó a grupos poblacionales específicos, muchos de los cuales podían estar contemplados dentro de las pensiones no contributivas –que el MDS mantuvo durante todo el período–. No obstante, la diferencia sustancial con aquellas fue la regulación de las condicionalidades.

Reingeniería del aparato estatal

Una vez descriptas las características principales del PFIS, a continuación se expone una sistematización de los cambios en las estructuras y prácticas estatales en el campo de las políticas sociales, promovidos por el financiamiento del BID en el marco de la implementación del PFIS. Ello se basa en el análisis de documentos y normativa acerca de las operaciones de préstamos referidas y del PFIS.

Un rasgo común de los cinco programas del ciclo de financiamiento del BID –que atraviesa transversalmente objetivos, metas, acciones financiables y condicionalidades para los desembolsos– remite a la construcción o perfeccionamiento de los sistemas de información relativa tanto al proceso de diagramación, monitoreo y evaluación de las políticas sociales como a las características de la población definida como destinataria, tal como se observa en la Tabla 4.

Tabla 4

Tipo de acciones financiadas por los préstamos del BID

P-BID 2003a

P-BID 2003b

P-BID 2004

P-BID 2005

P-BID 2009

Estabilización macroeconómica

X

X

X

Protección presupuestaria del gasto social

X

X

X

Diseño, reordenamiento y coordinación
de políticas sociales

X

X

X

X

X

Desarrollo e implementación de sistemas de relevamiento y procesamiento de
información sobre políticas sociales

X

X

X

X

Desarrollo e implementación de sistemas de relevamiento y procesamiento de
información sobre población beneficiaria de programas sociales

X

X

X

X

Determinación y aplicación de mecanismos
de focalización

X

X

X

X

X

Desarrollo e implementación de herramientas de participación y control social

X

Aplicación de mecanismos de
bancarización de las transferencias

X

X

X

Transferencias a personas beneficiarias

X

X

Capacitación a personas beneficiarias

X

X

Auditoría de Objetivos del Milenio

X

Difusión y promoción de los programas sociales

X

X

Fuente: Elaboración propia en base a propuesta y contratos de los préstamos
e informes de ejecución presupuestaria, difundidos por el BID.

En primer lugar, un equipo de representantes del BID y del gobierno nacional recopiló información sobre todos los programas sociales existentes y se realizó una selección de los “programas sociales prioritarios” (BID, 2003a; 2003b), cuyo presupuesto fue protegido mediante los tres primeros préstamos. Dentro de la priorización prevaleció la adecuación a los parámetros impulsados por el BID: “esta[r] explícitamente focalizados en atender población en situación de pobreza, necesidades básicas insatisfechas y/o vulnerabilidad, o si sus criterios de focalización tienen una fuerte correlación con la pobreza” (BID, 2003a:16) y “exigir contraprestaciones asociadas con cualquier subsidio otorgado” (BID, 2004: 18).

Sobre dicha base, ya durante la presidencia de Néstor Kirchner se reordenaron (a partir de adecuaciones, supresiones y reabsorciones) todos los programas sociales nacionales vigentes dentro de tres líneas: el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria “El hambre más urgente”, el Plan de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra” (PMO) y el Plan Nacional Familias –dentro del cual se desarrolló el PFIS promovido por el BID–.

En segundo lugar, se diseñó un plan estratégico que incluyó la auditoría y ampliación de las capacidades de los sistemas de información y las bases de datos existentes. A partir de ello, un conjunto significativo de acciones estipuladas en los préstamos del BID destinados al área de políticas sociales apuntó a la readecuación y ampliación del alcance de las bases de datos sobre la población receptora. De este modo, se integraron las bases de datos del Sistema de Identificación y Selección de Familias Beneficiarias de Programas y Servicios Sociales (Sisfam) y el Sistema de Identificación Tributario y Social (Sintys) –ambos creados en 1998 en el marco de la “reforma y modernización del sector público” promovida por préstamos del Banco Mundial– y se creó el Registro Único de Beneficiarios.

En el marco del presente Préstamo, el Siempro/Sisfam cumple un papel importante al asegurar que los programas sociales llegan efectivamente a los más pobres, que no se producen duplicaciones de beneficios y que no se continúa otorgando el beneficio a las familias cuando estas dejan de ser elegibles (BID, 2003b: 7).

Posteriormente, comenzó el relevamiento a través de la Ficha de Identificación de Beneficiarios Actuales y Potenciales de Programas Sociales (rebautizada por el MDS como “Las Familias Cuentan”) y el reempadronamiento de las personas beneficiarias del PJyJHD (y de otros programas). Para ello, debió compatibilizarse la definición de vulnerabilidad de las distintas políticas y programas.

En tercer lugar, en cumplimiento de una de las condicionalidades para el desembolso de los fondos del Programa “Argentina Avanza”, se firmó el Decreto N° 1506/2004. Este estipuló los requisitos y perfiles para determinar la empleabilidad de la población beneficiaria de los planes sociales y para identificar las partidas presupuestarias pertinentes. La empleabilidad fue definida como la capacidad de la población adulta para gestionar un conjunto de activos que se ponen a prueba en el mercado de trabajo y cuya inexistencia constituiría un factor de vulnerabilidad.

De este modo, la combinación de los criterios de vulnerabilidad y empleabilidad fueron los ejes para la focalización del conjunto de las políticas sociales. A partir de ello, se buscó aplicar rigurosamente la focalización, corrigiendo las irregularidades existentes (no adecuación a los criterios, cambios en la situación de empleo o familiar, duplicaciones):

En esta operación se ha enfatizado la utilización de mecanismos de focalización, identificación de beneficiarios, registro unificado y otros, orientados a facilitar la salida automática de los beneficiarios una vez que pierden las condiciones de eligibilidad (BID, 2003b: 26).

La clasificación de la población receptora de políticas sociales asistenciales de acuerdo con dichos criterios se cristalizó en la división funcional entre dos ministerios. El MDS concentró la atención a la población clasificada como inempleable, mientras que la población empleable quedó bajo la responsabilidad del MTEySS, tal como se mostró en la Tabla 3.

A su vez, el financiamiento del BID impulsó el pago de las transferencias por tarjeta bancaria, lo que constituyó el último eslabón de la cadena de acciones que generó las condiciones de posibilidad para el desembarco del nuevo PTMC: el PFIS.

Este tipo de acciones captaron un volumen significativo de los recursos del ciclo de programas del BID. La información sobre los montos totales destinados a cada una de las acciones no se encuentra disponible debido a las políticas de acceso a la información establecidas por el BID durante esos años. Sin embargo, pueden realizarse algunas estimaciones a partir de la información recopilada. Para los tres primeros préstamos, pueden analizarse sus metas de cumplimiento. Allí la transferencia de dinero a la población constituyó un aspecto marginal (ya que solo figura en el tercer préstamo y con un volumen acotado: cobertura de asignaciones a 100.000 jóvenes y 110.000 personas adultas mayores). Si se toman en cuenta los últimos dos préstamos (con información desclasificada), las transferencias a la población ocuparon un lugar más relevante, representando el 85% y el 63%, respectivamente. De este modo, es posible estimar que solo el 30% (1.200 millones de dólares) de los fondos de los programas se destinó directamente a la población. El resto se dirigió hacia metas orientadas a la transformación de las prácticas, de las herramientas y de las estructuras del Estado, entre las cuales el manejo de la información acerca de la población ha tenido una importancia sustancial. Su objetivo explícito fue mejorar los procesos de focalización, evitando prestaciones duplicadas o inadecuadas (BID, 2003b, 2003a, 2004, 2005, 2009).

La Figura 3 presenta cronológicamente las acciones llevadas a cabo con el fin de implementar cambios al interior del aparato estatal, propiciados por el ciclo de financiamiento del BID en el área de políticas sociales iniciado en 2003. Ello permite evidenciar que dichos cambios constituyeron condiciones de posibilidad para la implementación del programa de transferencias monetarias condicionadas, denominado PFIS en 2005.

Figura 3

Línea de tiempo sobre ciclo de políticas articuladas al PFUS

Fuente: Elaboración propia.

A partir de lo expuesto, es posible concluir que: i) si bien hubo especificidades locales, el BID desempeñó un papel clave a la hora de desarrollar las condiciones de posibilidad para el desarrollo de un PTMC de escala nacional en Argentina; ii) el BID impulsó acciones que fueron evaluadas y planificadas a partir de los aprendizajes obtenidos de sus predecesoras, encadenando entre sí los cinco préstamos mencionados en un ciclo cuyo punto de llegada fue el PFIS; iii) lejos de ser intervenciones puntuales, parciales, marginales y fragmentadas de las lógicas de funcionamiento del área de las políticas sociales, terminaron siendo un elemento regulador de acciones cada vez más abarcadoras, propiciando una reingeniería del aparato estatal en el sector; iv) dicha reingeniería apuntó a un conocimiento riguroso y exhaustivo de esa población con el fin de focalizar las iniciativas estatales orientadas al tratamiento del problema de la pobreza.

Interpelación estatal a los sujetos receptores

A partir de la exposición del proceso de reingeniería institucional desarrollado en el marco de la implementación de un programa de transferencias monetarias condicionadas, a continuación se desarrolla un análisis interpretativo respecto de sus repercusiones en el modo en que el Estado interpela a la población receptora de las políticas sociales de distribución secundaria del ingreso.

Las políticas sociales, a la vez que brindan protección o asistencia a un determinado segmento poblacional, construyen los parámetros de normalidad, el perfil moralizador y los rasgos de ciudadanía. Ello torna muy difusas las fronteras entre prácticas compensatorias y disciplinadoras (Krmpotic, 2004). Es aquí donde reside un aspecto relevante de la mencionada dimensión consensual de la hegemonía.

Desde este marco teórico es posible recuperar el concepto de interpelación ideológica desarrollado por Althusser (2002) para dar cuenta del papel que las estructuras ideológicas desempeñan en el modo en que se establece la relación entre las condiciones materiales de existencia y la representación que de ella se hacen los sujetos. Esta se materializa mediante aparatos ideológicos orientados a construir sujetos que en sus prácticas reproducen el sistema de dominación vigente (Althusser, 2002). No obstante, la interpelación es un proceso social situado históricamente, en consecuencia, forma parte de las relaciones entre fuerzas sociales.

Por ello, la identificación de los modos en que el Estado interpela a los sujetos receptores de los PTMC que se presenta a continuación no implica su traducción unívoca e inmediata en las prácticas sociales de dichos sujetos. Vale aclarar que analizar su incidencia en las representaciones y prácticas sociales de las personas receptoras requiere un tipo de abordaje metodológico que excede el alcance de la presente investigación. Sin embargo, analizar los modos en que se reconfigura la interpelación estatal constituye una contribución a la hora de reflexionar acerca del papel del Estado en la construcción hegemónica.

En primer lugar, tal como se ha mencionado, los conceptos de vulnerabilidad y empleabilidad resemantizaron la definición de pobreza para seleccionar a la población destinataria de los programas sociales.

Por un lado, la población empleable fue aquella que contaba con capacidades para integrarse al mercado de trabajo formal o de generar actividades cuentapropistas en un contexto de expansión relativa de la demanda de mano de obra. Hacia ella se dirigieron el Seguro de Empleo y Formación en la órbita del MTEySS y un conjunto de políticas laborales orientadas a restituir los derechos a los empleados formales. Por otro lado, la población pobre inempleable fue aquella que no alcanzaba los umbrales aceptables de capacidades y requisitos para el mercado laboral. Hacia ella se orientaron las políticas sociales asistenciales. Este segundo grupo poblacional se subdividió en dos subgrupos: en uno permanecieron las personas receptoras puras de asistencia, hacia las cuales se dirigieron las políticas de transferencias monetarias condicionadas como el PFIS y las pensiones no contributivas. En el segundo subgrupo se ubicaron las personas receptoras mediatizadas por el desarrollo de alguna actividad laboral a través del apoyo estatal a microemprendimientos socioproductivos que se desplegaron en circuitos alternativos al mercado de trabajo formal. Así, estas últimas son consideradas como potenciales emprendedoras, ya que desde el gobierno se analizó que las causas de su condición de desempleo obedecían a los límites estructurales del mercado laboral resultante del proceso de desindustrialización.

Sin embargo, el resultado del proceso de clasificación es que el par empleado/desempleado, que daba cuenta de la posición de una persona en una estructura socioeconómica objetiva, se trasladó al interior del propio sujeto a través del par empleable/inempleable. Es decir, la condición de empleo de cada persona pasó a estar determinada por la capacidad o el capital humano acumulado individualmente. Ello supuso considerar el desempleo como una falencia en la oferta de fuerza de trabajo y no en su demanda. Así se expresa en los documentos de los préstamos:

El programa también amplía el concepto de creación de capital humano con la premisa que la adquisición de destrezas para la vida (life-skills) es un paso fundamental para complementar las estrategias laborales y educativas así como el desarrollo familiar y comunitario (BID, 2005a: 5).

En consecuencia, se establece una tendencia a desacoplar la situación individual de las relaciones sociales de producción y de la configuración de sujetos colectivos, propiciando la construcción de un sujeto des-clasado.

Tal como analiza Merklen (2005), durante las últimas décadas del siglo XX las instituciones financieras internacionales problematizaron la cuestión social en términos de pobreza, lo cual trajo aparejado un tipo de intervención institucional escindida del tratamiento de sus causas. El autor afirma que esta redefinición de las formas de intervención social contribuyó a formar una nueva politicidad en las clases populares. En dicho sentido, Grassi (2003) señala que el rasgo central de las políticas sociales argentinas durante la década del noventa fue la desconexión entre las condiciones de vida y las condiciones de trabajo.

Sin embargo, a medida que el desempleo aumentaba y las condiciones de vida se degradaban de manera generalizada, surgieron espacios de socialización a nivel barrial o territorial que significaron la reunificación en la práctica de aquello que se buscó fragmentar mediante programas y discursos: la articulación de las condiciones de vida del conjunto de la población trabajadora. Ello dio lugar a nuevas formas de politicidad popular, cuyo resultado más novedoso fue la emergencia de los movimientos de personas trabajadoras desempleadas (MTD), cuya inscripción identitaria combinó la recuperación de la identidad trabajadora y la reivindicación del derecho al trabajo con el despliegue de estrategias de organización comunitaria y repertorios de acción directa desde el territorio (Piva, 2012; Svampa y Pereyra, 2003, 2004). A partir de ello, uno de los ejes de conflictividad social durante el período previo y posterior al estallido social del 2001 fue el desempleo como fenómeno estructural, pero esto no estuvo escindido de la demanda de soluciones inmediatas frente al hambre.8

A partir de allí, durante el período de normalización institucional posterior a la crisis, las políticas sociales fueron presentadas a partir de los objetivos de la inclusión social y la recuperación de la dignidad del trabajo. En ese marco, los MTD se constituyeron en interlocutores ineludibles a la hora de operativizar las políticas sociales en los territorios.

Sin embargo, la reclasificación de la población a partir de su empleabilidad, que comenzó a implementarse a partir del ciclo de financiamiento del BID, apuntó a restituir un tipo de interpelación fragmentadora entre personas desempleadas (recientes) y pobres (estructurales), cuya confluencia había reforzado el desarrollo de una identidad común en los MTD, expresando modalidades de organización social disruptivas.

En segundo lugar, debe destacarse que el 64% de las personas perceptoras del PJyJHD eran mujeres (Arcidiácono, 2012), que durante la crisis asumieron un papel protagónico, tanto en la movilización callejera como en las actividades productivas y comunitarias desarrolladas en el marco de las organizaciones sociales territoriales. Ello fue propiciado por el tipo de politización no tradicional que se gestó a nivel territorial.

No obstante, a la hora de clasificar a la población a partir del criterio de empleabilidad, las mujeres madres y/o jefas de hogar fueron consideradas como población inempleable por default y, consecuentemente, destinatarias del PFIS. Este parámetro se basó en el documento de la estrategia de reducción de la pobreza del BID, en el cual ser mujer jefa de hogar fue concebido como un factor de “desiguald estructural en la distribución de los activos” (BID, 2003c: 6).

Asimismo, el mencionado informe del CELS señaló que en la operatoria del PFIS “la titular del subsidio debe ser la madre [...], si el titular del PJJHD es varón, debe cambiar la titularidad a la mujer, salvo en el caso de varones monoparentales” (Campos et al., 2007: 19).

A partir de ello, la interpelación fragmentadora mencionada previamente se vio profundizada por otra interpelación que reforzó la naturalización (histórica) de la fragmentación entre hombres y mujeres respecto de sus capacidades, condiciones (activos) y conductas esperables. En el contexto argentino, ello constituyó un desincentivo institucional explícito a la participación de las mujeres en las organizaciones sociales y comunitarias y, consecuentemente, una interpelación estatal orientada a su retorno al hogar.

En tercer lugar, esto tuvo una expresión operativa en el PFIS y el proceso de desactivación del PJyJHD. La diferencia sustancial entre ambos fue la modalidad de contraprestación. El PJyJHD era considerado un programa de empleo y las contraprestaciones debían estar orientadas a la reinserción en el mercado laboral –tales como terminalidad educativa y capacitación– y a la participación en proyectos productivos o en servicios comunitarios. Mientras que el PFIS apuntó al refuerzo de la institución familiar, ya que las conductas exigibles y los espacios de sociabilidad se reorientaron al ámbito doméstico. Dicho rasgo puede interpretarse como un tipo de interpelación desmovilizadora9 de aquellas personas receptoras de la asistencia estatal.

Como se ha mencionado previamente, el proceso de desactivación del PJyJHD fue inconcluso y este se mantuvo durante el período, aunque con un carácter residual. Dicha residualidad se evidenció en la desconexión entre buena parte de los espacios de organización comunitaria con las instancias operativas de gestión del programa, lo que significó que se diluyeran las responsabilidades en la provisión de espacios para (y en el control de) dichas contraprestaciones. De este modo, en buena medida la población que permaneció percibiendo ingresos por vía del PJyJHD vio limitados sus espacios de inserción comunitaria para desarrollar las contraprestaciones requeridas, al tiempo que se relajaron las instancias de control correspondientes.

En cuarto lugar, otra modalidad de interpelación sobre la formas de sociabilidad de los sujetos receptores de las transferencias monetarias estuvo vinculada al cambio en el entramado de participantes de las políticas (Ciolli, 2017). El PJyJHD estaba gestionado por el MDS, pero descentralizaba tareas –como la selección de beneficiarios y la asignación y control de las contraprestaciones– en gobiernos subnacionales, MTD y organizaciones comunitarias. Por su parte, el PFIS centralizó todas las etapas de implementación en el MDS, con el apoyo de la Unesco y las universidades nacionales –en el diseño y desarrollo de los talleres de capacitación– y el PNUD –en la coordinación del monitoreo–. De este modo, el PFIS apartó formalmente a las organizaciones sociales de su operatoria10 y, como contrapartida, construyó los Centros de Integración Comunitaria (CIC) a lo largo del territorio nacional, que significaron una nueva forma de presencia territorial del Estado nacional.

En quinto lugar, el acceso a ingresos mínimos como garantía de subsistencia y a servicios de educación y salud se constituyeron en requisitos exigibles, que se presentaron bajo la forma de una relación contractual. Este modo de concebir las políticas sociales implicó la asignación de responsabilidades bien definidas (aunque no del todo explicitadas), tanto para los individuos receptores como para el Estado. Mientras que el Estado estuvo llamado a “promover la inclusión social y el capital humano de los pobres” (BID, 2003a: 1–2), su responsabilidad concreta se plasmó en la transferencia de dinero y el control del cumplimiento de las condicionalidades. Por el otro lado, el compromiso asumido individualmente por las personas receptoras consistió en acudir y/o hacer que sus hijos e hijas acudieran a controles de salud y a instituciones educativas.

En suma, el PFIS desarticuló las políticas sociales del período de normalización institucional y, mediante sus características institucionales, operativas y simbólicas, desplegó un tipo de interpelación estatal sobre la población receptora orientada a la gestión del riesgo social y su regulación, en virtud de reconstruir el papel del Estado en tanto articulador de la reproducción de la hegemonía capitalista en el país. Ello se enmarcó en una nueva transformación del equilibrio inestable entre las fuerzas sociales, donde el Estado nacional recuperó la iniciativa política en el campo de las políticas sociales.

A partir de lo expuesto, puede interpretarse que la apelación a la forma reificada de un nuevo contrato social contribuyó a la reconstrucción del consenso por vías alternativas a la represión abierta. En este caso, no se trataba del peligro a la seguridad que implicaba el estado de naturaleza de individuos ingobernados, sino de un estado de desigualdad naturalizado que en Argentina había eclosionado en la crisis del 2001. El contrato apuntaba a propiciar la desarticulación del conflicto social para restablecer la sostenibilidad de dicha desigualdad. Es decir, para garantizar la seguridad de los distintos sectores sociales: unos mantenían sus posiciones dominantes, mientras otros consentían su condición subalterna a cambio de la asistencia estatal. La otra peculiaridad de este contrato –que garantizaba al mismo tiempo la gobernabilidad y la desigualdad– es que el Estado se constituía en una de las partes y no solo en el garante último. Ello, por un lado, actualizó la particularización del problema de la pobreza como un problema de los propios pobres, sellando su aparente separación del devenir del resto de los estratos sociales. Lo que resulta novedoso es que este tipo de interpelación estatal propiciada por el PFIS se desplegó de manera simultánea a un discurso gubernamental centrado en el cuestionamiento y la contraposición al papel de las instituciones financieras internacionales en los procesos de diseño e implementación de las políticas sociales. Por otro lado, el mencionado contrato contribuyó a la relegitimación del Estado a partir de su acercamiento y su contención de los problemas cotidianos.

Conclusiones

A lo largo del artículo se analizó un programa de transferencias monetarias condicionadas implementado en Argentina entre 2003 y 2009 –el Plan Familias por la Inclusión Social–, mediante un ciclo de cinco programas de financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo. Dicho análisis estuvo enmarcado en la caracterización del contexto argentino como una etapa de reconstrucción del papel del Estado en la reproducción de la hegemonía capitalista en el país, luego de la crisis de 2001.

El análisis interpretativo propuesto permite ensayar una respuesta al primer interrogante: ¿por qué en dicha etapa las políticas sociales asumieron la forma de PTMC? Los cambios institucionales, operativos y simbólicos introducidos por el PFIS en las políticas sociales pueden ser interpretados como contribuciones a la transformación del equilibrio inestable entre las fuerzas sociales que se había construido como respuesta inmediata a la crisis de 2001, durante el período de normalización institucional. El PFIS –en tanto forma específica de gestión del riesgo social– recreó la forma reificada de un nuevo contrato social entre el Estado y los sujetos sociales receptores directos de las políticas sociales, orientado a restablecer el consenso de los sectores sociales subalternos, que habían protagonizado los conflictos sociales durante la crisis y luego de ella.

Esta reflexión permite abordar el segundo interrogante: ¿por qué el BID desarrolló su intervención a través del financiamiento al Estado nacional? El ciclo de asistencia financiera y técnica del BID al Estado nacional apuntó a la reconfiguración de la fisonomía del aparato estatal en el área de las políticas sociales y de las interpelaciones estatales a los sujetos sociales receptores de los PTMC, bajo la mencionada lógica contractual. Ambas dimensiones –establecidas en los contratos de los préstamos– se orientaron a incorporar un conjunto de criterios conceptuales y procedimientos operativos aparentemente técnicos y neutrales en los procesos de diseño, formulación e implementación de las políticas sociales, que tuvieron repercusiones en las formas de construir los diagnósticos sobre la pobreza y el papel del Estado en su tratamiento. Su eje significó actualizar la autonomización de la pobreza como un problema de la propia población que la sufre y no de la sociedad en su conjunto. Con ello, el BID contribuyó a reforzar el papel del Estado en la reproducción de las mediaciones que configuran el fundamento de su poder para mantener el orden social.

En función del marco teórico trabajado, aquí se interpreta que la capacidad hegemónica de los Estados –incluso con un gobierno con lógicas de acción y discursos contestatarios al papel de las IFI– es una condición de posibilidad para garantizar las condiciones para la acumulación capitalista a escala planetaria. Ello se expresó en la necesidad de alterar un determinado equilibrio entre las fuerzas sociales que presentaba el riesgo de impugnar las relaciones de dominación existentes. Por este motivo, luego de la crisis de 2001 el BID priorizó el financiamiento a la Argentina con el fin de consolidar el papel del Estado en la construcción de herramientas capaces de expresar materialmente la idea de representación del interés general. En ese sentido, las políticas sociales de distribución secundaria del ingreso, bajo la modalidad de PTMC, ocuparon un lugar central.

El recorrido planteado permite poner en discusión el propio concepto de políticas sociales que se redefinió a partir de los PTMC. A partir del análisis del PFIS, se evidencia que el Estado intervino sobre las condiciones de vida y reproducción de la vida de la población, pero no solo operando sobre la distribución y redistribución social (secundaria) del ingreso (Danani, 2004), sino también –y con mayor contundencia– operando sobre los propios sujetos. Desde este lugar, la política social quedó, por su propia lógica, encerrada en este dilema: entre la aceptación de la desigualdad y la construcción ilusoria de salidas que no rompieron la escisión entre política social particularizada y estructura socioeconómica.

Las respuestas ensayadas no se presentan como conclusiones cerradas, sino como una búsqueda abierta de nuevos interrogantes para contribuir al diálogo y la reflexión teórica acerca de la naturaleza de los programas de transferencias monetarias condicionadas en un contexto determinado. ◙

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ZIBECCHI, Carla, “Mujeres cuidadoras en contextos de pobreza. El caso de los Programas de Transferencias Condicionados en Argentina”, Estudos Feministas, Vol. 22, Nº 1, 2014, 91-113.

1 Si bien la AUH presenta algunas continuidades relativas a la lógica de los PTMC, los cambios normativos que introdujo transformaron características significativas del sistema de protección social nacional.

2 La conflictividad social provocó la renuncia del presidente constitucional Fernando de la Rúa, el 20 de diciembre. En los siguientes días se sucedieron tres presidentes provisionales, hasta que la Asamblea Legislativa Nacional eligió a Eduardo Duhalde el 2 de enero de 2002. Allí se inició un período de normalización institucional hasta la convocatoria a elecciones presidenciales por sufragio universal. Néstor Kirchner asumió el 25 de mayo de 2003.

3 El 26 de junio de 2002, Darío Kosteki y Maximiliano Santillán –jóvenes militantes de Movimientos de Trabajadores Desocupados– fueron asesinados intencionalmente por la policía en ocasión de un piquete. Inmediatamente, amplios sectores de la sociedad manifestaron su repudio. A pocos días, el entonces presidente interino, Eduardo Duhalde, adelantó el llamado a elecciones presidenciales.

4 Creado en 2002 como un componente dentro del “Programa de Atención a Grupos Vulnerables” del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación.

5 Con gasto social, el BID se refiere al segmento del presupuesto de la administración pública nacional destinado a erogaciones en infraestructura, equipamiento, insumos y otros recursos materiales, financieros y humanos requeridos para brindar bienes y servicios a la población que no accede a ellos a través del mercado. Allí se incluyen los sistemas públicos de salud, educación, previsión y seguridad social y las políticas asistenciales.

6 No obstante, las pensiones no contributivas continuaron canalizando la mayor parte del presupuesto del MDS.

7 Institucionalizado por el Decreto N° 336 del 31 de abril de 2006 y reglamentado a través de las Resoluciones MTEySS N° 502/06 y SE N° 677/06.

8 Es preciso señalar que el repertorio de acciones y demandas de los distintos MTD no fue homogéneo; para un análisis de sus rasgos comunes y divergentes, Svampa y Pereyra (2004a, 2004b) y Ciolli (2017).

9 Debe mencionarse que este proceso se desplegó en el marco de una disminución relativa en la participación y en la capacidad de movilización de los MTD y organizaciones territoriales, propiciada por el mejoramiento de los índices de empleo y de actividad económica (Piva, 2012). De este modo, es incorrecto afirmar que ello se debe al tipo de diseño del PFIS. Sin embargo, ello no quita que el PFIS se haya orientado hacia un tipo de movilización desmovilizadora.

10 Ello no significa que la gestión de las políticas sociales desarrollada por el MDS haya prescindido del vínculo con las organizaciones sociales; por el contrario, se crearon nuevas modalidades formales e informales de articulación. Sin embargo, en el modelo de gestión del PFIS –a partir del financiamiento del BID– prevaleció el distanciamiento con estos actores colectivos territoriales.

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Grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas: ejemplos de Argentina y Brasil.
Beatriz Cuenya

Este trabajo parte de un interrogante presente en el debate latinoamericano en torno a los grandes proyectos: ¿implican estos una subvención al capital inmobiliario, a empresas privadas y a consumidores ricos, a expensas de recursos o patrimonio públicos; o bien el sector público puede capturar las plusvalías urbanas para redistribuirlas socialmente? Para avanzar una respuesta, primero se define el alcance conceptual de los grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas. Luego se presentan algunos ejemplos de Argentina y Brasil, indicativos de tres estrategias de gestión por parte de los gobiernos locales: una regresiva, según la cual los nuevos entornos se financian a costa de recursos y patrimonio públicos; otra más redistributiva, que permite subsidiar a las zonas más pobres con los recursos generados en las zonas de redesarrollo, y una tercera más bien neutra que supone que el redesarrollo se autofinancia con recursos generados por los propios inversores privados y consumidores ricos.

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GLOBALIZACIÓN Y CAMBIO EN EL SUR DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES.
Hilda María Herzer

Este artículo examina la vinculación entre globalización, territorio y ciudad, focalizando el análisis en un aspecto de ese proceso que comienza a darse con cierto ímpetu en la ciudad de Buenos Aires desde fines de la década de 1990 hasta el presente. Se trata del proceso de gentrificación que en estos años se ha desarrollado en distintos barrios. Se hace hincapié en el proceso que, desde la década de 1990, tiene lugar en la zona sur de la ciudad.

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La cuestión de la vivienda en el Área
Metropolitana de Buenos Aires (2003-2008).
María Cristina Cravino

Este trabajo parte de un interrogante presente en el debate latinoamericano en torno a los grandes proyectos: ¿implican estos una subvención al capital inmobiliario, a empresas privadas y a consumidores ricos, a expensas de recursos o patrimonio públicos; o bien el sector público puede capturar las plusvalías urbanas para redistribuirlas socialmente? Para avanzar una respuesta, primero se define el alcance conceptual de los grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas. Luego se presentan algunos ejemplos de Argentina y Brasil, indicativos de tres estrategias de gestión por parte de los gobiernos locales: una regresiva, según la cual los nuevos entornos se financian a costa de recursos y patrimonio públicos; otra más redistributiva, que permite subsidiar a las zonas más pobres con los recursos generados en las zonas de redesarrollo, y una tercera más bien neutra que supone que el redesarrollo se autofinancia con recursos generados por los propios inversores privados y consumidores ricos.

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La juventud en plural: desigualdades, temporalidades e intersecciones.
Ramiro Segura

En este texto de presentación del dosier se plantean los ejes que se desplegaron en la mesa de un seminario en la que participaron especialistas en la investigación sobre juventudes con miras a establecer y profundizar el diálogo y el intercambio a escala regional sobre la temática, no solo en lo relativo a los desarrollos estrictamente académicos, sino también en lo que respecta tanto a las formas en que la investigación sobre juventudes desde las ciencias sociales se vincula actualmente con las políticas públicas como a los desafíos que la investigación social y la política pública sobre juventudes en la región tendrán en el futuro.

Se da cuenta de las miradas convergentes sobre el campo de estudio en juventudes y de las claves de lectura de los especialistas para reconocer la juventud en plural. En esta introducción se destaca cómo la desigualdad, las temporalidades y las intersecciones se constituyen en vectores analíticos desde los cuales se desagregan las juventudes como objeto de estudio.

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Jóvenes entre el centro y la periferia de la ciudad, del Estado y de la academia.
Mariana Chaves

En este escrito se analizan someramente tres campos de producción de lo social desde la perspectiva de la dinámica centro-periferia. Estas categorías tienen cierto potencial creativo para pensar las relaciones de producción del espacio social, pero, además de la ayuda para espacializar relaciones entre diferentes potenciales de poder, estas nociones nos habilitan para estudiar el punto de vista del actor o la visión de mundo. Se trata de conocer quién o quiénes deciden nombrar y logran colocar algo como centro y otra cosa como periferia. Ofrezco como respuesta simplificada anticipada que es desde el lugar donde está posicionado el sujeto, desde donde ve y nombra el mundo. Con esta hipótesis buscaremos pistas para entender el juego de la producción social de: 1) la juventud urbana; 2) las políticas públicas y sociales, que “tocan” a los jóvenes, y fi nalmente; 3) la producción científica sobre juventudes.

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Sensibilidades, derechos y participación juvenil en el escenario político
Itinerarios de investigación y agendas de discusión.
Pedro Núñez

Este artículo aborda la discusión acerca de las formas de participación política juvenil en el periodo entre 2008 y el ciclo político que termina con las elecciones presidenciales de 2015 en la Argentina, aunque se realiza el ejercicio de pensar qué dinámicas adquirieron estos fenómenos en países vecinos. La intención es proponer algunas claves y ejes a considerar como parte de un programa de investigación en la relación entre juventud y política. Para ello se analizan diferentes aspectos de las prácticas políticas juveniles, señalando aquellas cuestiones innovadoras en las formas de militancia como las que replican modos más tradicionales de involucramiento político.

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Investigaciones sobre juventud en Brasil: género y diversidad.
Wivian Weller

El artículo recorre las formas y los momentos de la investigación sobre la juventud en Brasil desde el análisis del movimiento estudiantil durante la década de 1960 hasta los años 2000, cuando comenzaron a diversifi carse los estudios al introducir las dimensiones de género, sexualidad, raza y etnia, entre otras dimensiones de la diferencia y la desigualdad, para llegar a la inquietud en el presente sobre cómo superar cierta difi cultad de articulación de diferentes categorías de análisis en un análisis interseccional de la juventud.

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Distancias cercanas y diferencias encontradas en la Ciudad de Buenos Aires. El caso de los adultos y las adultas que viven en las calles. 1997-2011.
Martín Boy

En este artículo se trabajará sobre las limitaciones que se encuentran en el campo de la Sociología Urbana para pensar el encuentro de otredades de clase que reactualizan procesos de desigualdad social. Mucho se ha escrito sobre el proceso de segregación residencial que atravesó a la Ciudad de Buenos Aires desde la profundización del neoliberalismo en la década de 1990 pero poco se dice sobre cómo la crisis social, política y económica modificó el paisaje urbano y cómo diferentes grupos de pobres reocuparon áreas centrales de la ciudad para desarrollar en el espacio urbano estrategias de supervivencia. De esta forma, se intentará reproblematizar cómo los pobres también construyen usos y significaciones de un mismo espacio céntrico.

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Hacia un enfoque relacional del bienestar
Elementos para el diagnóstico y la orientación de políticas públicas
Rolando Cristao

En el presente trabajo se analiza críticamente el enfoque de pobreza y se propone el enfoque de los activos y estructura de oportunidades como herramienta para el diagnóstico social. A partir de este desarrollo, se discute en qué medida el concepto de desigualdad podría actuar como organizador del análisis de la situación social.

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Programas sociales y personas en situación de calle en la ciudad de Buenos Aires
Un mapa conceptual de las intervenciones
Andrea Bascialla

El presente trabajo presenta un análisis resumido de las políticas sociales generadas por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para personas en situación de calle. A partir de la sistematización de la información ofi cial disponible, se confeccionó un cuadro de los programas y se señalaron los conceptos más sobresalientes en relación a: i. qué ejes de la vida en la calle se recortan como problema social a solucionar; ii. qué responsabilidades atañen a cada actor social en estas soluciones y iii. qué aspectos de los grupos poblacionales se delimitan con determinadas categorías (edad, género, etc.). Se consideró el eje temporal para contextualizar las categorizaciones y esquemas de intervención. El análisis incluyó, además, los aportes teóricos vigentes sobre el tema para entender que la focalización en la falta de vivienda y la invisibilización de las causas estructurales impiden soluciones de largo alcance.

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Entre prácticas instituidas, instituciones interpeladas y luchas distintivas:
la AUH frente a la ampliación del derecho a la educación (2009-2015).
Nora Gluz e Inés Rodríguez Moyano

El artículo propone analizar los sentidos que asumen las políticas de transferencias condicionadas de ingresos en el campo escolar, en el marco de las tendencias hacia la mayor integralidad de las intervenciones destinadas a garantizar el derecho a la educación durante el periodo 2009-2015 en Argentina. Nos interesa examinar el modo como estas son apropiadas en las escuelas a través de las mediaciones institucionales y de las tradiciones simbólicas propias del campo escolar así como de las lógicas de los actores que en ella intervienen. El trabajo toma como fuente los resultados de una investigación desarrollada entre 2013 y 2015 en la provincia de Buenos Aires sobre los procesos de implementación de la principal política de transferencias monetarias a nivel nacional: la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social.

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Las tensiones de las condicionalidades de la Asignación Universal por Hijo desde la perspectiva de los actores.
Laura Eugenia Garcés

Al analizar las políticas sociales, podemos posicionarnos en perspectivas teóricas que justifican el establecimiento de condicionalidades o, por el contrario, en perspectivas que se oponen a aquellas por considerar que contradicen la idea de derecho. En tanto, en el presente trabajo pretendemos problematizar esas respuestas dicotómicas y las tensiones conceptuales que están presentes en las percepciones de los actores involucrados en la Asignación Universal por Hijo de Argentina, analizando los sentidos otorgados a estos conceptos, ya no como correctos o incorrectos según una perspectiva teórica sobre las condicionalidades, sino complejizando el análisis, articulando con otros desarrollos teóricos que amplíen el horizonte explicativo de la condicionalidad y que, al mismo tiempo, den cuenta de las miradas de los sujetos involucrados en la práctica concreta de las condicionalidades.

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Las políticas de transferencias condicionadas en la Argentina posconvertibilidad:
¿una forma de mediación entre la cuestión social y el régimen social de acumulación?
Silvio Alejandro Crudo

En las últimas décadas se advierte la expansión que han tenido los programas de transferencias condicionadas (PTC) en los esquemas de protección social, así como sus mutaciones en términos de diseño. Si varios son los factores que ayudan a comprender los procesos de formulación de las políticas sociales, nos centraremos en uno: el régimen social de acumulación en el que se encuentran insertas. El interrogante que guiará este trabajo será: ¿qué relaciones se pueden establecer entre los PTCI y el régimen social de acumulación que contiene? Para responderlo, tomaremos los casos de dos programas argentinos: el Plan Familias por la Inclusión Social y la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social. La hipótesis que sostendremos es que estos programas se actualizan como una forma de mediación entre la cuestión social y el incipiente régimen social de acumulación que se estaba definiendo tras la salida de la convertibilidad. Para ello, recurriremos a decretos y reglamentaciones de los programas tomados como casos, documentos institucionales y datos estadísticos.

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¿Cooperativismo como oportunidad perdida? Problemas estructurales y coyunturales del cooperativismo bajo programas
Pilar Arcidiácono y Ángeles Bermúdez

El artículo analiza el campo del cooperativismo de trabajo bajo programas a partir del caso del Programa “Ingreso Social con Trabajo” (Prist). Se abordan cuestiones estructurales y cambios de coyuntura apelando a la metáfora de bisagras de gestión. Se sostiene que las modificaciones impulsadas por el gobierno de Cambiemos se erigen y legitiman sobre un conjunto de supuestas “debilidades preexistentes” del programa, donde el esquema cooperativo comenzaba a perder centralidad. Hasta el momento, la nueva gestión brinda mayor preponderancia a las actividades de formación con una nueva versión de la teoría de capital humano y al componente de las transferencias de ingresos. Este trabajo deja abiertos interrogantes sobre las posibilidades futuras y disputas en torno al Prist y a la línea del cooperativismo de trabajo bajo programas entre posiciones más próximas al reconocimiento de nuevas formas de trabajo autogestivo-asociativo que persiguen sectores de la economía popular, por un lado, y propuestas gubernamentales de corte individual que tienden a descolectivizar el abordaje de la política pública.

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De la promoción del trabajo cooperativo al Salario Social Complementario. Transformaciones en la transferencia de ingresos por trabajo en la Argentina
Malena Victoria Hopp

A partir del trabajo de campo cualitativo y el análisis documental, el artículo reconstruye y analiza la estrategia de política social del Estado argentino ligada a las transferencias de ingresos en el marco de experiencias de trabajo cooperativo y en la economía popular, y las disputas en torno a los sentidos del trabajo y la organización colectiva que estas implican. En este recorrido, se indaga acerca de los fundamentos de la inclusión del trabajo cooperativo como marco de realización de las tareas laborales y como condición para el otorgamiento de una transferencia directa de ingresos, en el período 2003-2015, y la ruptura que plantea la nueva orientación de las políticas sociales que propone transferencias “sin cooperativas” y la creación de un Salario Social Complementario, impulsados por la nueva gestión de Gobierno, iniciada en diciembre de 2015.

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La lucha por un lugar en Buenos Aires.
Crisis de la vivienda y boom inmobiliario (1990-2010)
Marie-France Prévôt-Schapira

En el marco del programa Metraljeux de estudio sobre cuatro metrópolis de América Latina, este trabajo parte de la idea de que en Buenos Aires, como en otras ciudades de la región, los modelos de gobernanza son producto de las lógicas políticas e institucionales que caracterizaron las trayectorias de las metrópolis así como su inserción en la globalización. El análisis propuesto, elaborado como resultado de un trabajo de campo en las ciudades de México y de Buenos Aires en los años 2008-2010, permitirá entender los modos de la gobernanza de la vivienda en Buenos Aires, paradójica con respecto a las otras metrópolis de América Latina.

En primer lugar, se establecen, en una perspectiva histórica, las nuevas formas de precariedad y vulnerabilidad de la vivienda en la Ciudad de Buenos Aires en los años 2000. Luego se pone el foco en el desfasaje entre el derecho a la vivienda reconocido por la Constitución de la Ciudad Autónoma (CABA) y las políticas implementadas para responder a la apremiante demanda habitacional, privilegiando el análisis de las lógicas políticas e institucionales. Por último, se muestra cómo la concentración de programas de vivienda social, la mayor parte de ellos confinados en el sur de la ciudad, profundiza los procesos de segregación existentes, endurece las fronteras entre distintos barrios y exacerba las tensiones.

En fin, el artículo sostiene que la pregunta por quién se apropia del espacio es clave para hacer inteligible la dinámica y las posibilidades de la gobernanza metropolitana.

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Bienestar infantil y diversidad familiar.
Infancia, parentalidad y políticas públicas en España
Dolors Comas-d´Argemir

El reconocimiento de la diversidad familiar es un componente esencial para el bienestar de la infancia. Las familias han experimentado fuertes cambios en su composición y relaciones internas y esto es especialmente relevante en la España de los últimos cincuenta años, en que se ha pasado de un modelo familiar único (matrimonio heterosexual con hijos) a una diversidad de formas de convivencia y a una democratización de las relaciones entre hombres y mujeres y entre generaciones. En este artículo presentamos las políticas públicas dirigidas a la infancia, con especial referencia a las relacionadas con el reconocimiento de las nuevas realidades familiares. Constatamos que las políticas de infancia y las políticas familiares han sido de poca entidad y de gran fragilidad en España y que los avances que se produjeron a finales del siglo XX, coincidiendo con el desarrollo del Estado del bienestar, se han visto truncados con la gran depresión económica y las políticas neoliberales de austeridad, que limitan la responsabilidad del Estado y sitúan a la familia como garante del bienestar infantil, acentuando el riesgo de pobreza infantil. Es en este contexto en el que hay que interpretar la escasa sensibilidad pública hacia las nuevas necesidades de las nuevas familias.

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Los sistemas de registro de información como instrumentos para la gestión de políticas públicas para niñas, niños y adolescentes.
El caso de la Ciudad de Buenos Aires
Cristina Erbaro y Verónica Lewkowicz

El compromiso asumido por la Argentina, como Estado Parte de la Convención sobre los Derechos del Niño, y las leyes nacionales y locales de protección integral de derechos requieren del seguimiento de su implementación en las políticas públicas. En ese marco, una de las tareas más importantes es la construcción de sistemas de registro que brinden información sobre el acceso a los derechos de niñas, niños y adolescentes. En el presente trabajo se reflexiona sobre el Legajo Único Electrónico, primer sistema para el registro de situaciones de amenaza o vulneración de derechos, de uso exclusivo de todos los servicios y programas de atención directa del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

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Autoritarismo, espacio urbano y sectores populares
A propósito de Merecer la ciudad: los pobres y el derecho al espacio urbano, Oscar Oszlak (2017). Ciudad de Buenos Aires: Eduntref. Segunda edición ampliada
Fernando Ostuni

El compromiso asumido por la Argentina, como Estado Parte de la Convención sobre los Derechos del Niño, y las leyes nacionales y locales de protección integral de derechos requieren del seguimiento de su implementación en las políticas públicas. En ese marco, una de las tareas más importantes es la construcción de sistemas de registro que brinden información sobre el acceso a los derechos de niñas, niños y adolescentes. En el presente trabajo se reflexiona sobre el Legajo Único Electrónico, primer sistema para el registro de situaciones de amenaza o vulneración de derechos, de uso exclusivo de todos los servicios y programas de atención directa del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

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Los desafíos de la justicia escolar.
François Dubet

El gran proyecto escolar moderno se fundó en la mayoría de los países entre finales del siglo XIX y la primera mitad del siglo XX, cuando se construyeron los sistemas educativos públicos nacionales con la misión de escolarizar a todos los niños. En esos años de fuerte confianza en la educación, dos grandes proyectos se afirmaron: un proyecto de justicia social y un proyecto de emancipación. Uno se basa en la creencia en la capacidad de la escuela para promover una jerarquía social justa basada en el mérito de los individuos y no solo en los privilegios debidos a su nacimiento; el segundo postula que la escuela puede formar ciudadanos autónomos y solidarios en el marco de las sociedades nacionales democráticas. En este artículo se analizan esos dos proyectos, el de la justicia y el de la educación, para distinguir sus diversas dimensiones e intentar definir los desafíos a los que hoy nos enfrentamos. Se sostiene, en líneas generales, que en tanto los sistemas educativos están insertos en las sociedades, cuanto más justa e igualitaria es una sociedad, más probabilidades tiene la escuela de ser ella misma justa e igualitaria. Porque si bien la escuela interviene sobre la sociedad, no está quizás en condiciones de “salvar el mundo”.

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Las continuas mejoras en la distribución del ingreso en Argentina entre 2003 y 2015.
Ana Laura Fernández y Mariana L. González

El período 2003-2015 puede caracterizarse en su conjunto en términos socioeconómicos por el crecimiento de la economía, la mejora en las condiciones laborales y la ampliación de las políticas sociales y de seguridad social. Entre estos años se produjo, a su vez, una mejora continua en la distribución del ingreso, que implicó una reversión respecto de la tendencia regresiva que se había verificado desde los años de la última dictadura militar. En este marco, el objetivo de este trabajo es analizar la evolución de la distribución de los ingresos familiares e individuales durante esta etapa indagando en su asociación con diferentes factores tales como la dinámica del mercado de trabajo, los ingresos laborales y no laborales. El análisis se basa en una periodización fundamentada en la dinámica macroeconómica y de las variables analizadas, que distingue tres subetapas. La principal fuente de información es la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC.


El estudio permite concluir que la menor desigualdad en los ingresos familiares no solo se relaciona positivamente con una mejora en la distribución de los ingresos laborales sino también con el efecto diferencial del aumento de la ocupación y las variaciones en la tasa de actividad, y la menor precariedad en el empleo. Del mismo modo, es fundamental en la explicación la ampliación del régimen previsional y el aumento real de los haberes jubilatorios, mientras que las políticas sociales de transferencias monetarias tienen un rol también positivo, pero de menor intensidad.

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La desigualdad regional de ingresos en la Argentina de las últimas décadas
Impacto redistributivo del Estado y contribución regional a la inequidad urbana
Gabriel Calvi y Elsa Cimillo

En este trabajo se aborda el fenómeno de la desigualdad de ingresos personales en los distintos agrupamientos urbanos (regiones y aglomerados) de la Argentina y su evolución en los últimos veinte años. El estudio se concentrará en dos aspectos: 1) la evolución de la desigualdad y del impacto redistributivo de las transferencias estatales (contributivas y no contributivas) a nivel regional; 2) el aporte de cada área a la desigualdad del total urbano.


Para el primer aspecto abordado se analizarán coeficientes de Gini de ingreso per cápita familiar (IPCF), antes y después de transferencias estatales. En este punto se procederá comparando ambos tipos de coeficientes, asumiendo que la diferencia es un buen indicador del efecto redistributivo de la intervención del Estado. La comparación será realizada para cada uno de los agrupamientos territoriales en los distintos años considerados.


El segundo aspecto, de mayor complejidad, es el relativo a la contribución de regiones y aglomerados a la inequidad del total urbano en el período analizado. La desigualdad de IPCF del total urbano resulta de incluir en un único ordenamiento jerárquico (distribución) los ingresos individuales (IPCF) de distintas áreas geográficas, que presentan heterogeneidades en términos de tamaño poblacional y nivel de ingresos. Esta mayor o menor heterogeneidad (entre regiones o aglomerados) origina contribuciones diferenciales a la desigualdad total. La metodología utilizada en este punto es una adaptación del procedimiento de descomposición del Gini por fuentes de ingreso elaborado por Lerman y Yitzhaki (1985) y difundido por CEPAL en 2008 (Medina y Galván, 2008). La adaptación aquí realizada consiste en considerar los ingresos de los residentes de cada región o aglomerado como fuentes distintas del ingreso total urbano.


En la definición de las áreas urbanas se sigue la clasificación de agrupamientos territoriales que emplea el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) en la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), fuente de información utilizada en este trabajo. Nos referimos a las seis regiones estadísticas definidas por el INDEC (Gran Buenos Aires, Cuyo, Noreste Argentino, Noroeste Argentino, Patagonia y Pampeana) y a los distintos aglomerados urbanos relevados por la encuesta (cuya cantidad ha variado desde los inicios de la EPH).


El estudio es precedido por una sección en la que se describe brevemente la evolución de la desigualdad de ingresos entre 1993 y 2013, y que nos permite identificar las etapas a partir de las cuales será estilizado el análisis. Un último punto queda dedicado a las conclusiones que se desprenden de las evidencias aportadas.

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Producción de bienestar y estructura social en perspectiva comparada:
Reino Unido, España y Argentina
Jésica Lorena Pla y Emilio Jorge Ayos

Este artículo analiza la composición de ingresos y su relación con la estructura social, a partir de una perspectiva comparativa, seleccionando los casos de Reino Unido, España y Argentina. Retomamos la discusión sobre las formas de articulación entre las diferentes instituciones que participan en la provisión del bienestar, Estado, Mercado y Familia, aprendiéndolas a partir de la desagregación de los ingresos por fuente (laboral, no laboral, y en este último caso, su composición), abordados comparativamente a partir de la unidad de análisis individuo y la unidad de análisis hogar.


Utilizamos los microdatos de las siguientes fuentes: la Encuesta Permanente de Hogares del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (Argentina), la Encuesta de Condiciones de Vida del Instituto Nacional de Estadística (España - 2013 en cada caso) y su versión inglesa European Union Statistics on Income and Living Conditions (2009).


El instrumento de medición utilizado para analizar la evolución de la estructura de clases en relación al mercado de trabajo fue el esquema de clases de Erikson, Goldthorpe y Portocarero (Goldthorpe y Heath, 1992).

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Desigualdad de oportunidades de graduación universitaria en Argentina (1975-2015):
Efectos del territorio, la clase social de origen y el nivel educativo familiar
Pablo Dalle, Paula Boniolo, Bárbara Estévez Leston y Joaquín Carrascosa

El artículo analiza la incidencia del origen social familiar y el territorio en la desigualdad de oportunidades de graduación universitaria en Argentina y su evolución a través de cuatro cohortes nacidas entre 1945 y 1985. Se utiliza una metodología cuantitativa que combina el análisis de dos fuentes de datos secundarios: la Encuesta Nacional sobre Estructura Social de 2015 y el Censo Nacional de Personas, Hogares y Viviendas de 2010. Se utilizaron técnicas estadísticas descriptivas: tablas de contingencia, gráficos y mapas, e inferenciales: modelos log-lineales y de regresión logística multivariados. Las pautas observadas sugieren que la escasa expansión de la graduación del sistema universitario en las últimas décadas ha implicado, hasta el momento, una ampliación de la desigualdad de clase en el logro de credenciales universitarias en la cohorte más joven, esto es, mayores ventajas para quienes provienen de clases medias. El nivel educativo del hogar de origen es la variable que más influye en la graduación universitaria y su efecto sobre la desigualdad de oportunidades se mantiene constante a través de las cohortes. Asimismo, el estudio brinda evidencia en favor de que la región de nacimiento y de residencia actual contribuye a delinear la desigualdad de oportunidades educativas.

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Procesos de exclusión en las políticas sociales:
explorando los perfiles de la población no perceptora de la Asignación Universal por Hijo
Agustín Salvia, Santiago Poy y Ianina Tuñón

Está ampliamente probado que las instituciones laborales y de seguridad social asociadas a los mercados de trabajo formal constituyen el principal mecanismo de inclusión social sistémica en economías de mercado (OIT, 2017). No obstante, la reconfiguración productiva y sus efectos sobre el empleo y la exclusión a escala global condujeron a muchos gobiernos a desarrollar sistemas de protección paralelos a tales mecanismos (CEPAL, 2018). En América Latina, estos sistemas han adoptado la forma de programas de transferencias condicionadas de ingresos, orientados a la lucha contra la pobreza y concebidos como instrumentos transitorios hasta que los beneficiarios logren una mejor inserción en el mercado laboral. Si bien han tenido efectividad para paliar situaciones de pobreza extrema, en distintos países se ha constatado su insuficiencia para superar exclusiones o autoexclusiones sociales y promover formas más plenas de inclusión social sistémica.


A partir de 2009, el gobierno argentino implementó un sistema de transferencia condicionada de ingresos –la Asignación Universal por Hijo–, destinado a hogares con niños y adolescentes cuyos padres fueran trabajadores informales, desempleados o inactivos y no tuvieran acceso a otros mecanismos de protección social. La literatura ha abordado distintas aristas de esta política. Adoptando un enfoque crítico sobre el carácter universal, transitorio e inclusivo de esta iniciativa, este artículo aborda un aspecto poco explorado: el perfil socioeconómico, demográfico, laboral y residencial de aquellos potenciales beneficiarios excluidos o autoexcluidos del programa. Se parte de la hipótesis de que se trata de una población heterogénea, atravesada por diferentes clivajes y grados de marginalidad social, cuyas particulares condiciones constituyen el principal factor de exclusión.


La fuente de información son los microdatos de la Encuesta de la Deuda Social Argentina de la Universidad Católica Argentina correspondientes al período 2010-2015. Sobre las bases apiladas se aplican modelos de regresión, análisis factoriales y construcción de clústeres que permiten caracterizar y tipificar los diferentes procesos sociales de exclusión subyacentes a los perfiles socioeconómicos, demográficos, laborales y residenciales presentes en una población de niños y adolescentes elegibles no beneficiarios de la AUH.

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Políticas sociales y simbolismo del trabajo en Argentina
Desigualdad, apropiaciones y sentidos vividos en el espacio social de Córdoba
Gonzalo Assusa

El artículo aborda la relación entre políticas sociales y desigualdad en la Argentina contemporánea. Para ello, plantea su análisis en dos dimensiones paralelas e interconectadas. La primera refiere al lugar de las políticas sociales como instrumento de reproducción social y al modo en que se inserta en una serie de estrategias de reproducción social de las familias para sostener o mejorar su propia posición en el espacio de las clases sociales. La segunda refiere a cómo las políticas sociales (denominadas coloquialmente “planes sociales") pasan a formar parte de un acervo común de categorías simbólicas que se ponen en juego en la construcción de fronteras simbólicas que distinguen legitimidades, dignidades y prestigios diferenciales entre personas. Con este objetivo, el artículo propone una articulación de métodos, combinando procesamiento estadístico multifactorial de bases de datos como la ENES-PISAC, con un extenso trabajo de campo cualitativo que va desde entrevistas en profundidad hasta registros etnográficos.

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Las transformaciones en las prácticas de los sectores populares organizados a partir de la implementación de la Asignación Universal por Hijo
Victoria D’Amico

En este artículo exploramos las reconfiguraciones de la relación entre sectores populares y Estado a partir del análisis del modo que adoptó la inscripción de la AUH en las redes de sociabilidad política local de una organización socioterritorial, el Movimiento Justicia y Libertad en la ciudad de La Plata, entre 2011 y 2015. Sostenemos que la implementación de la AUH conllevó dos transformaciones simultáneas en las prácticas de los sectores populares organizados. Por un lado, reprodujo el sentido oficial de que la política es gestionada directamente por el Estado nacional. Al hacerlo, las organizaciones se distanciaron del carácter disruptivo con que habían disputado previamente su papel protagónico como mediadoras en la gestión de políticas sociales y, como consecuencia, se produjeron procesos de individualización de los sectores populares.


Por otro, las organizaciones reconfiguraron su trabajo territorial a través de su participación en otros programas sociales. Las cooperativas del Programa de Ingreso Social con Trabajo, más conocido como “Argentina Trabaja”, operaron como núcleos de articulación de recursos, tareas y demandas al Estado en el entramado local. Reconstruimos empíricamente las tensiones irresueltas que ambos procesos generaron en las experiencias de ciudadanización y desigualdad, particularmente para las mujeres.

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Experiencias del bienestar
Para una comprensión de la política social desde el sentido común
Daniela Soldano

Conseguir trabajo, agua potable, una bolsa de alimentos, un turno médico, un lugar donde vivir, o un cupo en la mejor escuela pública del barrio, constituyen desafíos que enfrentan a diario los vecinos de las barriadas relegadas de las ciudades en nuestra región. Estos desafíos permiten advertir dos registros del orden socio-político: la estructura desigual que da forma a sus condiciones de vida y las prácticas efectivas de reproducción social. Entre ambos, se ubica el sentido común, un nivel de conocimiento experiencial, potente para orientar dichas rutinas cotidianas y con capacidad para “suturar” simbólicamente las fracturas de una sociedad atravesada por la desigualdad socioeconómica. Este artículo propone la comprensión de lo que se denominará “experiencias del bienestar” –del Estado y la política social–, en las que entran en escena un conjunto de razonamientos evaluativos que atañen a la calidad de los recursos públicos, a la efectividad y legitimidad de su mediación y al grado de justicia presente en su distribución en los diferentes territorios.

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Cuando la desigualdad y la pobreza pasaron a ser problemas de la gerencia social
Notas sobre el caso de los think tanks en los noventa
Adriana Clemente

Este artículo problematiza sobre la orientación y las características de las fuentes de conocimiento y el asesoramiento brindado para el diseño de los programas sociales y el tratamiento de la pobreza que se realizaron como parte de la cooperación técnica para el desarrollo en la década de los noventa. El análisis focaliza el rol de los dispositivos institucionales que actúan en torno a procesos de vinculación tecnológica y social con la vocación de incidir en la agenda pública (think tanks), particularmente los asociados al ámbito académico inscriptos en el campo de las políticas sociales y el desarrollo.

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¿Es el territorio un “accidente” para las políticas de salud? Aproximación conceptual y reflexiones desde la investigación social.
Magdalena Chiara

El trabajo se propone introducir la perspectiva territorial para pensar las políticas de salud. Sin pretender negar la complejidad inherente al sector, busca identificar otros pliegues en los que la política se de-construye y vuelve a construirse en territorios determinados. Partiendo de entender la salud como “campo abierto” y pasando revista a distintas contribuciones del enfoque territorial, el trabajo busca colocar el territorio más allá del escenario en el que las políticas se despliegan. En este movimiento, se detectan nuevas preguntas, aparecen otros problemas y se develan nuevos actores.

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El escenario participativo de base popular en el Gran Buenos Aires en tiempos neoliberales: huellas de la historia reciente y cambios emergentes.
Adriana Rofman

El artículo busca reconstruir la historia reciente de los modelos de participación de la sociedad civil de base popular en las políticas públicas, en Argentina. El objetivo es identificar las huellas de las experiencias previas y los cambios emergentes, en el escenario participativo popular actual. Esto es, rastrear las características principales de las formas históricas de organización de la sociedad civil popular, sus agendas y sus modos de relacionamiento con el Estado, con el fin de identificar persistencias y cambios a lo largo del recorrido. Para ello, se analizan tres períodos históricos: la etapa de surgimiento y desarrollo de las articulaciones entre la sociedad civil popular y el Estado durante el siglo XX; las profundas transformaciones producidas por la implantación del neoliberalismo y la consecuente crisis de fin de siglo; y el momento de recuperación del protagonismo estatal, junto con la expansión e institucionalización de estos espacios. Por último, se describe el panorama actual, de los primeros años de gobierno de Cambiemos, enfocando en los rasgos persistentes y las novedades emergentes.

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Los Consejos Locales de Niñez y Adolescencia: institucionalizando la participación de la sociedad civil en la producción de la política pública de infancia a nivel local en el Conurbano Bonaerense.
Carolina Foglia

En este trabajo nos concentraremos en el abordaje de los Consejos Locales de Niñez y Adolescencia, dispositivos locales del sistema de promoción y protección de derechos de Niños, Niñas y Adolescentes de la provincia de Buenos Aires, desde la perspectiva de la participación ciudadana. Consideramos que estos dispositivos institucionalizan territorialmente la participación de las organizaciones sociales locales en la política de infancia de un modo diferente al observado durante la década de 1990, el cual se centraba en la provisión de bienes y servicios y la ejecución de tareas en el marco de programas estatales. Si bien este es un rol que las organizaciones sociales continúan desempeñando, la conformación de los Consejos Locales jerarquiza un papel ligado al diagnóstico de los problemas locales y a la planificación de iniciativas.

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¿Cómo es posible que una toma de tierras se convierta en un barrio popular planificado? Condiciones y actores intervinientes en un caso de la periferia de la ciudad de La Plata.
Florencia Musante

El presente artículo analiza las condiciones de posibilidad de una toma de tierras en la periferia de la ciudad de La Plata y se pregunta por el modo en que la intervención y articulación de distintos actores configuró en el territorio un escenario particular, que lo llevó a convertirse en un barrio popular planificado. La toma tuvo lugar en el año 2015 en Abasto, localidad del oeste de la ciudad de La Plata, y se volvió emblemática por una serie de condiciones que la particularizaron: su masividad –se trata de una toma de 56 hectáreas que nuclea a más de mil familias– y la velocidad con que se logró iniciar un proceso expropiatorio, que dio lugar a distintas intervenciones estatales. Sostenemos que existe una serie de condiciones de posibilidad –la coyuntura política, la intervención estatal y la dinámica de la organización colectiva– que permiten entender la singularidad del proceso.

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Territorios móviles, políticas sociales y prácticas de organización de trabajadores de la economía popular.
María Inés Fernández Álvarez

Este artículo sintetiza resultados de una investigación etnográfica en curso con una cooperativa de vendedores ambulantes del Ferrocarril San Martín que integran la Confederación de los Trabajadores de la Economía Popular (CTEP). Aun cuando la cooperativa se conformó en el año 2015, los vendedores del tren han mantenido, a través de generaciones, “códigos de vida” que organizan su actividad, dentro de las que cobran centralidad las relaciones de parentesco, incluyendo la forma en que la idea de familia es empleada para hablar de los vínculos que se tejen en “el fierro”, tal como prefieren denominar al tren. Este proceso de formalización como cooperativa se vuelve inteligibile a la luz de un proceso más amplio de producción y disputa de formas de reconocimiento, protección, bienestares y derechos colectivos como trabajadores en el marco de la CTEP, dentro del que se destaca la implementación del Salario Social Complementario. En este artículo, me propongo analizar la dinámica de este proceso de organización y la implementación de esta política en un territorio particular marcado por la movilidad de las personas, los vínculos, las prácticas y los espacios que lo producen. Por una parte, esta condición desafía las formas modales de hacer política que caracterizan las organizaciones marco en las cuales la cooperativa se inserta. Por otro, la implementación de esta política desborda los límites del espacio del tren como territorio para proyectar y construir vínculos desde y hacia los barrios donde habitan los vendedores. Atendiendo a estas dos dimensiones, me propongo reflexionar sobre la heterogeneidad de los territorios en los que se despliegan las formas de organización de la economía popular con relación a las políticas públicas destinadas a esta población.

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El territorio, la comunidad y la autonomía: ¿discursos mitológicos en los programas sociales destinados a jóvenes “en riesgo”?
Marina Medan

Desde inicios del 2000 en la Argentina se implementan programas de inclusión social y prevención social del delito destinados a jóvenes “en riesgo”, en los cuales el abordaje territorial y comunitario es distintivo. Este artículo describe y analiza los sentidos y prácticas que tal enfoque supone, tanto desde la perspectiva de los agentes institucionales como desde la de los jóvenes. Los resultados se discuten a la luz de la literatura que aborda las relaciones entre el Estado, el territorio y la comunidad, y se resalta el potencial analítico de la noción de “margen” (Das y Poole, 2008) para problematizar el funcionamiento estatal. Finalmente, se coloca una nueva hipótesis a partir de los hallazgos: las definiciones institucionales sobre el territorio y la comunidad como epicentro de los riesgos que aquejan a los jóvenes, en articulación con la reivindicación de la autonomía juvenil para lidiar con ellos, podría generar un discurso mitológico (Haney, 2010) que provocara más desempoderamiento que emancipación. Los datos analizados provienen de investigaciones cualitativas desarrolladas entre 2008 y 2018, cuyas técnicas principales han sido la observación participante, entrevistas en profundidad y grupos focales. La referencia empírica está conformada por programas de prevención social del delito y programas de inclusión social juvenil implementados en barrios populares del AMBA.

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Educación y Territorio: una experiencia de implementación del Plan Fines en la Provincia de Buenos Aires.
Laura Beatríz Casals

A partir de un estudio de caso en el partido de General San Martín, provincia de Buenos Aires, nos proponemos comprender el modo en que las trayectorias educativas de jóvenes y adultos estudiantes del Plan Fines en territorios socialmente críticos se vinculan con el entramado de organizaciones sociales y comunitarias. Esto a partir del análisis del contexto territorial y la dinámica local de implementación del Plan; la reconstrucción de la trama de organizaciones sociales y comunitarias en que la sede del Plan está inserta y el abordaje de trayectorias educativas de estudiantes y referentes comunitarios.

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Territorio, política social e implementación. Una mirada desde los espacios locales de gestión del “Argentina Trabaja - Programa Ingreso Social con Trabajo” en el distrito de La Matanza.
Cynthia Gisselle Ferrari Mango

El objetivo general que perseguimos a través de este artículo es caracterizar la territorialidad que adquiere el Argentina Trabaja - Programa Ingreso Social con Trabajo en los espacios locales de gestión denominados Obradores en el distrito de La Matanza (2009-2016), ubicado en la provincia de Buenos Aires. Dicho programa tiene un alto componente territorial, por lo cual una mirada a nivel local permite captar diferencias de la implementación del programa y recuperar la noción de centralidad del territorio como espacio de implementación de programas sociales.

Para abordar el objetivo planteado trabajamos en los Obradores entendidos como los espacios locales de gestión y lugares estratégicos de transformación de los programas. Se trató de una investigación cualitativa en la cual el corpus de análisis quedó conformado por la Resolución 3182/09 que le dio origen, el documento “Distribuidor Nacional Programa de Ingreso Social con Trabajo” elaborado por el MDSN, las transcripciones de las notas de campo y las transcripciones de las entrevistas semiestructuradas.

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Acoples y desacoples del ´Argentina Trabaja´ con las políticas de economía social y solidaria en Argentina. Contribuciones a partir de las implementaciones locales en el Conurbano Bonaerense (2009-2018).
Ruth Muñoz

En base a un trabajo de identificación y análisis comparativo de las políticas de economía social y solidaria llevadas a cabo en los 24 partidos del Conurbano Bonaerense entre 2012-2018, el artículo plantea que el Programa Argentina Trabaja, a pesar de lo que sostiene su formulación inicial, fue identificado como una política relacionada con la ESS en solo 4 de los 22 partidos donde se implementó, siendo generalmente ubicado dentro de políticas de transferencias condicionadas por los funcionarios locales, sentido que fuera exacerbado en el actual contexto de restauración conservadora. Elaborado a partir del esfuerzo de reconstrucción de la escasa información disponible para esta escala, se presentan estadísticas del Programa desagregadas por partido, a lo que se suman testimonios de funcionarios nacionales y municipales. Se espera que el análisis constituya un aporte a la discusión sobre las políticas públicas, el territorio y sus relaciones.

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Erradicación de pobladores y recomposición identitaria: El caso de la villa Estrecho de Magallanes (Santiago de Chile).
Cristóbal Sebastián Palma Rojas

El presente artículo discute acerca de la generación de identidades colectivas surgidas en un marco de segregación espacial y homogenización intracomunal provocada a partir de las políticas de reforma urbana impulsadas por la dictadura militar chilena. La investigación realizada en la villa Estrecho de Magallanes, de la comuna de La Pintana, en Santiago, se llevó a cabo mediante técnicas de investigación cualitativas como la observación participante y la entrevista en profundidad. Se concluye que, a pesar de las políticas de erradicación y radicación de la dictadura militar y su manifiesto interés por desarticular las instancias de organización e identificación colectiva, los pobladores tienden a re-crear identidades asociadas a la simbolización del espacio habitado y las acciones conjuntas que despliegan en respuesta a la marginación social.

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Programas de transferencias monetarias condicionadas en la Argentina y el financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (2003 - 2009).
Vanesa P. Ciolli

El artículo analiza el principal programa de transferencias monetarias condicionadas de Argentina entre 2003 y 2009 –el Plan Familias por la Inclusión Social–, implementado mediante un ciclo de financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo. Su propósito es comprender por qué las políticas sociales asumieron dicha modalidad en la etapa posterior a la crisis de 2001 y por qué fueron vehiculizadas mediante el financiamiento de instituciones financieras internacionales. Para alcanzar dicho objetivo, se desarrolla un análisis interpretativo basado en análisis documental. De ello se concluye que la participación de la mencionada institución propició, por un lado, la reingeniería del aparato estatal en el sector de las políticas sociales, orientada al conocimiento riguroso de la población para su focalización, y, por el otro, el cambio en el tipo de interpelación estatal hacia la población receptora, en virtud de su regulación.

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Diferenciación social y segregación educativa en el área metropolitana de Asunción.
Luis Ortiz, Kevin Goetz y Colin Gache

El artículo ofrece una propuesta analítica que considera el espacio urbano, con sus formas y estructuras, no como una simple plataforma de importancia secundaria, sino como un hecho social total. Desde la perspectiva de observación socioespacial que constituye la ciudad, se busca comprender las intensidades y los sentidos de dos fuerzas mayores que intervienen simultáneamente en el sistema educativo. La primera tiene que ver con las dinámicas sociales en curso y con la consiguiente configuración espacial que adquiere la ciudad (aumento de la clase media, trayectorias residenciales, valores asignados a las diferentes zonas y barrios de la ciudad, modificación de los modos de desplazamiento, entre otros), mientras que la segunda tiene que ver con las características y tendencias que discurren en el dispositivo educativo. Las evoluciones del conjunto dinámico que constituye el dispositivo educativo obedecen necesariamente a mecanismos colectivos e institucionales. El análisis apunta a dar cuenta de las relaciones entre los grupos sociales del territorio para moldear el sistema educativo en función de sus intereses diferentes y divergentes.

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Entre la integración subordinada y la relegación social-urbana. El caso del “Certificado de Vivienda Familiar” en la ciudad de Rosario.
Florencia Brizuela y Melisa Campana

Inspirado en el enfoque de la gubernamentalidad, el artículo analiza las racionalidades políticas que atraviesan el Certificado de Vivienda Familiar argentino. Con el objetivo de reconstruir las novedades que el Certificado supone en términos de política sociohabitacional y de estrategia de gobierno en villas y asentamientos informales de Rosario, el trabajo recorre la orientación de los programas implementados durante las últimas décadas en la ciudad, analiza los campos discursivos en que se asienta el Certificado (la lucha contra la pobreza, el combate al narcotráfico y la unión de los argentinos) y sistematiza los hallazgos parciales de la investigación. Estos señalan nuevas estrategias de gobierno que promueven la autogestión de los vecinos en la resolución de sus problemas, bajo una modalidad individual, y cuyos efectos suponen la confinación a territorios de relegación social-urbana.

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Rompiendo las barreras de la relegación: reflexiones sobre un programa de seguridad alimentaria aplicado desde INSSJP-PAMI​ en cogestión con un centro de jubilados y pensionados.
Juan Francisco Di Meglio

El presente escrito tiene la intención de componer un conjunto de reflexiones sobre la importancia que adquieren las organizaciones sociales de personas mayores, concretamente los Centros de Jubilados y Pensionados, en la implementación de políticas sociales, la aplicación efectiva de los derechos sociales en el territorio y la recreación de los lazos sociales. Para dicho objetivo se parte de la experiencia del inicio, en el año 2015, de la prestación “bolsón de alimentos”, perteneciente al Programa ProBienestar del INSSJP-PAMI, en el Centro de Jubilados y Pensionados “Mi segunda casa”, ubicado en Ciudad Oculta (Villa Lugano, CABA).