Número 3 - Segundo semestre 2018

PRÁCTICAS Y SABERES

Entrevista a David Gordon

  • Alberto Minujín

    New School University - Equity for Children y Equidad para la Infancia en Latinoamérica - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF)
    aminujin@gmail.com

    Matemático y estadístico con especialización en demografía y políticas sociales. Profesor en el Programa de posgrado en Asuntos Internacionales de la New School University en Nueva York. Director Ejecutivo de la iniciativa global Equity for Children y Equidad para la Infancia en Latinoamérica. Miembro del Observatorio Latinoamericano (OLA) de la New School. Profesor de la UNTREF. Fue Oficial Senior de la División de Política y Planeamiento de la sede Central de UNICEF en Nueva York. Autor de diversos libros y artículos publicados relacionados con la pobreza, la vulnerabilidad, la inequidad urbana, la exclusión social y los derechos humanos.
  • Gabriela Benza

    Centro de Estudios e Investigaciones en Políticas Sociales Urbanas (CEIPSU) - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF)
    gbenza@untref.edu.ar

    Doctora en Ciencias Sociales (El Colegio de México), Magíster en Sociología Económica (IDAES-UNSAM) y Licenciada en Sociología (UBA). Investigadora del Centro de Investigación en Políticas Sociales Urbanas de la UNTREF. Docente de grado y posgrado en la UNTREF y la UNSAM. Investiga sobre temas de desigualdad, estructura de clases y movilidad social en Argentina y América Latina.
  • Vilma Paura

    Mg. en Políticas Sociales. Docente-investigadora Untref.

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David Gordon es profesor de Justicia Social y director del Townsend Center for International Poverty Research en la Universidad de Bristol. De reconocida trayectoria internacional en investigación sobre cuestiones de pobreza y justicia social, es autor y editor de más de un centenar de libros, documentos e informes sobre estos temas.

Entre sus amplios antecedentes, fue miembro del Grupo de Expertos de la ONU en Estadísticas de Pobreza (Grupo de Río) y contribuyó a su “Compendio de Mejores Prácticas en Medición de la Pobreza”. Asimismo, actuó como experto externo para el Grupo de Trabajo de la Unión Europea sobre Ingresos, Pobreza y Exclusión Social y fue miembro del Equipo de Trabajo de la UE sobre Privación de Materiales. Ha sido nombrado asesor científico de la Unión Europea / Red Latinoamericana
10 - Lucha contra la pobreza urbana. Asesora al Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas (UNDESA) en cuestiones de pobreza y hambre entre los jóvenes (de 15 a 24 años) y contribuyó a los Informes mundiales de la juventud de 2005, 2007, 2009 y 2011. Ha asesorado a la Organización Mundial de la Salud sobre cuestiones de medición relacionadas con el acceso y la política de agua y saneamiento en países de bajos y medianos ingresos y trabajó con UNICEF en su primer estudio mundial sobre pobreza y disparidades entre los niños, que incluyó asesoramiento científico y apoyo a más de 50 oficinas del organismo. Ha sido nombrado asesor internacional para el desarrollo de la medición oficial de la pobreza multidimensional en México y ha asesorado a los gobiernos de Nueva Zelanda y el Reino Unido sobre la medición de la pobreza y las políticas contra la pobreza. Entre otras responsabilidades, lideró el proyecto de Pobreza y exclusión social en el Reino Unido, que es el proyecto más grande de este tipo en la historia del país. En 2006 y 2007 expuso en la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre la pobreza infantil y juvenil.

En septiembre de 2017 David Gordon estuvo en Buenos Aires y participó del seminario “La medición multidimensional de la pobreza en América Latina con una mirada sobre la infancia”, organizado por el Centro de Estudios e Investigación en Políticas Sociales Urbanas y Maestría en Políticas Sociales Urbanas de la UNTREF, Equidad para la Infancia y UNICEF.

En ese marco, Alberto Minujin, reconocido a nivel internacional por sus aportes en el estudio de la pobreza y en particular la pobreza e inequidad multidimensional infantil, realizó una entrevista al prestigioso especialista, acompañado por Gabriela Benza, docente e investigadora del CEIPSU UNTREF y coordinadora del dosier de Ciudadanías N°3 y por Vilma Paura, también docente e investigadora de la misma casa y editora de la revista.

Alberto Minujín: ¿Por qué es importante una medición multidimensional de la pobreza? ¿Por qué deberíamos movernos hacia una medición multidimensional y en qué se diferencia de la medición por ingresos unidimensional?

David Gordon: La mayoría de las mediciones de pobreza en el mundo son unidimensionales, basadas en umbrales de ingresos o de gastos. Sin embargo, hay algunos problemas importantes con el uso exclusivo de estas medidas de pobreza monetaria unidimensionales. En particular, la razón por la cual los niveles de vida del Reino Unido y del África Subsahariana difieren no es solo porque la población del Reino Unido tiene más dinero, sino también porque tiene acceso a mejores servicios: tiene transporte público, rutas, servicios de salud gratuitos, buenas escuelas, suministro de agua, electricidad, etc. Todos estos servicios contribuyen a un mejor estándar de vida. Por tanto, además de las mediciones de ingresos o gastos, es necesario medir esos indicadores no monetarios de estándares de vida, y si se los combina, se tiene una medida mucho más robusta de la pobreza.

Tomemos una definición clásica de pobreza: aquellos que tienen insuficientes recursos a través del tiempo. El resultado de esa falta de recursos es la privación. Pero como es difícil medir la disponibilidad de recursos a través del tiempo, algunas veces los economistas se contentan con el ingreso. Así, la medida más robusta de pobreza es medir tanto a las personas que tienen bajos ingresos como a aquellos cuyos bajos ingresos los ha colocado en una situación de privación. Es decir, que no pueden participar en las actividades normales que la mayoría de las personas da por sentado, o tener las posesiones y necesidades normales. Este tipo de definición se considera científica porque es aplicable a todas las sociedades, a todos los períodos históricos, mientras que es muy difícil extraer una métrica monetaria que se pueda decir que es igualmente aplicable a todas las sociedades y todos los períodos de la historia. Entonces, si se quiere comparar la pobreza en Argentina, Nigeria y Luxemburgo, se necesita una medida multidimensional que dé cuenta de estas diferencias en niveles de vida, y esto es muy difícil de hacer solo con los ingresos.

AM: Lo que estabas diciendo es muy claro. Permitime agregar algo. La medida de pobreza por ingresos supone que cuando tenés ingresos podés comprar todo en el mercado. Pero este supuesto es discutible; no podés comprar todo, y esto es mucho más claro para ciertos grupos como los niños: por ejemplo, si no hay escuela, ¡no hay escuela! No es que la podés comprar porque tenés ingresos, y lo mismo sucede con la salud o el agua o el saneamiento. Entonces en esos casos es muy claro que la pobreza de ingresos debe ser al menos complementada con una medida multidimensional.

DG: Solo para agregar algo a lo que mencionas. Con las líneas de pobreza de ingresos o gastos tenés que hacer supuestos poco realistas, como que todos en el hogar comparten en partes iguales el ingreso. El hogar tiene una cierta cantidad de ingreso y debes suponer que todos los individuos del hogar, tanto adultos como niños, comparten cantidades iguales de ese ingreso. Pero sabemos por algunas buenas investigaciones cualitativas, y también por algunas investigaciones cuantitativas, que esto no siempre es cierto. Además, debes hacer algunos supuestos respecto a que las necesidades de una bebé de seis meses y las de un hombre de cincuenta años son similares, y normalmente calcular el ingreso per cápita o el gasto per cápita, o hacer algún tipo de ajuste, y algunos de estos ajustes no son del todo rigurosos. Una de las ventajas de medir la pobreza de forma multidimensional es que podés obtener información específica sobre cada individuo del hogar, lo que te permite comparar las diferencias en los niveles de vida no solo entre los hogares, sino también dentro de los hogares. Ha habido una serie de estudios alrededor del mundo que han mostrado que a menudo los padres hacen enormes sacrificios para proteger a sus hijos de la vergüenza y asegurarse de que tienen las cosas que necesitan, y a menudo los padres son más pobres que los niños, y a veces las mujeres son más pobres que los hombres. Entonces, a veces es importante mirar dentro de la caja negra del hogar. Las medidas de pobreza multidimensional lo permiten, mientras que las medidas por ingresos no.

AM: Reconociendo esto, ¿cuáles son los principales debates en torno a la medición de la pobreza multidimensional?

DG: Hay varios debates sobre cómo se debe medir la pobreza multidimensional: qué indicadores se deben usar, qué dimensiones, qué teoría, y una vez que se ha determinado todo eso, sobre cómo aplicar esos indicadores y cómo combinarlos en algún tipo de índice. En Europa, la teoría dominante para medir la pobreza de forma multidimensional es la teoría de la privación relativa de Peter Townsend, la que utiliza la Unión Europea para definir la pobreza desde mediados de los años setenta. Esa definición ha sido revisada por los países miembros de la Unión Europea en cuatro o cinco ocasiones, lo que ha redefinido este concepto relativo de pobreza. El PNUD tiene un concepto algo diferente de pobreza basado en la teoría de las capacidades, que trata de medir la pobreza multidimensional a partir de las capacidades, o al menos de las funciones. Entonces, hay estas dos concepciones diferentes, y por supuesto muchos debates sobre cómo se deben determinar las diferentes dimensiones.

Lo que nosotros hicimos para UNICEF se basa en las dimensiones incluidas en las definiciones internacionales de pobreza adulta e infantil que acordaron gobiernos y, en particular, las Naciones Unidas, en la sesión mundial de Copenhague.1 En esa sesión se intentó vincular las definiciones de pobreza con el marco internacional de los derechos humanos, particularmente la Convención sobre los Derechos del Niño de las Naciones Unidas. Se tomó una definición de pobreza absoluta, buscando una co-obligación mínima de derechos humanos. Esto significa, básicamente, que cualquier país que no provea a su población de niveles mínimos de nutrición, educación, atención médica, protección a la infancia y agua potable, enfrenta, ante todo, una violación a los derechos humanos de su población. Y Naciones Unidas no acepta la falta de recursos como una excusa para esas violaciones. Egipto dijo en un momento que no podía costear la educación de los niños, y Naciones Unidas dijo: “¿Por qué gastas dinero en el ejército? Debido a que este es un problema de disputas y decisiones políticas, no acepto que haya países en el mundo que no cumplan con la co-obligación mínima de los derechos humanos”.

El enfoque de las capacidades no es tan claro porque sus exponentes aún no han definido cuáles son esas capacidades. En aquellos casos que sí las han definido, encontramos que no son realmente operacionalizables, de una forma en que puedan usarse en las estadísticas. Es difícil operacionalizar algunas de sus ideas, como “estar con animales”, que no es necesariamente una dimensión vinculada a la pobreza sino a un concepto más amplio. En la práctica, han tendido a utilizar las dimensiones del desarrollo humano, como salud, educación y estándares de vida. A menudo han utilizado el mismo tipo de indicadores que hemos utilizado nosotros en el programa de derechos humanos. Por tanto, finalmente los métodos son muy similares en términos de indicadores. En parte por necesidad, porque hay muy pocos indicadores para los que se cuente con información en todos los países del mundo, y en parte por el trabajo que hemos hecho basados en el enfoque de los derechos humanos, que nos llevó a apoyarnos mucho en el trabajo sobre NBI que muchos otros han hecho en América Latina, y también en la concepción europea y en la tradición sobre la privación.

AM: En relación con las dimensiones de la pobreza, ¿crees que hay nuevas dimensiones que debemos considerar? ¿Por ejemplo, qué piensas acerca de la tecnología, y también de otras dimensiones sociales y económicas? ¿Necesitamos pensar en otras dimensiones que deberían tenerse en cuenta al definir la pobreza multidimensional?

DG: Sí, una de las dimensiones interesantes que surgió de los acuerdos internacionales entre gobiernos fue el acceso a la información. La respuesta que obtuvimos cuando incluimos la privación de información como una dimensión de la pobreza infantil fue muy interesante. Cuando fuimos a países ricos se cuestionó si era necesario incluir esa dimensión. Pero mientras más pobre era el país, más claro resultó que su inclusión era absolutamente esencial, porque el futuro es una sociedad de la información. Así que hubo una percepción muy diferente dependiendo de quiénes eran los interlocutores. Personalmente, siempre había criticado los acuerdos internacionales sobre las definiciones de pobreza, porque tendían a enfocarse solo en cosas materiales como el saneamiento, e ignoraban lo social. Pero sabemos que no hay solamente necesidades materiales como comida, refugio, ropa, sino que también todos tenemos obligaciones y roles sociales que necesitamos cumplir, como diría un sociólogo o un antropólogo. Tenemos obligaciones sociales como padres, como hijos, como amigos, como ciudadanos, y necesitamos recursos y dinero para cumplir con esas obligaciones. Hay muy buenos estudios que muestran que la gente necesita cubrir sus necesidades materiales para poder cumplir con estas obligaciones sociales, que son extremadamente importantes en todas las sociedades y que se necesitan universalmente de la misma manera que se necesitan alimentos. En todas las sociedades que conozco hay una necesidad de tener presencia de cierto tipo, de resaltar ciertos eventos importantes de la vida como el nacimiento, la muerte, el casamiento, y en ocasiones estas necesidades sociales son realmente caras. En particular para los niños, hay una necesidad de jugar con sus amigos, salir de la casa de vez en cuando y tener algo de vida social. Cuando preguntamos en diferentes sociedades cuán importantes son sus necesidades materiales y cuán importantes sus necesidades sociales, las necesidades materiales no están jerarquizadas como las necesidades sociales: a menudo las necesidades a las que se les da más importancia son las que se vinculan con las obligaciones sociales, esto es lo que diferentes poblaciones y sociedades alrededor del mundo creen. Por lo tanto, las medidas políticas deben tomar en consideración qué es lo que las personas entienden sobre qué es realmente la pobreza, que es ser excluido no solo de posesiones materiales, sino también ser excluido por no ser capaz de cumplir con las obligaciones sociales. Así que esa es mi principal crítica. Hemos estado haciendo trabajos en la Unión Europea, hemos estado midiendo la privación material, y me complace decir que a principios de este año han ampliado su medida para incluir privación material y social, por lo que ahora tenemos una medida mucho más válida y confiable dentro de los países europeos, que se usa para medir tanto las necesidades materiales como las sociales.

AM: Cuando preguntas qué es la pobreza, especialmente a mujeres y niños, la privación material es una parte, pero a veces no es la parte más importante. A veces es más importante ser excluido porque sos pobre. Y aquí podés ver la exclusión en todas partes. En la calle hay niños pobres que no se sienten bien ingresando a un bar o cafetería en un área rica; cuando entran los niños, todos los miran y toman sus teléfonos y se los meten en el bolsillo...

Vilma Paura: O cuando están buscando un trabajo no pueden decir dónde viven, cuál es su dirección, porque en las áreas pobres, en las villas, no hay direcciones.…

DG: Ha habido encuestas en sociedades muy diferentes, Japón, el Reino del Congo, las Islas Salomón, México, Suecia, Nigeria, Uganda, y lo que consistentemente muestran es que ser capaz de cumplir con estas obligaciones sociales es importante para los adultos, pero aún más para los niños. Los niños les dan más peso a esas obligaciones sociales que sus padres, ya sea en Suecia, Japón o Uganda, ya sea en una ciudad principal o en un campamento de refugiados. Las necesidades sociales son necesidades universales.

AM: ¿Cuáles crees que son hoy en día los principales problemas para la medición de la pobreza multidimensional en América Latina?

DG: Los problemas son similares a los de otras partes del mundo. Las encuestas y los indicadores que utilizamos no fueron diseñados para medir la pobreza, sino con otros propósitos. El objetivo principal de las encuestas de ingresos y gastos de los hogares no es medir la pobreza. Lo mismo sucede con las otras fuentes de datos que utilizamos. Si deseamos una buena medición de la pobreza, necesitamos contar con un breve cuestionario específicamente sobre pobreza. Por el momento, tenemos que usar la información disponible de la mejor manera posible, pero hay algunos problemas de cobertura porque esa información no cubre todos los aspectos de la pobreza, como la parte social, y también existe el problema de la confiabilidad. Creo que debería acordarse un cuestionario corto específicamente diseñado para medir la pobreza. Es necesario que se asegure que el cuestionario sea aplicable a cada sociedad: podría haber preguntas centrales, pero también preguntas que, aunque puedan medir lo mismo, sean diferentes para cada país. En el Reino Unido o en Argentina, podés preguntar si la persona puede permitirse dar regalos en ocasiones especiales como los cumpleaños o la Navidad; si estás en China, podés preguntar si puede pagar un sobre rojo de dinero en el Año Nuevo chino. De ese modo, estás haciendo la misma pregunta pero basada en las especificidades de cada país.

VP: Entre algunos sectores que podemos definir como progresistas hay cierta asociación de la medición de la pobreza con el neoliberalismo, como una herencia del neoliberalismo. ¿Qué piensas al respecto?

DG: La pobreza es inusual porque es una preocupación que atraviesa a todos los partidos políticos. Todos los políticos en el mundo, ya sea que estén en la izquierda, la derecha o el centro, están de acuerdo en que la pobreza infantil es algo malo y que debería reducirse. Nunca escuché a un político decir “¡deberíamos tener más pobreza!”. No creo que haya un político que se vaya a dormir pensando “¡este fue un buen día, causé que más niños sean pobres!”. El desacuerdo no es sobre los fines, sino sobre los medios para esos fines, sobre qué se debe hacer para reducir la pobreza. Por tanto, no creo que medir la pobreza tenga algo que ver con el neoliberalismo, porque los políticos de izquierda o aquellos a los que no les gusta el neoliberalismo también piensan que la pobreza es un problema. Pero en realidad, a menudo son los políticos de izquierda quienes más hablan sobre la pobreza.

AM: Finalmente, una pregunta sobre los programas de transferencias condicionadas de ingresos. Estos programas son muy importantes en América Latina, y también los estamos exportando; es una de las cosas que América Latina está exportando alrededor del mundo. ¿Qué piensas sobre esto y también sobre el papel de las transferencias como un medio para terminar con la pobreza?

DG: Hay cosas buenas y malas en relación con las transferencias monetarias. Para muchos problemas de política social la respuesta no es necesariamente dar dinero, pero con la pobreza, si le das a una persona pobre suficiente dinero, deja de ser pobre. La pobreza no es normalmente el resultado del mal comportamiento de los pobres, como a menudo piensan los políticos. Ha habido cientos de años de estudios científicos de alta calidad que han demostrado en forma reiterada que la pobreza rara vez es consecuencia de la pereza o la adicción a las drogas. Generalmente se debe a aspectos estructurales de la sociedad, como los salarios bajos o la falta de oportunidades de empleo. Por lo tanto, dar dinero a los pobres los llevará fuera de la pobreza, pero no necesariamente cambiará las estructuras de la sociedad. Se atacan los síntomas pero no necesariamente las causas. Uno de los problemas que veo en algunos países latinoamericanos es que las transferencias monetarias condicionadas sirven a las necesidades de los padres para cumplir ciertas condiciones, a menudo razonables, pero no obstante se presentan condiciones conflictivas para recibir las transferencias y eso significa que tienen más costos, la cobertura de los planes es a menudo pequeña debido a estos costos administrativos. Las personas pobres a menudo no pueden obtener la documentación que necesitan, o en algunos países tal vez tienen que pagar sobornos para obtener la documentación que necesitan. A menudo quizás sería mejor tener solo una transferencia en efectivo, antes que tener las condicionalidades, y creo que incluso el Banco Mundial está comenzando a decir, en algunos casos, que esas condiciones pueden no ser necesarias.

AM: ¿Y qué opinas sobre la protección social? Porque actualmente hay un debate, y algunas personas piensan que ese es el nuevo camino, la nueva solución.

DG: En 2012 hubo un gran avance.2 Los gobiernos vieron que 199 países y organizaciones de empleadores y sindicales acordaron pisos mínimos de protección social. Acordaron que cada país debería tener un piso mínimo de protección social y garantizar que los niños tengan suficientes recursos, cuidados maternales, que las personas tengan una cantidad mínima de recursos ya sea que estén empleados o que no puedan trabajar porque están enfermas o discapacitadas, que las mujeres tengan suficiente protección. Esta es una buena idea en teoría, porque sabemos que este tipo de soluciones de los estados de bienestar son muy efectivas para reducir la pobreza. Puede que no sirvan para prevenir la pobreza, pero evitan que las personas se sumerjan demasiado en la pobreza. Los estados europeos de bienestar son un buen ejemplo de ello. El problema es que en el pasado hubo convenciones que establecieron cuál debería ser el piso mínimo de protección social en relación con el salario medio de los hombres, mientras que esta vez fue dejado a elección. Entonces, la idea era buena, pero cómo se implementó... Hay una frase en inglés que dice “el diablo está en los detalles”.

Hay un avance en tanto en el pasado se argumentaba que los países no podían afrontar la seguridad social hasta que no tuvieran crecimiento económico. Entonces parecía imposible tener pisos mínimos de protección social en países como Kenia, o en el África Subsahariana. Algo que UNICEF mostró es que es posible comenzar un piso de protección social gastando 2 o 3 por ciento del PBI, que es lo que gastaba Gran Bretaña en 1599. En Cambridge hay investigadores de la historia económica y social que argumentan que el sistema de seguridad social fue la razón por la cual la Revolución Industrial surgió en Gran Bretaña y no en Francia o Holanda, que en ese momento tenían economías más fuertes y avanzadas. El sistema de seguridad social permitió romper el vínculo entre los campesinos y el hambre, y esto permitió que las personas se trasladen desde el campo a las ciudades para buscar mejores oportunidades laborales: sabían que si las cosas salían mal sus familias no se iban a morir de hambre. Esto les daba la libertad de tomar riesgos. Aquellos que estaban en el campo tenían temor de experimentar con los cultivos, y cuando llegó la tecnología de la nueva revolución industrial, ya había mujeres y niños que podían beneficiarse de esa tecnología. Por tanto, el argumento que dice que se necesita crecer económicamente antes de tener un sistema de seguridad social es problemático, porque la historia muestra que el sistema de seguridad fue anterior al crecimiento económico. También está el ejemplo de otros países que crecieron muy rápido, como los Tigres asiáticos a principios de los ochenta: Japón, Corea, Malasia, Singapur, Hong Kong. Todos ellos invirtieron en la educación de su población y elevaron sus pisos de protección social antes de experimentar crecimiento económico. Así que creo que aun las formas más mínimas de protección social que se implementan en algunos de los países más pobres del mundo también van a ayudar a crecer a sus economías.

AM: Eso sería todo. Muchas gracias por la entrevista.

1 (NE) Refiere a la reunión World Summit for Social Development de 1995.

2 (NE) David Gordon se refiere al acuerdo internacional sobre un piso mínimo de protección liderado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) con la colaboración de la Organización Mundial de la Salud alcanzado en 2012 en la 101 Conferencia Internacional de Trabajo y firmado por 184 miembros, que se expresó en la Recomendación 202 de la OIT.

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Grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas: ejemplos de Argentina y Brasil.
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GLOBALIZACIÓN Y CAMBIO EN EL SUR DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES.
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La cuestión de la vivienda en el Área
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La juventud en plural: desigualdades, temporalidades e intersecciones.
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En este texto de presentación del dosier se plantean los ejes que se desplegaron en la mesa de un seminario en la que participaron especialistas en la investigación sobre juventudes con miras a establecer y profundizar el diálogo y el intercambio a escala regional sobre la temática, no solo en lo relativo a los desarrollos estrictamente académicos, sino también en lo que respecta tanto a las formas en que la investigación sobre juventudes desde las ciencias sociales se vincula actualmente con las políticas públicas como a los desafíos que la investigación social y la política pública sobre juventudes en la región tendrán en el futuro.

Se da cuenta de las miradas convergentes sobre el campo de estudio en juventudes y de las claves de lectura de los especialistas para reconocer la juventud en plural. En esta introducción se destaca cómo la desigualdad, las temporalidades y las intersecciones se constituyen en vectores analíticos desde los cuales se desagregan las juventudes como objeto de estudio.

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Jóvenes entre el centro y la periferia de la ciudad, del Estado y de la academia.
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Distancias cercanas y diferencias encontradas en la Ciudad de Buenos Aires. El caso de los adultos y las adultas que viven en las calles. 1997-2011.
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En este artículo se trabajará sobre las limitaciones que se encuentran en el campo de la Sociología Urbana para pensar el encuentro de otredades de clase que reactualizan procesos de desigualdad social. Mucho se ha escrito sobre el proceso de segregación residencial que atravesó a la Ciudad de Buenos Aires desde la profundización del neoliberalismo en la década de 1990 pero poco se dice sobre cómo la crisis social, política y económica modificó el paisaje urbano y cómo diferentes grupos de pobres reocuparon áreas centrales de la ciudad para desarrollar en el espacio urbano estrategias de supervivencia. De esta forma, se intentará reproblematizar cómo los pobres también construyen usos y significaciones de un mismo espacio céntrico.

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Hacia un enfoque relacional del bienestar
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En el presente trabajo se analiza críticamente el enfoque de pobreza y se propone el enfoque de los activos y estructura de oportunidades como herramienta para el diagnóstico social. A partir de este desarrollo, se discute en qué medida el concepto de desigualdad podría actuar como organizador del análisis de la situación social.

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Programas sociales y personas en situación de calle en la ciudad de Buenos Aires
Un mapa conceptual de las intervenciones
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El presente trabajo presenta un análisis resumido de las políticas sociales generadas por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para personas en situación de calle. A partir de la sistematización de la información ofi cial disponible, se confeccionó un cuadro de los programas y se señalaron los conceptos más sobresalientes en relación a: i. qué ejes de la vida en la calle se recortan como problema social a solucionar; ii. qué responsabilidades atañen a cada actor social en estas soluciones y iii. qué aspectos de los grupos poblacionales se delimitan con determinadas categorías (edad, género, etc.). Se consideró el eje temporal para contextualizar las categorizaciones y esquemas de intervención. El análisis incluyó, además, los aportes teóricos vigentes sobre el tema para entender que la focalización en la falta de vivienda y la invisibilización de las causas estructurales impiden soluciones de largo alcance.

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Entre prácticas instituidas, instituciones interpeladas y luchas distintivas:
la AUH frente a la ampliación del derecho a la educación (2009-2015).
Nora Gluz e Inés Rodríguez Moyano

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Las tensiones de las condicionalidades de la Asignación Universal por Hijo desde la perspectiva de los actores.
Laura Eugenia Garcés

Al analizar las políticas sociales, podemos posicionarnos en perspectivas teóricas que justifican el establecimiento de condicionalidades o, por el contrario, en perspectivas que se oponen a aquellas por considerar que contradicen la idea de derecho. En tanto, en el presente trabajo pretendemos problematizar esas respuestas dicotómicas y las tensiones conceptuales que están presentes en las percepciones de los actores involucrados en la Asignación Universal por Hijo de Argentina, analizando los sentidos otorgados a estos conceptos, ya no como correctos o incorrectos según una perspectiva teórica sobre las condicionalidades, sino complejizando el análisis, articulando con otros desarrollos teóricos que amplíen el horizonte explicativo de la condicionalidad y que, al mismo tiempo, den cuenta de las miradas de los sujetos involucrados en la práctica concreta de las condicionalidades.

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Las políticas de transferencias condicionadas en la Argentina posconvertibilidad:
¿una forma de mediación entre la cuestión social y el régimen social de acumulación?
Silvio Alejandro Crudo

En las últimas décadas se advierte la expansión que han tenido los programas de transferencias condicionadas (PTC) en los esquemas de protección social, así como sus mutaciones en términos de diseño. Si varios son los factores que ayudan a comprender los procesos de formulación de las políticas sociales, nos centraremos en uno: el régimen social de acumulación en el que se encuentran insertas. El interrogante que guiará este trabajo será: ¿qué relaciones se pueden establecer entre los PTCI y el régimen social de acumulación que contiene? Para responderlo, tomaremos los casos de dos programas argentinos: el Plan Familias por la Inclusión Social y la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social. La hipótesis que sostendremos es que estos programas se actualizan como una forma de mediación entre la cuestión social y el incipiente régimen social de acumulación que se estaba definiendo tras la salida de la convertibilidad. Para ello, recurriremos a decretos y reglamentaciones de los programas tomados como casos, documentos institucionales y datos estadísticos.

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¿Cooperativismo como oportunidad perdida? Problemas estructurales y coyunturales del cooperativismo bajo programas
Pilar Arcidiácono y Ángeles Bermúdez

El artículo analiza el campo del cooperativismo de trabajo bajo programas a partir del caso del Programa “Ingreso Social con Trabajo” (Prist). Se abordan cuestiones estructurales y cambios de coyuntura apelando a la metáfora de bisagras de gestión. Se sostiene que las modificaciones impulsadas por el gobierno de Cambiemos se erigen y legitiman sobre un conjunto de supuestas “debilidades preexistentes” del programa, donde el esquema cooperativo comenzaba a perder centralidad. Hasta el momento, la nueva gestión brinda mayor preponderancia a las actividades de formación con una nueva versión de la teoría de capital humano y al componente de las transferencias de ingresos. Este trabajo deja abiertos interrogantes sobre las posibilidades futuras y disputas en torno al Prist y a la línea del cooperativismo de trabajo bajo programas entre posiciones más próximas al reconocimiento de nuevas formas de trabajo autogestivo-asociativo que persiguen sectores de la economía popular, por un lado, y propuestas gubernamentales de corte individual que tienden a descolectivizar el abordaje de la política pública.

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De la promoción del trabajo cooperativo al Salario Social Complementario. Transformaciones en la transferencia de ingresos por trabajo en la Argentina
Malena Victoria Hopp

A partir del trabajo de campo cualitativo y el análisis documental, el artículo reconstruye y analiza la estrategia de política social del Estado argentino ligada a las transferencias de ingresos en el marco de experiencias de trabajo cooperativo y en la economía popular, y las disputas en torno a los sentidos del trabajo y la organización colectiva que estas implican. En este recorrido, se indaga acerca de los fundamentos de la inclusión del trabajo cooperativo como marco de realización de las tareas laborales y como condición para el otorgamiento de una transferencia directa de ingresos, en el período 2003-2015, y la ruptura que plantea la nueva orientación de las políticas sociales que propone transferencias “sin cooperativas” y la creación de un Salario Social Complementario, impulsados por la nueva gestión de Gobierno, iniciada en diciembre de 2015.

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La lucha por un lugar en Buenos Aires.
Crisis de la vivienda y boom inmobiliario (1990-2010)
Marie-France Prévôt-Schapira

En el marco del programa Metraljeux de estudio sobre cuatro metrópolis de América Latina, este trabajo parte de la idea de que en Buenos Aires, como en otras ciudades de la región, los modelos de gobernanza son producto de las lógicas políticas e institucionales que caracterizaron las trayectorias de las metrópolis así como su inserción en la globalización. El análisis propuesto, elaborado como resultado de un trabajo de campo en las ciudades de México y de Buenos Aires en los años 2008-2010, permitirá entender los modos de la gobernanza de la vivienda en Buenos Aires, paradójica con respecto a las otras metrópolis de América Latina.

En primer lugar, se establecen, en una perspectiva histórica, las nuevas formas de precariedad y vulnerabilidad de la vivienda en la Ciudad de Buenos Aires en los años 2000. Luego se pone el foco en el desfasaje entre el derecho a la vivienda reconocido por la Constitución de la Ciudad Autónoma (CABA) y las políticas implementadas para responder a la apremiante demanda habitacional, privilegiando el análisis de las lógicas políticas e institucionales. Por último, se muestra cómo la concentración de programas de vivienda social, la mayor parte de ellos confinados en el sur de la ciudad, profundiza los procesos de segregación existentes, endurece las fronteras entre distintos barrios y exacerba las tensiones.

En fin, el artículo sostiene que la pregunta por quién se apropia del espacio es clave para hacer inteligible la dinámica y las posibilidades de la gobernanza metropolitana.

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Bienestar infantil y diversidad familiar.
Infancia, parentalidad y políticas públicas en España
Dolors Comas-d´Argemir

El reconocimiento de la diversidad familiar es un componente esencial para el bienestar de la infancia. Las familias han experimentado fuertes cambios en su composición y relaciones internas y esto es especialmente relevante en la España de los últimos cincuenta años, en que se ha pasado de un modelo familiar único (matrimonio heterosexual con hijos) a una diversidad de formas de convivencia y a una democratización de las relaciones entre hombres y mujeres y entre generaciones. En este artículo presentamos las políticas públicas dirigidas a la infancia, con especial referencia a las relacionadas con el reconocimiento de las nuevas realidades familiares. Constatamos que las políticas de infancia y las políticas familiares han sido de poca entidad y de gran fragilidad en España y que los avances que se produjeron a finales del siglo XX, coincidiendo con el desarrollo del Estado del bienestar, se han visto truncados con la gran depresión económica y las políticas neoliberales de austeridad, que limitan la responsabilidad del Estado y sitúan a la familia como garante del bienestar infantil, acentuando el riesgo de pobreza infantil. Es en este contexto en el que hay que interpretar la escasa sensibilidad pública hacia las nuevas necesidades de las nuevas familias.

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Los sistemas de registro de información como instrumentos para la gestión de políticas públicas para niñas, niños y adolescentes.
El caso de la Ciudad de Buenos Aires
Cristina Erbaro y Verónica Lewkowicz

El compromiso asumido por la Argentina, como Estado Parte de la Convención sobre los Derechos del Niño, y las leyes nacionales y locales de protección integral de derechos requieren del seguimiento de su implementación en las políticas públicas. En ese marco, una de las tareas más importantes es la construcción de sistemas de registro que brinden información sobre el acceso a los derechos de niñas, niños y adolescentes. En el presente trabajo se reflexiona sobre el Legajo Único Electrónico, primer sistema para el registro de situaciones de amenaza o vulneración de derechos, de uso exclusivo de todos los servicios y programas de atención directa del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

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Autoritarismo, espacio urbano y sectores populares
A propósito de Merecer la ciudad: los pobres y el derecho al espacio urbano, Oscar Oszlak (2017). Ciudad de Buenos Aires: Eduntref. Segunda edición ampliada
Fernando Ostuni

El compromiso asumido por la Argentina, como Estado Parte de la Convención sobre los Derechos del Niño, y las leyes nacionales y locales de protección integral de derechos requieren del seguimiento de su implementación en las políticas públicas. En ese marco, una de las tareas más importantes es la construcción de sistemas de registro que brinden información sobre el acceso a los derechos de niñas, niños y adolescentes. En el presente trabajo se reflexiona sobre el Legajo Único Electrónico, primer sistema para el registro de situaciones de amenaza o vulneración de derechos, de uso exclusivo de todos los servicios y programas de atención directa del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

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Los desafíos de la justicia escolar.
François Dubet

El gran proyecto escolar moderno se fundó en la mayoría de los países entre finales del siglo XIX y la primera mitad del siglo XX, cuando se construyeron los sistemas educativos públicos nacionales con la misión de escolarizar a todos los niños. En esos años de fuerte confianza en la educación, dos grandes proyectos se afirmaron: un proyecto de justicia social y un proyecto de emancipación. Uno se basa en la creencia en la capacidad de la escuela para promover una jerarquía social justa basada en el mérito de los individuos y no solo en los privilegios debidos a su nacimiento; el segundo postula que la escuela puede formar ciudadanos autónomos y solidarios en el marco de las sociedades nacionales democráticas. En este artículo se analizan esos dos proyectos, el de la justicia y el de la educación, para distinguir sus diversas dimensiones e intentar definir los desafíos a los que hoy nos enfrentamos. Se sostiene, en líneas generales, que en tanto los sistemas educativos están insertos en las sociedades, cuanto más justa e igualitaria es una sociedad, más probabilidades tiene la escuela de ser ella misma justa e igualitaria. Porque si bien la escuela interviene sobre la sociedad, no está quizás en condiciones de “salvar el mundo”.

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Las continuas mejoras en la distribución del ingreso en Argentina entre 2003 y 2015.
Ana Laura Fernández y Mariana L. González

El período 2003-2015 puede caracterizarse en su conjunto en términos socioeconómicos por el crecimiento de la economía, la mejora en las condiciones laborales y la ampliación de las políticas sociales y de seguridad social. Entre estos años se produjo, a su vez, una mejora continua en la distribución del ingreso, que implicó una reversión respecto de la tendencia regresiva que se había verificado desde los años de la última dictadura militar. En este marco, el objetivo de este trabajo es analizar la evolución de la distribución de los ingresos familiares e individuales durante esta etapa indagando en su asociación con diferentes factores tales como la dinámica del mercado de trabajo, los ingresos laborales y no laborales. El análisis se basa en una periodización fundamentada en la dinámica macroeconómica y de las variables analizadas, que distingue tres subetapas. La principal fuente de información es la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC.


El estudio permite concluir que la menor desigualdad en los ingresos familiares no solo se relaciona positivamente con una mejora en la distribución de los ingresos laborales sino también con el efecto diferencial del aumento de la ocupación y las variaciones en la tasa de actividad, y la menor precariedad en el empleo. Del mismo modo, es fundamental en la explicación la ampliación del régimen previsional y el aumento real de los haberes jubilatorios, mientras que las políticas sociales de transferencias monetarias tienen un rol también positivo, pero de menor intensidad.

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La desigualdad regional de ingresos en la Argentina de las últimas décadas
Impacto redistributivo del Estado y contribución regional a la inequidad urbana
Gabriel Calvi y Elsa Cimillo

En este trabajo se aborda el fenómeno de la desigualdad de ingresos personales en los distintos agrupamientos urbanos (regiones y aglomerados) de la Argentina y su evolución en los últimos veinte años. El estudio se concentrará en dos aspectos: 1) la evolución de la desigualdad y del impacto redistributivo de las transferencias estatales (contributivas y no contributivas) a nivel regional; 2) el aporte de cada área a la desigualdad del total urbano.


Para el primer aspecto abordado se analizarán coeficientes de Gini de ingreso per cápita familiar (IPCF), antes y después de transferencias estatales. En este punto se procederá comparando ambos tipos de coeficientes, asumiendo que la diferencia es un buen indicador del efecto redistributivo de la intervención del Estado. La comparación será realizada para cada uno de los agrupamientos territoriales en los distintos años considerados.


El segundo aspecto, de mayor complejidad, es el relativo a la contribución de regiones y aglomerados a la inequidad del total urbano en el período analizado. La desigualdad de IPCF del total urbano resulta de incluir en un único ordenamiento jerárquico (distribución) los ingresos individuales (IPCF) de distintas áreas geográficas, que presentan heterogeneidades en términos de tamaño poblacional y nivel de ingresos. Esta mayor o menor heterogeneidad (entre regiones o aglomerados) origina contribuciones diferenciales a la desigualdad total. La metodología utilizada en este punto es una adaptación del procedimiento de descomposición del Gini por fuentes de ingreso elaborado por Lerman y Yitzhaki (1985) y difundido por CEPAL en 2008 (Medina y Galván, 2008). La adaptación aquí realizada consiste en considerar los ingresos de los residentes de cada región o aglomerado como fuentes distintas del ingreso total urbano.


En la definición de las áreas urbanas se sigue la clasificación de agrupamientos territoriales que emplea el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) en la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), fuente de información utilizada en este trabajo. Nos referimos a las seis regiones estadísticas definidas por el INDEC (Gran Buenos Aires, Cuyo, Noreste Argentino, Noroeste Argentino, Patagonia y Pampeana) y a los distintos aglomerados urbanos relevados por la encuesta (cuya cantidad ha variado desde los inicios de la EPH).


El estudio es precedido por una sección en la que se describe brevemente la evolución de la desigualdad de ingresos entre 1993 y 2013, y que nos permite identificar las etapas a partir de las cuales será estilizado el análisis. Un último punto queda dedicado a las conclusiones que se desprenden de las evidencias aportadas.

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Producción de bienestar y estructura social en perspectiva comparada:
Reino Unido, España y Argentina
Jésica Lorena Pla y Emilio Jorge Ayos

Este artículo analiza la composición de ingresos y su relación con la estructura social, a partir de una perspectiva comparativa, seleccionando los casos de Reino Unido, España y Argentina. Retomamos la discusión sobre las formas de articulación entre las diferentes instituciones que participan en la provisión del bienestar, Estado, Mercado y Familia, aprendiéndolas a partir de la desagregación de los ingresos por fuente (laboral, no laboral, y en este último caso, su composición), abordados comparativamente a partir de la unidad de análisis individuo y la unidad de análisis hogar.


Utilizamos los microdatos de las siguientes fuentes: la Encuesta Permanente de Hogares del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (Argentina), la Encuesta de Condiciones de Vida del Instituto Nacional de Estadística (España - 2013 en cada caso) y su versión inglesa European Union Statistics on Income and Living Conditions (2009).


El instrumento de medición utilizado para analizar la evolución de la estructura de clases en relación al mercado de trabajo fue el esquema de clases de Erikson, Goldthorpe y Portocarero (Goldthorpe y Heath, 1992).

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Desigualdad de oportunidades de graduación universitaria en Argentina (1975-2015):
Efectos del territorio, la clase social de origen y el nivel educativo familiar
Pablo Dalle, Paula Boniolo, Bárbara Estévez Leston y Joaquín Carrascosa

El artículo analiza la incidencia del origen social familiar y el territorio en la desigualdad de oportunidades de graduación universitaria en Argentina y su evolución a través de cuatro cohortes nacidas entre 1945 y 1985. Se utiliza una metodología cuantitativa que combina el análisis de dos fuentes de datos secundarios: la Encuesta Nacional sobre Estructura Social de 2015 y el Censo Nacional de Personas, Hogares y Viviendas de 2010. Se utilizaron técnicas estadísticas descriptivas: tablas de contingencia, gráficos y mapas, e inferenciales: modelos log-lineales y de regresión logística multivariados. Las pautas observadas sugieren que la escasa expansión de la graduación del sistema universitario en las últimas décadas ha implicado, hasta el momento, una ampliación de la desigualdad de clase en el logro de credenciales universitarias en la cohorte más joven, esto es, mayores ventajas para quienes provienen de clases medias. El nivel educativo del hogar de origen es la variable que más influye en la graduación universitaria y su efecto sobre la desigualdad de oportunidades se mantiene constante a través de las cohortes. Asimismo, el estudio brinda evidencia en favor de que la región de nacimiento y de residencia actual contribuye a delinear la desigualdad de oportunidades educativas.

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Procesos de exclusión en las políticas sociales:
explorando los perfiles de la población no perceptora de la Asignación Universal por Hijo
Agustín Salvia, Santiago Poy y Ianina Tuñón

Está ampliamente probado que las instituciones laborales y de seguridad social asociadas a los mercados de trabajo formal constituyen el principal mecanismo de inclusión social sistémica en economías de mercado (OIT, 2017). No obstante, la reconfiguración productiva y sus efectos sobre el empleo y la exclusión a escala global condujeron a muchos gobiernos a desarrollar sistemas de protección paralelos a tales mecanismos (CEPAL, 2018). En América Latina, estos sistemas han adoptado la forma de programas de transferencias condicionadas de ingresos, orientados a la lucha contra la pobreza y concebidos como instrumentos transitorios hasta que los beneficiarios logren una mejor inserción en el mercado laboral. Si bien han tenido efectividad para paliar situaciones de pobreza extrema, en distintos países se ha constatado su insuficiencia para superar exclusiones o autoexclusiones sociales y promover formas más plenas de inclusión social sistémica.


A partir de 2009, el gobierno argentino implementó un sistema de transferencia condicionada de ingresos –la Asignación Universal por Hijo–, destinado a hogares con niños y adolescentes cuyos padres fueran trabajadores informales, desempleados o inactivos y no tuvieran acceso a otros mecanismos de protección social. La literatura ha abordado distintas aristas de esta política. Adoptando un enfoque crítico sobre el carácter universal, transitorio e inclusivo de esta iniciativa, este artículo aborda un aspecto poco explorado: el perfil socioeconómico, demográfico, laboral y residencial de aquellos potenciales beneficiarios excluidos o autoexcluidos del programa. Se parte de la hipótesis de que se trata de una población heterogénea, atravesada por diferentes clivajes y grados de marginalidad social, cuyas particulares condiciones constituyen el principal factor de exclusión.


La fuente de información son los microdatos de la Encuesta de la Deuda Social Argentina de la Universidad Católica Argentina correspondientes al período 2010-2015. Sobre las bases apiladas se aplican modelos de regresión, análisis factoriales y construcción de clústeres que permiten caracterizar y tipificar los diferentes procesos sociales de exclusión subyacentes a los perfiles socioeconómicos, demográficos, laborales y residenciales presentes en una población de niños y adolescentes elegibles no beneficiarios de la AUH.

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Políticas sociales y simbolismo del trabajo en Argentina
Desigualdad, apropiaciones y sentidos vividos en el espacio social de Córdoba
Gonzalo Assusa

El artículo aborda la relación entre políticas sociales y desigualdad en la Argentina contemporánea. Para ello, plantea su análisis en dos dimensiones paralelas e interconectadas. La primera refiere al lugar de las políticas sociales como instrumento de reproducción social y al modo en que se inserta en una serie de estrategias de reproducción social de las familias para sostener o mejorar su propia posición en el espacio de las clases sociales. La segunda refiere a cómo las políticas sociales (denominadas coloquialmente “planes sociales") pasan a formar parte de un acervo común de categorías simbólicas que se ponen en juego en la construcción de fronteras simbólicas que distinguen legitimidades, dignidades y prestigios diferenciales entre personas. Con este objetivo, el artículo propone una articulación de métodos, combinando procesamiento estadístico multifactorial de bases de datos como la ENES-PISAC, con un extenso trabajo de campo cualitativo que va desde entrevistas en profundidad hasta registros etnográficos.

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Las transformaciones en las prácticas de los sectores populares organizados a partir de la implementación de la Asignación Universal por Hijo
Victoria D’Amico

En este artículo exploramos las reconfiguraciones de la relación entre sectores populares y Estado a partir del análisis del modo que adoptó la inscripción de la AUH en las redes de sociabilidad política local de una organización socioterritorial, el Movimiento Justicia y Libertad en la ciudad de La Plata, entre 2011 y 2015. Sostenemos que la implementación de la AUH conllevó dos transformaciones simultáneas en las prácticas de los sectores populares organizados. Por un lado, reprodujo el sentido oficial de que la política es gestionada directamente por el Estado nacional. Al hacerlo, las organizaciones se distanciaron del carácter disruptivo con que habían disputado previamente su papel protagónico como mediadoras en la gestión de políticas sociales y, como consecuencia, se produjeron procesos de individualización de los sectores populares.


Por otro, las organizaciones reconfiguraron su trabajo territorial a través de su participación en otros programas sociales. Las cooperativas del Programa de Ingreso Social con Trabajo, más conocido como “Argentina Trabaja”, operaron como núcleos de articulación de recursos, tareas y demandas al Estado en el entramado local. Reconstruimos empíricamente las tensiones irresueltas que ambos procesos generaron en las experiencias de ciudadanización y desigualdad, particularmente para las mujeres.

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Experiencias del bienestar
Para una comprensión de la política social desde el sentido común
Daniela Soldano

Conseguir trabajo, agua potable, una bolsa de alimentos, un turno médico, un lugar donde vivir, o un cupo en la mejor escuela pública del barrio, constituyen desafíos que enfrentan a diario los vecinos de las barriadas relegadas de las ciudades en nuestra región. Estos desafíos permiten advertir dos registros del orden socio-político: la estructura desigual que da forma a sus condiciones de vida y las prácticas efectivas de reproducción social. Entre ambos, se ubica el sentido común, un nivel de conocimiento experiencial, potente para orientar dichas rutinas cotidianas y con capacidad para “suturar” simbólicamente las fracturas de una sociedad atravesada por la desigualdad socioeconómica. Este artículo propone la comprensión de lo que se denominará “experiencias del bienestar” –del Estado y la política social–, en las que entran en escena un conjunto de razonamientos evaluativos que atañen a la calidad de los recursos públicos, a la efectividad y legitimidad de su mediación y al grado de justicia presente en su distribución en los diferentes territorios.

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Cuando la desigualdad y la pobreza pasaron a ser problemas de la gerencia social
Notas sobre el caso de los think tanks en los noventa
Adriana Clemente

Este artículo problematiza sobre la orientación y las características de las fuentes de conocimiento y el asesoramiento brindado para el diseño de los programas sociales y el tratamiento de la pobreza que se realizaron como parte de la cooperación técnica para el desarrollo en la década de los noventa. El análisis focaliza el rol de los dispositivos institucionales que actúan en torno a procesos de vinculación tecnológica y social con la vocación de incidir en la agenda pública (think tanks), particularmente los asociados al ámbito académico inscriptos en el campo de las políticas sociales y el desarrollo.