Número 2 - Primer semestre 2018

Prácticas y saberes

Los sistemas de registro de información como instrumentos para la gestión de políticas públicas para niñas, niños y adolescentes
El caso de la Ciudad de Buenos Aires

  • Cristina Erbaro

    Universidad de Buenos Aires. Facultad de Ciencias Sociales. Licenciada en Sociología, Universidad de Buenos Aires (UBA). Especialista en Problemáticas Sociales Infanto/Juveniles –Centro de Estudios Avanzados (CEA- UBA)– y en Evaluación de Políticas Sociales, Igualdad de Género, Derechos de la Infancia, Educación y Salud –Universidad de San Martín (Unsam)–. Docente e investigadora, Facultad de Ciencias Sociales, UBA. Directora de Políticas Públicas e Investigación, Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (febrero 2017).
    Correo electrónico: criserbaro@fibertel.com.ar
  • Verónica Lewkowicz

    Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes – Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Licenciada en Sociología, Universidad de Buenos Aires (UBA). Especialista en Evaluación de Políticas Sociales, Igualdad de Género, Derechos de la Infancia, Educación y Salud (Universidad de San Martín (Unsam)). Actualmente cursando Maestría en Metodología de la Investigación Social, Universidad de Tres de Febrero (Untref). Directora de Políticas Públicas e Investigación, Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
    Correo electrónico: velewko@gmail.com
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  • Para citar este artículo

    Referencia electrónica
    Erbaro, Cristina y Lewkowicz, Verónica (2018). Los sistemas de registro de información como instrumentos para la gestión de políticas públicas para niñas, niños y adolescentes. El caso de la Ciudad de Buenos Aires. Ciudadanías. Revista de Políticas Sociales Urbanas N°2. Primer semestre 2018, pp. 199-216 [En línea]. Consultada el: 26-06-2019
    URL: http://untref.edu.ar/sitios/ciudadanias/n2_practicas_art1.php
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Resumen

El compromiso asumido por la Argentina, como Estado Parte de la Convención sobre los Derechos del Niño, y las leyes nacionales y locales de protección integral de derechos requieren del seguimiento de su implementación en las políticas públicas. En ese marco, una de las tareas más importantes es la construcción de sistemas de registro que brinden información sobre el acceso a los derechos de niñas, niños y adolescentes. En el presente trabajo se reflexiona sobre el Legajo Único Electrónico, primer sistema para el registro de situaciones de amenaza o vulneración de derechos, de uso exclusivo de todos los servicios y programas de atención directa del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

Introducción

Es esperable que las políticas públicas se adecuen a la letra de la ley. Sin embargo, coincidimos con Konterllnik y Fraccia (2015: 80) en que “el cambio de la legislación para la infancia ha sido condición necesaria aun cuando no suficiente para el desarrollo de estos procesos de cambio institucional y reorientación de las políticas” (80).

En nuestro país, con la incorporación en el derecho interno de la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) en el año 1990 –Ley 23.849–, la sanción de leyes provinciales y, en el año 2005, de la Ley Nacional 26.061, se han producido ciertos avances hacia la consolidación del enfoque de derechos, pero, fundamentalmente, en el nivel de la formulación de las políticas. Así, las adecuaciones organizacionales alcanzadas hasta ahora han sido producto de un proceso plagado de tensiones entre el paradigma de derechos humanos y resabios de la mirada tutelar sobre niñas, niños y adolescentes de la Ley 10.903/19, derogada en el año 2005. También, por una legitimada fragmentación en la construcción de las problemáticas y en el armado de las respuestas para su abordaje.

Lo que define la legislación de derechos humanos para las políticas públicas para niñas, niños y adolescentes no son solo reorientaciones, sino que constituyen un cambio conceptual y, como tal, apuntan “a la transformación de estructuras administrativas, judiciales, presupuestarias y programáticas así como de prácticas organizacionales y sociales.” (Konterllnik y Fraccia, 2015: 15).

Por ello, para el monitoreo de su cumplimiento, el Comité de Derechos del Niño de Naciones Unidas planteó la necesidad de desarrollar indicadores que permitan mensurar el proceso de aplicación. En nuestro país, por razones de diverso orden, existe todavía una apreciable distancia entre la real situación de las niñas, los niños y los adolescentes, especialmente de algunos sectores sociales, y los estándares propuestos por la legislación vigente.

El presente artículo se centra en una revisión del diseño conceptual y del proceso de implementación del Legajo Único Electrónico (LUE) como sistema de registro, desarrollado por el Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes (CDNNYA), organismo del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (GCABA), responsable administrativo de las políticas de infancia y garante del ejercicio de derechos de la población menor de edad.

La importancia que tienen los registros para la gestión reside, fundamentalmente, en que es posible revisar y evaluar las políticas, programas y proyectos en sus aspectos conceptuales, en la medida en que brindan o pueden brindar información desagregada del acceso a los derechos y las estrategias para su restitución. En términos de Cora Escolar (2012: 197) “´los datos empíricos´ en sí no dicen nada, se deben analizar en función de identificar el lugar desde el cual fueron construidos” (2012: 197).

El enfoque conceptual para este análisis es la perspectiva de los derechos humanos que considera los derechos indivisibles e interdependientes y la integralidad, en tanto principio de la CDN y eje ordenador de las políticas del sistema de protección integral de derechos.

Indicadores de derechos humanos

La producción de datos en marcos institucionales opera como un poderoso insumo, a partir del cual es posible conocer “las potencialidades y limitaciones del ´hacer´” (Escolar, 2002: 1).

No consiste en una mera recolección de información que está dada en la realidad, sino que se trata de un proceso de construcción a partir de la perspectiva teórico metodológica por la que se haya optado, que permite comprender acontecimientos sociales en cada contexto (Escolar, 2002). Ello requiere de indicadores previamente construidos.

Según Simone Cecchini (2005: 11):

en términos generales se puede denominar indicador a un instrumento construido a partir de un conjunto de valores numéricos o de categorías ordinales o nominales que sintetiza aspectos importantes de un fenómeno con propósitos analíticos. [...] son instrumentos analíticos que permiten mejorar el conocimiento de distintos aspectos de la vida social [...] Gracias a la información que proporcionan, los indicadores sociales ayudan entonces a dar respuestas a problemas sociales y a tomar decisiones de políticas públicas sustentadas en la evidencia empírica.

Los indicadores sociales no son instrumentos neutrales y, debido a que no existe correspondencia entre conceptos y observaciones, “se requiere la existencia de una ´teoría auxiliar´ […], que especifique en cada caso el modo de relación de un indicador determinado con una variable teórica determinada” (Blalock, 1968, en Escolar, 2002: 2).

Es así que, en la formulación y ejecución de las políticas públicas para niñas, niños y adolescentes, se debe considerar la perspectiva de los derechos humanos, definidos como universales, indivisibles, interdependientes e inalienables, y los principios de la CDN, que refieren al conjunto de las políticas, de la conceptualización de las problemáticas y de las intervenciones.

Para este análisis vamos a considerar la interdependencia de los derechos y el principio de integralidad de la CDN, que consiste operativamente en la articulación de las acciones que tengan como resultado el cumplimiento de las obligaciones del Estado.

Señala Víctor Abramovich (2006: 43) que “el derecho internacional de los derechos humanos no formula políticas, sino que establece estándares que sirven de marco a las políticas que cada Estado define”. Los estándares surgen de la interpretación de las normas y refiere a resultados esperados pero que se verifican o comprueban a través de indicadores, los cuales deben complementarse con otros que den cuenta del acceso a derechos a través de los “mecanismos institucionales y las políticas públicas que permiten garantizar progresivamente la efectividad de esos derechos, y a los recursos y capacidad con que cuenta la población para exigirlos” (Cecchini, 2010: 94, en Pautassi y Royo, 2012: 14).

Interdependencia de los derechos
e integralidad de las políticas

La interdependencia de los derechos y el principio de integralidad de la CDN le dan sustento al planteo de sistema para pensar las políticas para la infancia y adolescencia, a la construcción de situaciones problemáticas y a las intervenciones ante la vulneración de derechos.

La integralidad encuentra dificultades para afianzarse en la implementación de políticas de protección y, por lo tanto, se establece como un adjetivo con calificación residual en las prácticas institucionales. El correlato de la integralidad es la corresponsabilidad, una no es posible sin la otra y ambas son la garantía del sistema de protección integral de derechos (Erbaro y Lewkowicz, 2011).

En el nivel de la formulación de las políticas se refleja la normativa vigente, en la medida en que muchas de aquellas toman los principios del enfoque de derechos que orientan las estrategias para las intervenciones (Asesoría General Tutelar, AGT, 2013). O sea que las dificultades a las que se hizo referencia anteriormente se encuentran, fundamentalmente, en la ejecución. Como ya se mencionó, esta situación se relaciona, en parte, con la permanencia de concepciones que miran o caracterizan la realidad en forma parcializada, por lo que las respuestas se presentan a modo de compartimentos no relacionados, sin una lógica articuladora del conjunto como parte del sistema de protección. De lo que se trata entonces es de mejorar la calidad institucional, lo cual requiere “que la pluralidad de acciones del gobierno confluya en políticas integrales” (Acuña, 2010: 7).

La idea de responsabilidad compartida o corresponsabilidad del conjunto de actores que se encuentran en lugares de decisión e intervención importa la necesidad de alcanzar acuerdos con relación a marcos conceptuales generales que comprendan la construcción de las problemáticas, modalidades de abordaje e instrumentos compartidos.

Antecedentes de sistemas de registro de información

El escenario que definen las normas de derechos humanos hizo que distintas organizaciones y organismos internacionales comenzaran a desarrollar proyectos destinados a ampliar y consolidar su lugar en tanto encargados de la vigilancia y monitoreo social de las políticas de los Estados.

A nivel internacional, podemos nombrar el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (Unicef), el Instituto Interamericano del Niño (IIN) y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Como organizaciones no gubernamentales: Childwatch International (CWI), CARE, Save The Children, Children Rights Information Network (CRIN).

A nivel nacional se encuentra el Instituto Nacional de Estadística y Censos (Indec) y el Sistema Integrado de Información sobre las Políticas Públicas dirigidas a la Niñez, la Adolescencia y la Familia (Siippnaf), creado en el año 2009 por la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia (Senaf) del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. Un año más tarde se creó, en la provincia de Buenos Aires, el Registro Estadístico Unificado de Niñez y Adolescencia (Reuna) y, en la Ciudad de Buenos Aires, la Dirección General de Estadística y Censos del Ministerio de Hacienda y el Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, dependiente de Jefatura de Gobierno.

El Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes - Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

La sanción de la Ley 114 de la Ciudad en el año 1998 y, fundamentalmente, de la Ley Nacional de Protección Integral de Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes, 26.061, en el año 2005, pueden considerarse hitos destacados del proceso que obliga a los gestores de las políticas públicas a la adecuación constante de los aspectos de estas que no se encuentren en concordancia con tales normas.

Es así que, en virtud de la perspectiva de los derechos y el principio de integralidad consagrados en las normas, tal adecuación impone la generación de un conjunto de metodologías de recolección e instrumentos nuevos, aun en contextos donde persisten las políticas públicas fragmentadas como las actualmente vigentes. Algunos autores enfocan el problema de la interdependencia no solo en el plano de los derechos, sino también en el plano de los sujetos (Scott, 1999). Esta dimensión de interdependencia de las personas resulta central en niñas, niños y adolescentes, debido a que están socialmente posicionados en relaciones de dependencia –de padres, maestros, etc.– (Erbaro, Lewkowicz, Llobet, 2008).

En el año 2000 se forma el Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes con los integrantes de la Red de Defensorías y se continúa con la misma perspectiva conceptual en la consideración de los motivos de atención y registro de información. Este es un organismo integrado por diversos programas y servicios y depende de la Jefatura de Gobierno de la Ciudad. Posee autonomía técnica y administrativa para cumplir con su misión: acordar entre las distintas áreas gubernamentales y no gubernamentales todas las acciones relacionadas con niñas, niños y adolescentes.

Sistemas de registro. Procesos de construcción

El proceso de construcción de registros en el marco conceptual de la protección integral de derechos, en base a la CDN, comenzó en la Red de Defensorías del Ministerio de Desarrollo Social1 de la Ciudad. Se caracterizó por horas de debate y estudio entre integrantes de diferentes disciplinas y el conjunto de áreas de la Red y puede considerarse como el inicio del acercamiento del cuerpo conceptual de derechos a un instrumento de recolección de información.

Las categorías existentes hasta ese momento reflejaban una visión de la infancia y la adolescencia entendida como “objeto de protección y control”, que solo permitía abordar la realidad de niñas, niños y adolescentes desde una perspectiva que, en principio, no estaba pensada desde sus derechos.

Entonces, el primer paso consistió en construir categorías que dieran cuenta de la demanda de los niños y adolescentes como sujetos de derechos. Para ello se tomó como marco conceptual el articulado de la CDN, perspectiva con la que aún se trabaja.

Así, una de las primeras tareas desarrolladas por el equipo de investigación,2 a cargo de la sistematización de la información producida y registrada por los equipos interdisciplinarios, fue la de conocer las características de la población que llegaba a las Defensorías Zonales y el tipo de consultas que realizaban y eran atendidas. Paralelamente, el área construyó categorías o variables que dieran cuenta de la demanda/consultas de niñas, niños y adolescentes como sujetos de derechos. Esta tarea ya venía tomando forma en un trabajo articulado con los equipos de atención. Estos criterios de trabajo tendían a homogeneizar conceptualmente la Red y a favorecer la carga por los equipos de atención.

No fue un camino de fácil recorrido, debido a que la carga solía ser considerada una tarea secundaria, que nada tenía que ver con los aspectos conceptuales de las políticas y que, por ende, no ayudaba en las acciones cotidianas. Su concreción insumió años de intercambios y debates que sirvieron para sembrar la idea de su utilidad y necesidad. Los primeros instrumentos fueron rudimentarios, pero permitieron ir agregando campos de registro que posibilitaron alcanzar una mayor complejidad y mejorar la construcción de los datos.

Concretamente, los motivos de consulta se convirtieron en derechos vulnerados o amenazados, como producto de trabajo colectivo con integrantes de la Red de Defensorías Zonales, en primer término, y luego con los de todos los equipos del Consejo –sociólogos, abogados, antropólogos, psicólogos,trabajadores sociales, operadores–.3

Los artículos de la CDN actuaron a modo de grandes categorías que, desagregadas en otras de menor nivel de abstracción, más operativas, se constituyeron en indicadores. Este conjunto de variables e indicadores fueron la base de un sistema de información con la característica destacada de que permitía leer el acceso, la vulneración y la restitución de los derechos de niñas, niños y adolescentes.

Desde los comienzos como Red y luego como Consejo, se consideró a los registros un instrumento esencialmente dinámico, por dos cuestiones centrales. Primero, y como ya se dijo, por la necesidad de una revisión constante que permita la detección a tiempo de cambios producidos por la incorporación de profesionales, por nuevos motivos de atención y una mayor complejidad en los que ya venían trabajándose, por desactivación de recursos y generación de nuevos, entre otras cuestiones. Segundo, por las propias dificultades de la práctica de atención, que hace que se produzca un corrimiento de lo formulado en la definición de cada programa o servicio. Esto se debe a que la ejecución y las intervenciones concretas con la población son materia de negociaciones constantes, en parte por los actores involucrados y, también, por los recursos de los que se dispone. Por lo tanto, es indispensable tener una actitud de vigilancia en relación con los desvíos conceptuales. Según Cora Escolar (2012: 197), “estar atento a la diversidad de subjetividades que intervienen en todo el proceso que recorre una y otra vez la construcción de distintas matrices de datos que se constituyen en fuentes de información básica para el trabajo de sistemas de información”.

Además de las categorías/derechos, desde un principio fue necesario contar también con subcategorías, dado el alto nivel de abstracción de los derechos y la diversidad de la demanda.

A modo de ejemplo, se incluyen los siguientes derechos/categorías y sus definiciones:

Familia/Cuota alimentaria: consultas referidas a reclamos de cuota alimentaria a sus padres, responsables o tutores.

Derecho a la Convivencia Familiar: Vinculado al derecho que tiene todo niño a vivir con su familia y que el Estado debe garantizar.

Desarrollo humano/Autonomía: Relacionado con la formación de las niñas, niños y adolescentes en su calidad de personas y en su condición de ciudadanos.

Nivel de vida adecuado: Relacionado con todas las obligaciones que frente al niño tienen los Estados, en tanto garantizadores de la convivencia social y del bien común. Desde esta perspectiva, podemos describir el acceso a los bienes sociales de las niñas, los niños y los adolescentes que tiene como único obligado al Estado.

Medidas de protección contra situaciones de violencia: El Estado debe a los niños la protección y el cuidado necesarios para su bienestar, teniendo en cuenta los derechos y las obligaciones de sus padres, tomando las medidas adecuadas para ese fin. La protección que se les debe es contra toda forma de perjuicio, descuido o trato violento o negligente, malos tratos, explotación sexual, abuso físico y mental, mientras los niños se encuentren bajo la custodia de sus padres u otros.

Medidas de protección especial de derechos: Comprende las medidas tendientes a la recuperación del ejercicio de los derechos cuando estos han sido vulnerados por distintas agencias del Estado, ya sea porque se ha judicializado una situación de pobreza, se dictó una medida de privación de libertad o se produjeron situaciones de violencia institucional (solo para víctimas).

Identidad: Incluye el derecho que tiene todo niño a tener un nombre y una nacionalidad y, en la medida de lo posible, a conocer a sus padres y a ser cuidado por ellos. Está relacionado con la obligación que tienen el Estado y la comunidad toda de preservar la historia biológica y socio-cultural de todos los niños y adolescentes.

A no ser discriminado: Vinculado a la obligación que tienen los Estados partes de asegurar que ningún niño sea discriminado en función de características personales ni por la condición de sus padres.

Defensa: Refiere a la obligación del Estado de brindar patrocinio gratuito a todo niño acusado de delito (infractores/supuestos infractores), expresada en la CDN y en nuestra Carta Magna.

A ser informado: Comprende el acceso de todo niño a la información sobre cualquier tema que sea de su interés y, por lo tanto, la obligación de quienes poseen dicha información de brindarla. Incluye la información necesaria sobre los derechos que le asisten y la forma de ejercerlos.

El CDNNYA pasó por diferentes momentos y modos de registro de la información, como la mayoría de los organismos de la administración pública, los cuales, a medida que fueron incorporando las nuevas tecnologías, iban desarrollando mayor y mejor calidad de datos.

Desde una mirada retrospectiva sobre la construcción de los instrumentos de recolección de información en el organismo, es posible establecer tres dimensiones de análisis: la temporal (modificaciones en la forma de registro a lo largo del tiempo), la tecnológica (utilización de nuevas tecnologías y el desarrollo de saberes específicos en el organismo –Excel, sistemas estadísticos, sistemas de registro en línea para carga y para extracción de información)– y la institucional (cambios en el organismo).

Esta última dimensión refiere al crecimiento del CDNNYA, que actualmente alcanza a la totalidad de la jurisdicción territorial con al menos una Defensoría Zonal por Comuna. Alcanzado este objetivo previsto en la Ley 114, se implementaron otros programas/servicios que trabajan en forma articulada con aquellas y entre sí: Departamento de Intervenciones Especiales, Centro de Atención Transitoria, Guardia Jurídica Permanente, Registro de Chicos Perdidos, Registro Único de Aspirantes a Guarda con fines de Adopción, Programa Contra Toda Forma de Explotación. Este cambio en la estructura del organismo obviamente planteó la necesidad de construir un registro por servicio, debido a las diferencias de las tareas desarrolladas. Por lo tanto, el registro de información en ese momento se componía de bases diferenciadas, con variables específicas para cada uno de ellos. A continuación se incluye una breve definición de las responsabilidades de cada uno.

Defensorías Zonales

De 14 en el año 2009 pasaron a 17 en la actualidad. Las integran equipos de profesionales psicólogos, trabajadores sociales y abogados y tienen como responsabilidad la promoción, protección y restitución de derechos de niñas, niños y adolescentes, en forma descentralizada en el ámbito de la CABA.

Línea 102

Es un servicio de atención telefónica gratuita que funciona durante las 24 horas, durante los 365 días del año. Asesora y deriva consultas a los diferentes servicios del Consejo o a las áreas de gobierno que corresponda relacionadas con cualquier situación que involucre a niñas, niños y adolescentes.

Guardia Jurídica Permanente

Está integrada por abogados que atienden las 24 horas, durante todo el año. Tiene a su cargo la recepción de consultas y denuncias institucionales vinculadas a situaciones de amenaza o de violación de derechos e interviene realizando asesoramiento, patrocinio y derivación.

Centro de Atención Transitoria

De régimen abierto, aloja a niñas, niños y adolescentes que, por distintas razones, se encuentran alejados de sus familias o en conflicto con ellas. La derivación es realizada por la Guardia Jurídica Permanente ante situaciones de emergencia. Cuenta con un equipo integrado por trabajadores sociales, psicólogos, abogados y operadores sociales.

Registro de Chicos Perdidos

Tiene como objetivo registrar, brindar información y orientar a la localización de las niñas, los niños y los adolescentes que se hayan extraviado en el ámbito de la CABA. Toda denuncia realizada en sede policial debe ser comunicada al CDNNYA.

Registro Único de la Ciudad de Buenos Aires de Aspirantes a Guarda con fines Adoptivos

Se crea a partir del 1 de enero del año 2005, en cumplimiento con la Ley 1417 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Programa Contra Toda Forma de Explotación

Tiene la responsabilidad de detectar, prevenir y erradicar toda forma de explotación de niñas, niños y adolescentes.

Departamento de Intervenciones Especiales (DIE)

Interviene en situaciones de vulneración de derechos de niñas, niños y adolescentes cuya complejidad requiere el apoyo de un operador.

Esta heterogeneidad de servicios/programas y, por ende, de modalidades de atención, de tipos de acceso y prestaciones, que realizaban multiplicidad de registros de datos no integrados, dio origen a la idea de componer un Sistema de Medición de Derechos. Para su armado se conservaron las categorías/variables e indicadores principales, a lo que se sumó un glosario terminológico con el objetivo de tener un piso común para la lectura de la información recogida de manera diferenciada y reunida analíticamente. Como corolario de este proceso, se crea un instrumento único para recolección de la información primaria, en una plataforma electrónica y con accesibilidad en línea para todos los servicios/programas de atención directa de niñas, niños y adolescentes: el Legajo Único Electrónico.

Se trabajó en base a la definición de un sistema como un conjunto de elementos significativos, ordenados y relacionados, en este caso información sensible sobre niñas, niños y adolescentes. La idea fue que esta nueva propuesta tuviera los campos necesarios y suficientes para que, al hacerlos interactuar, pudieran dar cuenta de la situación de niñas, niños y adolescentes y así facilitar, con información confiable, la toma de decisiones en materia de políticas.

Otra cuestión que se tuvo en cuenta fue su diseño, la accesibilidad o facilidad en su uso. La construcción requirió de un diagnóstico previo que identificara los recursos disponibles, necesidades y posibles obstáculos. Por otro lado, además, la implementación en relación con su funcionamiento y uso devino en una cuestión de especial relevancia, en la medida en que la buena carga de información requiere de recursos materiales y de profesionales, operadores y personal administrativo bien capacitado.

El LUE se constituyó en un sistema en el que los programas y servicios realizaban su carga y la Dirección de Políticas Públicas e Investigación se ocupaba de su sistematización. Entre las líneas de acción de esta dirección se encontraban las de desarrollar y mantener actualizado un mapa de las políticas, programas y servicios de la Ciudad; analizar, evaluar y monitorear las políticas públicas de infancia y adolescencia a fin de proponer los cambios necesarios en el marco de la protección integral; promover la producción y circulación de información demográfica y social apropiada para la formulación y desarrollo de políticas de infancia en la Ciudad; desarrollar trabajos de investigación sobre aspectos relevantes de la calidad de vida de niñas, niños y adolescentes y, por supuesto, la producción y análisis de información estadística de los servicios del organismo.

El Legajo Único Electrónico (LUE)

En el año 2010 el Consejo de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes comenzó el diseño del LUE, como primer instrumento de registro de información sobre niñas, niños y adolescentes a ser utilizado por todos los servicios y programas del organismo de gobierno de manera unificada en un instrumento y con modalidad en línea.4

El LUE es el sistema de registro administrativo de las intervenciones de distintos servicios y programas del CDNNYA. Permite, con el uso de otro programa informático, asistir en el análisis y presentación de los datos almacenados. Se encuentra dentro de la red interna del Gobierno de la Ciudad, por lo que es posible acceder desde cualquier dispositivo de la red y, en la medida en que admite el acceso a la información registrada hasta la noche anterior, se accede a datos privilegiados sobre la situación de niñas, niños y adolescentes con derechos vulnerados que hayan sido registrados, tanto desde el nivel central como desde las áreas descentralizadas del organismo.

Entre sus particularidades se encuentra el acceso diferenciado por tipo de tarea y jerarquía, en función de criterios institucionales y propios del Sistema de Protección de Derechos. Tiene como características principales la identificación de los derechos involucrados en las consultas y la identificación de recursos disponibles, como son los servicios de atención propios del GCBA, la comuna de residencia de la niña, el niño o el adolescente, así como la singularización de los lugares de alojamiento que pueden ser solicitados por los efectores. De esta manera, se coloca como un registro propio acorde a cada jurisdicción y a las particularidades del Organismo.

Proceso de construcción

Fue desarrollado en varias etapas. Comenzó con una estructura que constaba solo de algunos campos categorizados y muchos campos abiertos. Por lo tanto, la sistematización de lo registrado arrojaba datos mínimos de la población sobre la que se intervenía, pero no sobre el curso de la intervención de los servicios y programas del organismo ni sobre el resto de las políticas para las niñas, niños y adolescentes en la Ciudad.

En el año 2012 cambiaron las autoridades –presidencia y vicepresidencia– del organismo y con ello se reforzó la idea de contar con información primaria confiable. Así, se decidió avanzar sobre esa misma estructura pero con la incorporación de otros campos que ampliarían la información que aquella brindaba. Es válido aclarar que esta buena decisión política estuvo condicionada por tres importantes variables: tiempo, perspectiva conceptual y presupuesto.

Las dos primeras variables se presentaron íntimamente relacionadas. Si bien el tiempo apremiaba, se priorizó la calidad conceptual del instrumento, por lo que fue necesario deconstruirlo y volverlo a armar. Se le dedicó el tiempo que los dos equipos de trabajo consideraron necesario: el del Consejo a cargo de los aspectos conceptuales y en parte del diseño y el otro, de la Agencia de Sistemas de Información del Gobierno de la Ciudad responsable del desarrollo informático.

La herramienta debía cumplir una doble función. Por un lado, ser útil a los servicios y programas en lo cotidiano de las intervenciones y, por otro, permitir la obtención de datos sobre el funcionamiento de las políticas y el acceso a los derechos de niñas, niños y adolescentes en una lógica de adecuación a la normativa vigente. Para ello se profundizó, además, en la selección de otros y mayor cantidad de indicadores.

Si bien la experiencia de uso del sistema facilitó la identificación de ciertos déficits o falencias operativas y, también, la falta de algunos indicadores sobre problemáticas que no fueron tenidas en cuenta en un comienzo, como el registro de las situaciones de adopción, es posible decir que se logró cumplir con los objetivos propuestos. Se implementó un instrumento registral institucional que cambió la lógica de una mirada excluyente sobre el sujeto y su problemática, para registrar los derechos vulnerados y las respuestas estatales.

El sistema es accesible e interactivo; contiene campos obligatorios y otros de carga optativa. Muchos campos contienen desplegables para facilitar su uso y, además, permite grabar parcialmente la información en cada pantalla con el fin de no perderla, si es que no se puede registrar la totalidad de los datos. Estas posibilidades fueron pensadas para estimular la carga de información y el posterior uso, en camino de la despapelización que la administración pública promueve.

La estructura del LUE contiene campos agrupados en grandes dimensiones que brindan información sobre:

Datos personales y vinculares de niñas, niños y adolescentes

En esta dimensión se registran los datos identificatorios de la niña, el niño o el adolescente, información sobre vínculos familiares y vínculos significativos y de referencia, información sobre la situación educativa y de salud. Esta última se utiliza especialmente en los casos en que el derecho vulnerado o amenazado estuviera vinculado a la falta de acceso a una política de atención sanitaria o impactara en ese derecho.

Acceso a la política pública

Esta dimensión reúne información de la intervención iniciada por el servicio o programa tal como fecha de inicio; derechos vulnerados; vínculo entre el consultante y la niña, el niño o el adolescente; procedencia de la consulta, que incluye como referencia la jurisdicción de la que es originario, el organismo o el ministerio que la realiza o se identifica si es una demanda espontánea.

Tareas y resultados de la intervención

Para caracterizar la intervención se seleccionó un conjunto de tareas que los equipos de atención directa pueden realizar acorde al Sistema de Protección de Derechos, según lo descrito en la Ley 114 de CABA. Se definieron tres tipos de tareas: acciones (entrevistas, consultas, etc.): fecha de realización y tipo; recursos: fecha de solicitud, tipo de recurso, nombre del programa o servicio, fecha de reiteratorios y fecha y respuesta a la solicitud; medidas de protección excepcional:5 fechas que involucra la toma de una medida –fecha de elevación, de adopción, de efectivización, de las prórrogas– fecha y motivo de cese, juzgado interviniente. Además, se debe consignar, en el caso de una institucionalización, la información sobre las fechas de ingreso y egreso de la institución y el tipo y nombre de esta.

El conjunto de dimensiones, variables e indicadores que conforman el LUE hacen de este un instrumento de registro pensado desde de la lógica del Sistema de Protección Integral de Derechos, debido a que promueve definiciones para la medición de situaciones de vulneración y restitución de derechos, de los modos de intervención y de los dispositivos disponibles. También porque los servicios locales o descentralizados en las Comunas y la Guardia Jurídica Permanente –como servicio de protección en la emergencia– son las áreas responsables de las intervenciones (protección y restitución de derechos) y el resto de los servicios y programas –
PCTFE, DIE, CAT, RCHP– intervienen junto con las áreas responsables, pero sobre temáticas particulares con sus saberes específicos.

Esta descripción somera y acotada permite dar cuenta de los principales rasgos del LUE, en cuanto a que posibilita caracterizar las intervenciones del organismo administrativo, en términos de: el tiempo que duran las intervenciones con la identificación del inicio y finalización, los obstáculos que pueden demorar el desarrollo de una estrategia y la falta de respuesta de quienes deben intervenir a fin de evitar las situaciones de vulneración y garantizar el derecho de niñas, niños y adolescentes.

Con relación a la perspectiva integral que se mencionó al inicio, es importante, en primer lugar, recordar que la adecuación de las políticas al enfoque de derechos ocurre, fundamentalmente, en el nivel de la formulación. Y, en este sentido, el valor de este tipo de instrumentos reside en que reflejan los aspectos prioritarios del funcionamiento de las políticas, adecuadas o no a la lógica de la integralidad y la articulación en la implementación.

Más allá de estas limitaciones de la ejecución, es importante tener en cuenta que, sin revisiones críticas sobre lo que implica un instrumento de registro y recolección de información y su capacidad real de medición, la discusión sobre los derechos humanos se circunscribe a aspectos estrictamente declarativos y se limita su capacidad de producción de datos y, por lo tanto, de conocimiento sobre las políticas públicas y la razón de las intervenciones del Estado.

A modo de síntesis

  • Cuenta con la posibilidad de registrar todos los derechos que los equipos de atención consideran vulnerados o amenazados.
  • Las grandes dimensiones que lo estructuran –datos personales y vinculares de la niña, el niño y el adolescente, acceso a la política pública y tareas y resultados de la intervención– son consideradas indispensables y suficientes para pensar estrategias de restitución de los derechos.
  • Del registro de las medidas de protección integral que se desarrollan en función de una estrategia de intervención, permite conocer las respuestas de las áreas en el marco del trabajo intersectorial o corresponsabilidad. No solo desde que se inicia la consulta o intervención al organismo, sino también desde su área de procedencia o derivación.
  • La incorporación de campos para el registro de fechas visibiliza los tiempos de las respuestas efectivas de las políticas.
  • Muestra las situaciones de vulneración de derechos en las que se hace efectiva una medida excepcional y los tiempos de institucionalización y sus prórrogas.
  • Acorde con la perspectiva del respeto a la diversidad, el organismo decidió el reemplazo de la clásica variable dicotómica sexo por género. Las categorías del indicador se establecieron como “femenino, masculino, travesti”, dando cuenta de la identidad de la población que en ese momento concurría al Consejo.
  • La no obligatoriedad de registrar la fecha de nacimiento de niñas, niños y adolescentes, debido a la situación o circunstancias de una porción de la población atendida, se transformó en un obstáculo para conocer la población, sus necesidades y las estrategias de intervención.
  • En la dimensión “Acceso a las políticas”, donde se contemplan los derechos y motivos de consulta, se incluyó la categoría “otro” a modo de derecho, lo cual sesgó el indicador.
  • No estuvo incluido el seguimiento del proceso de adoptabilidad. Solo se consideró la solicitud de adoptabilidad inicial y el egreso de un lugar de alojamiento por adopción. Se perdieron las vinculaciones de las niñas, niños y adolescentes con pretensos adoptantes.
  • Además de su aporte a la producción y difusión de datos a nivel gubernamental en la CABA, el instrumento es parte de la construcción de un cuerpo metodológico y conceptual específico del Sistema de Protección Integral de Derechos. En este marco conceptual, las niñas, los niños y los adolescentes, como un actor social más, establecen una nueva relación jurídica con el Estado pero, al mismo tiempo, con la sociedad.


Comentarios finales

El Sistema de Protección Integral de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes implica un cambio de reglas y relaciones para estos sujetos. Representa, también, la creación de un marco institucional y jurídico propio destinado a garantizar la protección de este actor socialmente resignificado (Unicef, 2008).

El proceso de cambio hacia el nuevo armado institucional que requiere la protección de derechos se presenta complejo y está caracterizado por tensiones y disputas de poder entre dos paradigmas convivientes, lo cual hace que se constituya un escenario de políticas fragmentadas y una dificultosa articulación para la concreción de respuestas integrales, pero esto no impide la construcción de instrumentos que, como el LUE, puedan proveer insumos para revisar y replantear las políticas públicas para niñas, niños y adolescentes.

El LUE tuvo como presupuesto de trabajo que aquello que se fuera a registrar tenía que permitir conocer las estrategias desarrolladas por las políticas públicas. A partir de las características poblacionales y derechos vulnerados, los servicios y programas definen intervenciones en articulación con otros efectores o no. Las tareas desarrolladas constituyen la materia prima para la elaboración de informes o diagnósticos sobre la situación en que se encuentran los derechos de niñas, niños y adolescentes en la CABA. Si bien el proceso de desarrollo de la herramienta no fue lineal, estas lecturas sí fueron posibles y constituyó uno de los primeros sistemas de registro de intervenciones y desde los derechos. ◙

Referencias bibliográficas

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Legislación

Convención sobre los Derechos del Niño - Ley 23.849/90.

Ley de creación del Registro Único de Aspirantes a Guarda con fines Adoptivos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 1417/04.

Ley de Protección Integral de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, 114/98, Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Ley Nacional de Protección Integral de Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes, 26061/05.

1Actualmente Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat. 2Actualmente Dirección de Políticas Públicas e Investigación. 3No es este el espacio para su desarrollo, pero la perspectiva de género permitiría explicar la composición del organismo. 4Resolución Nº 644/2011. Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes. 5Las medidas excepcionales refieren a la separación de un niño, niña o adolescente de su familia y su alojamiento en una institución. Deberán ser tomadas como último recurso y por el menor tiempo posible.
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Grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas: ejemplos de Argentina y Brasil.
Beatriz Cuenya

Este trabajo parte de un interrogante presente en el debate latinoamericano en torno a los grandes proyectos: ¿implican estos una subvención al capital inmobiliario, a empresas privadas y a consumidores ricos, a expensas de recursos o patrimonio públicos; o bien el sector público puede capturar las plusvalías urbanas para redistribuirlas socialmente? Para avanzar una respuesta, primero se define el alcance conceptual de los grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas. Luego se presentan algunos ejemplos de Argentina y Brasil, indicativos de tres estrategias de gestión por parte de los gobiernos locales: una regresiva, según la cual los nuevos entornos se financian a costa de recursos y patrimonio públicos; otra más redistributiva, que permite subsidiar a las zonas más pobres con los recursos generados en las zonas de redesarrollo, y una tercera más bien neutra que supone que el redesarrollo se autofinancia con recursos generados por los propios inversores privados y consumidores ricos.

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GLOBALIZACIÓN Y CAMBIO EN EL SUR DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES.
Hilda María Herzer

Este artículo examina la vinculación entre globalización, territorio y ciudad, focalizando el análisis en un aspecto de ese proceso que comienza a darse con cierto ímpetu en la ciudad de Buenos Aires desde fines de la década de 1990 hasta el presente. Se trata del proceso de gentrificación que en estos años se ha desarrollado en distintos barrios. Se hace hincapié en el proceso que, desde la década de 1990, tiene lugar en la zona sur de la ciudad.

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La cuestión de la vivienda en el Área
Metropolitana de Buenos Aires (2003-2008).
María Cristina Cravino

Este trabajo parte de un interrogante presente en el debate latinoamericano en torno a los grandes proyectos: ¿implican estos una subvención al capital inmobiliario, a empresas privadas y a consumidores ricos, a expensas de recursos o patrimonio públicos; o bien el sector público puede capturar las plusvalías urbanas para redistribuirlas socialmente? Para avanzar una respuesta, primero se define el alcance conceptual de los grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas. Luego se presentan algunos ejemplos de Argentina y Brasil, indicativos de tres estrategias de gestión por parte de los gobiernos locales: una regresiva, según la cual los nuevos entornos se financian a costa de recursos y patrimonio públicos; otra más redistributiva, que permite subsidiar a las zonas más pobres con los recursos generados en las zonas de redesarrollo, y una tercera más bien neutra que supone que el redesarrollo se autofinancia con recursos generados por los propios inversores privados y consumidores ricos.

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La juventud en plural: desigualdades, temporalidades e intersecciones.
Ramiro Segura

En este texto de presentación del dosier se plantean los ejes que se desplegaron en la mesa de un seminario en la que participaron especialistas en la investigación sobre juventudes con miras a establecer y profundizar el diálogo y el intercambio a escala regional sobre la temática, no solo en lo relativo a los desarrollos estrictamente académicos, sino también en lo que respecta tanto a las formas en que la investigación sobre juventudes desde las ciencias sociales se vincula actualmente con las políticas públicas como a los desafíos que la investigación social y la política pública sobre juventudes en la región tendrán en el futuro.

Se da cuenta de las miradas convergentes sobre el campo de estudio en juventudes y de las claves de lectura de los especialistas para reconocer la juventud en plural. En esta introducción se destaca cómo la desigualdad, las temporalidades y las intersecciones se constituyen en vectores analíticos desde los cuales se desagregan las juventudes como objeto de estudio.

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Jóvenes entre el centro y la periferia de la ciudad, del Estado y de la academia.
Mariana Chaves

En este escrito se analizan someramente tres campos de producción de lo social desde la perspectiva de la dinámica centro-periferia. Estas categorías tienen cierto potencial creativo para pensar las relaciones de producción del espacio social, pero, además de la ayuda para espacializar relaciones entre diferentes potenciales de poder, estas nociones nos habilitan para estudiar el punto de vista del actor o la visión de mundo. Se trata de conocer quién o quiénes deciden nombrar y logran colocar algo como centro y otra cosa como periferia. Ofrezco como respuesta simplificada anticipada que es desde el lugar donde está posicionado el sujeto, desde donde ve y nombra el mundo. Con esta hipótesis buscaremos pistas para entender el juego de la producción social de: 1) la juventud urbana; 2) las políticas públicas y sociales, que “tocan” a los jóvenes, y fi nalmente; 3) la producción científica sobre juventudes.

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Sensibilidades, derechos y participación juvenil en el escenario político
Itinerarios de investigación y agendas de discusión.
Pedro Núñez

Este artículo aborda la discusión acerca de las formas de participación política juvenil en el periodo entre 2008 y el ciclo político que termina con las elecciones presidenciales de 2015 en la Argentina, aunque se realiza el ejercicio de pensar qué dinámicas adquirieron estos fenómenos en países vecinos. La intención es proponer algunas claves y ejes a considerar como parte de un programa de investigación en la relación entre juventud y política. Para ello se analizan diferentes aspectos de las prácticas políticas juveniles, señalando aquellas cuestiones innovadoras en las formas de militancia como las que replican modos más tradicionales de involucramiento político.

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Investigaciones sobre juventud en Brasil: género y diversidad.
Wivian Weller

El artículo recorre las formas y los momentos de la investigación sobre la juventud en Brasil desde el análisis del movimiento estudiantil durante la década de 1960 hasta los años 2000, cuando comenzaron a diversifi carse los estudios al introducir las dimensiones de género, sexualidad, raza y etnia, entre otras dimensiones de la diferencia y la desigualdad, para llegar a la inquietud en el presente sobre cómo superar cierta difi cultad de articulación de diferentes categorías de análisis en un análisis interseccional de la juventud.

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Distancias cercanas y diferencias encontradas en la Ciudad de Buenos Aires. El caso de los adultos y las adultas que viven en las calles. 1997-2011.
Martín Boy

En este artículo se trabajará sobre las limitaciones que se encuentran en el campo de la Sociología Urbana para pensar el encuentro de otredades de clase que reactualizan procesos de desigualdad social. Mucho se ha escrito sobre el proceso de segregación residencial que atravesó a la Ciudad de Buenos Aires desde la profundización del neoliberalismo en la década de 1990 pero poco se dice sobre cómo la crisis social, política y económica modificó el paisaje urbano y cómo diferentes grupos de pobres reocuparon áreas centrales de la ciudad para desarrollar en el espacio urbano estrategias de supervivencia. De esta forma, se intentará reproblematizar cómo los pobres también construyen usos y significaciones de un mismo espacio céntrico.

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Hacia un enfoque relacional del bienestar
Elementos para el diagnóstico y la orientación de políticas públicas
Rolando Cristao

En el presente trabajo se analiza críticamente el enfoque de pobreza y se propone el enfoque de los activos y estructura de oportunidades como herramienta para el diagnóstico social. A partir de este desarrollo, se discute en qué medida el concepto de desigualdad podría actuar como organizador del análisis de la situación social.

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Programas sociales y personas en situación de calle en la ciudad de Buenos Aires
Un mapa conceptual de las intervenciones
Andrea Bascialla

El presente trabajo presenta un análisis resumido de las políticas sociales generadas por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para personas en situación de calle. A partir de la sistematización de la información ofi cial disponible, se confeccionó un cuadro de los programas y se señalaron los conceptos más sobresalientes en relación a: i. qué ejes de la vida en la calle se recortan como problema social a solucionar; ii. qué responsabilidades atañen a cada actor social en estas soluciones y iii. qué aspectos de los grupos poblacionales se delimitan con determinadas categorías (edad, género, etc.). Se consideró el eje temporal para contextualizar las categorizaciones y esquemas de intervención. El análisis incluyó, además, los aportes teóricos vigentes sobre el tema para entender que la focalización en la falta de vivienda y la invisibilización de las causas estructurales impiden soluciones de largo alcance.

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Entre prácticas instituidas, instituciones interpeladas y luchas distintivas:
la AUH frente a la ampliación del derecho a la educación (2009-2015).
Nora Gluz e Inés Rodríguez Moyano

El artículo propone analizar los sentidos que asumen las políticas de transferencias condicionadas de ingresos en el campo escolar, en el marco de las tendencias hacia la mayor integralidad de las intervenciones destinadas a garantizar el derecho a la educación durante el periodo 2009-2015 en Argentina. Nos interesa examinar el modo como estas son apropiadas en las escuelas a través de las mediaciones institucionales y de las tradiciones simbólicas propias del campo escolar así como de las lógicas de los actores que en ella intervienen. El trabajo toma como fuente los resultados de una investigación desarrollada entre 2013 y 2015 en la provincia de Buenos Aires sobre los procesos de implementación de la principal política de transferencias monetarias a nivel nacional: la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social.

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Las tensiones de las condicionalidades de la Asignación Universal por Hijo desde la perspectiva de los actores.
Laura Eugenia Garcés

Al analizar las políticas sociales, podemos posicionarnos en perspectivas teóricas que justifican el establecimiento de condicionalidades o, por el contrario, en perspectivas que se oponen a aquellas por considerar que contradicen la idea de derecho. En tanto, en el presente trabajo pretendemos problematizar esas respuestas dicotómicas y las tensiones conceptuales que están presentes en las percepciones de los actores involucrados en la Asignación Universal por Hijo de Argentina, analizando los sentidos otorgados a estos conceptos, ya no como correctos o incorrectos según una perspectiva teórica sobre las condicionalidades, sino complejizando el análisis, articulando con otros desarrollos teóricos que amplíen el horizonte explicativo de la condicionalidad y que, al mismo tiempo, den cuenta de las miradas de los sujetos involucrados en la práctica concreta de las condicionalidades.

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Las políticas de transferencias condicionadas en la Argentina posconvertibilidad:
¿una forma de mediación entre la cuestión social y el régimen social de acumulación?
Silvio Alejandro Crudo

En las últimas décadas se advierte la expansión que han tenido los programas de transferencias condicionadas (PTC) en los esquemas de protección social, así como sus mutaciones en términos de diseño. Si varios son los factores que ayudan a comprender los procesos de formulación de las políticas sociales, nos centraremos en uno: el régimen social de acumulación en el que se encuentran insertas. El interrogante que guiará este trabajo será: ¿qué relaciones se pueden establecer entre los PTCI y el régimen social de acumulación que contiene? Para responderlo, tomaremos los casos de dos programas argentinos: el Plan Familias por la Inclusión Social y la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social. La hipótesis que sostendremos es que estos programas se actualizan como una forma de mediación entre la cuestión social y el incipiente régimen social de acumulación que se estaba definiendo tras la salida de la convertibilidad. Para ello, recurriremos a decretos y reglamentaciones de los programas tomados como casos, documentos institucionales y datos estadísticos.

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¿Cooperativismo como oportunidad perdida? Problemas estructurales y coyunturales del cooperativismo bajo programas
Pilar Arcidiácono y Ángeles Bermúdez

El artículo analiza el campo del cooperativismo de trabajo bajo programas a partir del caso del Programa “Ingreso Social con Trabajo” (Prist). Se abordan cuestiones estructurales y cambios de coyuntura apelando a la metáfora de bisagras de gestión. Se sostiene que las modificaciones impulsadas por el gobierno de Cambiemos se erigen y legitiman sobre un conjunto de supuestas “debilidades preexistentes” del programa, donde el esquema cooperativo comenzaba a perder centralidad. Hasta el momento, la nueva gestión brinda mayor preponderancia a las actividades de formación con una nueva versión de la teoría de capital humano y al componente de las transferencias de ingresos. Este trabajo deja abiertos interrogantes sobre las posibilidades futuras y disputas en torno al Prist y a la línea del cooperativismo de trabajo bajo programas entre posiciones más próximas al reconocimiento de nuevas formas de trabajo autogestivo-asociativo que persiguen sectores de la economía popular, por un lado, y propuestas gubernamentales de corte individual que tienden a descolectivizar el abordaje de la política pública.

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De la promoción del trabajo cooperativo al Salario Social Complementario. Transformaciones en la transferencia de ingresos por trabajo en la Argentina
Malena Victoria Hopp

A partir del trabajo de campo cualitativo y el análisis documental, el artículo reconstruye y analiza la estrategia de política social del Estado argentino ligada a las transferencias de ingresos en el marco de experiencias de trabajo cooperativo y en la economía popular, y las disputas en torno a los sentidos del trabajo y la organización colectiva que estas implican. En este recorrido, se indaga acerca de los fundamentos de la inclusión del trabajo cooperativo como marco de realización de las tareas laborales y como condición para el otorgamiento de una transferencia directa de ingresos, en el período 2003-2015, y la ruptura que plantea la nueva orientación de las políticas sociales que propone transferencias “sin cooperativas” y la creación de un Salario Social Complementario, impulsados por la nueva gestión de Gobierno, iniciada en diciembre de 2015.

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La lucha por un lugar en Buenos Aires.
Crisis de la vivienda y boom inmobiliario (1990-2010)
Marie-France Prévôt-Schapira

En el marco del programa Metraljeux de estudio sobre cuatro metrópolis de América Latina, este trabajo parte de la idea de que en Buenos Aires, como en otras ciudades de la región, los modelos de gobernanza son producto de las lógicas políticas e institucionales que caracterizaron las trayectorias de las metrópolis así como su inserción en la globalización. El análisis propuesto, elaborado como resultado de un trabajo de campo en las ciudades de México y de Buenos Aires en los años 2008-2010, permitirá entender los modos de la gobernanza de la vivienda en Buenos Aires, paradójica con respecto a las otras metrópolis de América Latina.

En primer lugar, se establecen, en una perspectiva histórica, las nuevas formas de precariedad y vulnerabilidad de la vivienda en la Ciudad de Buenos Aires en los años 2000. Luego se pone el foco en el desfasaje entre el derecho a la vivienda reconocido por la Constitución de la Ciudad Autónoma (CABA) y las políticas implementadas para responder a la apremiante demanda habitacional, privilegiando el análisis de las lógicas políticas e institucionales. Por último, se muestra cómo la concentración de programas de vivienda social, la mayor parte de ellos confinados en el sur de la ciudad, profundiza los procesos de segregación existentes, endurece las fronteras entre distintos barrios y exacerba las tensiones.

En fin, el artículo sostiene que la pregunta por quién se apropia del espacio es clave para hacer inteligible la dinámica y las posibilidades de la gobernanza metropolitana.

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Bienestar infantil y diversidad familiar.
Infancia, parentalidad y políticas públicas en España
Dolors Comas-d´Argemir

El reconocimiento de la diversidad familiar es un componente esencial para el bienestar de la infancia. Las familias han experimentado fuertes cambios en su composición y relaciones internas y esto es especialmente relevante en la España de los últimos cincuenta años, en que se ha pasado de un modelo familiar único (matrimonio heterosexual con hijos) a una diversidad de formas de convivencia y a una democratización de las relaciones entre hombres y mujeres y entre generaciones. En este artículo presentamos las políticas públicas dirigidas a la infancia, con especial referencia a las relacionadas con el reconocimiento de las nuevas realidades familiares. Constatamos que las políticas de infancia y las políticas familiares han sido de poca entidad y de gran fragilidad en España y que los avances que se produjeron a finales del siglo XX, coincidiendo con el desarrollo del Estado del bienestar, se han visto truncados con la gran depresión económica y las políticas neoliberales de austeridad, que limitan la responsabilidad del Estado y sitúan a la familia como garante del bienestar infantil, acentuando el riesgo de pobreza infantil. Es en este contexto en el que hay que interpretar la escasa sensibilidad pública hacia las nuevas necesidades de las nuevas familias.

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Los sistemas de registro de información como instrumentos para la gestión de políticas públicas para niñas, niños y adolescentes.
El caso de la Ciudad de Buenos Aires
Cristina Erbaro y Verónica Lewkowicz

El compromiso asumido por la Argentina, como Estado Parte de la Convención sobre los Derechos del Niño, y las leyes nacionales y locales de protección integral de derechos requieren del seguimiento de su implementación en las políticas públicas. En ese marco, una de las tareas más importantes es la construcción de sistemas de registro que brinden información sobre el acceso a los derechos de niñas, niños y adolescentes. En el presente trabajo se reflexiona sobre el Legajo Único Electrónico, primer sistema para el registro de situaciones de amenaza o vulneración de derechos, de uso exclusivo de todos los servicios y programas de atención directa del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

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Autoritarismo, espacio urbano y sectores populares
A propósito de Merecer la ciudad: los pobres y el derecho al espacio urbano, Oscar Oszlak (2017). Ciudad de Buenos Aires: Eduntref. Segunda edición ampliada
Fernando Ostuni

El compromiso asumido por la Argentina, como Estado Parte de la Convención sobre los Derechos del Niño, y las leyes nacionales y locales de protección integral de derechos requieren del seguimiento de su implementación en las políticas públicas. En ese marco, una de las tareas más importantes es la construcción de sistemas de registro que brinden información sobre el acceso a los derechos de niñas, niños y adolescentes. En el presente trabajo se reflexiona sobre el Legajo Único Electrónico, primer sistema para el registro de situaciones de amenaza o vulneración de derechos, de uso exclusivo de todos los servicios y programas de atención directa del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

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Los desafíos de la justicia escolar.
François Dubet

El gran proyecto escolar moderno se fundó en la mayoría de los países entre finales del siglo XIX y la primera mitad del siglo XX, cuando se construyeron los sistemas educativos públicos nacionales con la misión de escolarizar a todos los niños. En esos años de fuerte confianza en la educación, dos grandes proyectos se afirmaron: un proyecto de justicia social y un proyecto de emancipación. Uno se basa en la creencia en la capacidad de la escuela para promover una jerarquía social justa basada en el mérito de los individuos y no solo en los privilegios debidos a su nacimiento; el segundo postula que la escuela puede formar ciudadanos autónomos y solidarios en el marco de las sociedades nacionales democráticas. En este artículo se analizan esos dos proyectos, el de la justicia y el de la educación, para distinguir sus diversas dimensiones e intentar definir los desafíos a los que hoy nos enfrentamos. Se sostiene, en líneas generales, que en tanto los sistemas educativos están insertos en las sociedades, cuanto más justa e igualitaria es una sociedad, más probabilidades tiene la escuela de ser ella misma justa e igualitaria. Porque si bien la escuela interviene sobre la sociedad, no está quizás en condiciones de “salvar el mundo”.

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Las continuas mejoras en la distribución del ingreso en Argentina entre 2003 y 2015.
Ana Laura Fernández y Mariana L. González

El período 2003-2015 puede caracterizarse en su conjunto en términos socioeconómicos por el crecimiento de la economía, la mejora en las condiciones laborales y la ampliación de las políticas sociales y de seguridad social. Entre estos años se produjo, a su vez, una mejora continua en la distribución del ingreso, que implicó una reversión respecto de la tendencia regresiva que se había verificado desde los años de la última dictadura militar. En este marco, el objetivo de este trabajo es analizar la evolución de la distribución de los ingresos familiares e individuales durante esta etapa indagando en su asociación con diferentes factores tales como la dinámica del mercado de trabajo, los ingresos laborales y no laborales. El análisis se basa en una periodización fundamentada en la dinámica macroeconómica y de las variables analizadas, que distingue tres subetapas. La principal fuente de información es la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC.


El estudio permite concluir que la menor desigualdad en los ingresos familiares no solo se relaciona positivamente con una mejora en la distribución de los ingresos laborales sino también con el efecto diferencial del aumento de la ocupación y las variaciones en la tasa de actividad, y la menor precariedad en el empleo. Del mismo modo, es fundamental en la explicación la ampliación del régimen previsional y el aumento real de los haberes jubilatorios, mientras que las políticas sociales de transferencias monetarias tienen un rol también positivo, pero de menor intensidad.

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La desigualdad regional de ingresos en la Argentina de las últimas décadas
Impacto redistributivo del Estado y contribución regional a la inequidad urbana
Gabriel Calvi y Elsa Cimillo

En este trabajo se aborda el fenómeno de la desigualdad de ingresos personales en los distintos agrupamientos urbanos (regiones y aglomerados) de la Argentina y su evolución en los últimos veinte años. El estudio se concentrará en dos aspectos: 1) la evolución de la desigualdad y del impacto redistributivo de las transferencias estatales (contributivas y no contributivas) a nivel regional; 2) el aporte de cada área a la desigualdad del total urbano.


Para el primer aspecto abordado se analizarán coeficientes de Gini de ingreso per cápita familiar (IPCF), antes y después de transferencias estatales. En este punto se procederá comparando ambos tipos de coeficientes, asumiendo que la diferencia es un buen indicador del efecto redistributivo de la intervención del Estado. La comparación será realizada para cada uno de los agrupamientos territoriales en los distintos años considerados.


El segundo aspecto, de mayor complejidad, es el relativo a la contribución de regiones y aglomerados a la inequidad del total urbano en el período analizado. La desigualdad de IPCF del total urbano resulta de incluir en un único ordenamiento jerárquico (distribución) los ingresos individuales (IPCF) de distintas áreas geográficas, que presentan heterogeneidades en términos de tamaño poblacional y nivel de ingresos. Esta mayor o menor heterogeneidad (entre regiones o aglomerados) origina contribuciones diferenciales a la desigualdad total. La metodología utilizada en este punto es una adaptación del procedimiento de descomposición del Gini por fuentes de ingreso elaborado por Lerman y Yitzhaki (1985) y difundido por CEPAL en 2008 (Medina y Galván, 2008). La adaptación aquí realizada consiste en considerar los ingresos de los residentes de cada región o aglomerado como fuentes distintas del ingreso total urbano.


En la definición de las áreas urbanas se sigue la clasificación de agrupamientos territoriales que emplea el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) en la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), fuente de información utilizada en este trabajo. Nos referimos a las seis regiones estadísticas definidas por el INDEC (Gran Buenos Aires, Cuyo, Noreste Argentino, Noroeste Argentino, Patagonia y Pampeana) y a los distintos aglomerados urbanos relevados por la encuesta (cuya cantidad ha variado desde los inicios de la EPH).


El estudio es precedido por una sección en la que se describe brevemente la evolución de la desigualdad de ingresos entre 1993 y 2013, y que nos permite identificar las etapas a partir de las cuales será estilizado el análisis. Un último punto queda dedicado a las conclusiones que se desprenden de las evidencias aportadas.

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Producción de bienestar y estructura social en perspectiva comparada:
Reino Unido, España y Argentina
Jésica Lorena Pla y Emilio Jorge Ayos

Este artículo analiza la composición de ingresos y su relación con la estructura social, a partir de una perspectiva comparativa, seleccionando los casos de Reino Unido, España y Argentina. Retomamos la discusión sobre las formas de articulación entre las diferentes instituciones que participan en la provisión del bienestar, Estado, Mercado y Familia, aprendiéndolas a partir de la desagregación de los ingresos por fuente (laboral, no laboral, y en este último caso, su composición), abordados comparativamente a partir de la unidad de análisis individuo y la unidad de análisis hogar.


Utilizamos los microdatos de las siguientes fuentes: la Encuesta Permanente de Hogares del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (Argentina), la Encuesta de Condiciones de Vida del Instituto Nacional de Estadística (España - 2013 en cada caso) y su versión inglesa European Union Statistics on Income and Living Conditions (2009).


El instrumento de medición utilizado para analizar la evolución de la estructura de clases en relación al mercado de trabajo fue el esquema de clases de Erikson, Goldthorpe y Portocarero (Goldthorpe y Heath, 1992).

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Desigualdad de oportunidades de graduación universitaria en Argentina (1975-2015):
Efectos del territorio, la clase social de origen y el nivel educativo familiar
Pablo Dalle, Paula Boniolo, Bárbara Estévez Leston y Joaquín Carrascosa

El artículo analiza la incidencia del origen social familiar y el territorio en la desigualdad de oportunidades de graduación universitaria en Argentina y su evolución a través de cuatro cohortes nacidas entre 1945 y 1985. Se utiliza una metodología cuantitativa que combina el análisis de dos fuentes de datos secundarios: la Encuesta Nacional sobre Estructura Social de 2015 y el Censo Nacional de Personas, Hogares y Viviendas de 2010. Se utilizaron técnicas estadísticas descriptivas: tablas de contingencia, gráficos y mapas, e inferenciales: modelos log-lineales y de regresión logística multivariados. Las pautas observadas sugieren que la escasa expansión de la graduación del sistema universitario en las últimas décadas ha implicado, hasta el momento, una ampliación de la desigualdad de clase en el logro de credenciales universitarias en la cohorte más joven, esto es, mayores ventajas para quienes provienen de clases medias. El nivel educativo del hogar de origen es la variable que más influye en la graduación universitaria y su efecto sobre la desigualdad de oportunidades se mantiene constante a través de las cohortes. Asimismo, el estudio brinda evidencia en favor de que la región de nacimiento y de residencia actual contribuye a delinear la desigualdad de oportunidades educativas.

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Procesos de exclusión en las políticas sociales:
explorando los perfiles de la población no perceptora de la Asignación Universal por Hijo
Agustín Salvia, Santiago Poy y Ianina Tuñón

Está ampliamente probado que las instituciones laborales y de seguridad social asociadas a los mercados de trabajo formal constituyen el principal mecanismo de inclusión social sistémica en economías de mercado (OIT, 2017). No obstante, la reconfiguración productiva y sus efectos sobre el empleo y la exclusión a escala global condujeron a muchos gobiernos a desarrollar sistemas de protección paralelos a tales mecanismos (CEPAL, 2018). En América Latina, estos sistemas han adoptado la forma de programas de transferencias condicionadas de ingresos, orientados a la lucha contra la pobreza y concebidos como instrumentos transitorios hasta que los beneficiarios logren una mejor inserción en el mercado laboral. Si bien han tenido efectividad para paliar situaciones de pobreza extrema, en distintos países se ha constatado su insuficiencia para superar exclusiones o autoexclusiones sociales y promover formas más plenas de inclusión social sistémica.


A partir de 2009, el gobierno argentino implementó un sistema de transferencia condicionada de ingresos –la Asignación Universal por Hijo–, destinado a hogares con niños y adolescentes cuyos padres fueran trabajadores informales, desempleados o inactivos y no tuvieran acceso a otros mecanismos de protección social. La literatura ha abordado distintas aristas de esta política. Adoptando un enfoque crítico sobre el carácter universal, transitorio e inclusivo de esta iniciativa, este artículo aborda un aspecto poco explorado: el perfil socioeconómico, demográfico, laboral y residencial de aquellos potenciales beneficiarios excluidos o autoexcluidos del programa. Se parte de la hipótesis de que se trata de una población heterogénea, atravesada por diferentes clivajes y grados de marginalidad social, cuyas particulares condiciones constituyen el principal factor de exclusión.


La fuente de información son los microdatos de la Encuesta de la Deuda Social Argentina de la Universidad Católica Argentina correspondientes al período 2010-2015. Sobre las bases apiladas se aplican modelos de regresión, análisis factoriales y construcción de clústeres que permiten caracterizar y tipificar los diferentes procesos sociales de exclusión subyacentes a los perfiles socioeconómicos, demográficos, laborales y residenciales presentes en una población de niños y adolescentes elegibles no beneficiarios de la AUH.

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Políticas sociales y simbolismo del trabajo en Argentina
Desigualdad, apropiaciones y sentidos vividos en el espacio social de Córdoba
Gonzalo Assusa

El artículo aborda la relación entre políticas sociales y desigualdad en la Argentina contemporánea. Para ello, plantea su análisis en dos dimensiones paralelas e interconectadas. La primera refiere al lugar de las políticas sociales como instrumento de reproducción social y al modo en que se inserta en una serie de estrategias de reproducción social de las familias para sostener o mejorar su propia posición en el espacio de las clases sociales. La segunda refiere a cómo las políticas sociales (denominadas coloquialmente “planes sociales") pasan a formar parte de un acervo común de categorías simbólicas que se ponen en juego en la construcción de fronteras simbólicas que distinguen legitimidades, dignidades y prestigios diferenciales entre personas. Con este objetivo, el artículo propone una articulación de métodos, combinando procesamiento estadístico multifactorial de bases de datos como la ENES-PISAC, con un extenso trabajo de campo cualitativo que va desde entrevistas en profundidad hasta registros etnográficos.

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Las transformaciones en las prácticas de los sectores populares organizados a partir de la implementación de la Asignación Universal por Hijo
Victoria D’Amico

En este artículo exploramos las reconfiguraciones de la relación entre sectores populares y Estado a partir del análisis del modo que adoptó la inscripción de la AUH en las redes de sociabilidad política local de una organización socioterritorial, el Movimiento Justicia y Libertad en la ciudad de La Plata, entre 2011 y 2015. Sostenemos que la implementación de la AUH conllevó dos transformaciones simultáneas en las prácticas de los sectores populares organizados. Por un lado, reprodujo el sentido oficial de que la política es gestionada directamente por el Estado nacional. Al hacerlo, las organizaciones se distanciaron del carácter disruptivo con que habían disputado previamente su papel protagónico como mediadoras en la gestión de políticas sociales y, como consecuencia, se produjeron procesos de individualización de los sectores populares.


Por otro, las organizaciones reconfiguraron su trabajo territorial a través de su participación en otros programas sociales. Las cooperativas del Programa de Ingreso Social con Trabajo, más conocido como “Argentina Trabaja”, operaron como núcleos de articulación de recursos, tareas y demandas al Estado en el entramado local. Reconstruimos empíricamente las tensiones irresueltas que ambos procesos generaron en las experiencias de ciudadanización y desigualdad, particularmente para las mujeres.

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Experiencias del bienestar
Para una comprensión de la política social desde el sentido común
Daniela Soldano

Conseguir trabajo, agua potable, una bolsa de alimentos, un turno médico, un lugar donde vivir, o un cupo en la mejor escuela pública del barrio, constituyen desafíos que enfrentan a diario los vecinos de las barriadas relegadas de las ciudades en nuestra región. Estos desafíos permiten advertir dos registros del orden socio-político: la estructura desigual que da forma a sus condiciones de vida y las prácticas efectivas de reproducción social. Entre ambos, se ubica el sentido común, un nivel de conocimiento experiencial, potente para orientar dichas rutinas cotidianas y con capacidad para “suturar” simbólicamente las fracturas de una sociedad atravesada por la desigualdad socioeconómica. Este artículo propone la comprensión de lo que se denominará “experiencias del bienestar” –del Estado y la política social–, en las que entran en escena un conjunto de razonamientos evaluativos que atañen a la calidad de los recursos públicos, a la efectividad y legitimidad de su mediación y al grado de justicia presente en su distribución en los diferentes territorios.

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Cuando la desigualdad y la pobreza pasaron a ser problemas de la gerencia social
Notas sobre el caso de los think tanks en los noventa
Adriana Clemente

Este artículo problematiza sobre la orientación y las características de las fuentes de conocimiento y el asesoramiento brindado para el diseño de los programas sociales y el tratamiento de la pobreza que se realizaron como parte de la cooperación técnica para el desarrollo en la década de los noventa. El análisis focaliza el rol de los dispositivos institucionales que actúan en torno a procesos de vinculación tecnológica y social con la vocación de incidir en la agenda pública (think tanks), particularmente los asociados al ámbito académico inscriptos en el campo de las políticas sociales y el desarrollo.

X1Actualmente Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat.
X2Actualmente Dirección de Políticas Públicas e Investigación.
X3No es este el espacio para su desarrollo, pero la perspectiva de género permitiría explicar la composición del organismo.
X4Resolución Nº 644/2011. Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes.
X5Las medidas excepcionales refieren a la separación de un niño, niña o adolescente de su familia y su alojamiento en una institución. Deberán ser tomadas como último recurso y por el menor tiempo posible.