Número 2 - Primer semestre 2018

Dosier - Las transferencias monetarias “condicionadas” y “no contributivas” en la Argentina. Formatos en transformación, tensiones que persisten, dilemas vigentes

¿Cooperativismo como oportunidad perdida? Problemas estructurales y coyunturales del cooperativismo bajo programas

  • Pilar Arcidiácono

    Politóloga. Especialista en Gestión de Políticas Sociales. Magíster en Políticas Sociales y doctora en Ciencias Sociales (UBA). Miembro de la Carrera del Investigador Científico y Tecnológico del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet). Investigadora permanente del Instituto de Investigaciones Jurídicas y Sociales “Ambrosio L. Gioja” (Facultad de Derecho - UBA). Profesora adjunta regular de la materia Ciencia Política del Ciclo Básico Común y profesora adjunta de la materia Sociología Política de la carrera de Sociología de la UBA. Docente de posgrado en el campo de las políticas sociales (UBA- Universidad Nacional de La Plata).
    Correo electrónico: pilar.arcidiacono@gmail.com
  • Ángeles Bermúdez

    Politóloga (UBA) y diplomada en Economía Social y Desarrollo Local (Flacso). Maestranda en Políticas Sociales, Facultad de Ciencias Sociales (UBA). Becaria doctoral Ubacyt. Ayudante de primera de la materia Ciencia Política del Ciclo Básico Común de la UBA. Investigadora adscripta del Instituto Gioja de la Facultad de Derecho de la UBA e integrante del Grupo de Trabajo Interdisciplinario “Derechos Sociales y Políticas Públicas”.
    Correo electrónico: angelesbermudez1982@gmail.com

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  • Para citar este artículo

    Referencia electrónica
    Arcidiácono, Pilar y Bermúdez, Ángeles (2018). ¿Cooperativismo como oportunidad perdida? Problemas estructurales y coyunturales del cooperativismo bajo programas. Ciudadanías. Revista de Políticas Sociales Urbanas N°2. Primer semestre 2018, pp. 83-111 [En línea]. Consultada el: 21-03-2019
    URL: http://untref.edu.ar/sitios/ciudadanias/n2_dossier_art4.php
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Resumen

El artículo analiza el campo del cooperativismo de trabajo bajo programas a partir del caso del Programa “Ingreso Social con Trabajo” (Prist). Se abordan cuestiones estructurales y cambios de coyuntura apelando a la metáfora de bisagras de gestión. Se sostiene que las modificaciones impulsadas por el gobierno de Cambiemos se erigen y legitiman sobre un conjunto de supuestas “debilidades preexistentes” del programa, donde el esquema cooperativo comenzaba a perder centralidad. Hasta el momento, la nueva gestión brinda mayor preponderancia a las actividades de formación con una nueva versión de la teoría de capital humano y al componente de las transferencias de ingresos. Este trabajo deja abiertos interrogantes sobre las posibilidades futuras y disputas en torno al Prist y a la línea del cooperativismo de trabajo bajo programas entre posiciones más próximas al reconocimiento de nuevas formas de trabajo autogestivo-asociativo que persiguen sectores de la economía popular, por un lado, y propuestas gubernamentales de corte individual que tienden a descolectivizar el abordaje de la política pública.

Introducción1

En trabajos previos indagamos sobre el “boom del cooperativismo de trabajo” que, como línea de política social, surgió en 2003 y se consolidó con la creación del Programa “Ingreso Social con Trabajo” (en adelante Prist2) en 2009 y con el componente Ellas Hacen (en adelante EH), en 2013. Nos preguntábamos: ¿qué había de nuevo en estas cooperativas?, ¿por qué se recurrió a estas figuras?, ¿qué otras lógicas y perspectivas contemplaban?, ¿cuánto se diferenciaban de otros programas tan difundidos como los programas de transferencias condicionadas de ingresos (PTCI) o de los clásicos programas vinculados a la capacitación en sus diversas modalidades?, ¿qué estrategias políticas y técnicas se desplegaban para ir en esa dirección?

A partir de la metáfora que denominamos bisagras de gestión (entre el gobierno de Cristina Fernández y el de Mauricio Macri), sostenemos que pueden encontrarse líneas de rupturas, pero también continuidades con respecto a las administraciones previas; a diferencia de otras áreas sectoriales de la política social (como, por ejemplo, el campo educativo), donde se discontinuaron líneas programáticas o se dieron cambios más disruptivos y observables respecto de la etapa anterior. Una mirada ligera nos ofrece una incorporación de nuevos receptores del Prist a partir de diciembre de 2015. Sostenemos que este dato es solo una parte de todo este asunto y que las mayores transformaciones se vislumbran en el segundo trimestre de 2017.

Seguramente, muchos de los cambios que aquí recorremos pueden ser captados por abordajes propios de la sociología política de los actores, tal como hacen Natalucci (2012), Maneiro (2015) y Fiszman (2012, 2015). Sabemos que, por el entramado del propio programa y la variedad de actores y realidades territoriales que involucra, otros trabajos resultan más útiles para captar las transformaciones a nivel microsocial en relación con las identidades y representaciones de los receptores, como lo hacen (entre otros) Hopp y Frega (2012), Hopp (2013, 2015), De Sena y Chahbenderian (2011), Gabrinetti (2014, 2015) Pacífico (2016 a y b) para el caso de las cooperativas del Plan Ellas Hacen.

Proponemos una mirada diacrónica sobre las lógicas políticas que le dieron forma al programa con una mirada que contempla el diseño como una etapa extendida en el tiempo, es decir, sostener como posición teórica y epistemológica que los “efectos de la política” son condicionados por el propio diseño que, lejos de constituir una etapa escindida de la implementación, es considerado un proceso en permanente redefinición (Arcidiácono, 2017). Creemos poder encontrar allí las pistas para comprender los cambios que acontecen mientras nos encontramos escribiendo estas páginas. Encontramos transformaciones que, aunque resulten incrementales, tienen un potencial político y discursivo vinculado a la forma de presentar el programa y al rol central del Ministerio de Desarrollo Social (MDS) en la escena nacional. Presentamos grandes tendencias de la política en su conjunto, que, sabemos, seguramente dejan de lado el abanico de la implementación en cada jurisdicción, vinculadas al modo de apropiación del programa de los actores territoriales, ya sea los cooperativistas como los distintos perfiles de entes ejecutores y sus propias burocracias.

Nuestro artículo se concentrará en el análisis de las transformaciones, principalmente de la línea tradicional del Prist. Las particularidades que presentan tanto el diseño original como las actuales modificaciones de la línea EH requieren de análisis específicos a abordar en futuros desarrollos.

Este trabajo surge de una investigación más amplia que se basó en técnicas cualitativas combinando una serie de 20 entrevistas a funcionarios y operadores del programa Prist y EH, del Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (Inaes), entre enero de 2016 y agosto de 2017, junto con el análisis de normativas y documentos públicos e informes de evaluación e impacto sobre el programa3 y pedidos de información pública.4 Parte de las fuentes de información consisten en las propias evaluaciones realizadas por el MDS, que se presentan de manera consolidada.5

Transferencias de ingresos a familias y cooperativismo. Entre innovaciones y modos habituales de respuestas

Entendemos que, en general, las políticas públicas se erigen sobre arreglos institucionales preexistentes que, a la vez, generan rutinas, roles y prácticas y se consolidan como respuestas objetivadas frente al surgimiento de ciertas necesidades sociales y para suministrar satisfactores de bienestar en la agenda estatal (Gamallo, 2016). Sin embargo, a primera vista, el Prist se nos presenta como un exponente de innovación en materia de políticas sociales en los últimos años, fundamentalmente por la incorporación de la figura cooperativa y su apuesta a lograr integralidad en sus intervenciones. También advertimos la combinación de lógicas propias de formatos de intervención previas, como las transferencias de ingresos, prácticas propias del trabajo asalariado, una concepción limitada de economía social y una fuerte apelación al discurso del capital humano.

Así, en apretada síntesis, el Prist, surgido en agosto de 2009, constituye un esquema de intervención descentralizado que combina la transferencia de ingresos directa hacia los receptores de un monto que representaba el 85% del salario mínimo vital y móvil compatible con el cobro de la Asignación Universal por Hijo, junto al pago del monotributo social y un seguro por accidentes personales por parte del MDS; en el marco de una estrategia de generación de oportunidades socio-ocupacionales a través de la conformación y el financiamiento directo, desde el gobierno, de cooperativas de trabajo, focalizando en los distritos más pobres del país –según criterios construidos por el propio programa–; y cuyos receptores debían primero incorporarse a dichas cooperativas y asistir a las actividades de capacitación y finalidad educativa previstas por el programa. Para ello, la unidad ejecutora del programa, junto con el Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (Inaes), conformó cooperativas de trabajo encargadas de ejecutar obras de infraestructura en espacios de uso público y/o patrimonio comunitario, a través de la transferencia de fondos –desde el MDS a los gobiernos provinciales, municipales, cooperativas de trabajo o asociaciones mutuales, entes nacionales y universidades–, destinadas a la adquisición de herramientas, materiales y/o servicios, en el marco de módulos constructivos/productivos diseñados por el MDS y seleccionados por los entes ejecutores en base a las necesidades de los territorios, factibilidad técnica, demanda registrada, etc. Los entes ejecutores eran los encargados de la certificación de obras, el control de sus funciones operativas administrativas y contables y del presentismo.

Incorporación de receptores y surgimiento del componente “Desde el Barrio”

Esta nueva gestión de gobierno ratifica la continuidad del Prist (y del EH) y además incorpora otra línea llamada “Desde el Barrio” (en adelante DB) –ex Barrios Bonaerenses, creado en 20006– que se implementa solo en la CABA y en la provincia de Buenos Aires. Ese traspaso se cristalizó en la nueva estructura de la Subsecretaría de Políticas Integradoras7 de la Secretaría de Economía Social, en la cual se incorpora como una nueva coordinación denominada “Desde el Barrio”.8 Tiene entre sus objetivos diseñar y monitorear el proceso de inclusión de titulares desde la formación y realización de servicios sociocomunitarios y de infraestructura, y generar las alianzas con actores gubernamentales y de la sociedad civil para garantizar la integralidad de estas experiencias programáticas.9

En el primer año y medio de la nueva administración, una mirada pormenorizada puede notar una incorporación de nuevos receptores al Prist como provincias (Córdoba y Santa Fe) y municipios en provincias previamente destinatarias, e incluso la creación de 247 nuevas cooperativas. La ampliación de la cobertura no significa que el programa se encuentre permanentemente abierto a nuevos ingresos. Esto fue producto de distintos acuerdos entre el gobierno nacional y movimientos sociales, previo a la sanción de la ley de emergencia que analizaremos más adelante. Bajo esta modalidad se incorporaron 85.117 personas entre enero de 2016 y mayo de 2017. El 79,5% (67.633) de las incorporaciones lo hizo a la línea tradicional10 y el 19,5% (16.560) a la nueva línea DB a partir de septiembre de 2016. Adicionalmente, los ingresos de mujeres víctimas de violencia a la línea EH se produjeron a partir de informes sociales y derivaciones de otros programas, al igual que la población trans o víctima de trata, siendo estos muy aislados, ya que representaron solo el 1,1% (924) de las incorporaciones. De las entrevistas surge la notable diferencia en los controles y los tiempos de ingresos de estos últimos casos hacia la línea EH respecto de aquellas incorporaciones a través de las organizaciones territoriales, principalmente hacia la línea tradicional. En suma, a mayo de 2017, el programa cuenta con 251.685 receptores, de los cuales el 62% (155.882) se desempeña en la línea tradicional; el 32% (80.368), en la línea EH en tanto que el 6% (15.435), en DB.

Transferencias: montos y formatos

El programa se constituyó en un ejemplo de envergadura que, haciendo uso de las cooperativas creadas bajo programas sociales, combinó principios próximos al “capital humano”, nociones restrictivas de economía social, lógicas propias de transferencias de dinero a familias y prácticas próximas al trabajo asalariado. Esto último principalmente con relación al control del “presentismo”, productividad y lineamientos decididos desde el propio MDS junto a los entes ejecutores, alejándose de dinámicas propias de autogestión.

Desde su lanzamiento, el programa ofreció a los receptores la posibilidad de participar en espacios de aprendizajes a través de capacitaciones y cursos de terminalidad educativa, que se complementarían con las transferencias de ingresos en un contexto de estabilización de indicadores de empleo y altos niveles de informalidad.

Diferentes sectores del cooperativismo tradicional o trabajos académicos manifestaron la preocupación por la entidad de las transferencias, ya que estas solían confundirse con “salarios encubierto del Estado” (algo similar a lo que sucedía allá por 2002 con el Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados) o con los adelantos de excedentes, propio del esquema cooperativista. En efecto, la elección del esquema cooperativo implicó desafíos en torno al flujo real de ingresos y egresos monetarios de las cooperativas que permitan elaborar los balances, las maneras de computar esas transferencias en ellos y las dudas sobre los ingresos de las cooperativas para afrontar los otros gastos que implica esa figura jurídica (declaraciones juradas de impuestos, seguros, etc.).

Además, los incentivos por presentismo acercaban el programa a un esquema de control propio del trabajo asalariado. El incentivo por productividad, al ser abonado a todos los integrantes de una misma cooperativa, se alejaba de una herramienta que reconozca el trabajo realizado por cada integrante.

Más allá de los diferentes componentes del programa, los montos destinados a los cooperativistas implicaron un avance notable con relación a estos programas que se implementaron en Argentina y, en general, respecto de cualquier otro programa social. En sus inicios, el monto representaba casi el 85% del salario mínimo vital y móvil (SMVM), tendiendo a emparentar así a sus receptores con el resto de los trabajadores que, bajo la propia definición del programa en sus inicios, significaba una oportunidad socio-ocupacional. Sin embargo, llegando al final de la gestión del gobierno de Cristina Fernández el valor de la transferencia alcanzaba el 50% del SMVM [Tabla 1].

Fuentes: Resolución SCyMIN° 1499/2012; Resolución SCyMIN° 2175/2013; Resolución SCyMIN° 14087/2014; Resolución MDS N° 456/2016. *Dato recopilado en entrevista en profundidad en un Centro de Atención Local el 05-04-2017. Resoluciones del Consejo del Salario 2009-2016.

Nota: En 2015 no se registraron aumentos en los montos. Según la norma, el aumento de 2016 se refleja solo en el monto básico, aunque, según notas periodísticas, de los dichos de los movimientos sociales se deduce que el aumento también fue en los incentivos por productividad y presentismo. Ver http://www.desarrollosocial.gob.ar/noticias/aumento-del-20-titulares-ingreso-social-trabajo-ellas-hacen/.

En este sentido, como en el resto de los programas sociales (exceptuando la Asignación Universal por Hijo, que desde 2015 estableció por Ley 27.160 la movilidad), los montos previstos no incluyeron ningún mecanismo de ajuste por inflación, sino que los aumentos aplicados fueron discrecionales y esporádicos.

Una de las primeras medidas tomadas en los primeros cuatro meses de gestión de gobierno de Mauricio Macri fue el incremento del monto de la transferencia (el 20%), que, de todas formas, continuaba muy por debajo de los niveles de inflación, ya que representaba solo el 43% del SMVM.

Vale recordar que, a partir de los acuerdos en el marco de la Ley 27.345 de Emergencia Social, se establece la fijación de un salario social complementario para los trabajadores de la economía popular. Por lo pronto, uno de los puntos del acuerdo previo a su sanción, entre las organizaciones territoriales y el gobierno, fue elevar el monto a 4000 pesos. Con relación a este punto, según información del propio MDS, a junio de 2017 las distintas líneas del programa cuentan con un monto básico de 203011 pesos que cobran los receptores que hayan concurrido a las actividades de 5 a 15 días en el mes, en tanto quienes no concurran al menos 5 días dejan de percibirlo. Aquellos que concurran de 16 a 18 días, cobran el 40% más, $ 2830, siendo este el monto máximo a cobrar por los receptores de DB; en tanto que, para la concurrencia de 19 a 22 días para receptores de la línea tradicional y EH, se abonan los $ 4030, lo que representa el 56% del SMVM12 [Tabla 1].

De esta manera, como en sus orígenes, la transferencia personal continúa vigente, pero el nuevo diseño deja claro que está destinada para realizar actividades de capacitación, “con el fin de atender a su estado de vulnerabilidad social y fomentar su participación en actividades de capacitación en prácticas socio productivas y tareas comunitarias” (Resolución MDS N° 592/2016). Sin ir más lejos, la transferencia individual es ahora denominada “Subsidio Personal por Capacitación”. Según la Resolución citada, si bien, como vimos, permanece vigente un incentivo por presentismo, el nuevo diseño ya no contempla el incentivo otorgado por productividad que, si bien era individual, se otorgaba una vez comprobada la productividad de la cooperativa.

Todas las complejidades y modalidades múltiples que adquiere esta línea de política social refuerza la idea que sostuvimos en desarrollos previos (Arcidiácono, Kalpschtrej y Bermúdez, 2014; Arcidiácono y Bermúdez, 2015), que sugiere que la asimilación del Prist a los PTCI (que se limitan a transferir ingresos a las familias con hijos a cambio de una condicionalidad educativa o de salud o incluso aquellas definiciones más amplias de PTCI que contemplan dentro de ellas las contraprestaciones laborales) le quita potencial político y explicativo para captar los matices, las dinámicas y los actores que se involucran en este tipo de orientación.

Los límites del cooperativismo bajo programas como argumento para su desactivación

La figura cooperativa constituyó una herramienta jurídica y política para abordar desafíos sociales, políticos y electorales, en un escenario que requería de una implementación acelerada.13 Esta figura parecía brindar un esquema flexible para organizar la intervención social en el corto plazo. Sin embargo, posteriormente no se avanzó en la discusión hacia la redefinición política de una figura más acorde al perfil de destinatarios y sus necesidades, es decir, hacia novedosas estructuras jurídicas creadas en el marco de programas, que contemplen las especificidades de las experiencias surgidas en dicho marco. Esto forma parte de un debate más amplio a nivel regional sobre los procesos de institucionalización de experiencias de economía social y solidaria y las políticas de reconocimiento y promoción de ese sector,14 que incluyen la incorporación de novedosas figuras como cooperativas sociales15 u otros esquemas de cogestión entre las organizaciones con el sector público.16

Las dificultades de redefiniciones y reconocimiento no solo se explican por la falta de propuestas desde el Gobierno, sino que también se vinculan con la heterogeneidad y fragmentación de las representaciones del sector de la economía social y solidaria en general y en particular del cooperativismo de trabajo en Argentina.17 De todas formas, parte de ese sector –vinculado fundamentalmente a cooperativas creadas bajo programas–, organizado en clave de la noción de economía popular, mostró relativa capacidad de injerencia en la agenda estatal a partir del debate y sanción de la ley de emergencia a fines de 2016, como veremos más adelante.

Sin lugar a dudas, la masificación fue uno de los obstáculos centrales para la consolidación de las cooperativas, a pesar del gran despliegue de relaciones y estructuras territoriales del MDS. Vale decir que, de 2003 a 2015, se crearon 19.847 cooperativas de trabajo en el marco de 11 programas sociales, tanto del MDS como de otros ministerios o programas provinciales y municipales. El 41% del total de esas cooperativas se creó en el marco del Prist (incluyendo la línea EH), en tanto que el 7,5% (1.486) funcionó en el marco del Plan “Manos a la Obra” (PMO) y fueron cooperativas provenientes de distintas secretarías del MDS.18

A partir de este proceso, en nuestro trabajo de campo venimos indagando recurrentemente sobre las causas y las consecuencias de elegir la figura cooperativa para este tipo de programas, pregunta que se reactualiza a la luz de los inconvenientes que atraviesan las cooperativas bajo programa con el correr del tiempo, que las coloca en un lugar de debilidad en el marco de las bisagras de gestión.

Por ejemplo, la cuestión de las transferencias fijas genera tensión con el universo del cooperativismo tradicional. La evidencia empírica recogida en las entrevistas y lo que remarcan algunos especialistas en cooperativismo de trabajo (Bertolini, 2010; Basañes, 2010) sostiene que la existencia de transferencias directas prefijadas hacia sus receptores condiciona al aprendizaje de la autogestión y del cooperativismo. Recordemos que en las cooperativas los excedentes se distribuyen en función del trabajo efectivamente realizado, en cambio, el diseño original del Prist garantiza un ingreso homogéneo y preestablecido, que desalienta la posibilidad de compensar equitativamente el trabajo de los asociados de la cooperativa según su función/responsabilidad/ especialidad. En otras palabras, estos programas rompen con la equidad prevista en el esquema autogestivo para la distribución de excedentes. Aunque se establezcan montos de transferencias especiales para orientadores, capataces e incluso de presentismo y productividad, esta decisión se toma generalmente desde el programa y los entes ejecutores, sin habilitar la posibilidad de los receptores de participar en instancias decisorias de la organización para definir categorías y responsabilidades de cada trabajador y todo lo relativo a la distribución de excedentes, tal como lo prevén las organizaciones cooperativas.19

Asimismo, la figura cooperativa constriñe tanto como concepción filosófica como dispositivo jurídico-administrativo. Conlleva una serie de principios, responsabilidades y exigencias que deberían ser asumidas de forma voluntaria y que son de difícil cumplimiento para el perfil de población destinataria de este programa sin un adecuado acompañamiento y procesos de enseñanza y aprendizaje de la autogestión. Según describen agentes de las propias burocracias territorializadas del MDS, los dispositivos de gestión encargados de brindar asistencia técnico-contable fueron, en el mejor de los casos, insuficientes, y existieron entes ejecutores que nunca entregaron los libros para que las cooperativas registraran sus asientos contables.20

Ante la ausencia de lineamientos concretos en torno al objetivo de fortalecimiento cooperativo, aparte de las capacitaciones, el acompañamiento desde el Inaes hacia las cooperativas se limitó a flexibilizar y agilizar el procedimiento para otorgar matrículas a cooperativas en el marco de programas sociales. En paralelo a ello, se firmaron convenios con universidades para que profesionales de ciencias económicas colaboraran con los integrantes de las cooperativas para cumplir con esos requerimientos legales, al tiempo que, desde el lanzamiento del programa, el Inaes prorrogó sistemáticamente las exigencias para que estas cooperativas remitieran balances, convocatorias y actas de asamblea previstos en Ley 20.337.21

Según fuentes oficiales, la presentación de esta documentación varió según el tipo de ente ejecutor. Si eran federaciones de cooperativas (que representaban solo el 5,8%), existió un alto nivel de cumplimiento, en tanto que para el resto de las cooperativas, principalmente aquellas con entes ejecutores municipales, provinciales y nacionales, el cumplimiento fue de solo el 3% de las cooperativas.22 A pesar de ello, durante el gobierno de Cristina Fernández el Inaes no inició sumarios ni retiró matrículas a las cooperativas bajo el programa. Esto tuvo un sentido claro: evitar que las personas dejaran de ser receptoras del programa. En este intersticio político es donde se ampara la nueva administración para iniciar las transformaciones. Durante el primer semestre de gestión, se vislumbraron tensiones entre las universidades (encargadas de aportar los profesionales y colaborar con las cooperativas para la confección de balances) y el Inaes, con relación a la distribución de responsabilidades para el cumplimiento de trámites formales de las cooperativas.

Entonces, las dificultades de las burocracias para acompañar a los receptores en el cumplimiento de las obligaciones previstas en la ley de cooperativas, y la decisión política de prorrogar sucesivamente la remisión de memorias, actas de reuniones y balances a dicho órgano de control tuvo como consecuencia, ante el cambio de escenario político con la nueva administración de gobierno, que muchos presidentes de cooperativas receptoras fueran finalmente intimados por el Inaes, en tanto este organismo ha sido intimado por la justicia federal por incumplimiento con la ley de cooperativas.23 Este escenario abre un gran interrogante sobre la solución que se planteará, con la incertidumbre que genera a los individuos y con el riesgo que se corre de responsabilizar a los miembros de las cooperativas, a quienes se obligó a optar por la figura cooperativa desde un programa estatal.

Las medidas tomadas hasta el momento por la nueva gestión hablan de una orientación hacia la desactivación de la dimensión cooperativa. De hecho, según fuentes oficiales, el Inaes está evaluando retirar alrededor de 17.000 matrículas entre diferentes programas cooperativos. Esta decisión política genera una serie de recursividades,24 entre la política y los actores sociales, que se traducen en clave de reclamos de las organizaciones territoriales y cooperativas creadas en el marco del programa que resisten este proceso y a la vez participaron activamente en la sanción de la ley de emergencia social a finales del primer año de la gestión Cambiemos. Es esa resistencia, en parte, lo que explica que, a pesar de las normativas que promueven la desactivación, paradójicamente, en lo que va de la nueva gestión, se crearon 247 cooperativas,25 al tiempo que se han incorporado provincias antes excluidas (Córdoba y Santa Fe) y una gran cantidad de municipios en provincias antes incorporadas.

En apretada síntesis, aún con muchas y muy buenas excepciones que rastrean los trabajos a nivel microsocial, a nivel general, el componente cooperativo fue debilitándose con el correr del tiempo, ya sea por los obstáculos legales-contables como por la dificultad de organizar las actividades en los territorios, por los problemas de articulación entre las burocracias del MDS y los entes ejecutores para generar actividades y ponerlas en funcionamiento o hasta por los problemas de ausentismo de los cooperativistas (sobre todo las mujeres, problema que aparece recurrentemente vinculado con las responsabilidades de cuidado de miembros de la familia). A la par, ganaron terreno otras lógicas, que ya estaban presentes en el momento de surgimiento del programa, sobre todo las transferencias condicionadas de ingresos, al punto que la actual gestión define al programa como tal.26 Asimismo, se rastrea como novedad un mayor énfasis en las actividades de capacitación, formación y terminalidad educativa que retomaremos en el próximo punto.

La gran apuesta al aprendizaje: “hacia el giro capacitador”

El giro capacitador que tuvo el programa es una de las novedades más significativas de las bisagras de gestión y se vincula directamente con la tendencia de desactivación del cooperativismo. Normativamente, se hace explícito reconocimiento de la capacitación “a través de organismos gubernamentales y no gubernamentales, quienes recibirán un subsidio que tendrá por objeto el financiamiento de las actividades que deberán desarrollar para el cumplimiento de los objetivos del programa”. Estos cambios pueden deducirse de la Resolución MDS N° 592 de mayo de 2016, que aprueba los objetivos y lineamientos básicos del Programa de “Ingreso Social con Trabajo” ya sin la denominación “Argentina Trabaja” y que tiene como objetivo “brindar capacitación a través de cursos y prácticas de formación socio productivas y tareas comunitarias a personas físicas en estado de vulnerabilidad social, como herramienta tendiente a mejorar su calidad de vida y su futura inserción laboral, a través de un subsidio consistente en la ayuda económica para facilitar la posibilidad de participar de los cursos y prácticas de formación socio productivas y tareas comunitarias”.

Dado que insistimos con la propuesta de rastrear los cambios actuales en esquemas y enfoques conceptuales preexistentes de la propia política, sostenemos que uno de los ejes más controvertidos en torno al programa desde su lanzamiento fue la simultaneidad de herramientas de enseñanza y aprendizaje de la autogestión y el discurso del capital humano. Este último cobra protagonismo de la mano del giro capacitador durante el gobierno de Cambiemos, a la par que quedan desdibujados los objetivos de la autogestión.

Repasemos estos puntos.

Las experiencias del aprendizaje de la autogestión y la organización cooperativa

En cuanto a su contenido, las actividades de promoción de la organización cooperativa consistieron en la capacitación, el acompañamiento y la asistencia técnica a los grupos asociativos para la comprensión del funcionamiento cooperativo, el aprendizaje de los aspectos administrativos, la operatoria cooperativa y los libros sociales. Esta línea se llevó adelante con el apoyo y el acompañamiento del Inaes y de universidades nacionales.27

Desde sectores del cooperativismo tradicional se criticó fuertemente al Prist por no considerarlo “cooperativismo genuino”.28 Entre otras cosas, en materia de capacitaciones se consideraba que las cooperativas requerirían de un capacitador-tutor por cada organización, con conocimientos de economía y experiencia como microemprendedor, capacidad de transmitir conocimiento desde técnicas de educación popular, la animación socio-organizacional, la dinámica de grupos, la resolución de conflictos y la detección de liderazgos formales e informales (Bertolini, 2010; Elgue, 2011).

La evidencia empírica recogida en las entrevistas a técnicos y funcionarios sostiene que ni el MDS ni el Inaes contaban con las estructuras orgánico-funcionales para realizar un acompañamiento de experiencias cooperativas como la envergadura del programa requería. Se hace recurrente una preocupación vinculada a la dificultad de acompañamiento frente al boom del cooperativismo de trabajo bajo programas sociales, es decir, a su masividad. Aunque lejos de este modelo, el diseño original contempló la figura del orientador. De esta manera, las cooperativas podían contar con un asociado como orientador de los procesos de inclusión y organización social, responsable de la promoción socio-sanitaria y educativa de los integrantes de la cooperativa y su entorno familiar, promotor de los principios y prácticas propias de la economía social. Para ello, se establecieron actividades de formación integral en acción para esos orientadores que, a través de universidades nacionales, se constituyeron en trayectos formativos con carácter de diplomatura o tecnicatura universitaria en Operador Socioeducativo en Economía Social y Solidaria.29

Lo que se quiere remarcar es que, aparte de presidente, tesorero y síndico (previstos en la ley de cooperativas), estas organizaciones incluyeron, por un lado, la figura de capataz y, por otro, tal como mencionamos, a un orientador, como referente social. La elección de quién sería el orientador fue variable:30 fue designado en asamblea o por el propio presidente de la cooperativa o por el ente ejecutor o desde los Centros de Atención Local (CAL). En otros casos asistieron varias personas de la misma cooperativa, mientras que en otras no hubo quien realizara esta actividad. Desde el diseño e independientemente de su desempeño real, la figura de los orientadores también fue pensada para contrarrestar el control que ejercían los entes ejecutores sobre las organizaciones y para que el MDS tuviera capacidad de introducir dinámicas y lineamientos propios.

En cualquier caso, y sin perder de vista la importancia de las experiencias universitarias en la trayectoria de vida de estos receptores,31 estos nuevos saberes de los orientadores de las cooperativas eran difíciles de llevar a la práctica porque colisionaban fuertemente con otra lógica propia del diseño, vinculada a elecciones de presidentes de cooperativas y capataces desde entes ejecutores o propias burocracias territoriales del MDS, que eran los que en definitiva tomaban las decisiones. A ello se sumaban los débiles controles de instancias centrales hacia los entes ejecutores, las tareas determinadas por estos que se alejaban de los objetivos explícitos del programa. O, en algunos casos, se generaba lo que los entrevistados denominan recurrentemente “municipalización” de receptores, es decir, que realizan actividades de manera aislada de los grupos o cooperativas, a la par de trabajadores municipales.

Una mirada retrospectiva de los entrevistados sobre estas experiencias insinúa que los esquemas de formación deben ir acompañados de prácticas y herramientas que den lugar al ejercicio de la autogestión, que el entramado de actores previsto en la normativa de origen dificultó enormemente. Sin embargo, las diplomaturas se constituyeron como uno de los grandes sostenes de la dimensión cooperativa del programa, incluso a pesar de que estas y otras capacitaciones en oficios/cooperativismo/economía social y solidaria fueran muy resistidas por parte de los entes ejecutores que no contabilizaban como días trabajados cuando aquellos receptores acudían a capacitarse. Esto generó fuertes tensiones entre las oficinas territorializadas del MDS encargadas de organizar toda la gama de capacitaciones y los entes ejecutores responsables del presentismo de los receptores. Los cooperativistas quedaban, entonces, en medio de disputas y tensiones que imposibilitaban un logro más contundente en materia cooperativa.

Esto anula un componente central del proceso de aprendizaje de autogestión, retroalimentando las dificultades de las cooperativas para cumplir con la normativa. Todas estas cuestiones sirvieron como entorno habilitante que facilitó a la gestión de Cambiemos su avance en el objetivo de desactivar la dimensión cooperativa del programa y darle una nueva impronta a la capacitación.

Como corolario, la actual gestión de gobierno desactivó las diplomaturas, aspecto que anula este componente central del proceso de aprendizaje de autogestión. Durante 2016 no se financió ninguna Diplomatura ni Tecnicatura y, así, perdieron vigencia los convenios con las Universidades encargadas de dictarlos.32

La centralidad del enfoque del capital humano y la empleabilidad

A partir de evaluaciones oficiales sobre el perfil inicial de los receptores en 2009 (mediante el Siempro: Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales, 2010), el Prist ofreció adicionalmente a los receptores (de forma optativa) la posibilidad de realizar actividades de alfabetización y terminalidad educativa del ciclo escolar obligatorio de la mano del Plan de Finalización de Estudios Primarios y Secundarios para Jóvenes y Adultos (Fines) del Ministerio de Educación, que plantea un esquema flexible, de proximidad a los centros de vida de los receptores y orientado a las necesidades de los grupos.

Sin desconocer las limitaciones de un dispositivo como el Fines, en Levy y Bermúdez (2012) se destacaba que la terminalidad educativa como opción y no como contraprestación constituía un gran avance en la concepción del derecho a la educación en el terreno de los programas sociales.33 Además, ante la ausencia de dispositivos de cuidado previstos por el programa tanto en la gestión anterior como en la actual, el formato Fines, organizado por comisiones de receptores del programa, se adaptaba a los horarios de contraturno escolar de sus hijos, en algunos casos los tutores y docentes permitían asistir a las clases con los hijos o la autorganización de estrategias de cuidado en espacios contiguos a donde se realizaban las clases.

Además de ello, apelando discursiva y normativamente a la necesidad de fortalecer el capital humano, el programa desde sus inicios apostó a los espacios de formación y capacitación integral desde la articulación y transferencia presupuestarias a diferentes unidades académicas (en el conurbano bonaerense), encargadas del armado de las actividades de capacitaciones relacionadas con una gran variedad de temáticas, tales como lo que se denominó “capacitación con obra”, que consistía en una propuesta de módulos constructivo-productivos combinables y “adecuables” a cada proyecto territorial, organizados en componentes básicos, como saneamiento, mejora integral de espacios urbanos y del hábitat, y socio-comunitarios, plomería, saneamiento y producción social en polos productivos en algunos casos junto con la Unión Obrera de la Construcción (Uocra) y el MTEySS. En paralelo, el programa ofreció una serie de capacitaciones y talleres integrales en una amplia variedad de temas como género, prevención de violencia, promoción de derechos de familia, formación ciudadana, cooperativismo, promoción de la salud y adicciones. En definitiva, el fortalecimiento del capital humano se matizaba con los contenidos curriculares vinculados al lenguaje de derechos, enseñanza de contenidos para la participación, organización social, ciudadanía urbana y enfoques de género.

Cuatro puntos que queremos señalar sobre los últimos cambios. Primero, en cuanto al contenido de las capacitaciones, la norma modificatoria del programa que data de mediados de 2016 brinda un listado orientativo de capacitaciones que antes formaban parte del repertorio de actividades que en sí realizaban los receptores. Ahora se presenta como parte de la currícula de las capacitaciones: saneamiento urbano, infraestructura urbana, mejoramiento, puesta en valor o construcción de espacios destinados a cumplir funciones sociales; emergencia crítica, climática y social; terminalidad educativa y fortalecimiento de cooperativas. Si bien la norma menciona cursos teóricos, practicas socio-productivas, tareas comunitarias, realización de proyectos de mejoramiento, puesta en valor y construcción de espacios destinados a cumplir funciones sociales tanto en inmuebles propios o propiedad de terceros, públicos o privados, en los hechos se derogaron las normas que establecían los módulos constructivos-productivos (vinculados a obras) y se estableció la necesidad de suscribir convenios con entes ejecutores para el otorgamiento de un subsidio que financiara dichas obras.

Según las entrevistas realizadas, otras de las posibles transformaciones que se debaten al interior el MDS tienen que ver con revertir el carácter optativo de terminalidad educativa para la línea tradicional, es decir, que la finalización de los estudios se convierta en una actividad obligatoria, marcando una diferencia notable con relación al planteo de la anterior gestión. A esto se suma que la estrategia de incorporación a terminalidad educativa no se suscribiría exclusivamente a Fines, sino también a otras modalidades educativas. Es decir, que la concepción de la gestión actual es que los receptores utilicen la oferta educativa existente en los territorios. Esto desconoce las lógicas expulsivas de los sistemas educativos que históricamente operaron sobre estas poblaciones y deja de lado un esquema que –aun con dificultades– presentaba esquemas más inclusivos, con propuestas flexibles y adaptables para propiciar la continuidad de las trayectorias educativas.

Segundo, algunas transformaciones se vinculan a los actores que están a cargo de las capacitaciones. La ampliación y variedad de entes ejecutores cambia el mapa de actores, otorga más espacio a las organizaciones sociales de tipo territorial y abre la puerta a organizaciones no gubernamentales (ONG). Concretamente, la normativa habilita a estas organizaciones a ser directamente entes ejecutores y realizar actividades de capacitación.

Conviene recordar que, a diferencia del esquema anterior, en el que los entes ejecutores debían ejecutar módulos constructivos/productivos a partir de una serie de componentes básicos,34 según la nueva normativa, estos deben presentar un plan de actividades de capacitación a través de cursos teóricos y prácticas socio-productivas. Si bien el MDS continúa a cargo de las capacitaciones, se abre una posibilidad para que las diversas organizaciones sociales se encarguen de ellas. La oferta de cursos se puede agrupar en dos grandes conjuntos que se aplican indistintamente a titulares del Prist, EH y DB: la dictada por las Universidades y ONG por un lado; y la dictada a través de convenios con MTEySS y el Ministerio de Modernización por el otro.

Vale aclarar que, hasta el momento, no se observa la oferta de cursos por parte de organizaciones territoriales. Adicionalmente, si bien las ONG, en tanto entes ejecutores, pueden capacitar, aún tienen una presencia muy minoritaria en estas actividades. Hasta ahora, desde las direcciones de Formación Integral y de Formación Técnica de la Subsecretaria de Economía Popular (la ex Dirección Nacional de Formación de Cooperativas Protegidas de la Unidad Ejecutora) se continúa centralizando y coordinando las actividades de capacitación, aunque con un claro cambio de enfoque.35 Por otro lado, se incorporan varias universidades de distintas provincias36 para capacitar; estas tienen a cargo el 88% de las comisiones (4903) en 108 líneas de formación (con un claro viraje en contenidos) y, hasta el momento, solo dos ONG tienen a cargo el 12% (644) de las comisiones en dos líneas de formación: una ONG organiza capacitaciones denominadas Orientador en Economía Social y Desarrollo Local y otra desarrolla capacitaciones en género.

El contenido de las capacitaciones muestra una impronta que gira abiertamente hacia la formación en oficios, el emprendedurismo individual y el autoempleo. Así, puede observarse que las universidades organizan cursos sobre temáticas que el programa ya venía desarrollando, vinculadas a la prevención de violencia de género, la formulación de proyectos sociales, la formación ética-ciudadana, economía social, pero también incorporando otros temas de formación en oficios con una impronta individual, como el cuidado y atención de personas, cerrajería básica, albañilería, mantenimiento del automotor, auxiliar de vestuario, armado, reparación y mantenimiento de computadoras, maquillaje y peluquería profesional, auxiliar de farmacia, instalador reparador de aire acondicionado e informador turístico local, entre muchas otras.

Tercero. En esta gestión, se radicaliza la impronta del capital humano con ribetes new age (ideas de ser feliz,37 mujeres con propósito,38 escuelas de la risa39). Las capacitaciones afloran en esta gestión con una lógica tendiente a la descolectivización y con contenidos asociados mayormente al fortalecimiento individual40 y el fortalecimiento de las habilidades “socio-emocionales”,41 más que con foco en la promoción colectiva o comunitaria.42 Si bien no puede trazarse una influencia directa con los nuevos lineamientos políticos, esto que interpretamos como nuevas versiones de la teoría del capital humano puede observarse en estudios del Banco Mundial. Dicho organismo entiende que, para sortear las barreras de acceso al mercado laboral, se necesitan una multiplicidad de habilidades socio-emocionales, además de una buena base de habilidades cognitivas. Las habilidades socio-emocionales tienen que ver con la perseverancia, con el grado en que la persona lucha por seguir metas de corto y largo plazo.43 Según surge de las entrevistas realizadas, estos enfoques también reciben inspiración de la filosofía de la Fundación El Arte de Vivir, a la cual adhiere fuertemente el nuevo plantel de funcionarios políticos del MDS.44

Finalmente, un cuarto y último punto. Vinculado directamente al proceso de desactivación de las cooperativas y el fortalecimiento de la capacitación, a partir de la reformulación del Prist se brinda a los receptores la posibilidad de participar en el programa de forma individual, es decir, por fuera del esquema cooperativo, abriendo la posibilidad de realizar actividades en el marco de una organización social como ente ejecutor o que lisa y llanamente cada persona se vincule al programa a título individual.

Recordemos que, en el diseño original, los receptores estaban obligados a ser parte de una cooperativa para permanecer en el programa y que dicha figura legal requería de ciertos procedimientos ante la baja de un asociado (asambleas, liquidaciones, etc.). Justamente, el requisito de participar en cooperativas es lo que prorrogó durante la gestión pasada, la exigencia por parte del Inaes de que estas cooperativas remitieran balances, convocatorias y actas de asamblea previstos en Ley 20.337. De haberlo hecho, habría dejado fuera del programa a la gran mayoría de integrantes de cooperativas que no cumplieron con dicha formalidad.

El trabajo de campo indica que los nuevos lineamientos no fueron sencillos de implementar por el gran nivel de incertidumbre que acompañó la transición de este proceso que afectó enormemente la evaluación de las opciones para los destinatarios (entre permanecer como una cooperativa o desempeñarse a título individual) y la propia resistencia de estos en algunos casos al interpretar la salida del esquema cooperativo como la baja del programa. Las contradicciones, los desmanejos, las marchas y contramarchas estuvieron a la orden del día, generando una parálisis generalizada en las actividades previstas en el programa.

Asimismo, desde algunos entes ejecutores preexistentes también se resistió a las nuevas tendencias del MDS. En líneas generales y según interpretan algunos de nuestros entrevistados, en aquellos lugares donde los grupos habían funcionado como cooperativas y las burocracias territorializadas del MDS habían promovido y acompañado la realización de asambleas y habían puesto a disposición los recursos de fortalecimiento a la dimensión cooperativa, se apostó a la continuidad de esa figura. Por el contrario, en otros distritos, donde se produjo una municipalización de receptores, es decir, donde los individuos no podían identificar a qué cooperativa pertenecían y donde no se logró introducir lógicas para el aprendizaje de la dinámica cooperativa, se tendió a optar por abandonar ese esquema. Si bien esta descripción esquematizada es mucho más compleja y está atravesada por matices y tensiones, no deja de mostrar tendencias generales para comprender las transformaciones que se encuentran en proceso.

En otro orden de ideas, con relación a la ubicación del programa al interior del MDS, es preciso decir que en el primer semestre de 2017 se produjeron modificaciones orgánico funcionales,45 por las cuales se derogó la Unidad Ejecutora de Ingreso Social con Trabajo,46 se trasladaron sus funciones hacia la Secretaría de Economía Social, y se fragmentó su estructura en diferentes subsecretarías. En ese marco, el programa se ubica al interior de la Subsecretaría de Políticas Integradoras, en cuya descripción se advierte continuidad de los lineamientos de la política con relación al énfasis en garantizar un ingreso y fortalecer condiciones de empleabilidad, pero donde el discurso cooperativo desaparece junto con las denominaciones de unidades administrativas que referían explícitamente a “cooperativas protegidas”. No obstante, en la normativa, la presencia del Prist como programa específico se diluye y se refiere a las acciones de las diferentes líneas, entendidas ahora como programas de transferencia condicionada de ingresos. Finalmente, según surge de entrevistas, la ex Dirección Nacional de Formación de Cooperativas Protegidas se subsume en la flamante Subsecretaría de Economía Popular, mostrando, por un lado, el reconocimiento de la denominación del sector en una unidad administrativa del ministerio, pero abriendo interrogantes acerca de los alcances de sus demandas de reconocimiento de nuevas formas de trabajo, en una instancia abocada fundamentalmente a actividades de formación.

El protagonismo de las organizaciones sociales
y la ley de emergencia social

Como vimos, del análisis de las nuevas normativas que regulan el programa se destaca la ampliación y diversificación de entes ejecutores. Concretamente, se incorpora a las empresas del Estado, entes públicos, ministerios y organismos dependientes del Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales; los entes descentralizados, así como secretarias y organismos descentralizados y desconcentrados del MDS. Asimismo, como ONG se incorporan las asociaciones civiles sin fines de lucro, organizaciones de la sociedad civil, organizaciones internacionales que trabajan en políticas sociales y redes de patrimonio comunitarias.

Detengámonos un momento en algunos datos.

Es importante decir que, en 2009, al momento de su lanzamiento, el programa recostó su gestión en los gobiernos municipales a punto tal que 106 (el 77%) de los 138 entes eran municipales. De esos 106 municipios, 98 se ubicaban en la provincia de Buenos Aires.

Luego de los primeros meses de implementación, frente a denuncias de irregularidades y reiteradas protestas de las organizaciones territoriales que habían sido excluidas, el Prist se reformuló incorporando como receptores a los sectores sociales vinculados a las organizaciones territoriales no contenidas por las estructuras municipales, a través de entes provinciales. Esa etapa provincial consistió en la realización de obras de refacción y construcción en tierras del Estado provincial localizadas pero no sujetas a la administración de los intendentes del conurbano bonaerense (Logiudice, Bressano, y Borghini, 2011). A partir de allí, se incorporaron 14 entes provinciales47 (10%).48 Asimismo, funcionaron 2 entes nacionales (1,4%): el Ministerio de Desarrollo Social Nacional49 y la Administración de Infraestructura Ferroviaria (ADIF); y 8 Federaciones de cooperativas (5,8%).50 A partir de 2012 se incorporaron 8 universidades (5,8%).51

La incorporación en calidad de pruebas piloto de organizaciones territoriales y ONG intermedias como nuevos entes ejecutores en 2016 tuvo lugar en el marco de la negociación de las organizaciones territoriales con el gobierno nacional, que se cristalizó en la incorporación de receptores propuestos por estas, en la posterior sanción de la ley de emergencia social a fines de 2016 y en las transformaciones orgánico funcionales del MDS en los primeros meses de 2017.

A mayo de 2017, se crearon 67 nuevos entes:52 el 80,5% (54) de ellos son organizaciones sociales, el 8,9% (6) son municipales y el 5,9% (4) son provinciales. Los tres entes restantes corresponden a un órgano nacional, una federación de cooperativas y una universidad.

La existencia de estos nuevos entes cambió el peso de los municipios en la gestión del programa. Si bien el 58% de los 174 entes vigentes a mediados de 2017 eran municipales, su relevancia se encuentra relativizada frente al esquema de la gestión anterior. Ello se hace más evidente cuando se observa que el 30,4% de los entes actuales son organizaciones sociales. Según estos datos, parecería que los entes provinciales pierden peso relativo con el 6,3%.53 Sin embargo, es preciso contrastar esa información con la cantidad de receptores que nuclea cada tipo de entes, porque allí se relativiza aún más el rol de los municipios. En efecto, solo el 24% de los receptores se organizan bajo entes municipales y ahora cobran mayor preponderancia los entes provinciales, con el 44% de receptores, seguidos por los entes de organizaciones sociales con el 17,5%.54

Recordemos la distribución territorial de cooperativas por provincias a diciembre de 2015. Para esa fecha, el programa se implementaba en 16 provincias. El 77% de las organizaciones se ubicaban en Buenos Aires y el 9,26% en Tucumán. Como se mencionó anteriormente, la nueva gestión incorporó 247 cooperativas y dos provincias más: Córdoba y Santa Fe. No obstante, si se observa la distribución territorial en 18 provincias de las 5415 cooperativas a mayo de 2017, la concentración de cooperativas en Buenos Aires y Tucumán se mantiene en gran medida.55 Vale recordar que, en el marco de la gestión anterior, salvo para el caso de la provincia de Buenos Aires, el programa se implementó en las capitales provinciales y algunos casos en una o dos localidades más. Actualmente, se advierte una notable incorporación de localidades al interior de las provincias, aunque se han incorporado muy pocos receptores en ellas (en algunos casos, 1 o 2). Para dimensionar esto: sin tener en cuenta la CABA y los municipios de la provincia de Buenos Aires, la línea tradicional se implementaba en 41 municipios, en tanto que, a junio de 2017, lo hace en 103.

La distribución territorial de entes y receptores del Prist hacia mediados de 2017 sugiere que la existencia de localidades con gran cantidad de entes de distinto tipo en la ejecución del programa lleva a una fragmentación de las intervenciones.

Retomando el argumento, decíamos que, al momento de su lanzamiento, el programa recostó su gestión en los gobiernos municipales (de la provincia de Buenos Aires), dada la coyuntura electoral del 2009 en vistas a las elecciones presidenciales 2011. Sin que en este artículo se pretenda hacer una sociología política de los actores, las entrevistas realizadas y los pedidos de información dan cuenta de un proceso en el que las organizaciones sociales claramente recuperaron terreno en el campo de las políticas sociales.

En este sentido, cobran protagonismo, por un lado y de modo muy incipiente, un conjunto de ONG que cuentan con experiencia en gestión de políticas sociales y, por el otro, aquellas organizaciones territoriales que evidenciaron su capacidad de tracción política en la movilización del 18 de noviembre de 2016 en favor de la sanción del proyecto de ley elaborado por un sector del movimiento.56 Este fue presentado en septiembre por los senadores Juan Manuel Abal Medina, Teresita Luna (FpV) y Jaime Linares (GEN)57 y había obtenido media sanción en el senado, cuyo objetivo era institucionalizar la economía popular creando un nuevo sistema de protección para los trabajadores desocupados, con trabajos precarios o informales. Estos sectores se autodenominaron “trabajadores de la economía popular” y concretamente demandaban que el Estado registrara sus actividades, pagara un salario social complementario y les garantizara una obra social. A consecuencia de dicha manifestación, el gobierno llegó a un acuerdo con los referentes de las organizaciones que convocaron a la movilización: Barrios de Pie, la Corriente Clasista y Combativa (CCC) y la Central de Trabajadores de la Economía Popular (CTEP) y se comprometió a sancionar la ley de emergencia respetando varios puntos exigidos por las organizaciones a través del proyecto de ley con media sanción, junto con un aumento de 4000 pesos al Prist, EH y Trabajo Autogestionado, aunque dejando de lado el reclamo para la creación de un millón de puestos de trabajo en cooperativas y el cambio de denominación del Prist para incluir la palabra solidaridad, entre otras cuestiones.58

Finalmente, el 14 de diciembre de 2016, en el marco de sesiones extraordinarias, se sancionó la Ley de emergencia (Ley 27.345), que tiene por objeto promover y defender los derechos de los trabajadores que se desempeñan en la economía popular, con miras a garantizarles alimentación adecuada, vivienda digna, educación, vestuario, cobertura médica, transporte y esparcimiento, vacaciones y protección previsional y crea el Consejo de la Economía Popular y el Salario Social Complementario (CEPSSC) y el Registro Nacional de la Economía Popular en la órbita del MDS. La norma definió que los actuales programas sociales nacionales se articularían con la intervención del CEPSSC, promoviendo su progresiva transformación en Salario Social Complementario. La ley fue reglamentada en medio de fuerte conflictividad social y política en marzo de 2017, a través del Decreto 159/2017.

Finalmente, a partir del anuncio del presidente Mauricio Macri el 1 de mayo de 2017, se renovó la apuesta para que las empresas se convirtieran en actores que indirectamente participarían en estas intervenciones. En efecto, el programa Empalme59 apela al Programa de Inserción Laboral, que data de 2006 y era una opción planteada solo para los receptores de programas administrados por la cartera de Trabajo/Anses. Ofrece la posibilidad de que los receptores del Prist (y receptores de otros programas de dicho ministerio) se inserten en empleos con la posibilidad de subsidiarle al empleador los 4000 pesos que actualmente paga el Estado como transferencia a esos destinatarios, por el transcurso de 24 meses. Si bien a la fecha se dispone de poca información al respecto, su lanzamiento genera interrogantes acerca de la actual demanda de trabajo por parte de empresas y acerca de si el perfil de receptores se adecuaría a dichas demandas. Además, se desconoce la obligatoriedad de la aceptación de un trabajo o la existencia de márgenes de elección por parte de los actuales receptores del Prist. Lo cierto es que este tipo de medidas alejan cada vez más a este tipo de líneas programáticas de una apuesta vinculada a la generación de puestos de trabajo de autogestión y de la oportunidad de promover una organización colectiva y, en cambio, refuerzan una salida individual.

Reflexiones e interrogantes finales

Una primera mirada a los cambios del programa sugiere un aumento de los montos e incorporación de receptores y provincias. Una segunda lectura da cuenta de transformaciones mayores. La clave de análisis que aquí sugerimos indica que las modificaciones de la gestión de Cambiemos se erigen y legitiman sobre un conjunto de supuestas “debilidades preexistentes” o aspectos estructurales del programa.

Señalamos que, hacia fines de la gestión de la presidenta Cristina Fernández, el esquema cooperativo ya había perdido fuerza. A nivel estructural, repasamos diversos elementos que lo explican: la tensión entre distintas lógicas de provisión de bienestar (en particular, entre transferencias fijas a receptores frente al principio de equidad distributiva propia del esquema cooperativo); los límites de la figura jurídica cooperativa como concepción filosófica y como dispositivo jurídico-administrativo para abordar situaciones de pobreza estructural; el incumplimiento de cuestiones previstas en la ley de cooperativas (memoria, balance y actas de reunión); la ausencia de controles a los entes ejecutores; la masificación de las cooperativas; la municipalización de los receptores; las dificultades de las burocracias para acompañar las experiencias y de los receptores para poner en práctica los saberes cooperativos y autogestivos aprendidos durante las capacitaciones en el marco de lógicas impuestas desde los entes ejecutores sin controles desde los niveles centrales.

A nivel coyuntural, revisitamos la incorporación de receptores y distritos al programa; la posibilidad de participación individual por fuera del esquema cooperativo y, al mismo tiempo, la creación de nuevas cooperativas; el surgimiento de nuevos componentes (Desde el Barrio); la importancia del giro capacitador que potencia las acciones de fortalecimiento del capital humano presentes en el diseño original que profundiza las tendencias hacia la responsabilización individual y el rol de ONG intermedias para capacitar; la diversificación de actores habilitados para administrar el programa en los territorios; la disolución de la Unidad Ejecutora y la nueva ubicación del programa dentro de la Secretaría de Economía Social; los cambios de interlocuciones, sobre todo a la luz de la ley de emergencia y la mayor relevancia de organizaciones sociales territoriales como entes ejecutores. En apretada síntesis, en el nuevo escenario político, el esquema cooperativo pierde aún más centralidad. Como contraparte, ganan terreno las capacitaciones y el componente de las transferencias de ingresos (aunque el monto vaya perdiendo valor adquisitivo al representar un porcentaje cada vez menor del SMVM).

Todos estos cambios se desarrollaron y aún transcurren en un contexto en el que el MDS tiene centralidad como actor de la política social y, sobre todo, de la administración del conflicto político con las organizaciones territoriales, específicamente durante el proceso de sanción de la ley de emergencia social. En la medida en que este artículo se escribe durante las bisagras de gestión, quedan muchos interrogantes. Entre otras cosas, qué articulaciones o conflictos se presentan entre las diferentes concepciones ético-políticas sobre el futuro del cooperativismo de trabajo. De manera simplificada: entre aquella posición principalmente representada por los sectores de la economía popular que fueron actores centrales en la negociación de la ley de Emergencia Social e interlocutores a lo largo de esta gestión y entre la impronta promovida principalmente por el funcionariado del MDS. En el primer caso, se trata de defender la figura cooperativa en el marco de una estrategia más amplia dentro del campo de la economía popular y en el marco de la disputa por el reconocimiento de nuevas formas de trabajo autogestivo-asociativo, mientras que, en el segundo, se apela a estrategias orientadas a la descolectivización, sea a través de una nueva versión de la teoría de capital humano tanto en el giro capacitador de fortalecimiento de habilidades socio-emocionales o el emprendedurismo individual como en la opción de salida a través del empalme hacia el sector privado.

En definitiva, la recursividad entre los niveles decisorios del Estado, la apropiación por parte de las burocracias, de las organizaciones sociales y los propios receptores resultan centrales a la hora de reconfigurar esta política y convierten el cooperativismo de trabajo en un campo de significados diversos y hasta poco previsibles.

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Vuotto, M. (2011). El cooperativismo de trabajo en la Argentina: construcciones para el diálogo social. Serie de documentos de trabajo 217. Lima: OIT.

1Agradecemos los respetuosos e inspiradores comentarios de Sandra Guimenez, Susana Hintze y Malena Hopp, que nos sirvieron para enriquecer la versión preliminar de este trabajo presentada en el marco del Taller “Las transferencias de ingresos en la Argentina: experiencias y transformaciones recientes. Abordajes, tensiones y debates”, que tuvo lugar el 18 de mayo de 2017 en Ceipsu-Untref. 2Bajo la gestión de Cristina Fernández, el programa se denominaba “Ingreso Social con Trabajo-Argentina trabaja”, esta última denominación era una especie de marca registrada de uso común a los programas que integraban el Plan Manos a la Obra (Resolución MDS N° 2476/2010). La leyenda “Argentina Trabaja” desapareció en las normativas que regulan el programa a partir de la nueva gestión, iniciada en diciembre de 2015, en línea con las nuevas orientaciones que se abordarán en este trabajo. 3Sobre las fuentes consultadas, cabe detallar que fueron revisadas las Cuentas de Inversiones del Ministerio de Economía y las Memorias detalladas de la Nación de la Jefatura de Gabinete de Ministros entre 2009 y 2016, y el informe de la Sindicatura General de la Nación sobre el Prist-AT de agosto 2012, entre otras fuentes visitadas. Por otro lado, ha sido fuente de consulta obligada una larga lista de informes del Ministerio de Desarrollo Social publicados en el sitio web oficial desde 2009 a 2015: “Políticas Sociales del Bicentenario, Tomo II”, (2010); “Informe de resultados del programa Ingreso Social con Trabajo en el primer semestre de 2011”, (2011), “Distribuidor Nacional del Programa Ingreso Social con Trabajo (2010)”, “Argentina Trabaja. Programa Ingreso Social con Trabajo como herramienta de la Política Social Actual (2013)”, “Programa Ingreso Social con Trabajo. Síntesis de Resultados e impactos después de cinco años de sus primeros pasos (2015)”, entre muchos otros. 4Realizados bajo el Decreto 1172/03 de Acceso a la Información Pública de marzo de 2014, septiembre de 2015, julio de 2016 y marzo de 2017. 5A lo largo de las diferentes gestiones del Ministerio encontramos frecuentes resistencias durante el trabajo de campo para brindar información pormenorizada sobre algunos aspectos o dimensiones del programa. 6DB era un dispositivo provincial de Buenos Aires que pasó a la órbita del MDS, aunque a la fecha el 99% de los receptores se concentran en esa provincia. En efecto, el programa Barrios Bonaerenses (Decreto provincial N°928/00) fue lanzado a partir de la Emergencia Laboral declarada por el Decreto 1862/97. Estaba dirigido a integrantes de familias (principalmente numerosas) sin ingresos ni acceso a prestaciones o programas sociales; comprendía proyectos de orientación productiva, de servicios, de capacitación y de obras menores, a propuesta de municipios, organizaciones gubernamentales y no gubernamentales reconocidas. Los proyectos tenían un mínimo de diez y un máximo de treinta integrantes en tanto que la jornada laboral no excediera las cinco (5) horas diarias o veinticinco (25) horas semanales. A cada receptor se le transfería una suma no remunerativa que –según la normativa de creación– no podía exceder de trescientos cincuenta pesos ($350). 7Decreto 78/2017, Resolución MDS N° 1274-E/2017, Decisión Administrativa JGM N° 327/2017. 8Además, se incorporan otras dos coordinaciones “Hacemos Futuro Juntas”, para la línea Ellas Hacen, y una nueva coordinación de Programas Pilotos. 9Resolución MDS N° 1274-E/2017, Decisión Administrativa JGM N° 327/2017. 10El 90% de estas incorporaciones se realizó de septiembre de 2016 a mayo 2017. 11A junio de 2016, el monto se ubicó en $1.720 (Resolución SCyMI N° 951/2016), en tanto que a fines de agosto se actualizó a $2.030 (Resolución 1487-E-APN-SCYMI-MDS/2016). 12Respuesta del MDS a Pedidos de informes propios, 8 de junio de 2017. 13En varias normas se advierte la instrucción con carácter de urgente de los trámites para hacer operativo el programa, en particular las cooperativas. De hecho, muchas normas con criterios de selectividad inicial o normas operativas son dictadas varios meses más tarde del lanzamiento del programa (Resolución MDS N° 4300/09). 14Para profundizar en esos debates, se sugiere la lectura de Hintze (2010), Coraggio (2013), Guerra (2010), y Castelao Caruana y Srnec (2014). 15Por definición, estas organizaciones no son estatales, esto es, son esencialmente independientes del sector público y de otras entidades, aunque reciban ayuda del Estado o, incluso, autoridades estatales tengan representación como miembros asociados, en el marco de una estructura de gobernanza diversificada que involucra a trabajadores, usuarios, autoridades locales, etc. (Cicopa, 2004). 16Como el caso de empresas sociales o de producción social en Venezuela, entre otros. 17Cfr. Vuotto (2011). 18Documentación proporcionada por el Inaes en 2016. 19Si bien excede los objetivos de este trabajo, es importante mencionar que otros de perfil antropológico dieron cuenta de lo que sucede en la dinámica de las cooperativas y ofrecen otras miradas no normativas sobre esa figura que valoran y enmarcan el análisis de estas experiencias como otras formas de hacer cooperativas, donde el espacio de encuentro de receptores adquiere un valor altamente significativo en las trayectoria de vidas (Pacífico, 2016 a y b y Fernández Álvarez, 2015). 20No debe perderse de vista, además, que inicialmente estas cooperativas no presentarían movimientos económicos, por lo que teóricamente eran de elaboración simple y constituían una mera formalidad. 21Resoluciones Inaes N° 3374/2009; N° 1467/2010 y N° 1410/2011. 22Entrevista realizada a funcionario de Inaes el 17 de agosto de 2016. 23Cfr. http://www.lanacion.com.ar/2035725-marcelo-collomb-ha-habido-una-desnaturalizacion-del-cooperativismo. 24La noción de recursividad planteada por Adelantado, Noguera, Rambla y Sáez (1998) se alimenta de la teoría de la estructuración de Giddens, para plantear una interacción recurrente y de influencia recíproca entre la práctica asociada a la política social y la estructura social, identificando procesos y efectos de larga duración que se manifiestan de manera más episódica. 25De estas nuevas cooperativas, el 31,02% (85) se ubica en Buenos Aires; el 12,77% (35), en Santa Fe; el 8,03% (22), en Chaco; el 7,66% (21), en Santiago del Estero; el 7,30% (20), en Tucumán; el 6,93% (19), en Corrientes; el 5,11% (14), en Misiones; el 4,74% (13), en Córdoba; el 4,38% (12), en Rio Negro; el 4,01% (11), en Entre Ríos; el 3,65% (10), en Salta; el 1,82% (5), en Formosa; el 1,46% (4), en La Rioja y el 1,09%, en San Juan. En las provincias de Catamarca, Mendoza y San Luis y en la CABA no se crearon cooperativas. 26Decisión Administrativa de la Jefatura de Gabinete de Ministros N° 327-2017. 27Las capacitaciones en organización cooperativa se organizaban en conjunto desde el Inaes y la Subsecretaria de Organización y Capacitación Popular del MDS (y, posteriormente, desde la Dirección Nacional de Cooperativas Protegidas de la Unidad Ejecutora del programa), junto también con Universidades Nacionales, la Federación de Cooperativas de Trabajo (Fecootra) y la Confederación Nacional de Cooperativas de Trabajo (CNCT) (JGM,2015). 28Para un desarrollo sobre este punto, cfr. Arcidiácono y Bermúdez (2015). 29El contenido más consistente del programa para la enseñanza y aprendizaje cooperativo se observa en el marco de las diplomaturas y tecnicaturas universitarias en Operador Socioeducativo en Economía Social y Solidaria, junto con cursos como el de Extensión Universitaria de Pre-Grado para el Fortalecimiento de Experiencias Asociativas (junto con Unsam) y la Capacitación en Valores Cooperativos (UBA y Universidad de La Matanza), entre otros. Además, el programa ofreció sucesivamente otras diplomaturas y tecnicaturas (MDS, 2015). 30Lo mismo ocurrió con la elección de capataces. 31La figura de orientador fue pensada para la línea tradicional. Para el EH las diplomaturas tuvieron un sentido distinto y el énfasis de la conformación de grupo previo a la conformación de cooperativa fue mayor que en el caso de la línea tradicional. 32Para 2017, solo en la Universidad Nacional de La Plata (y los territorios que quedan bajo su jurisdicción) se prevé otorgar el título de Diplomatura a receptores que completen el tercer año de un curso iniciado bajo la gestión anterior. 33Esta opción se convirtió en obligatoria para los receptores del EH al momento de su lanzamiento en 2013, ya que la formación fue el núcleo de las actividades que se llevarán adelante desde esta línea. 34Por convenio, los entes debían implementar uno de los componentes de obra ofrecidos por el MDS; recibían fondos para financiar los materiales, herramientas, útiles y libros contables y gastos administrativos. Los entes, además, debían certificar las obras y llevar el control de funciones administrativas y contables. Las capacitaciones eran organizadas desde el Inaes y el MDS (a partir de 2014, desde el Dirección Nacional de Formación de Cooperativas Protegidas), a través de convenios con universidades. 35Estas direcciones tienen como objetivo facilitar y promover formaciones integrales para el desarrollo de habilidades socio emocionales, que empoderen y brinden herramientas para el trabajo en el sector de la Economía Social y Popular, con énfasis en sus dimensiones afectivas y cognoscitivas. 36Universidades de La Plata, La Matanza, Lanús, Misiones, Cuyo, Santiago del Estero, Tucumán y Mar del Plata. 37Entrevista en profundidad a técnico del programa el 21 de marzo de 2017. 38Cfr. http://www.mujeresconproposito.net/noticias7.html. 39Llama la atención una de las capacitaciones, denominada “Permiso para reír”, de la Universidad de Cuyo, que, según entrevistados, muestra la incidencia de la filosofía de la Fundación “El Arte de Vivir” en el MDS. 40Entrevista a técnico del MDS el 21 de marzo de 2017. 41Estos conceptos comienzan a aparecer en las normativas de 2017, por ejemplo, el Decreto 78/2017 (que reubica la Unidad Ejecutora del Programa al interior de la Secretaría de Economía Social). 42Entrevista a técnico del MDS el 21 de marzo de 2017. 43Cfr. http://www.bancomundial.org/es/news/feature/2011/06/21/world-bank-calls-for-prioritizing-the-development-of-cognitive-and-socio-emotional-skills-to-promote-employment-opportunities. 44Para un análisis de las religiosidades de las clases medias urbanas, emoción y nuevas espiritualidades, cfr. Viotti 2011 y 2017, entre otros. 45Decreto 78/2017, Resolución MDS N° 1274-E/2017, Decisión Administrativa JGM N° 327/2017. 46Con la desaparición de las 5 coordinaciones que articulaban con otros ministerios y la incorporación de tres nuevas coordinaciones de programas: “Desde el Barrio”, “Hacemos Futuro Juntas” y de Programas Pilotos. 47Salvo los casos de Tucumán, Chaco, Misiones y Entre Ríos, el programa se implementó solo en las ciudades capitales. 48De los gobiernos de Catamarca, Chaco, Corrientes, Entre Ríos, Formosa, La Rioja, Mendoza, Misiones, Salta, San Juan, Santiago del Estero, Tucumán, del Ministerio de Desarrollo Social de la CABA y de la Secretaría de Espacios Públicos de la provincia de Buenos Aires. 49En las localidades de Escobar, San Fernando y Moreno. 50CEB-cooperativas Bariloche, Confederación Nacional de Cooperativas de Trabajo (CNCT), Fecootra, Fecotraun, Levin, Federación de Cooperativas Nuevos Aires, Federación Integrar, Federart. 51UBA-FADU, Universidad de Tres de Febrero, Universidad Nacional de La Plata, Universidad de Quilmes, UBA-Económicas, Universidad Nacional de Luján, Universidad Nacional General Sarmiento, Universidad Nacional de San Martín. 52Vale aclarar que la actual gestión dio de baja algunos entes ejecutores que se desempeñaron bajo la gestión anterior. 53 El 2,8% de los entes son nacionales y el 2,3% son universidades. 54El 14,5% de los receptores están incluidos en entes nacionales. Si se desglosan los 44.000 receptores que se desempeñan bajo entes de organizaciones sociales, se observa que la Central de Trabajadores de la Economía Popular (CTEP) concentra casi el 60% de receptores; Barrios de Pie, el 13%; la Asociación Gremial de Trabajadores Cooperativizados, Autogestionados y Precarizados (AGTCAP), el 8,22%; el Frente Darío Santillán, el 7,44%; la Central de Trabajadores Argentinos (CTA), el 7,37%. En seis ONG se reúne el 3,93% de receptores y el 0,8% bajo cooperativas. Llama la atención, cuando se observa la distribución de cooperativas según tipos de entes, advertir que hay organizaciones sociales que tienen a cargo receptores, pero no cooperativas, como los casos de Barrios de Pie y el Frente Darío Santillán. Así, en cuanto a la distribución de las 717 cooperativas nucleadas bajo entes de organizaciones sociales, se observa que el 73,6% se encuentran bajo la CTEP; el 13,5%, a cargo de la Central de Trabajadores Argentinos (CTA); el 4,9% de las cooperativas, ubicadas en la provincia de Buenos Aires, se nuclean bajo la AGTCAP. Con menos del 3% se ubican la Fundación Gran Chaco (en Formosa), la Cooperativa Eléctrica Levin (en Mercedes), la Cooperativa Eléctrica Bariloche (San Carlos de Bariloche y el Bolsón), Identidad Vecinal (La Matanza) y Vivienda Digna (Pilar). 55En Buenos Aires se concentra el 74,6%, en tanto que en Tucumán se ubica el 9,2%. 56Tal como explica Natalucci (2016), muchas organizaciones del campo popular promovieron la “Campaña Ley de Emergencia Social Ya! + Dignidad + Más trabajo”, y, en particular, desde la representación parlamentaria del Movimiento Evita se presentó el proyecto de ley 3612-16, “Ley de emergencia social y de las organizaciones de la economía popular”. Una de las cuestiones novedosas es que este proyecto de ley fue discutido por actores extralegislativos, como organizaciones de la economía popular, y por académicos y especialistas en políticas públicas: José Luis Coraggio y Carlos Vilas, entre otros. 57Cfr. https://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-309521-2016-09-16.html. 58Cfr. http://www.lanacion.com.ar/1959078-acuerdo-por-la-emergencia-social-el-gobierno-cree-que-diciembre-no-deberia-ser-un-mes-conflictivo. 59Decreto N° 304/2017 y Resolución MTEySS N°487-E/2017.
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Grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas: ejemplos de Argentina y Brasil.
Beatriz Cuenya

Este trabajo parte de un interrogante presente en el debate latinoamericano en torno a los grandes proyectos: ¿implican estos una subvención al capital inmobiliario, a empresas privadas y a consumidores ricos, a expensas de recursos o patrimonio públicos; o bien el sector público puede capturar las plusvalías urbanas para redistribuirlas socialmente? Para avanzar una respuesta, primero se define el alcance conceptual de los grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas. Luego se presentan algunos ejemplos de Argentina y Brasil, indicativos de tres estrategias de gestión por parte de los gobiernos locales: una regresiva, según la cual los nuevos entornos se financian a costa de recursos y patrimonio públicos; otra más redistributiva, que permite subsidiar a las zonas más pobres con los recursos generados en las zonas de redesarrollo, y una tercera más bien neutra que supone que el redesarrollo se autofinancia con recursos generados por los propios inversores privados y consumidores ricos.

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GLOBALIZACIÓN Y CAMBIO EN EL SUR DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES.
Hilda María Herzer

Este artículo examina la vinculación entre globalización, territorio y ciudad, focalizando el análisis en un aspecto de ese proceso que comienza a darse con cierto ímpetu en la ciudad de Buenos Aires desde fines de la década de 1990 hasta el presente. Se trata del proceso de gentrificación que en estos años se ha desarrollado en distintos barrios. Se hace hincapié en el proceso que, desde la década de 1990, tiene lugar en la zona sur de la ciudad.

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La cuestión de la vivienda en el Área
Metropolitana de Buenos Aires (2003-2008).
María Cristina Cravino

Este trabajo parte de un interrogante presente en el debate latinoamericano en torno a los grandes proyectos: ¿implican estos una subvención al capital inmobiliario, a empresas privadas y a consumidores ricos, a expensas de recursos o patrimonio públicos; o bien el sector público puede capturar las plusvalías urbanas para redistribuirlas socialmente? Para avanzar una respuesta, primero se define el alcance conceptual de los grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas. Luego se presentan algunos ejemplos de Argentina y Brasil, indicativos de tres estrategias de gestión por parte de los gobiernos locales: una regresiva, según la cual los nuevos entornos se financian a costa de recursos y patrimonio públicos; otra más redistributiva, que permite subsidiar a las zonas más pobres con los recursos generados en las zonas de redesarrollo, y una tercera más bien neutra que supone que el redesarrollo se autofinancia con recursos generados por los propios inversores privados y consumidores ricos.

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La juventud en plural: desigualdades, temporalidades e intersecciones.
Ramiro Segura

En este texto de presentación del dosier se plantean los ejes que se desplegaron en la mesa de un seminario en la que participaron especialistas en la investigación sobre juventudes con miras a establecer y profundizar el diálogo y el intercambio a escala regional sobre la temática, no solo en lo relativo a los desarrollos estrictamente académicos, sino también en lo que respecta tanto a las formas en que la investigación sobre juventudes desde las ciencias sociales se vincula actualmente con las políticas públicas como a los desafíos que la investigación social y la política pública sobre juventudes en la región tendrán en el futuro.

Se da cuenta de las miradas convergentes sobre el campo de estudio en juventudes y de las claves de lectura de los especialistas para reconocer la juventud en plural. En esta introducción se destaca cómo la desigualdad, las temporalidades y las intersecciones se constituyen en vectores analíticos desde los cuales se desagregan las juventudes como objeto de estudio.

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Jóvenes entre el centro y la periferia de la ciudad, del Estado y de la academia.
Mariana Chaves

En este escrito se analizan someramente tres campos de producción de lo social desde la perspectiva de la dinámica centro-periferia. Estas categorías tienen cierto potencial creativo para pensar las relaciones de producción del espacio social, pero, además de la ayuda para espacializar relaciones entre diferentes potenciales de poder, estas nociones nos habilitan para estudiar el punto de vista del actor o la visión de mundo. Se trata de conocer quién o quiénes deciden nombrar y logran colocar algo como centro y otra cosa como periferia. Ofrezco como respuesta simplificada anticipada que es desde el lugar donde está posicionado el sujeto, desde donde ve y nombra el mundo. Con esta hipótesis buscaremos pistas para entender el juego de la producción social de: 1) la juventud urbana; 2) las políticas públicas y sociales, que “tocan” a los jóvenes, y fi nalmente; 3) la producción científica sobre juventudes.

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Sensibilidades, derechos y participación juvenil en el escenario político
Itinerarios de investigación y agendas de discusión.
Pedro Núñez

Este artículo aborda la discusión acerca de las formas de participación política juvenil en el periodo entre 2008 y el ciclo político que termina con las elecciones presidenciales de 2015 en la Argentina, aunque se realiza el ejercicio de pensar qué dinámicas adquirieron estos fenómenos en países vecinos. La intención es proponer algunas claves y ejes a considerar como parte de un programa de investigación en la relación entre juventud y política. Para ello se analizan diferentes aspectos de las prácticas políticas juveniles, señalando aquellas cuestiones innovadoras en las formas de militancia como las que replican modos más tradicionales de involucramiento político.

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Investigaciones sobre juventud en Brasil: género y diversidad.
Wivian Weller

El artículo recorre las formas y los momentos de la investigación sobre la juventud en Brasil desde el análisis del movimiento estudiantil durante la década de 1960 hasta los años 2000, cuando comenzaron a diversifi carse los estudios al introducir las dimensiones de género, sexualidad, raza y etnia, entre otras dimensiones de la diferencia y la desigualdad, para llegar a la inquietud en el presente sobre cómo superar cierta difi cultad de articulación de diferentes categorías de análisis en un análisis interseccional de la juventud.

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Distancias cercanas y diferencias encontradas en la Ciudad de Buenos Aires. El caso de los adultos y las adultas que viven en las calles. 1997-2011.
Martín Boy

En este artículo se trabajará sobre las limitaciones que se encuentran en el campo de la Sociología Urbana para pensar el encuentro de otredades de clase que reactualizan procesos de desigualdad social. Mucho se ha escrito sobre el proceso de segregación residencial que atravesó a la Ciudad de Buenos Aires desde la profundización del neoliberalismo en la década de 1990 pero poco se dice sobre cómo la crisis social, política y económica modificó el paisaje urbano y cómo diferentes grupos de pobres reocuparon áreas centrales de la ciudad para desarrollar en el espacio urbano estrategias de supervivencia. De esta forma, se intentará reproblematizar cómo los pobres también construyen usos y significaciones de un mismo espacio céntrico.

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Hacia un enfoque relacional del bienestar
Elementos para el diagnóstico y la orientación de políticas públicas
Rolando Cristao

En el presente trabajo se analiza críticamente el enfoque de pobreza y se propone el enfoque de los activos y estructura de oportunidades como herramienta para el diagnóstico social. A partir de este desarrollo, se discute en qué medida el concepto de desigualdad podría actuar como organizador del análisis de la situación social.

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Programas sociales y personas en situación de calle en la ciudad de Buenos Aires
Un mapa conceptual de las intervenciones
Andrea Bascialla

El presente trabajo presenta un análisis resumido de las políticas sociales generadas por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para personas en situación de calle. A partir de la sistematización de la información ofi cial disponible, se confeccionó un cuadro de los programas y se señalaron los conceptos más sobresalientes en relación a: i. qué ejes de la vida en la calle se recortan como problema social a solucionar; ii. qué responsabilidades atañen a cada actor social en estas soluciones y iii. qué aspectos de los grupos poblacionales se delimitan con determinadas categorías (edad, género, etc.). Se consideró el eje temporal para contextualizar las categorizaciones y esquemas de intervención. El análisis incluyó, además, los aportes teóricos vigentes sobre el tema para entender que la focalización en la falta de vivienda y la invisibilización de las causas estructurales impiden soluciones de largo alcance.

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Entre prácticas instituidas, instituciones interpeladas y luchas distintivas:
la AUH frente a la ampliación del derecho a la educación (2009-2015).
Nora Gluz e Inés Rodríguez Moyano

El artículo propone analizar los sentidos que asumen las políticas de transferencias condicionadas de ingresos en el campo escolar, en el marco de las tendencias hacia la mayor integralidad de las intervenciones destinadas a garantizar el derecho a la educación durante el periodo 2009-2015 en Argentina. Nos interesa examinar el modo como estas son apropiadas en las escuelas a través de las mediaciones institucionales y de las tradiciones simbólicas propias del campo escolar así como de las lógicas de los actores que en ella intervienen. El trabajo toma como fuente los resultados de una investigación desarrollada entre 2013 y 2015 en la provincia de Buenos Aires sobre los procesos de implementación de la principal política de transferencias monetarias a nivel nacional: la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social.

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Las tensiones de las condicionalidades de la Asignación Universal por Hijo desde la perspectiva de los actores.
Laura Eugenia Garcés

Al analizar las políticas sociales, podemos posicionarnos en perspectivas teóricas que justifican el establecimiento de condicionalidades o, por el contrario, en perspectivas que se oponen a aquellas por considerar que contradicen la idea de derecho. En tanto, en el presente trabajo pretendemos problematizar esas respuestas dicotómicas y las tensiones conceptuales que están presentes en las percepciones de los actores involucrados en la Asignación Universal por Hijo de Argentina, analizando los sentidos otorgados a estos conceptos, ya no como correctos o incorrectos según una perspectiva teórica sobre las condicionalidades, sino complejizando el análisis, articulando con otros desarrollos teóricos que amplíen el horizonte explicativo de la condicionalidad y que, al mismo tiempo, den cuenta de las miradas de los sujetos involucrados en la práctica concreta de las condicionalidades.

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Las políticas de transferencias condicionadas en la Argentina posconvertibilidad:
¿una forma de mediación entre la cuestión social y el régimen social de acumulación?
Silvio Alejandro Crudo

En las últimas décadas se advierte la expansión que han tenido los programas de transferencias condicionadas (PTC) en los esquemas de protección social, así como sus mutaciones en términos de diseño. Si varios son los factores que ayudan a comprender los procesos de formulación de las políticas sociales, nos centraremos en uno: el régimen social de acumulación en el que se encuentran insertas. El interrogante que guiará este trabajo será: ¿qué relaciones se pueden establecer entre los PTCI y el régimen social de acumulación que contiene? Para responderlo, tomaremos los casos de dos programas argentinos: el Plan Familias por la Inclusión Social y la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social. La hipótesis que sostendremos es que estos programas se actualizan como una forma de mediación entre la cuestión social y el incipiente régimen social de acumulación que se estaba definiendo tras la salida de la convertibilidad. Para ello, recurriremos a decretos y reglamentaciones de los programas tomados como casos, documentos institucionales y datos estadísticos.

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¿Cooperativismo como oportunidad perdida? Problemas estructurales y coyunturales del cooperativismo bajo programas
Pilar Arcidiácono y Ángeles Bermúdez

El artículo analiza el campo del cooperativismo de trabajo bajo programas a partir del caso del Programa “Ingreso Social con Trabajo” (Prist). Se abordan cuestiones estructurales y cambios de coyuntura apelando a la metáfora de bisagras de gestión. Se sostiene que las modificaciones impulsadas por el gobierno de Cambiemos se erigen y legitiman sobre un conjunto de supuestas “debilidades preexistentes” del programa, donde el esquema cooperativo comenzaba a perder centralidad. Hasta el momento, la nueva gestión brinda mayor preponderancia a las actividades de formación con una nueva versión de la teoría de capital humano y al componente de las transferencias de ingresos. Este trabajo deja abiertos interrogantes sobre las posibilidades futuras y disputas en torno al Prist y a la línea del cooperativismo de trabajo bajo programas entre posiciones más próximas al reconocimiento de nuevas formas de trabajo autogestivo-asociativo que persiguen sectores de la economía popular, por un lado, y propuestas gubernamentales de corte individual que tienden a descolectivizar el abordaje de la política pública.

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De la promoción del trabajo cooperativo al Salario Social Complementario. Transformaciones en la transferencia de ingresos por trabajo en la Argentina
Malena Victoria Hopp

A partir del trabajo de campo cualitativo y el análisis documental, el artículo reconstruye y analiza la estrategia de política social del Estado argentino ligada a las transferencias de ingresos en el marco de experiencias de trabajo cooperativo y en la economía popular, y las disputas en torno a los sentidos del trabajo y la organización colectiva que estas implican. En este recorrido, se indaga acerca de los fundamentos de la inclusión del trabajo cooperativo como marco de realización de las tareas laborales y como condición para el otorgamiento de una transferencia directa de ingresos, en el período 2003-2015, y la ruptura que plantea la nueva orientación de las políticas sociales que propone transferencias “sin cooperativas” y la creación de un Salario Social Complementario, impulsados por la nueva gestión de Gobierno, iniciada en diciembre de 2015.

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La lucha por un lugar en Buenos Aires.
Crisis de la vivienda y boom inmobiliario (1990-2010)
Marie-France Prévôt-Schapira

En el marco del programa Metraljeux de estudio sobre cuatro metrópolis de América Latina, este trabajo parte de la idea de que en Buenos Aires, como en otras ciudades de la región, los modelos de gobernanza son producto de las lógicas políticas e institucionales que caracterizaron las trayectorias de las metrópolis así como su inserción en la globalización. El análisis propuesto, elaborado como resultado de un trabajo de campo en las ciudades de México y de Buenos Aires en los años 2008-2010, permitirá entender los modos de la gobernanza de la vivienda en Buenos Aires, paradójica con respecto a las otras metrópolis de América Latina.

En primer lugar, se establecen, en una perspectiva histórica, las nuevas formas de precariedad y vulnerabilidad de la vivienda en la Ciudad de Buenos Aires en los años 2000. Luego se pone el foco en el desfasaje entre el derecho a la vivienda reconocido por la Constitución de la Ciudad Autónoma (CABA) y las políticas implementadas para responder a la apremiante demanda habitacional, privilegiando el análisis de las lógicas políticas e institucionales. Por último, se muestra cómo la concentración de programas de vivienda social, la mayor parte de ellos confinados en el sur de la ciudad, profundiza los procesos de segregación existentes, endurece las fronteras entre distintos barrios y exacerba las tensiones.

En fin, el artículo sostiene que la pregunta por quién se apropia del espacio es clave para hacer inteligible la dinámica y las posibilidades de la gobernanza metropolitana.

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Bienestar infantil y diversidad familiar.
Infancia, parentalidad y políticas públicas en España
Dolors Comas-d´Argemir

El reconocimiento de la diversidad familiar es un componente esencial para el bienestar de la infancia. Las familias han experimentado fuertes cambios en su composición y relaciones internas y esto es especialmente relevante en la España de los últimos cincuenta años, en que se ha pasado de un modelo familiar único (matrimonio heterosexual con hijos) a una diversidad de formas de convivencia y a una democratización de las relaciones entre hombres y mujeres y entre generaciones. En este artículo presentamos las políticas públicas dirigidas a la infancia, con especial referencia a las relacionadas con el reconocimiento de las nuevas realidades familiares. Constatamos que las políticas de infancia y las políticas familiares han sido de poca entidad y de gran fragilidad en España y que los avances que se produjeron a finales del siglo XX, coincidiendo con el desarrollo del Estado del bienestar, se han visto truncados con la gran depresión económica y las políticas neoliberales de austeridad, que limitan la responsabilidad del Estado y sitúan a la familia como garante del bienestar infantil, acentuando el riesgo de pobreza infantil. Es en este contexto en el que hay que interpretar la escasa sensibilidad pública hacia las nuevas necesidades de las nuevas familias.

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Los sistemas de registro de información como instrumentos para la gestión de políticas públicas para niñas, niños y adolescentes.
El caso de la Ciudad de Buenos Aires
Cristina Erbaro y Verónica Lewkowicz

El compromiso asumido por la Argentina, como Estado Parte de la Convención sobre los Derechos del Niño, y las leyes nacionales y locales de protección integral de derechos requieren del seguimiento de su implementación en las políticas públicas. En ese marco, una de las tareas más importantes es la construcción de sistemas de registro que brinden información sobre el acceso a los derechos de niñas, niños y adolescentes. En el presente trabajo se reflexiona sobre el Legajo Único Electrónico, primer sistema para el registro de situaciones de amenaza o vulneración de derechos, de uso exclusivo de todos los servicios y programas de atención directa del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

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Autoritarismo, espacio urbano y sectores populares
A propósito de Merecer la ciudad: los pobres y el derecho al espacio urbano, Oscar Oszlak (2017). Ciudad de Buenos Aires: Eduntref. Segunda edición ampliada
Fernando Ostuni

El compromiso asumido por la Argentina, como Estado Parte de la Convención sobre los Derechos del Niño, y las leyes nacionales y locales de protección integral de derechos requieren del seguimiento de su implementación en las políticas públicas. En ese marco, una de las tareas más importantes es la construcción de sistemas de registro que brinden información sobre el acceso a los derechos de niñas, niños y adolescentes. En el presente trabajo se reflexiona sobre el Legajo Único Electrónico, primer sistema para el registro de situaciones de amenaza o vulneración de derechos, de uso exclusivo de todos los servicios y programas de atención directa del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

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Los desafíos de la justicia escolar.
François Dubet

El gran proyecto escolar moderno se fundó en la mayoría de los países entre finales del siglo XIX y la primera mitad del siglo XX, cuando se construyeron los sistemas educativos públicos nacionales con la misión de escolarizar a todos los niños. En esos años de fuerte confianza en la educación, dos grandes proyectos se afirmaron: un proyecto de justicia social y un proyecto de emancipación. Uno se basa en la creencia en la capacidad de la escuela para promover una jerarquía social justa basada en el mérito de los individuos y no solo en los privilegios debidos a su nacimiento; el segundo postula que la escuela puede formar ciudadanos autónomos y solidarios en el marco de las sociedades nacionales democráticas. En este artículo se analizan esos dos proyectos, el de la justicia y el de la educación, para distinguir sus diversas dimensiones e intentar definir los desafíos a los que hoy nos enfrentamos. Se sostiene, en líneas generales, que en tanto los sistemas educativos están insertos en las sociedades, cuanto más justa e igualitaria es una sociedad, más probabilidades tiene la escuela de ser ella misma justa e igualitaria. Porque si bien la escuela interviene sobre la sociedad, no está quizás en condiciones de “salvar el mundo”.

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Las continuas mejoras en la distribución del ingreso en Argentina entre 2003 y 2015.
Ana Laura Fernández y Mariana L. González

El período 2003-2015 puede caracterizarse en su conjunto en términos socioeconómicos por el crecimiento de la economía, la mejora en las condiciones laborales y la ampliación de las políticas sociales y de seguridad social. Entre estos años se produjo, a su vez, una mejora continua en la distribución del ingreso, que implicó una reversión respecto de la tendencia regresiva que se había verificado desde los años de la última dictadura militar. En este marco, el objetivo de este trabajo es analizar la evolución de la distribución de los ingresos familiares e individuales durante esta etapa indagando en su asociación con diferentes factores tales como la dinámica del mercado de trabajo, los ingresos laborales y no laborales. El análisis se basa en una periodización fundamentada en la dinámica macroeconómica y de las variables analizadas, que distingue tres subetapas. La principal fuente de información es la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC.


El estudio permite concluir que la menor desigualdad en los ingresos familiares no solo se relaciona positivamente con una mejora en la distribución de los ingresos laborales sino también con el efecto diferencial del aumento de la ocupación y las variaciones en la tasa de actividad, y la menor precariedad en el empleo. Del mismo modo, es fundamental en la explicación la ampliación del régimen previsional y el aumento real de los haberes jubilatorios, mientras que las políticas sociales de transferencias monetarias tienen un rol también positivo, pero de menor intensidad.

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La desigualdad regional de ingresos en la Argentina de las últimas décadas
Impacto redistributivo del Estado y contribución regional a la inequidad urbana
Gabriel Calvi y Elsa Cimillo

En este trabajo se aborda el fenómeno de la desigualdad de ingresos personales en los distintos agrupamientos urbanos (regiones y aglomerados) de la Argentina y su evolución en los últimos veinte años. El estudio se concentrará en dos aspectos: 1) la evolución de la desigualdad y del impacto redistributivo de las transferencias estatales (contributivas y no contributivas) a nivel regional; 2) el aporte de cada área a la desigualdad del total urbano.


Para el primer aspecto abordado se analizarán coeficientes de Gini de ingreso per cápita familiar (IPCF), antes y después de transferencias estatales. En este punto se procederá comparando ambos tipos de coeficientes, asumiendo que la diferencia es un buen indicador del efecto redistributivo de la intervención del Estado. La comparación será realizada para cada uno de los agrupamientos territoriales en los distintos años considerados.


El segundo aspecto, de mayor complejidad, es el relativo a la contribución de regiones y aglomerados a la inequidad del total urbano en el período analizado. La desigualdad de IPCF del total urbano resulta de incluir en un único ordenamiento jerárquico (distribución) los ingresos individuales (IPCF) de distintas áreas geográficas, que presentan heterogeneidades en términos de tamaño poblacional y nivel de ingresos. Esta mayor o menor heterogeneidad (entre regiones o aglomerados) origina contribuciones diferenciales a la desigualdad total. La metodología utilizada en este punto es una adaptación del procedimiento de descomposición del Gini por fuentes de ingreso elaborado por Lerman y Yitzhaki (1985) y difundido por CEPAL en 2008 (Medina y Galván, 2008). La adaptación aquí realizada consiste en considerar los ingresos de los residentes de cada región o aglomerado como fuentes distintas del ingreso total urbano.


En la definición de las áreas urbanas se sigue la clasificación de agrupamientos territoriales que emplea el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) en la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), fuente de información utilizada en este trabajo. Nos referimos a las seis regiones estadísticas definidas por el INDEC (Gran Buenos Aires, Cuyo, Noreste Argentino, Noroeste Argentino, Patagonia y Pampeana) y a los distintos aglomerados urbanos relevados por la encuesta (cuya cantidad ha variado desde los inicios de la EPH).


El estudio es precedido por una sección en la que se describe brevemente la evolución de la desigualdad de ingresos entre 1993 y 2013, y que nos permite identificar las etapas a partir de las cuales será estilizado el análisis. Un último punto queda dedicado a las conclusiones que se desprenden de las evidencias aportadas.

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Producción de bienestar y estructura social en perspectiva comparada:
Reino Unido, España y Argentina
Jésica Lorena Pla y Emilio Jorge Ayos

Este artículo analiza la composición de ingresos y su relación con la estructura social, a partir de una perspectiva comparativa, seleccionando los casos de Reino Unido, España y Argentina. Retomamos la discusión sobre las formas de articulación entre las diferentes instituciones que participan en la provisión del bienestar, Estado, Mercado y Familia, aprendiéndolas a partir de la desagregación de los ingresos por fuente (laboral, no laboral, y en este último caso, su composición), abordados comparativamente a partir de la unidad de análisis individuo y la unidad de análisis hogar.


Utilizamos los microdatos de las siguientes fuentes: la Encuesta Permanente de Hogares del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (Argentina), la Encuesta de Condiciones de Vida del Instituto Nacional de Estadística (España - 2013 en cada caso) y su versión inglesa European Union Statistics on Income and Living Conditions (2009).


El instrumento de medición utilizado para analizar la evolución de la estructura de clases en relación al mercado de trabajo fue el esquema de clases de Erikson, Goldthorpe y Portocarero (Goldthorpe y Heath, 1992).

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Desigualdad de oportunidades de graduación universitaria en Argentina (1975-2015):
Efectos del territorio, la clase social de origen y el nivel educativo familiar
Pablo Dalle, Paula Boniolo, Bárbara Estévez Leston y Joaquín Carrascosa

El artículo analiza la incidencia del origen social familiar y el territorio en la desigualdad de oportunidades de graduación universitaria en Argentina y su evolución a través de cuatro cohortes nacidas entre 1945 y 1985. Se utiliza una metodología cuantitativa que combina el análisis de dos fuentes de datos secundarios: la Encuesta Nacional sobre Estructura Social de 2015 y el Censo Nacional de Personas, Hogares y Viviendas de 2010. Se utilizaron técnicas estadísticas descriptivas: tablas de contingencia, gráficos y mapas, e inferenciales: modelos log-lineales y de regresión logística multivariados. Las pautas observadas sugieren que la escasa expansión de la graduación del sistema universitario en las últimas décadas ha implicado, hasta el momento, una ampliación de la desigualdad de clase en el logro de credenciales universitarias en la cohorte más joven, esto es, mayores ventajas para quienes provienen de clases medias. El nivel educativo del hogar de origen es la variable que más influye en la graduación universitaria y su efecto sobre la desigualdad de oportunidades se mantiene constante a través de las cohortes. Asimismo, el estudio brinda evidencia en favor de que la región de nacimiento y de residencia actual contribuye a delinear la desigualdad de oportunidades educativas.

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Procesos de exclusión en las políticas sociales:
explorando los perfiles de la población no perceptora de la Asignación Universal por Hijo
Agustín Salvia, Santiago Poy y Ianina Tuñón

Está ampliamente probado que las instituciones laborales y de seguridad social asociadas a los mercados de trabajo formal constituyen el principal mecanismo de inclusión social sistémica en economías de mercado (OIT, 2017). No obstante, la reconfiguración productiva y sus efectos sobre el empleo y la exclusión a escala global condujeron a muchos gobiernos a desarrollar sistemas de protección paralelos a tales mecanismos (CEPAL, 2018). En América Latina, estos sistemas han adoptado la forma de programas de transferencias condicionadas de ingresos, orientados a la lucha contra la pobreza y concebidos como instrumentos transitorios hasta que los beneficiarios logren una mejor inserción en el mercado laboral. Si bien han tenido efectividad para paliar situaciones de pobreza extrema, en distintos países se ha constatado su insuficiencia para superar exclusiones o autoexclusiones sociales y promover formas más plenas de inclusión social sistémica.


A partir de 2009, el gobierno argentino implementó un sistema de transferencia condicionada de ingresos –la Asignación Universal por Hijo–, destinado a hogares con niños y adolescentes cuyos padres fueran trabajadores informales, desempleados o inactivos y no tuvieran acceso a otros mecanismos de protección social. La literatura ha abordado distintas aristas de esta política. Adoptando un enfoque crítico sobre el carácter universal, transitorio e inclusivo de esta iniciativa, este artículo aborda un aspecto poco explorado: el perfil socioeconómico, demográfico, laboral y residencial de aquellos potenciales beneficiarios excluidos o autoexcluidos del programa. Se parte de la hipótesis de que se trata de una población heterogénea, atravesada por diferentes clivajes y grados de marginalidad social, cuyas particulares condiciones constituyen el principal factor de exclusión.


La fuente de información son los microdatos de la Encuesta de la Deuda Social Argentina de la Universidad Católica Argentina correspondientes al período 2010-2015. Sobre las bases apiladas se aplican modelos de regresión, análisis factoriales y construcción de clústeres que permiten caracterizar y tipificar los diferentes procesos sociales de exclusión subyacentes a los perfiles socioeconómicos, demográficos, laborales y residenciales presentes en una población de niños y adolescentes elegibles no beneficiarios de la AUH.

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Políticas sociales y simbolismo del trabajo en Argentina
Desigualdad, apropiaciones y sentidos vividos en el espacio social de Córdoba
Gonzalo Assusa

El artículo aborda la relación entre políticas sociales y desigualdad en la Argentina contemporánea. Para ello, plantea su análisis en dos dimensiones paralelas e interconectadas. La primera refiere al lugar de las políticas sociales como instrumento de reproducción social y al modo en que se inserta en una serie de estrategias de reproducción social de las familias para sostener o mejorar su propia posición en el espacio de las clases sociales. La segunda refiere a cómo las políticas sociales (denominadas coloquialmente “planes sociales") pasan a formar parte de un acervo común de categorías simbólicas que se ponen en juego en la construcción de fronteras simbólicas que distinguen legitimidades, dignidades y prestigios diferenciales entre personas. Con este objetivo, el artículo propone una articulación de métodos, combinando procesamiento estadístico multifactorial de bases de datos como la ENES-PISAC, con un extenso trabajo de campo cualitativo que va desde entrevistas en profundidad hasta registros etnográficos.

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Las transformaciones en las prácticas de los sectores populares organizados a partir de la implementación de la Asignación Universal por Hijo
Victoria D’Amico

En este artículo exploramos las reconfiguraciones de la relación entre sectores populares y Estado a partir del análisis del modo que adoptó la inscripción de la AUH en las redes de sociabilidad política local de una organización socioterritorial, el Movimiento Justicia y Libertad en la ciudad de La Plata, entre 2011 y 2015. Sostenemos que la implementación de la AUH conllevó dos transformaciones simultáneas en las prácticas de los sectores populares organizados. Por un lado, reprodujo el sentido oficial de que la política es gestionada directamente por el Estado nacional. Al hacerlo, las organizaciones se distanciaron del carácter disruptivo con que habían disputado previamente su papel protagónico como mediadoras en la gestión de políticas sociales y, como consecuencia, se produjeron procesos de individualización de los sectores populares.


Por otro, las organizaciones reconfiguraron su trabajo territorial a través de su participación en otros programas sociales. Las cooperativas del Programa de Ingreso Social con Trabajo, más conocido como “Argentina Trabaja”, operaron como núcleos de articulación de recursos, tareas y demandas al Estado en el entramado local. Reconstruimos empíricamente las tensiones irresueltas que ambos procesos generaron en las experiencias de ciudadanización y desigualdad, particularmente para las mujeres.

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Experiencias del bienestar
Para una comprensión de la política social desde el sentido común
Daniela Soldano

Conseguir trabajo, agua potable, una bolsa de alimentos, un turno médico, un lugar donde vivir, o un cupo en la mejor escuela pública del barrio, constituyen desafíos que enfrentan a diario los vecinos de las barriadas relegadas de las ciudades en nuestra región. Estos desafíos permiten advertir dos registros del orden socio-político: la estructura desigual que da forma a sus condiciones de vida y las prácticas efectivas de reproducción social. Entre ambos, se ubica el sentido común, un nivel de conocimiento experiencial, potente para orientar dichas rutinas cotidianas y con capacidad para “suturar” simbólicamente las fracturas de una sociedad atravesada por la desigualdad socioeconómica. Este artículo propone la comprensión de lo que se denominará “experiencias del bienestar” –del Estado y la política social–, en las que entran en escena un conjunto de razonamientos evaluativos que atañen a la calidad de los recursos públicos, a la efectividad y legitimidad de su mediación y al grado de justicia presente en su distribución en los diferentes territorios.

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Cuando la desigualdad y la pobreza pasaron a ser problemas de la gerencia social
Notas sobre el caso de los think tanks en los noventa
Adriana Clemente

Este artículo problematiza sobre la orientación y las características de las fuentes de conocimiento y el asesoramiento brindado para el diseño de los programas sociales y el tratamiento de la pobreza que se realizaron como parte de la cooperación técnica para el desarrollo en la década de los noventa. El análisis focaliza el rol de los dispositivos institucionales que actúan en torno a procesos de vinculación tecnológica y social con la vocación de incidir en la agenda pública (think tanks), particularmente los asociados al ámbito académico inscriptos en el campo de las políticas sociales y el desarrollo.

X1Agradecemos los respetuosos e inspiradores comentarios de Sandra Guimenez, Susana Hintze y Malena Hopp, que nos sirvieron para enriquecer la versión preliminar de este trabajo presentada en el marco del Taller “Las transferencias de ingresos en la Argentina: experiencias y transformaciones recientes. Abordajes, (...) X2Bajo la gestión de Cristina Fernández, el programa se denominaba “Ingreso Social con Trabajo-Argentina trabaja”, esta última denominación era una especie de marca registrada de uso común a los programas que integraban el Plan Manos a la Obra (Resolución MDS N° 2476/2010). La leyenda “Argentina Trabaja” desapareció en las (...)
X3Sobre las fuentes consultadas, cabe detallar que fueron revisadas las Cuentas de Inversiones del Ministerio de Economía y las Memorias detalladas de la Nación de la Jefatura de Gabinete de Ministros entre 2009 y 2016, y el informe de la Sindicatura General de la Nación sobre el Prist-AT de agosto 2012, entre otras fuentes visitadas. Por otro (...) X4Realizados bajo el Decreto 1172/03 de Acceso a la Información Pública de marzo de 2014, septiembre de 2015, julio de 2016 y marzo de 2017. X5A lo largo de las diferentes gestiones del Ministerio encontramos frecuentes resistencias durante el trabajo de campo para brindar información pormenorizada sobre algunos aspectos o dimensiones del programa.
X6DB era un dispositivo provincial de Buenos Aires que pasó a la órbita del MDS, aunque a la fecha el 99% de los receptores se concentran en esa provincia. En efecto, el programa Barrios Bonaerenses (Decreto provincial N°928/00) fue lanzado a partir de la Emergencia Laboral declarada por el Decreto 1862/97. Estaba dirigido a (...)
X7Decreto 78/2017, Resolución MDS N° 1274-E/2017, Decisión Administrativa JGM N° 327/2017. X8Además, se incorporan otras dos coordinaciones “Hacemos Futuro Juntas”, para la línea Ellas Hacen, y una nueva coordinación de Programas Pilotos. X9Resolución MDS N° 1274-E/2017, Decisión Administrativa JGM N° 327/2017. X10El 90% de estas incorporaciones se realizó de septiembre de 2016 a mayo 2017.
X11A junio de 2016, el monto se ubicó en $1.720 (Resolución SCyMI N° 951/2016), en tanto que a fines de agosto se actualizó a $2.030 (Resolución 1487-E-APN-SCYMI-MDS/2016). X12Respuesta del MDS a Pedidos de informes propios, 8 de junio de 2017.
X13En varias normas se advierte la instrucción con carácter de urgente de los trámites para hacer operativo el programa, en particular las cooperativas. De hecho, muchas normas con criterios de selectividad inicial o normas operativas son dictadas varios meses más tarde del lanzamiento del programa (Resolución MDS N° 4300/09). X14Para profundizar en esos debates, se sugiere la lectura de Hintze (2010), Coraggio (2013), Guerra (2010), y Castelao Caruana y Srnec (2014). X15Por definición, estas organizaciones no son estatales, esto es, son esencialmente independientes del sector público y de otras entidades, aunque reciban ayuda del Estado o, incluso, autoridades estatales tengan representación como miembros asociados, en el marco de una estructura de gobernanza diversificada que involucra a (...) X16Como el caso de empresas sociales o de producción social en Venezuela, entre otros. X17Cfr. Vuotto (2011). X18Documentación proporcionada por el Inaes en 2016.
X19Si bien excede los objetivos de este trabajo, es importante mencionar que otros de perfil antropológico dieron cuenta de lo que sucede en la dinámica de las cooperativas y ofrecen otras miradas no normativas sobre esa figura que valoran y enmarcan el análisis de estas experiencias como otras formas de hacer cooperativas (...) X20No debe perderse de vista, además, que inicialmente estas cooperativas no presentarían movimientos económicos, por lo que teóricamente eran de elaboración simple y constituían una mera formalidad. X21Resoluciones Inaes N° 3374/2009; N° 1467/2010 y N° 1410/2011. X22Entrevista realizada a funcionario de Inaes el 17 de agosto de 2016.
X23Cfr. http://www.lanacion.com.ar/2035725-marcelo-collomb-ha-habido-una-desnaturalizacion-del- cooperativismo. X24La noción de recursividad planteada por Adelantado, Noguera, Rambla y Sáez (1998) se alimenta de la teoría de la estructuración de Giddens, para plantear una interacción recurrente y de influencia recíproca entre la práctica asociada a la política social y la estructura social, identificando procesos y efectos de larga duración (...) X25De estas nuevas cooperativas, el 31,02% (85) se ubica en Buenos Aires; el 12,77% (35), en Santa Fe; el 8,03% (22), en Chaco; el 7,66% (21), en Santiago del Estero; el 7,30% (20), en Tucumán; el 6,93% (19), en Corrientes; el 5,11% (14), en Misiones; el 4,74% (13), en Córdoba; el 4,38% (12), en Rio Negro; el 4,01% (11), en Entre Ríos; el 3,65% (...) X26Decisión Administrativa de la Jefatura de Gabinete de Ministros N° 327-2017.
X27Las capacitaciones en organización cooperativa se organizaban en conjunto desde el Inaes y la Subsecretaria de Organización y Capacitación Popular del MDS (y, posteriormente, desde la Dirección Nacional de Cooperativas Protegidas de la Unidad Ejecutora del programa), junto también con Universidades Nacionales, la (...) X28Para un desarrollo sobre este punto, cfr. Arcidiácono y Bermúdez (2015). X29El contenido más consistente del programa para la enseñanza y aprendizaje cooperativo se observa en el marco de las diplomaturas y tecnicaturas universitarias en Operador Socioeducativo en Economía Social y Solidaria, junto con cursos como el de Extensión Universitaria de Pre-Grado para el Fortalecimiento de Experiencias (...)
X30Lo mismo ocurrió con la elección de capataces. X31La figura de orientador fue pensada para la línea tradicional. Para el EH las diplomaturas tuvieron un sentido distinto y el énfasis de la conformación de grupo previo a la conformación de cooperativa fue mayor que en el caso de la línea tradicional.
X33Esta opción se convirtió en obligatoria para los receptores del EH al momento de su lanzamiento en 2013, ya que la formación fue el núcleo de las actividades que se llevarán adelante desde esta línea.
X34Por convenio, los entes debían implementar uno de los componentes de obra ofrecidos por el MDS; recibían fondos para financiar los materiales, herramientas, útiles y libros contables y gastos administrativos. Los entes, además, debían certificar las obras y llevar el control de funciones administrativas y contables. Las (...) X35Estas direcciones tienen como objetivo facilitar y promover formaciones integrales para el desarrollo de habilidades socio emocionales, que empoderen y brinden herramientas para el trabajo en el sector de la Economía Social y Popular, con énfasis en sus dimensiones afectivas y cognoscitivas. X36Universidades de La Plata, La Matanza, Lanús, Misiones, Cuyo, Santiago del Estero, Tucumán y Mar del Plata.
X37Entrevista en profundidad a técnico del programa el 21 de marzo de 2017. X38Cfr. http://www.mujeresconproposito.net/noticias7.html. X39Llama la atención una de las capacitaciones, denominada “Permiso para reír”, de la Universidad de Cuyo, que, según entrevistados, muestra la incidencia de la filosofía de la Fundación “El Arte de Vivir” en el MDS. X40Entrevista a técnico del MDS el 21 de marzo de 2017. X41Estos conceptos comienzan a aparecer en las normativas de 2017, por ejemplo, el Decreto 78/2017 (que reubica la Unidad Ejecutora del Programa al interior de la Secretaría de Economía Social). X42Entrevista a técnico del MDS el 21 de marzo de 2017. X43Cfr. http://www.bancomundial.org/es/news/feature/2011/06/21/world-bank-calls-for-prioritizing-the-development-of-cognitive-and-socio-emotional-skills-to-promote-employment-opportunities. X44Para un análisis de las religiosidades de las clases medias urbanas, emoción y nuevas espiritualidades, cfr. Viotti 2011 y 2017, entre otros.
X45Decreto 78/2017, Resolución MDS N° 1274-E/2017, Decisión Administrativa JGM N° 327/2017. X46Con la desaparición de las 5 coordinaciones que articulaban con otros ministerios y la incorporación de tres nuevas coordinaciones de programas: “Desde el Barrio”, “Hacemos Futuro Juntas” y de Programas Pilotos.
X47Salvo los casos de Tucumán, Chaco, Misiones y Entre Ríos, el programa se implementó solo en las ciudades capitales. X48De los gobiernos de Catamarca, Chaco, Corrientes, Entre Ríos, Formosa, La Rioja, Mendoza, Misiones, Salta, San Juan, Santiago del Estero, Tucumán, del Ministerio de Desarrollo Social de la CABA y de la Secretaría de Espacios Públicos de la provincia de Buenos Aires. X49En las localidades de Escobar, San Fernando y Moreno. X50CEB-cooperativas Bariloche, Confederación Nacional de Cooperativas de Trabajo (CNCT), Fecootra, Fecotraun, Levin, Federación de Cooperativas Nuevos Aires, Federación Integrar, Federart. X51UBA-FADU, Universidad de Tres de Febrero, Universidad Nacional de La Plata, Universidad de Quilmes, UBA-Económicas, Universidad Nacional de Luján, Universidad Nacional General Sarmiento, Universidad Nacional de San Martín. X52Vale aclarar que la actual gestión dio de baja algunos entes ejecutores que se desempeñaron bajo la gestión anterior. X53 El 2,8% de los entes son nacionales y el 2,3% son universidades. X54El 14,5% de los receptores están incluidos en entes nacionales. Si se desglosan los 44.000 receptores que se desempeñan bajo entes de organizaciones sociales, se observa que la Central de Trabajadores de la Economía Popular (CTEP) concentra casi el 60% de receptores; Barrios de Pie, el 13%; la Asociación Gremial de Trabajadores (...)
X55En Buenos Aires se concentra el 74,6%, en tanto que en Tucumán se ubica el 9,2%. X56Tal como explica Natalucci (2016), muchas organizaciones del campo popular promovieron la “Campaña Ley de Emergencia Social Ya! + Dignidad + Más trabajo”, y, en particular, desde la representación parlamentaria del Movimiento Evita se presentó el proyecto de ley 3612-16, “Ley de emergencia social y de las organizaciones de la economía popular”. Una de las cuestiones novedosas es que este proyecto de ley fue discutido por actores extralegislativos, como organizaciones de la (...) X57Cfr. https://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-309521-2016-09-16.html. X58Cfr. http://www.lanacion.com.ar/1959078-acuerdo-por-la-emergencia-social-el-gobierno-cree-que-diciembre-no-deberia-ser-un-mes-conflictivo. X59Decreto N° 304/2017 y Resolución MTEySS N°487-E/2017.