Número 2 - Primer semestre 2018

Dosier - Las transferencias monetarias “condicionadas” y “no contributivas” en la Argentina. Formatos en transformación, tensiones que persisten, dilemas vigentes

Las políticas de transferencias condicionadas en la Argentina posconvertibilidad:
¿una forma de mediación entre la cuestión social y el régimen social de acumulación?

  • Silvio Alejandro Crudo

    Licenciado en Ciencia Política. Becario del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet). Docente de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Actualmente está realizando el Doctorado en Ciencia Política en la misma Facultad. Ha participado de diversos congresos nacionales e internacionales y posee publicaciones sobre análisis de políticas públicas y políticas sociales.
    Correo electrónico: silviok_31@hotmail.com
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    Referencia electrónica
    Crudo, Silvio Alejandro (2018). Las políticas de transferencias condicionadas a nivel nacional en la Argentina postconvertibilidad: ¿una forma de mediación entre la cuestión social y el régimen social de acumulación? Ciudadanías. Revista de Políticas Sociales Urbanas N°2. Primer semestre 2018, pp. 67-82 [En línea]. Consultada el: 21-03-2019
    URL: http://untref.edu.ar/sitios/ciudadanias/n2_dossier_art3.php
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Resumen

En las últimas décadas se advierte la expansión que han tenido los programas de transferencias condicionadas (PTC) en los esquemas de protección social, así como sus mutaciones en términos de diseño. Si varios son los factores que ayudan a comprender los procesos de formulación de las políticas sociales, nos centraremos en uno: el régimen social de acumulación en el que se encuentran insertas. El interrogante que guiará este trabajo será: ¿qué relaciones se pueden establecer entre los PTCI y el régimen social de acumulación que contiene? Para responderlo, tomaremos los casos de dos programas argentinos: el Plan Familias por la Inclusión Social y la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social. La hipótesis que sostendremos es que estos programas se actualizan como una forma de mediación entre la cuestión social y el incipiente régimen social de acumulación que se estaba definiendo tras la salida de la convertibilidad. Para ello, recurriremos a decretos y reglamentaciones de los programas tomados como casos, documentos institucionales y datos estadísticos.

Introducción

Los programas de transferencias condicionadas de ingresos (PTCI) han sido en los últimos años la forma de intervención escogida para garantizar un mínimo de protección social a sectores vulnerables o en situación de exclusión a lo largo del mundo. Mientras que en 2008 veintisiete países tenían este tipo de programas, para 2013 el número se había prácticamente duplicado a cincuenta y dos. La región que más programas concentraba en ese año era América Latina, con un total de 19, seguida por África con 13. A la vez, América Latina cuenta con las cinco mayores iniciativas en términos de alcance sobre el total de la población. (Gentilini, Honorati, Yemtsov, 2014). En la actualidad, y según la base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe de la Cepal,1 existen veintidós programas de transferencias condicionadas o con componentes condicionados en la región.

En sus comienzos, estos programas fueron parte de la respuesta estatal a las consecuencias sociales de la apertura comercial y financiera realizada bajo las premisas del Consenso de Washington. Se trataba de programas focalizados en los hogares más pobres, a los que se buscaba dotar de un ingreso económico suficientemente bajo como para no desincentivar la incorporación al mercado laboral de sus miembros en condiciones de trabajar. A cambio, imponían un conjunto de condicionalidades, principalmente relacionadas con la generación e incremento del capital humano de los menores que vivieran en estos hogares. En un contexto de ajuste fiscal, lograban combinar el principio de eficiencia (un monto pequeño de gasto público y llegada a un gran número de familias) con el objetivo de reducir la pobreza en el corto plazo vía transferencias monetarias y, en el largo plazo, por medio de la provisión de cuidados a los menores e inversiones en su educación y salud (Villatoro, 2007).

Sin embargo, el panorama que tenemos sobre los PTCI en la actualidad muestra que sus características se han diversificado. Así, encontramos iniciativas que pretenden –por lo menos discursivamente– alejarse de la lógica focalizante e ir hacia la universalidad (Asignación Universal por Hijo en Argentina o Asignaciones Familiares del Plan Equidad en Uruguay), otras que se destacan por un porcentaje de cobertura relativamente alto de la población (principalmente en el caso brasileño, pero también en el mexicano con el Oportunidades) o por montos que llegan hasta a duplicar el de la canasta básica de alimentos. Además, y como advierte Barba Solano (2016), existen programas que se enfocan más en la reducción de la pobreza entendiéndola como carencia de ingresos, mientras que otros pretenden una perspectiva más amplia reconociendo múltiples vulnerabilidades y, finalmente, se pueden reconocer intervenciones que amalgaman en diferentes combinatorias ambas visiones, poniéndolas en relación con la idea de expansión de la ciudadanía.

Así, estos programas han desarrollado cierta flexibilidad en sus objetivos y componentes, elementos que entendemos variarán según el caso nacional a analizar. Como toda política social, estas intervenciones entrarán en una relación de mutua influencia con factores como el modelo de desarrollo de cada país (Cortés y Marshall, 1991), su estructura social, (Adelantado et al., 1998), los conceptos y categorías que guían las intervenciones estatales (Pantaleón, 2005; Shore, 2010), las formaciones de los regímenes de bienestar (Barba Solano, 2016; Filgueira, 2007), la estructuración de la cuestión social (Grassi, 2006; Soldano y Andrenacci, 2006), la institucionalidad social en la que se inscriban (Repetto, 2014) o las memorias y las capacidades institucionales.

En este trabajo nos interesa conocer qué relaciones se pueden establecer entre los PTCI y el régimen social de acumulación que los contiene. Si buena parte de la literatura consultada habla de una correspondencia directa entre política social y régimen social de acumulación, nosotros veremos una interacción más compleja y bidireccional, es decir, sin reconocer que alguno de los términos pueda determinar al otro. Para ello, tomaremos el caso de dos PTCI en la posconvertibilidad argentina: el Plan Familias por la Inclusión Social, lanzado en el año 2005, y la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social, implementada a partir del año 2009.

La hipótesis de este trabajo es que estos programas actuaron como una forma de mediación entre la cuestión social y el incipiente régimen social de acumulación (RSA) que se estaba definiendo tras la salida de la convertibilidad.2 Es decir, habrían sido políticas cuyo surgimiento fue posible dentro de este RSA, que contribuyeron a su continuidad, pero que también vieron limitados sus efectos por dinámicas propias del régimen y que incluso pudieron llegar a contribuir en su puesta en crisis.

La política social como factor constitutivo del régimen social de acumulación

Preguntarnos por la relación entre el régimen social de acumulación y la política social es un intento de escapar de cierta tendencia que primó en los noventa de considerar las políticas sociales como respuestas del Estado frente a problemas de carácter excepcionales presentados como evidentes –pobreza, indigencia, desnutrición, etc.– y que serían tratados por medio de programas que proveerían una asistencia coyuntural, sin intentar afectar las condiciones que los generaban. En esta perspectiva, el nudo problemático se encontraba en el gerenciamiento de la respuesta estatal, desconociendo elementos contextuales de diferente duración que inciden en su efectividad.

En nuestro país podemos encontrar una línea de autores que advierten sobre la importancia de tener presente el vínculo entre la política social y el régimen de acumulación o modelo de desarrollo. En este sentido, encontramos el trabajo pionero de Cortés y Marshall (1991), quienes indican que las intervenciones sociales del Estado deben ser analizadas en relación tanto con la articulación entre acumulación y estrategia económica como en relación con la interacción entre fuerzas sociales y políticas. Según las autoras, estos elementos influencian dichas intervenciones y a la vez son afectados por ellas, alejándose de los modelos de causalidad unidireccional o de primacías entre los ámbitos económicos, sociales o políticos de la realidad. Siguiendo esta línea argumentativa, Grassi (2006) analiza, durante la etapa neoliberal, los efectos de formular e implementar políticas sociales sin tomar en cuenta el entramado económico en el que se encontraban. Ello llevó a separar las políticas de las condiciones de vida y trabajo de la población, en un proceso de virtual autonomización. Así, las intervenciones se caracterizaron por su carácter fragmentario y subordinado a la máxima de no alterar la lógica del libre mercado, principalmente en el ámbito laboral. De esta manera, se desconocía que la política social ocupa un lugar central en el proceso de reproducción general, como parte del RSA y como reguladora indirecta de la mercantilización de la fuerza de trabajo (Danani, 2004). Políticas compensatorias en el marco de una crisis de integración social, cuya principal causa residía en la dificultad de acceder a un puesto laboral formal por la existencia de un mercado de trabajo crecientemente excluyente, solo podían generar una inserción de los individuos no ya como productores, sino como consumidores. De allí la importancia de pensar caminos para pasar de políticas compensatorias a políticas socioproductivas, que incidan sobre la estructura económica para corregir las bases de la exclusión y de la desigualdad (Coraggio, 1999)

Vemos que la política social no puede ser pensada por fuera de las condiciones no solo económicas y productivas, sino también políticas de una sociedad en un momento histórico determinado. De allí la productividad de utilizar el concepto de régimen social de acumulación, en tanto remite al entramado complejo de instituciones y de las prácticas que inciden en el proceso de acumulación del capital (Nun, 1987), donde se articulan de una manera determinada el conjunto de las variables económicas, una particular estructura económica, una peculiar forma de Estado y las luchas entre los bloques sociales existentes (Basualdo, 2007). Desde esta perspectiva, lo ideológico es considerado un elemento constitutivo del proceso de acumulación, que necesita una justificación discursiva que construya y dispute hegemonía para legitimar sus reglas de funcionamiento. Es por esto que consideramos central para la reproducción de un régimen social de acumulación que estas reglas logren generar adhesión por parte de los actores que lo integran y que los resultados en términos de distribución del excedente no lleven a cuestionar la legitimidad del propio régimen.

Este es el problema central que subyace la tarea de construcción del ámbito de lo social. Entendemos por cuestión social el conflicto estructural de las sociedades capitalistas que se da entre una supuesta igualdad en el plano político garantizada por el estatus de ciudadanía y una desigualdad efectiva en el terreno económico (Donzelot, 2007). Esta conflictividad se ha tematizado de diferentes maneras a lo largo del tiempo, pero siempre ha puesto en juego la cohesión de la sociedad misma (Castell, 2009). Es una tensión hoy actualizada en la forma que asume el capital transnacional en un mundo que no logra poner límites a su circulación, autonomizando de hecho la esfera económica y sometiendo a un nuevo molino satánico –en la expresión de Karl Polanyi (2011)– a los trabajadores que no logran adaptarse a las máximas de flexibilidad, desanclaje y reconversión permanente del posfordismo.

La política social se constituye en una manera de estatizar la cuestión social, es decir, estructurarla de forma tal que no amenace la reproducción del sistema capitalista ni las relaciones sociales que en él se entablan. En esta tarea, el Estado pone en juego su capacidad de generar significados socialmente legítimos para definir la realidad común, por medio de conceptos y categorías que pasan a formar parte de una discursividad aceptada. Así se producen sujetos y poblaciones objetivo sobre los que intervenir, se expanden o ensanchan los derechos de quienes pertenecen a una comunidad política, se promueve una concepción determinada de justicia social y se distribuye el bienestar en una población.

Tomaremos como supuesto un cambio en la manera de estructurar la cuestión social en Argentina, que pasó de un predominio de la forma pobreza - desocupación durante la convertibilidad y la crisis de 2001-2002 a un paulatino predominio de la forma desigualdad - inclusión social (D’Amico, 2012; Cortés y Kessler, 2013). Esto implica una definición conceptual y política importante, ya que tanto la exclusión como la desigualdad tienen sus orígenes en dinámicas históricamente asentadas en América Latina, cuya modificación llevaría a intervenir en la producción y reproducción de asimetrías de poder construidas en torno al mercado, el trabajo, la etnia o los géneros, entre otros (Reygadas, 2008). Intentaremos mostrar que tanto el Plan Familias por la Inclusión Social (PF) como la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (AUH) permitieron generar una respuesta estatal a la problemática de la inclusión social sin afectar una de sus principales causas: un mercado de trabajo excluyente para una importante porción de la población.

Específicamente en el caso de la AUH, esta intervención formó parte de un cambio en la concepción de inclusión presente en las políticas sociales del kirchnerismo: de una inclusión por medio del trabajo que podría ser asimilable al patrón de integración clásico del primer peronismo (Arcidiácono, 2012; Messina, 2017), se pasó paulatinamente a otra forma de inclusión, que provisoriamente podríamos denominar por medio de políticas, en tanto los individuos se convertían en sujeto de las políticas estatales. La Asignación también habría permitido la reproducción del régimen de acumulación en una coyuntura en la que se encontraba limitado por la caída de la demanda agregada, aunque produciendo efectos no deseados en el mediano plazo.

La reformulación de la política asistencial argentina en la posconvertibilidad. El Plan Familias por la Inclusión Social, ¿una forma de contención de la población marginal?

Tras la crisis de 2001, la conflictividad social se centró en demandas en torno a asuntos apremiantes como los altos niveles de pobreza e indigencia, la desocupación, y la dificultad de una parte de la población para acceder a una alimentación mínima y a la atención básica en salud. En este sentido, el primer gobierno kirchnerista fue eficaz al momento de tratar las principales problemáticas que componían la cuestión social y de generar un conjunto de alianzas que garantizaran la gobernabilidad del país. La fuerte reducción que se dio tanto en la pobreza como en la indigencia encuentra su explicación en la importante creación de puestos de trabajo registrados, en la recuperación del poder adquisitivo de los salarios y en el incremento de las transferencias monetarias estatales por medio de jubilaciones, pensiones y planes sociales. Como efecto de esto, también bajó drásticamente la desocupación.

Ello fue posible tras la salida de la convertibilidad en el marco de una mutación en el patrón de acumulación, que se caracterizó en sus primeros años por un tipo de cambio elevado para hacer competitivas las exportaciones y encarecer las importaciones, salarios bajos en términos reales que permitieron la acumulación del capital, una tasa de interés negativa para desalentar la especulación financiera e incentivar la inversión y la existencia de superávits fiscal y comercial (Féliz, 2015). A la vez, existió un cambio en la manera de concebir el Estado por parte del bloque en el poder, pensándolo en un lugar de coordinador social –rol antes asignado al mercado–, con capacidad de intervenir sobre las variables económicas y de constituirse como garante de derechos sociales.

En este contexto, la reformulación del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD) en el año 2005 buscó cerrar una etapa en la que la política social era pensada como una manera de contener la emergencia social y garantizar la gobernabilidad. Se propone un ordenamiento de la población en dos categorías en función de su caracterización como "empleables" –es decir, capaces de reinsertarse en el mercado laboral y que pasan a estar dentro del Programa “Seguro de Capacitación y Empleo” del Ministerio de Trabajo– o como "vulnerables". Este segundo agrupamiento correspondía principalmente a madres inactivas en el mercado de trabajo, con credenciales educativas medias o bajas y con dos o más hijos a cargo, lo que dificultaba su empleabilidad.

Fue este grupo el que quedó dentro del Plan “Familias por la Inclusión Social”, programa bajo la órbita del Ministerio de Desarrollo Social. Si bien este aumentó el monto nominal percibido por quienes eran beneficiarios del PJJDH, su impacto sobre la situación de pobreza medida por ingresos en sus beneficiarios fue residual (CIEPP, 2009). Esto se refleja en sus resultados en términos de provisión de bienestar: aunque el programa consiste efectivamente en la transferencia de un ingreso mínimo, el monto resulta insuficiente para satisfacer las necesidades alimentarias básicas de un grupo familiar (CELS, 2007). A la vez, el Programa terminó convalidando una preponderancia del ámbito familiar en la generación del bienestar para los menores de los hogares que los percibían por medio de dos modalidades: la titularidad femenina y la existencia de condicionalidades educativas y sanitarias. Así, las mujeres madres parecían estar por fuera del proyecto de inclusión social por medio del trabajo. Esto no es un dato menor si tomamos en cuenta que el alcance del Programa abarcaba, en el año 2009, a casi 700.000 beneficiarios, aproximadamente la mitad del número total de desocupados en el país.

Si bien a partir de 2007 se suma el componente de Becas de Formación, con el fin de que los beneficiarios o miembros mayores de su grupo familiar terminaran sus estudios o siguieran un ciclo de formación profesional o laboral, las becas abarcaban, para ese año, 24.313 prestaciones –de las cuales el 70% son titulares del ingreso– sobre un total de poco más de medio millón de beneficiarios (Programa “Familias por la Inclusión Social” - Resumen Ejecutivo 2007).

Proponemos entonces que el Programa Familia actuó como un medio de contención a individuos que por su trayectoria laboral escasa o nula, sus credenciales educativas bajas y su dedicación al cuidado familiar podían, en caso de lanzarse a la búsqueda laboral, llegar a engrosar la población desocupada o bien ocupada en puestos inestables, mal remunerados o de baja productividad. Para aclarar: no se trató de un desincentivo al trabajo en los términos que lo propone la teoría neoclásica, sino una contención frente a las pocas posibilidades que ofrece un mercado de trabajo atravesado por una alta heterogeneidad en sus unidades productivas. Y es que, si bien el sector privado se encontraba generando puestos de trabajo formales, estos no llegaban a cubrir la demanda en un contexto de arrastre de tasas de desocupación muy altas y de incremento de la PEA en términos absolutos.

La incorporación de los beneficiarios a la población demandante significaría un crecimiento de la desocupación –temática que estaba desapareciendo de la agenda pública pese a haber crecido levemente en los años 2008 y 2009– o bien del trabajo no registrado, problema que comenzaba a ser publicitado por organizaciones de trabajadores y que aparecía como una de las preocupaciones del Ministerio de Trabajo.

La Asignación Universal por Hijo como sostén del modelo neodesarrollista

Como diversos autores indican, la Asignación Universal por Hijo introduce un conjunto de elementos novedosos que la distinguen dentro de los PTC más tradicionales en la región. Sin entrar en la discusión sobre si efectivamente es la primera medida de un nuevo paradigma de intervenciones sociales, reconocemos su amplia cobertura,3 su inscripción dentro de la Ley de Asignaciones Familiares y su gestión por la Anses, lo que permitió un mayor grado de centralización en las decisiones y menos dificultad en la coordinación horizontal, la actualización automática de su monto con el mismo índice que las jubilaciones, etc. Al ser presentada como un derecho, se pretende alejarla de la tradición asistencialista y estigmatizante que adquirió parte de la política social argentina durante la década neoliberal. Sin embargo, presenta aspectos discutibles como el fundamento de las condicionalidades desde una perspectiva de derechos, su sesgo familiarizante en la provisión de bienestar, el límite al número de hijos beneficiarios, etc.

Dentro de la literatura consultada, es un clásico encontrar referencias a la coyuntura adversa que enfrentaba el gobierno nacional kirchnerista al momento de lanzar la AUH, principalmente evidenciada en la derrota sufrida en el conflicto en torno a la Resolución 125, los magros resultados de las elecciones de medio tiempo en 2009 y el fraccionamiento tanto del Partido Justicialista como de su representación parlamentaria. Consideramos que estos fenómenos correctamente identificados deben ser leídos en un contexto más amplio: el de los primeros límites a la reproducción del modelo de acumulación neodesarrollista. De hecho, hacia el año 2008 comienzan a verse afectadas las principales variables que identificábamos arriba para describirlo: se produjo una apreciación casi continua del tipo de cambio, encareciendo las exportaciones, al tiempo que los salarios recuperaban parte del poder adquisitivo, hasta quedar en niveles similares al año 2001. Ello llevó a una puja por parte del sector empresarial concentrado para mantener sus márgenes de ganancia por medio del incremento de los precios de los bienes de consumo, lo que, sumado al aumento de los precios de los alimentos a nivel mundial, se tradujo en un aumento de la inflación (Varesi, 2016). Así, el gobierno tenía abiertos frentes de conflicto con dos actores estratégicos del modelo de acumulación vigente: el sector agrario y parte del industrial. A estos desequilibrios se deben sumar los efectos de la crisis internacional de fines de 2008, que redujo la demanda internacional, incrementó las tasas de financiamiento y disminuyó las inversiones desde los países centrales.

A nivel nacional, esta situación se reflejó en un estancamiento en la creación de puestos de trabajo por el sector privado, lo que provocó un leve incremento en la tasa de desocupación, pero principalmente repercutió en el mediano plazo, estancando el proceso de retracción del empleo informal que se venía dando desde el año 2004 (Ministerio de Empleo, Trabajo y Seguridad Social, 2013).

En este contexto, creemos que el lanzamiento de la Asignación por Hijo en el año 2009 puede ser leído como un intento de sumar el apoyo de los trabajadores informales al mismo tiempo que respondía a una nueva tematización de la cuestión social constituida en torno a los significantes desigualdad - inclusión social. Esta política reconoce en su decreto de creación los límites del mercado laboral argentino para garantizar trabajo formal a la población, y propone como medio de equiparación una transferencia monetaria por cada menor a cargo hasta el quinto hijo, condicionada al cumplimiento de ciertos requisitos en materia de salud y educación de dichos menores. Esto significó una mejora en las condiciones de vida de su población objetivo, reduciendo de manera drástica la indigencia y, en menor medida, la pobreza. Su implementación insumió entre el 0,56% y el 0,43% del PIB desde 2010 a 2015, porcentajes solo superados dentro de los PTC aplicados en el país por los primeros años del Plan Jefes y Jefas, lo que implicó la transferencia de parte del Estado a los sectores vulnerables de poco menos de diez mil millones de pesos en el año 2010 a poco menos de veinticinco mil en el año 2015.

Si tomamos en cuenta que, tal como afirma Matías Kulfas (2016), a partir de fines de 2008 la brecha entre consumo privado y masa salarial se va acrecentando por un menor dinamismo de la masa salarial, es esperable que esa brecha haya sido cubierta en parte por las transferencias estatales, tanto contributivas como no contributivas, entre las que se encontraba la AUH. Por ello, diremos que la Asignación jugó a favor de la recuperación y el mantenimiento de la demanda agregada en un contexto en el que componentes como la inversión extranjera o las exportaciones caían, colaborando en un primer momento en la reproducción de uno de los pilares del régimen social de acumulación posconvertibilidad. Es de destacar, sin embargo, que el incremento del gasto social –junto a subsidios al transporte y, principalmente, subsidios al consumo de energías y combustibles– ayuda a comprender el importante déficit fiscal del Estado nacional en los últimos años del kirchnerismo, siendo el rubro que más se incrementó en términos absolutos (Kulfas, 2016: 63) y constituyéndose en uno de los límites en la experiencia neodesarrollista argentina.

Conclusiones

Como dijimos en la introducción, los PTC en la región han demostrado un grado de flexibilidad que les permite funcionar en diferentes contextos. En este trabajo propusimos interpretarlos como una mediación entre la forma que una sociedad tenga de concebir la cuestión social en un momento determinado y la capacidad del régimen social de acumulación vigente de responder a ella.

Notamos que el Plan “Familias”, si bien garantizó un ingreso mínimo mayor que el percibido en el marco del Plan Jefes y Jefas, su bajo monto limitó el efecto desmercantilizador que podría garantizar en parte el acceso a bienes básicos para la reproducción de los hogares, a la vez que implicó la familiarización de un conjunto de cuidados dirigidos a los menores por medio de las condicionalidades en salud y educación que se exigía a los titulares al momento de acceder al Programa. De esta manera, fue un paliativo para responder a la problemática de la pobreza en un contexto en el que, tomando en cuenta las capacidades y trayectorias laborales de sus titulares así como las condiciones macroeconómicas del país, una salida al mercado laboral por parte de sus beneficiarios habría hecho subir las tasas de desocupación o de empleo marginal.

La AUH, si bien también sirvió como contención social, fue presentada en un marco distinto, ya que pretendía cierta lógica igualadora al extender las Asignaciones Familiares contributivas a los hijos de desempleados o empleados informales, servicio doméstico y monotributistas sociales. En un contexto en el que la demanda agregada mostraba límites para su crecimiento, la Asignación fue un impulso al consumo por un monto que osciló en torno a medio punto del PIB. Junto a otro conjunto de políticas, muchas de ellas gestionadas por Anses, la AUH pretendió responder a una tematización de la cuestión social desde una perspectiva de inclusión social, expandiendo el universo de acceso a un conjunto de bienes públicos como la educación en sus diversos niveles, la capacitación laboral, la salud, las nuevas tecnologías, etc. Ahora bien, los límites estructurales del mercado de trabajo argentino hacen que esta incorporación como sujetos de políticas se prolongue en el tiempo, generando una expansión del gasto social difícil de sostener en un contexto de déficit fiscal.

Lo que notamos, entonces, es que ambos programas pudieron construir una respuesta a la forma de tematizar la cuestión social en su momento y sirvieron para mejorar las condiciones de vida de su población objetivo, tanto por medio de las transferencias recibidas como por su incorporación a un circuito de otras políticas que les facilitaron el acceso a cierta protección social básica. Así, podemos decir que cumplen de manera parcial la intención de reducir la pobreza en el corto plazo. Sin embargo, creemos que estos programas u otros similares tendrán mayor dificultad para lograr el objetivo de disminuir la pobreza en el largo plazo, ya que, si bien pueden incrementar el capital humano de los menores pertenecientes a sectores vulnerables, la pregunta es si el mercado generará puestos de trabajo con remuneraciones acordes a la formación de estos individuos. Caso contrario, terminaremos viendo un fenómeno que ya conocimos en otros momentos de la historia de nuestro país: una devaluación de las credenciales educativas y una brecha entre las expectativas de ascenso social y los resultados obtenidos por parte de la población. Es decir, una brecha entre las demandas de la sociedad y la posibilidad del régimen social de acumulación de darle una respuesta satisfactoria, lo que puede llevar al cuestionamiento de la institucionalidad política y abre un futuro incierto para el sistema democrático.

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Fuentes consultadas

Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe - Cepal. Disponible en: http://dds.cepal.org/bdptc/#es.

Decreto de Necesidad y Urgencia del Poder Ejecutivo Nacional Nº 1602/09: “Incorpórase el Subsistema no Contributivo de Asignación Universal por hijo para Protección Social”.

Resolución 393/2009 de la Administración Nacional de la Seguridad Social: “Asignación Universal por Hijo para Protección Social. Reglamentación”.

1Base de datos disponible en: http://dds.cepal.org/bdptc/#es. 2Sobre este punto, es interesante preguntarse si, tras la salida de la convertibilidad en Argentina, surgió efectivamente un nuevo régimen social de acumulación. Como veremos abajo, tras la crisis de 2001 se dieron cambios tanto en la evolución de las principales variables económicas como en la manera de concebir el Estado, aunque existieron más continuidades que rupturas en laforma que asumió la estructura productiva. Si tomamos en cuenta que el concepto de RSA está pensado para dar cuenta de formaciones sociales en el mediano o largo plazo (Nun, 1995), lo que podemos decir es que lo que existió fue más bien una mutación tras la salida de la convertibilidad que no logró institucionalizarse y finalmente quedó trunca. 3En efecto, se trata de un programa que desde su lanzamiento y hasta el año 2015 osciló entre los tres millones doscientos mil y tres millones quinientos mil beneficiarios, para escalar a prácticamente los cuatro millones con la incorporación de los monotributistas de ingresos más bajos en el año 2016.
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Grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas: ejemplos de Argentina y Brasil.
Beatriz Cuenya

Este trabajo parte de un interrogante presente en el debate latinoamericano en torno a los grandes proyectos: ¿implican estos una subvención al capital inmobiliario, a empresas privadas y a consumidores ricos, a expensas de recursos o patrimonio públicos; o bien el sector público puede capturar las plusvalías urbanas para redistribuirlas socialmente? Para avanzar una respuesta, primero se define el alcance conceptual de los grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas. Luego se presentan algunos ejemplos de Argentina y Brasil, indicativos de tres estrategias de gestión por parte de los gobiernos locales: una regresiva, según la cual los nuevos entornos se financian a costa de recursos y patrimonio públicos; otra más redistributiva, que permite subsidiar a las zonas más pobres con los recursos generados en las zonas de redesarrollo, y una tercera más bien neutra que supone que el redesarrollo se autofinancia con recursos generados por los propios inversores privados y consumidores ricos.

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GLOBALIZACIÓN Y CAMBIO EN EL SUR DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES.
Hilda María Herzer

Este artículo examina la vinculación entre globalización, territorio y ciudad, focalizando el análisis en un aspecto de ese proceso que comienza a darse con cierto ímpetu en la ciudad de Buenos Aires desde fines de la década de 1990 hasta el presente. Se trata del proceso de gentrificación que en estos años se ha desarrollado en distintos barrios. Se hace hincapié en el proceso que, desde la década de 1990, tiene lugar en la zona sur de la ciudad.

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La cuestión de la vivienda en el Área
Metropolitana de Buenos Aires (2003-2008).
María Cristina Cravino

Este trabajo parte de un interrogante presente en el debate latinoamericano en torno a los grandes proyectos: ¿implican estos una subvención al capital inmobiliario, a empresas privadas y a consumidores ricos, a expensas de recursos o patrimonio públicos; o bien el sector público puede capturar las plusvalías urbanas para redistribuirlas socialmente? Para avanzar una respuesta, primero se define el alcance conceptual de los grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas. Luego se presentan algunos ejemplos de Argentina y Brasil, indicativos de tres estrategias de gestión por parte de los gobiernos locales: una regresiva, según la cual los nuevos entornos se financian a costa de recursos y patrimonio públicos; otra más redistributiva, que permite subsidiar a las zonas más pobres con los recursos generados en las zonas de redesarrollo, y una tercera más bien neutra que supone que el redesarrollo se autofinancia con recursos generados por los propios inversores privados y consumidores ricos.

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La juventud en plural: desigualdades, temporalidades e intersecciones.
Ramiro Segura

En este texto de presentación del dosier se plantean los ejes que se desplegaron en la mesa de un seminario en la que participaron especialistas en la investigación sobre juventudes con miras a establecer y profundizar el diálogo y el intercambio a escala regional sobre la temática, no solo en lo relativo a los desarrollos estrictamente académicos, sino también en lo que respecta tanto a las formas en que la investigación sobre juventudes desde las ciencias sociales se vincula actualmente con las políticas públicas como a los desafíos que la investigación social y la política pública sobre juventudes en la región tendrán en el futuro.

Se da cuenta de las miradas convergentes sobre el campo de estudio en juventudes y de las claves de lectura de los especialistas para reconocer la juventud en plural. En esta introducción se destaca cómo la desigualdad, las temporalidades y las intersecciones se constituyen en vectores analíticos desde los cuales se desagregan las juventudes como objeto de estudio.

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Jóvenes entre el centro y la periferia de la ciudad, del Estado y de la academia.
Mariana Chaves

En este escrito se analizan someramente tres campos de producción de lo social desde la perspectiva de la dinámica centro-periferia. Estas categorías tienen cierto potencial creativo para pensar las relaciones de producción del espacio social, pero, además de la ayuda para espacializar relaciones entre diferentes potenciales de poder, estas nociones nos habilitan para estudiar el punto de vista del actor o la visión de mundo. Se trata de conocer quién o quiénes deciden nombrar y logran colocar algo como centro y otra cosa como periferia. Ofrezco como respuesta simplificada anticipada que es desde el lugar donde está posicionado el sujeto, desde donde ve y nombra el mundo. Con esta hipótesis buscaremos pistas para entender el juego de la producción social de: 1) la juventud urbana; 2) las políticas públicas y sociales, que “tocan” a los jóvenes, y fi nalmente; 3) la producción científica sobre juventudes.

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Sensibilidades, derechos y participación juvenil en el escenario político
Itinerarios de investigación y agendas de discusión.
Pedro Núñez

Este artículo aborda la discusión acerca de las formas de participación política juvenil en el periodo entre 2008 y el ciclo político que termina con las elecciones presidenciales de 2015 en la Argentina, aunque se realiza el ejercicio de pensar qué dinámicas adquirieron estos fenómenos en países vecinos. La intención es proponer algunas claves y ejes a considerar como parte de un programa de investigación en la relación entre juventud y política. Para ello se analizan diferentes aspectos de las prácticas políticas juveniles, señalando aquellas cuestiones innovadoras en las formas de militancia como las que replican modos más tradicionales de involucramiento político.

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Investigaciones sobre juventud en Brasil: género y diversidad.
Wivian Weller

El artículo recorre las formas y los momentos de la investigación sobre la juventud en Brasil desde el análisis del movimiento estudiantil durante la década de 1960 hasta los años 2000, cuando comenzaron a diversifi carse los estudios al introducir las dimensiones de género, sexualidad, raza y etnia, entre otras dimensiones de la diferencia y la desigualdad, para llegar a la inquietud en el presente sobre cómo superar cierta difi cultad de articulación de diferentes categorías de análisis en un análisis interseccional de la juventud.

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Distancias cercanas y diferencias encontradas en la Ciudad de Buenos Aires. El caso de los adultos y las adultas que viven en las calles. 1997-2011.
Martín Boy

En este artículo se trabajará sobre las limitaciones que se encuentran en el campo de la Sociología Urbana para pensar el encuentro de otredades de clase que reactualizan procesos de desigualdad social. Mucho se ha escrito sobre el proceso de segregación residencial que atravesó a la Ciudad de Buenos Aires desde la profundización del neoliberalismo en la década de 1990 pero poco se dice sobre cómo la crisis social, política y económica modificó el paisaje urbano y cómo diferentes grupos de pobres reocuparon áreas centrales de la ciudad para desarrollar en el espacio urbano estrategias de supervivencia. De esta forma, se intentará reproblematizar cómo los pobres también construyen usos y significaciones de un mismo espacio céntrico.

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Hacia un enfoque relacional del bienestar
Elementos para el diagnóstico y la orientación de políticas públicas
Rolando Cristao

En el presente trabajo se analiza críticamente el enfoque de pobreza y se propone el enfoque de los activos y estructura de oportunidades como herramienta para el diagnóstico social. A partir de este desarrollo, se discute en qué medida el concepto de desigualdad podría actuar como organizador del análisis de la situación social.

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Programas sociales y personas en situación de calle en la ciudad de Buenos Aires
Un mapa conceptual de las intervenciones
Andrea Bascialla

El presente trabajo presenta un análisis resumido de las políticas sociales generadas por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para personas en situación de calle. A partir de la sistematización de la información ofi cial disponible, se confeccionó un cuadro de los programas y se señalaron los conceptos más sobresalientes en relación a: i. qué ejes de la vida en la calle se recortan como problema social a solucionar; ii. qué responsabilidades atañen a cada actor social en estas soluciones y iii. qué aspectos de los grupos poblacionales se delimitan con determinadas categorías (edad, género, etc.). Se consideró el eje temporal para contextualizar las categorizaciones y esquemas de intervención. El análisis incluyó, además, los aportes teóricos vigentes sobre el tema para entender que la focalización en la falta de vivienda y la invisibilización de las causas estructurales impiden soluciones de largo alcance.

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Entre prácticas instituidas, instituciones interpeladas y luchas distintivas:
la AUH frente a la ampliación del derecho a la educación (2009-2015).
Nora Gluz e Inés Rodríguez Moyano

El artículo propone analizar los sentidos que asumen las políticas de transferencias condicionadas de ingresos en el campo escolar, en el marco de las tendencias hacia la mayor integralidad de las intervenciones destinadas a garantizar el derecho a la educación durante el periodo 2009-2015 en Argentina. Nos interesa examinar el modo como estas son apropiadas en las escuelas a través de las mediaciones institucionales y de las tradiciones simbólicas propias del campo escolar así como de las lógicas de los actores que en ella intervienen. El trabajo toma como fuente los resultados de una investigación desarrollada entre 2013 y 2015 en la provincia de Buenos Aires sobre los procesos de implementación de la principal política de transferencias monetarias a nivel nacional: la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social.

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Las tensiones de las condicionalidades de la Asignación Universal por Hijo desde la perspectiva de los actores.
Laura Eugenia Garcés

Al analizar las políticas sociales, podemos posicionarnos en perspectivas teóricas que justifican el establecimiento de condicionalidades o, por el contrario, en perspectivas que se oponen a aquellas por considerar que contradicen la idea de derecho. En tanto, en el presente trabajo pretendemos problematizar esas respuestas dicotómicas y las tensiones conceptuales que están presentes en las percepciones de los actores involucrados en la Asignación Universal por Hijo de Argentina, analizando los sentidos otorgados a estos conceptos, ya no como correctos o incorrectos según una perspectiva teórica sobre las condicionalidades, sino complejizando el análisis, articulando con otros desarrollos teóricos que amplíen el horizonte explicativo de la condicionalidad y que, al mismo tiempo, den cuenta de las miradas de los sujetos involucrados en la práctica concreta de las condicionalidades.

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Las políticas de transferencias condicionadas en la Argentina posconvertibilidad:
¿una forma de mediación entre la cuestión social y el régimen social de acumulación?
Silvio Alejandro Crudo

En las últimas décadas se advierte la expansión que han tenido los programas de transferencias condicionadas (PTC) en los esquemas de protección social, así como sus mutaciones en términos de diseño. Si varios son los factores que ayudan a comprender los procesos de formulación de las políticas sociales, nos centraremos en uno: el régimen social de acumulación en el que se encuentran insertas. El interrogante que guiará este trabajo será: ¿qué relaciones se pueden establecer entre los PTCI y el régimen social de acumulación que contiene? Para responderlo, tomaremos los casos de dos programas argentinos: el Plan Familias por la Inclusión Social y la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social. La hipótesis que sostendremos es que estos programas se actualizan como una forma de mediación entre la cuestión social y el incipiente régimen social de acumulación que se estaba definiendo tras la salida de la convertibilidad. Para ello, recurriremos a decretos y reglamentaciones de los programas tomados como casos, documentos institucionales y datos estadísticos.

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¿Cooperativismo como oportunidad perdida? Problemas estructurales y coyunturales del cooperativismo bajo programas
Pilar Arcidiácono y Ángeles Bermúdez

El artículo analiza el campo del cooperativismo de trabajo bajo programas a partir del caso del Programa “Ingreso Social con Trabajo” (Prist). Se abordan cuestiones estructurales y cambios de coyuntura apelando a la metáfora de bisagras de gestión. Se sostiene que las modificaciones impulsadas por el gobierno de Cambiemos se erigen y legitiman sobre un conjunto de supuestas “debilidades preexistentes” del programa, donde el esquema cooperativo comenzaba a perder centralidad. Hasta el momento, la nueva gestión brinda mayor preponderancia a las actividades de formación con una nueva versión de la teoría de capital humano y al componente de las transferencias de ingresos. Este trabajo deja abiertos interrogantes sobre las posibilidades futuras y disputas en torno al Prist y a la línea del cooperativismo de trabajo bajo programas entre posiciones más próximas al reconocimiento de nuevas formas de trabajo autogestivo-asociativo que persiguen sectores de la economía popular, por un lado, y propuestas gubernamentales de corte individual que tienden a descolectivizar el abordaje de la política pública.

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De la promoción del trabajo cooperativo al Salario Social Complementario. Transformaciones en la transferencia de ingresos por trabajo en la Argentina
Malena Victoria Hopp

A partir del trabajo de campo cualitativo y el análisis documental, el artículo reconstruye y analiza la estrategia de política social del Estado argentino ligada a las transferencias de ingresos en el marco de experiencias de trabajo cooperativo y en la economía popular, y las disputas en torno a los sentidos del trabajo y la organización colectiva que estas implican. En este recorrido, se indaga acerca de los fundamentos de la inclusión del trabajo cooperativo como marco de realización de las tareas laborales y como condición para el otorgamiento de una transferencia directa de ingresos, en el período 2003-2015, y la ruptura que plantea la nueva orientación de las políticas sociales que propone transferencias “sin cooperativas” y la creación de un Salario Social Complementario, impulsados por la nueva gestión de Gobierno, iniciada en diciembre de 2015.

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La lucha por un lugar en Buenos Aires.
Crisis de la vivienda y boom inmobiliario (1990-2010)
Marie-France Prévôt-Schapira

En el marco del programa Metraljeux de estudio sobre cuatro metrópolis de América Latina, este trabajo parte de la idea de que en Buenos Aires, como en otras ciudades de la región, los modelos de gobernanza son producto de las lógicas políticas e institucionales que caracterizaron las trayectorias de las metrópolis así como su inserción en la globalización. El análisis propuesto, elaborado como resultado de un trabajo de campo en las ciudades de México y de Buenos Aires en los años 2008-2010, permitirá entender los modos de la gobernanza de la vivienda en Buenos Aires, paradójica con respecto a las otras metrópolis de América Latina.

En primer lugar, se establecen, en una perspectiva histórica, las nuevas formas de precariedad y vulnerabilidad de la vivienda en la Ciudad de Buenos Aires en los años 2000. Luego se pone el foco en el desfasaje entre el derecho a la vivienda reconocido por la Constitución de la Ciudad Autónoma (CABA) y las políticas implementadas para responder a la apremiante demanda habitacional, privilegiando el análisis de las lógicas políticas e institucionales. Por último, se muestra cómo la concentración de programas de vivienda social, la mayor parte de ellos confinados en el sur de la ciudad, profundiza los procesos de segregación existentes, endurece las fronteras entre distintos barrios y exacerba las tensiones.

En fin, el artículo sostiene que la pregunta por quién se apropia del espacio es clave para hacer inteligible la dinámica y las posibilidades de la gobernanza metropolitana.

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Bienestar infantil y diversidad familiar.
Infancia, parentalidad y políticas públicas en España
Dolors Comas-d´Argemir

El reconocimiento de la diversidad familiar es un componente esencial para el bienestar de la infancia. Las familias han experimentado fuertes cambios en su composición y relaciones internas y esto es especialmente relevante en la España de los últimos cincuenta años, en que se ha pasado de un modelo familiar único (matrimonio heterosexual con hijos) a una diversidad de formas de convivencia y a una democratización de las relaciones entre hombres y mujeres y entre generaciones. En este artículo presentamos las políticas públicas dirigidas a la infancia, con especial referencia a las relacionadas con el reconocimiento de las nuevas realidades familiares. Constatamos que las políticas de infancia y las políticas familiares han sido de poca entidad y de gran fragilidad en España y que los avances que se produjeron a finales del siglo XX, coincidiendo con el desarrollo del Estado del bienestar, se han visto truncados con la gran depresión económica y las políticas neoliberales de austeridad, que limitan la responsabilidad del Estado y sitúan a la familia como garante del bienestar infantil, acentuando el riesgo de pobreza infantil. Es en este contexto en el que hay que interpretar la escasa sensibilidad pública hacia las nuevas necesidades de las nuevas familias.

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Los sistemas de registro de información como instrumentos para la gestión de políticas públicas para niñas, niños y adolescentes.
El caso de la Ciudad de Buenos Aires
Cristina Erbaro y Verónica Lewkowicz

El compromiso asumido por la Argentina, como Estado Parte de la Convención sobre los Derechos del Niño, y las leyes nacionales y locales de protección integral de derechos requieren del seguimiento de su implementación en las políticas públicas. En ese marco, una de las tareas más importantes es la construcción de sistemas de registro que brinden información sobre el acceso a los derechos de niñas, niños y adolescentes. En el presente trabajo se reflexiona sobre el Legajo Único Electrónico, primer sistema para el registro de situaciones de amenaza o vulneración de derechos, de uso exclusivo de todos los servicios y programas de atención directa del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

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Autoritarismo, espacio urbano y sectores populares
A propósito de Merecer la ciudad: los pobres y el derecho al espacio urbano, Oscar Oszlak (2017). Ciudad de Buenos Aires: Eduntref. Segunda edición ampliada
Fernando Ostuni

El compromiso asumido por la Argentina, como Estado Parte de la Convención sobre los Derechos del Niño, y las leyes nacionales y locales de protección integral de derechos requieren del seguimiento de su implementación en las políticas públicas. En ese marco, una de las tareas más importantes es la construcción de sistemas de registro que brinden información sobre el acceso a los derechos de niñas, niños y adolescentes. En el presente trabajo se reflexiona sobre el Legajo Único Electrónico, primer sistema para el registro de situaciones de amenaza o vulneración de derechos, de uso exclusivo de todos los servicios y programas de atención directa del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

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Los desafíos de la justicia escolar.
François Dubet

El gran proyecto escolar moderno se fundó en la mayoría de los países entre finales del siglo XIX y la primera mitad del siglo XX, cuando se construyeron los sistemas educativos públicos nacionales con la misión de escolarizar a todos los niños. En esos años de fuerte confianza en la educación, dos grandes proyectos se afirmaron: un proyecto de justicia social y un proyecto de emancipación. Uno se basa en la creencia en la capacidad de la escuela para promover una jerarquía social justa basada en el mérito de los individuos y no solo en los privilegios debidos a su nacimiento; el segundo postula que la escuela puede formar ciudadanos autónomos y solidarios en el marco de las sociedades nacionales democráticas. En este artículo se analizan esos dos proyectos, el de la justicia y el de la educación, para distinguir sus diversas dimensiones e intentar definir los desafíos a los que hoy nos enfrentamos. Se sostiene, en líneas generales, que en tanto los sistemas educativos están insertos en las sociedades, cuanto más justa e igualitaria es una sociedad, más probabilidades tiene la escuela de ser ella misma justa e igualitaria. Porque si bien la escuela interviene sobre la sociedad, no está quizás en condiciones de “salvar el mundo”.

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Las continuas mejoras en la distribución del ingreso en Argentina entre 2003 y 2015.
Ana Laura Fernández y Mariana L. González

El período 2003-2015 puede caracterizarse en su conjunto en términos socioeconómicos por el crecimiento de la economía, la mejora en las condiciones laborales y la ampliación de las políticas sociales y de seguridad social. Entre estos años se produjo, a su vez, una mejora continua en la distribución del ingreso, que implicó una reversión respecto de la tendencia regresiva que se había verificado desde los años de la última dictadura militar. En este marco, el objetivo de este trabajo es analizar la evolución de la distribución de los ingresos familiares e individuales durante esta etapa indagando en su asociación con diferentes factores tales como la dinámica del mercado de trabajo, los ingresos laborales y no laborales. El análisis se basa en una periodización fundamentada en la dinámica macroeconómica y de las variables analizadas, que distingue tres subetapas. La principal fuente de información es la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC.


El estudio permite concluir que la menor desigualdad en los ingresos familiares no solo se relaciona positivamente con una mejora en la distribución de los ingresos laborales sino también con el efecto diferencial del aumento de la ocupación y las variaciones en la tasa de actividad, y la menor precariedad en el empleo. Del mismo modo, es fundamental en la explicación la ampliación del régimen previsional y el aumento real de los haberes jubilatorios, mientras que las políticas sociales de transferencias monetarias tienen un rol también positivo, pero de menor intensidad.

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La desigualdad regional de ingresos en la Argentina de las últimas décadas
Impacto redistributivo del Estado y contribución regional a la inequidad urbana
Gabriel Calvi y Elsa Cimillo

En este trabajo se aborda el fenómeno de la desigualdad de ingresos personales en los distintos agrupamientos urbanos (regiones y aglomerados) de la Argentina y su evolución en los últimos veinte años. El estudio se concentrará en dos aspectos: 1) la evolución de la desigualdad y del impacto redistributivo de las transferencias estatales (contributivas y no contributivas) a nivel regional; 2) el aporte de cada área a la desigualdad del total urbano.


Para el primer aspecto abordado se analizarán coeficientes de Gini de ingreso per cápita familiar (IPCF), antes y después de transferencias estatales. En este punto se procederá comparando ambos tipos de coeficientes, asumiendo que la diferencia es un buen indicador del efecto redistributivo de la intervención del Estado. La comparación será realizada para cada uno de los agrupamientos territoriales en los distintos años considerados.


El segundo aspecto, de mayor complejidad, es el relativo a la contribución de regiones y aglomerados a la inequidad del total urbano en el período analizado. La desigualdad de IPCF del total urbano resulta de incluir en un único ordenamiento jerárquico (distribución) los ingresos individuales (IPCF) de distintas áreas geográficas, que presentan heterogeneidades en términos de tamaño poblacional y nivel de ingresos. Esta mayor o menor heterogeneidad (entre regiones o aglomerados) origina contribuciones diferenciales a la desigualdad total. La metodología utilizada en este punto es una adaptación del procedimiento de descomposición del Gini por fuentes de ingreso elaborado por Lerman y Yitzhaki (1985) y difundido por CEPAL en 2008 (Medina y Galván, 2008). La adaptación aquí realizada consiste en considerar los ingresos de los residentes de cada región o aglomerado como fuentes distintas del ingreso total urbano.


En la definición de las áreas urbanas se sigue la clasificación de agrupamientos territoriales que emplea el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) en la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), fuente de información utilizada en este trabajo. Nos referimos a las seis regiones estadísticas definidas por el INDEC (Gran Buenos Aires, Cuyo, Noreste Argentino, Noroeste Argentino, Patagonia y Pampeana) y a los distintos aglomerados urbanos relevados por la encuesta (cuya cantidad ha variado desde los inicios de la EPH).


El estudio es precedido por una sección en la que se describe brevemente la evolución de la desigualdad de ingresos entre 1993 y 2013, y que nos permite identificar las etapas a partir de las cuales será estilizado el análisis. Un último punto queda dedicado a las conclusiones que se desprenden de las evidencias aportadas.

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Producción de bienestar y estructura social en perspectiva comparada:
Reino Unido, España y Argentina
Jésica Lorena Pla y Emilio Jorge Ayos

Este artículo analiza la composición de ingresos y su relación con la estructura social, a partir de una perspectiva comparativa, seleccionando los casos de Reino Unido, España y Argentina. Retomamos la discusión sobre las formas de articulación entre las diferentes instituciones que participan en la provisión del bienestar, Estado, Mercado y Familia, aprendiéndolas a partir de la desagregación de los ingresos por fuente (laboral, no laboral, y en este último caso, su composición), abordados comparativamente a partir de la unidad de análisis individuo y la unidad de análisis hogar.


Utilizamos los microdatos de las siguientes fuentes: la Encuesta Permanente de Hogares del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (Argentina), la Encuesta de Condiciones de Vida del Instituto Nacional de Estadística (España - 2013 en cada caso) y su versión inglesa European Union Statistics on Income and Living Conditions (2009).


El instrumento de medición utilizado para analizar la evolución de la estructura de clases en relación al mercado de trabajo fue el esquema de clases de Erikson, Goldthorpe y Portocarero (Goldthorpe y Heath, 1992).

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Desigualdad de oportunidades de graduación universitaria en Argentina (1975-2015):
Efectos del territorio, la clase social de origen y el nivel educativo familiar
Pablo Dalle, Paula Boniolo, Bárbara Estévez Leston y Joaquín Carrascosa

El artículo analiza la incidencia del origen social familiar y el territorio en la desigualdad de oportunidades de graduación universitaria en Argentina y su evolución a través de cuatro cohortes nacidas entre 1945 y 1985. Se utiliza una metodología cuantitativa que combina el análisis de dos fuentes de datos secundarios: la Encuesta Nacional sobre Estructura Social de 2015 y el Censo Nacional de Personas, Hogares y Viviendas de 2010. Se utilizaron técnicas estadísticas descriptivas: tablas de contingencia, gráficos y mapas, e inferenciales: modelos log-lineales y de regresión logística multivariados. Las pautas observadas sugieren que la escasa expansión de la graduación del sistema universitario en las últimas décadas ha implicado, hasta el momento, una ampliación de la desigualdad de clase en el logro de credenciales universitarias en la cohorte más joven, esto es, mayores ventajas para quienes provienen de clases medias. El nivel educativo del hogar de origen es la variable que más influye en la graduación universitaria y su efecto sobre la desigualdad de oportunidades se mantiene constante a través de las cohortes. Asimismo, el estudio brinda evidencia en favor de que la región de nacimiento y de residencia actual contribuye a delinear la desigualdad de oportunidades educativas.

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Procesos de exclusión en las políticas sociales:
explorando los perfiles de la población no perceptora de la Asignación Universal por Hijo
Agustín Salvia, Santiago Poy y Ianina Tuñón

Está ampliamente probado que las instituciones laborales y de seguridad social asociadas a los mercados de trabajo formal constituyen el principal mecanismo de inclusión social sistémica en economías de mercado (OIT, 2017). No obstante, la reconfiguración productiva y sus efectos sobre el empleo y la exclusión a escala global condujeron a muchos gobiernos a desarrollar sistemas de protección paralelos a tales mecanismos (CEPAL, 2018). En América Latina, estos sistemas han adoptado la forma de programas de transferencias condicionadas de ingresos, orientados a la lucha contra la pobreza y concebidos como instrumentos transitorios hasta que los beneficiarios logren una mejor inserción en el mercado laboral. Si bien han tenido efectividad para paliar situaciones de pobreza extrema, en distintos países se ha constatado su insuficiencia para superar exclusiones o autoexclusiones sociales y promover formas más plenas de inclusión social sistémica.


A partir de 2009, el gobierno argentino implementó un sistema de transferencia condicionada de ingresos –la Asignación Universal por Hijo–, destinado a hogares con niños y adolescentes cuyos padres fueran trabajadores informales, desempleados o inactivos y no tuvieran acceso a otros mecanismos de protección social. La literatura ha abordado distintas aristas de esta política. Adoptando un enfoque crítico sobre el carácter universal, transitorio e inclusivo de esta iniciativa, este artículo aborda un aspecto poco explorado: el perfil socioeconómico, demográfico, laboral y residencial de aquellos potenciales beneficiarios excluidos o autoexcluidos del programa. Se parte de la hipótesis de que se trata de una población heterogénea, atravesada por diferentes clivajes y grados de marginalidad social, cuyas particulares condiciones constituyen el principal factor de exclusión.


La fuente de información son los microdatos de la Encuesta de la Deuda Social Argentina de la Universidad Católica Argentina correspondientes al período 2010-2015. Sobre las bases apiladas se aplican modelos de regresión, análisis factoriales y construcción de clústeres que permiten caracterizar y tipificar los diferentes procesos sociales de exclusión subyacentes a los perfiles socioeconómicos, demográficos, laborales y residenciales presentes en una población de niños y adolescentes elegibles no beneficiarios de la AUH.

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Políticas sociales y simbolismo del trabajo en Argentina
Desigualdad, apropiaciones y sentidos vividos en el espacio social de Córdoba
Gonzalo Assusa

El artículo aborda la relación entre políticas sociales y desigualdad en la Argentina contemporánea. Para ello, plantea su análisis en dos dimensiones paralelas e interconectadas. La primera refiere al lugar de las políticas sociales como instrumento de reproducción social y al modo en que se inserta en una serie de estrategias de reproducción social de las familias para sostener o mejorar su propia posición en el espacio de las clases sociales. La segunda refiere a cómo las políticas sociales (denominadas coloquialmente “planes sociales") pasan a formar parte de un acervo común de categorías simbólicas que se ponen en juego en la construcción de fronteras simbólicas que distinguen legitimidades, dignidades y prestigios diferenciales entre personas. Con este objetivo, el artículo propone una articulación de métodos, combinando procesamiento estadístico multifactorial de bases de datos como la ENES-PISAC, con un extenso trabajo de campo cualitativo que va desde entrevistas en profundidad hasta registros etnográficos.

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Las transformaciones en las prácticas de los sectores populares organizados a partir de la implementación de la Asignación Universal por Hijo
Victoria D’Amico

En este artículo exploramos las reconfiguraciones de la relación entre sectores populares y Estado a partir del análisis del modo que adoptó la inscripción de la AUH en las redes de sociabilidad política local de una organización socioterritorial, el Movimiento Justicia y Libertad en la ciudad de La Plata, entre 2011 y 2015. Sostenemos que la implementación de la AUH conllevó dos transformaciones simultáneas en las prácticas de los sectores populares organizados. Por un lado, reprodujo el sentido oficial de que la política es gestionada directamente por el Estado nacional. Al hacerlo, las organizaciones se distanciaron del carácter disruptivo con que habían disputado previamente su papel protagónico como mediadoras en la gestión de políticas sociales y, como consecuencia, se produjeron procesos de individualización de los sectores populares.


Por otro, las organizaciones reconfiguraron su trabajo territorial a través de su participación en otros programas sociales. Las cooperativas del Programa de Ingreso Social con Trabajo, más conocido como “Argentina Trabaja”, operaron como núcleos de articulación de recursos, tareas y demandas al Estado en el entramado local. Reconstruimos empíricamente las tensiones irresueltas que ambos procesos generaron en las experiencias de ciudadanización y desigualdad, particularmente para las mujeres.

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Experiencias del bienestar
Para una comprensión de la política social desde el sentido común
Daniela Soldano

Conseguir trabajo, agua potable, una bolsa de alimentos, un turno médico, un lugar donde vivir, o un cupo en la mejor escuela pública del barrio, constituyen desafíos que enfrentan a diario los vecinos de las barriadas relegadas de las ciudades en nuestra región. Estos desafíos permiten advertir dos registros del orden socio-político: la estructura desigual que da forma a sus condiciones de vida y las prácticas efectivas de reproducción social. Entre ambos, se ubica el sentido común, un nivel de conocimiento experiencial, potente para orientar dichas rutinas cotidianas y con capacidad para “suturar” simbólicamente las fracturas de una sociedad atravesada por la desigualdad socioeconómica. Este artículo propone la comprensión de lo que se denominará “experiencias del bienestar” –del Estado y la política social–, en las que entran en escena un conjunto de razonamientos evaluativos que atañen a la calidad de los recursos públicos, a la efectividad y legitimidad de su mediación y al grado de justicia presente en su distribución en los diferentes territorios.

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Cuando la desigualdad y la pobreza pasaron a ser problemas de la gerencia social
Notas sobre el caso de los think tanks en los noventa
Adriana Clemente

Este artículo problematiza sobre la orientación y las características de las fuentes de conocimiento y el asesoramiento brindado para el diseño de los programas sociales y el tratamiento de la pobreza que se realizaron como parte de la cooperación técnica para el desarrollo en la década de los noventa. El análisis focaliza el rol de los dispositivos institucionales que actúan en torno a procesos de vinculación tecnológica y social con la vocación de incidir en la agenda pública (think tanks), particularmente los asociados al ámbito académico inscriptos en el campo de las políticas sociales y el desarrollo.

X1Base de datos disponible en: http://dds.cepal.org/bdptc/#es.
X2Sobre este punto, es interesante preguntarse si, tras la salida de la convertibilidad en Argentina, surgió efectivamente un nuevo régimen social de acumulación. Como veremos abajo, tras la crisis de 2001 se dieron cambios tanto en la evolución de las principales variables económicas como en la manera de concebir el Estado, (...)
X3En efecto, se trata de un programa que desde su lanzamiento y hasta el año 2015 osciló entre los tres millones doscientos mil y tres millones quinientos mil beneficiarios, para escalar a prácticamente los cuatro millones con la incorporación de los monotributistas de ingresos más bajos en el año 2016.