Número 2 - Primer semestre 2018

ARTÍCULOS LIBRES

Bienestar infantil y diversidad familiar.
Infancia, parentalidad y políticas públicas en España*

  • Dolors Comas-d’Argemir

    Catedrática de Antropología social y cultural en la Universidad Rovira i Virgili (Tarragona, España). Ha realizado investigaciones sobre cambios en la familia, género, antropología económica y ecología política y publicado numerosos artículos y libros. Ha participado en la política institucional como concejal del ayuntamiento de Tarragona, diputada del Parlamento de Cataluña y consejera del Consejo del Audiovisual de Cataluña. Desde esta doble vertiente académica y política ha trabajado sobre violencia de género, políticas sociales y cuidados.
    Correo electrónico: dolors.comasdargemir@urv.cat

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    Referencia electrónica
    Comas-d´Argemir, Dolors (2018). Bienestar infantil y diversidad familiar. Infancia, parentalidad y políticas públicas en España. Ciudadanías. Revista de Políticas Sociales Urbanas N°2. Primer semestre 2018, pp. 173-195 [En línea]. Consultada el: 26-06-2019
    URL: http://untref.edu.ar/sitios/ciudadanias/n2_artlibres_art2.php
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Resumen

El reconocimiento de la diversidad familiar es un componente esencial para el bienestar de la infancia. Las familias han experimentado fuertes cambios en su composición y relaciones internas y esto es especialmente relevante en la España de los últimos cincuenta años, en que se ha pasado de un modelo familiar único (matrimonio heterosexual con hijos) a una diversidad de formas de convivencia y a una democratización de las relaciones entre hombres y mujeres y entre generaciones. En este artículo presentamos las políticas públicas dirigidas a la infancia, con especial referencia a las relacionadas con el reconocimiento de las nuevas realidades familiares. Constatamos que las políticas de infancia y las políticas familiares han sido de poca entidad y de gran fragilidad en España y que los avances que se produjeron a finales del siglo XX, coincidiendo con el desarrollo del Estado del bienestar, se han visto truncados con la gran depresión económica y las políticas neoliberales de austeridad, que limitan la responsabilidad del Estado y sitúan a la familia como garante del bienestar infantil, acentuando el riesgo de pobreza infantil. Es en este contexto en el que hay que interpretar la escasa sensibilidad pública hacia las nuevas necesidades de las nuevas familias.

Introducción

Las políticas públicas dirigidas a la infancia y la adolescencia vienen marcadas por los principios establecidos en la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) de 1989. Intentaré exponer cómo se concreta la aplicación de estos derechos desde las políticas públicas existentes en España, teniendo en cuenta los recursos destinados a esta población y a la provisión de sus necesidades, las percepciones culturales y sociales respecto de la infancia y la prioridad que se otorga a sus derechos. Me centraré especialmente en la vinculación entre infancia y diversidad familiar, teniendo en cuenta que el bienestar de la infancia es inseparable del reconocimiento de las nuevas realidades familiares, así como de las actuaciones públicas para proporcionar oportunidades a las familias en el ejercicio de sus responsabilidades o para garantizar sus derechos en educación, salud, justicia o cultura. La dimensión de género atraviesa estas cuestiones, tanto por lo que respecta a la distribución desigual de responsabilidades en hombres y mujeres, como por las expectativas hacia niños y niñas en función de su sexo.

Los derechos de la infancia y las políticas públicas
en España. Una relación contradictoria

Las políticas sociales orientadas a la infancia no han sido una prioridad en España. No lo fueron durante la dictadura franquista que impulsó, eso sí, una política familiar conservadora y anacrónica, que puede ser cualificada como pronatalista y antifeminista (Valiente, 1996) y que se mantuvo sin apenas cambios durante la llamada transición democrática de los años setenta. Con la aprobación de la Constitución Española en 1978, el Estado se organizó desde nuevas instituciones democráticas y las Comunidades Autónomas asumían las competencias en servicios sociales, de manera que el mapa de políticas de infancia y familia pasó a ser complejo y variado, tanto por las iniciativas derivadas del Estado como por las ejercidas por los gobiernos autonómicos y locales, que en algunos casos impulsaron medidas innovadoras, tanto desde el punto de vista normativo (en 1988 se aprobaba, por ejemplo, en Cataluña, la primera ley que reconocía en España las parejas de hecho) como desde los planes de actuación (escuelas para la pequeña infancia, por ejemplo). En este nuevo contexto democrático se modifica el estatus legal de los niños y niñas y se emprenden las medidas para asegurar el derecho de protección de la infancia, así como las medidas referidas a los derechos de provisión, relacionados con el acceso a los recursos de la infancia y de sus familias.

Las primeras medidas destacables se relacionan con la reforma del Código Civil, en 1981, para eliminar la discriminación entre niños y niñas en función de la situación matrimonial de sus progenitores y de las diferencias entre filiación natural y adoptiva.1 Se igualan derechos, se establece la patria potestad igualitaria y se fija la mayoría de edad en los 18 años. En 1987, se reforma nuevamente el Código Civil, en este caso para regular la adopción e instaurar la figura del acogimiento como forma de protección de los menores desamparados.2 Se pasa así de la figura de la beneficencia sobre niños abandonados a la intervención profesionalizada con la garantía del Estado. Se reforman también los antiguos internados para convertirlos en centros de acogimiento de menores (Gaitán, 2011).

En la década de los años ochenta y noventa del siglo pasado, el gobierno del Partido Socialista Obrero Español (PSOE) emprendió importantes políticas sociales, relacionadas con la educación, la sanidad y las pensiones, configurando el actual sistema de acceso universal y de individuación de los derechos. Se realizaron también políticas de género (las llamadas políticas de igualdad de oportunidades) para conseguir una mayor presencia de las mujeres en el ámbito laboral y social, y se creó un servicio público de servicios sociales. Son políticas todas ellas que revierten en favor del bienestar individual y familiar, pero ni la familia ni la infancia fueron objeto de intervención directa. La dictadura franquista estaba demasiado cerca y, en un momento de eclosión de las libertades personales y de nuevas formas de convivencia, los partidos políticos no consideraron oportuno proteger a la familia, demasiado identificada con la visión conservadora de la dictadura franquista. Desde los partidos de izquierda se entendía, además, que la institución familiar dificultaba la emancipación de las mujeres. Las políticas familiares, bien extendidas en Europa en aquellos años, estaban así ausentes en España (Salido y Moreno, 2007).

En lo que respecta a la infancia, España ratificó en 1990 la CDN y se establecieron nuevas medidas protectoras para los menores desamparados.3 El principal cambio radica en reconocer a niños y niñas como sujetos de derechos y se introduce el concepto de riesgo para intervenir ante situaciones que puedan perjudicar el desarrollo de la infancia, reconociendo que el interés superior de la infancia ha de guiar las políticas públicas. Indico, a modo de comentario, que esta ley tiene como paradigma la protección más que los derechos integrales de niños y niñas, tal como muestra el propio uso del término menor y no el de infancia. Se legisla también respecto de la responsabilidad penal de los menores, incorporando garantías jurídico-penales en el caso de infracciones cometidas por menores y apostando por medidas reparadoras de carácter educativo.4

A partir del año 2000 se produjo en España un redescubrimiento y auge de las políticas familiares (Comas-d’Argemir, 2012). Se habían iniciado ya anteriormente con el gobierno del Partido Popular (PP) (1996-2004), que sí hizo de la familia un eje importante de su discurso, en este caso desde una visión conservadora. Lo más destacable fue la aprobación, en 1999, de la Ley de conciliación de la vida familiar y laboral, que introdujo permisos y licencias para el cuidado infantil y los cuidados familiares,5 así como la introducción, en el 2003, de prestaciones económicas (el pago de 100 euros mensuales a las madres trabajadoras con hijos menores de 3 años) y de medidas fiscales. Estas políticas reforzaban los roles tradicionales de género (al entender que eran las mujeres las que debían conciliar trabajo y familia y no los hombres); favorecían a los grupos solventes (al disminuir la progresividad fiscal) y mantenían los modelos de familia tradicional, evitando reconocer las nuevas realidades emergentes y siendo especialmente beligerantes con las iniciativas que sí lo hicieron (como el matrimonio homosexual, por ejemplo) (Comas-d’Argemir et al, 2016).

Las políticas de apoyo a la familia y a la infancia continuaron con el gobierno del PSOE (2004-2011), que hizo un giro radical en este campo y, además de impulsar nuevas políticas de género, situó a la familia en el eje central de las políticas sociales. Se reguló el matrimonio entre personas del mismo sexo6 y se aprobaron la Ley de la Igualdad (que introdujo un permiso de paternidad),7 la Ley de Dependencia,8 la Ley de adopción internacional9 y la Ley contra la violencia de género.10 Se introdujeron prestaciones con evidente gancho electoral, como los 2500 euros por nacimiento (el llamado cheque-bebé, que estuvo vigente solo cinco años); otras políticas, bien interesantes, como el ya mencionado permiso de paternidad, y otras contradictorias (como no haber podido resolver el mantenimiento de un elevado número de niños y niñas tutelados en centros residenciales). En todo caso, se iniciaba una línea hacia la universalización de las políticas de infancia, con imperfecciones, pues faltaba una visión global desde el punto de vista conceptual y de objetivos, y tuvo dificultades de aplicación por la complejidad en la distribución de competencias (Jordana, 2013). La medida más interesante de este período fue el “Plan Estratégico Nacional de Infancia y Adolescencia 2006-2009” (I Penia), que sí bordaba de manera integral y transversal la atención a la infancia. Constaba de 11 objetivos estratégicos referidos al establecimiento de sistemas de información compartidos, coordinación entre administraciones públicas, apoyo a las familias, sensibilización social, atención a la infancia en riesgo, educación y salud de calidad, protección del medio ambiente, así como garantizar la participación efectiva de niños y niñas como ciudadanos de pleno derecho. No ha habido tiempo para poder evaluar la eficacia de estas actuaciones –ya que las políticas de austeridad han sido eliminadas o reducidas drásticamente, sin que haya habido respuesta social alguna– y débil motivación de partidos, sindicatos y Administraciones públicas. Y a pesar del esfuerzo realizado en incrementar las prestaciones por hijos a cargo (protección familiar), este capítulo del gasto social siguió siendo de los más bajos de la Unión Europea (Bianculli & Jordana, 2016). En el año 2009, por ejemplo, la media que la UE destinó a protección familiar fue del 2,26% del PIB, mientras que en España solo alcanzó el 1,51%.

Entre 1999 y 2016 se han podido identificar en España 115 planes orientados a la infancia y a la adolescencia. 16 planes han sido realizados por Comunidades Autónomas; 97, por municipios y 2 corresponden al ámbito del Estado (Gaitán et al., 2017). Hay que destacar, en este último caso, la aprobación de dos leyes en el año 2015 que modifican el sistema de protección a la infancia y que inciden nuevamente en las medidas protectoras y no tanto en los derechos de la infancia como colectivo.11Destaco también la elaboración del II Plan Estratégico de Infancia y Adolescencia 2013-2016 (II Penia), aprobado en abril de 2013, que intenta definir un marco de cooperación entre la Administración del Estado y las Administraciones Autonómicas y locales. Es una iniciativa interesante, pero el presupuesto que se le asignó es decepcionante y, además, el Estado solo asumía el 14% del gasto total y derivaba el resto (el 86%) a las Comunidades Autónomas. Y son iniciativas que se aprueban en plena crisis económica y recorte del gasto público, por lo que tienen, en la práctica, escasa incidencia.

Hay una distancia muy importante entre lo que se legisla y lo que se aplica realmente y, además, las diferencias entre Comunidades Autónomas en criterios y en implicación pueden ser muy importantes. Muchas de las leyes o actuaciones mencionadas nunca se han cumplido en su integridad, porque nunca se habilitaron los presupuestos necesarios para llevarlas a cabo, que, como mucho, alcanzaban a la protección de los menores más vulnerables. Cuesta entender que los niños y niñas tienen derechos por sí mismos, como ciudadanos, como infancia, no meramente como menores sujetos a la intervención, protección y vigilancia. Eso sí, la retórica de ensalzamiento y protección a la infancia es encendida, aunque la práctica sea otra cosa, porque el esfuerzo normativo no ha ido acompañado del esfuerzo presupuestario correspondiente. Pero no solo esto: las contradicciones entre algunas de las políticas impulsadas han sido flagrantes.

El caso de la educación es una muestra de estas contradicciones y políticas erráticas. Desde el inicio de la transición democrática tras la muerte del dictador Francisco Franco (en 1975), han estado vigentes nada menos que siete leyes de educación y dos de ellas nunca llegaron a aplicarse. Ninguna de estas leyes ha tenido consenso político y social, entre otros motivos porque siempre ha interferido la defensa corporativa de los intereses de la Iglesia Católica, que en España tiene fuerte presencia en el sector educativo. Además, los gobiernos que han tenido que aplicar leyes impulsadas por sus predecesores lo han hecho sin ganas ni voluntad política y pronto han promovido cambios normativos. Más allá de la bondad de cada una de estas siete leyes, con sus cambios en ciclos educativos y reestructuración docente, lo preocupante es su volatilidad, la imposibilidad de mostrar la eficacia de cada sistema porque no se han destinado los medios suficientes, debido, justamente, a esta falta de consenso. El elevado fracaso escolar existente en España tal vez esté relacionado con esta política errática en materia educativa, que supone una falta de compromiso público real. Es significativo que en el proceso participativo que acompañó a la elaboración del II Penia, los niños y niñas pidieran que no se hicieran nuevos cambios en el sistema educativo. Son conscientes de que ellos son víctimas de esta situación, que no parece responder tanto a los intereses de la infancia como a necesidades organizativas del sistema educativo en función de determinadas prioridades políticas.

Otra medida contradictoria e incluso discriminatoria respecto de la infancia. En el año 2006, se modificó la Ley Orgánica de Responsabilidad Penal del Menor que, respondiendo a las directrices de la CDN, preveía aplicar medidas educativas en Medio Abierto, para favorecer la resocialización de los menores infractores, y limitaba la imposición de internamiento a los casos más graves: a los delitos relacionados con la violencia, la intimidación o el riesgo a la vida. Por tanto, se daba prioridad a la intervención educativa más que a la punición (Nájera, 2007).12 El motivo para cambiar la ley no respondió a una necesidad objetiva, sino al impacto mediático y social del asesinato del joven Rony Tapias por sus compañeros de instituto de secundaria. Así se reconoce en el preámbulo de la nueva ley, donde se especifica que el cambio no se debe a la existencia de más actos violentos cometidos por menores, sino a la fuerte alarma social de alguno de estos actos. Profesionales y expertos en la materia criticaron en su momento que la alarma social, el debate mediático y el oportunismo político condujeran a realizar modificaciones contradictorias en los derechos de la infancia. La principal modificación a la Ley 8/2006 consistió en incrementar las penas impuestas y en facilitar el internamiento del menor infractor en caso de que el delito se cometiera en banda, organización o agrupación. La paradoja reside en que este supuesto no existía para los adultos, de manera que cometer un delito en grupo era agravante para un menor, pero para un adulto no. Menos intervención educativa, más punición y discriminación del menor respecto al adulto.

Otra de las políticas contradictorias ha sido la relativa a los medios de comunicación. España, cuando hizo la trasposición de la normativa europea de protección de la infancia, no incluyó la prohibición de emitir pornografía y violencia gratuita en abierto en televisión. Esto se solucionó con la Ley General de la Comunicación Audiovisual del año 2010, que, además, quiso reforzar la protección a la infancia introduciendo una franja horaria de protección reforzada entre las 08:00 y las 09:00 y entre las 17:00 y las 20:00, durante las cuales solo se pueden emitir contenidos para menores de 13 años.13 Esta disposición es vulnerada frecuentemente por algunas cadenas privadas, en las que el insulto, la mala educación, el lenguaje procaz, los gritos y la exhibición de ordinariez constituyen la tónica general. Son programas que distan mucho de ser educativos; tampoco lo pretenden ser ni tienen por qué serlo, pero sí incumplen el Acuerdo para el Fomento de la autorregulación sobre contenidos televisivos e infancia, firmado en el año 2004 y posteriormente en el 2007, entre el gobierno español y las grandes cadenas televisivas (Radiotelevisión Española, Antena 3 de Televisión, Telecinco y Sogecable), por el cual se adquiría el compromiso de evitar la emisión de programas inadecuados (es decir, telebasura) en horarios en que niños y niñas pudieran estar frente a las pantallas. A pesar de ello, las cadenas de televisión privadas siguieron emitiendo este tipo de programas y no ha habido una actuación firme por parte del gobierno español) para hacer cumplir, por lo menos, la legalidad vigente. Los intereses de las grandes cadenas televisivas parecen primar por encima del interés superior de la infancia.

Y citemos una contradicción más, la que afecta a los niños y niñas en situación de desamparo. En 1987 se introdujeron cambios legales de peso en la protección jurídica y social de la infancia, con un giro importante en la forma de protección, que pasa de la beneficencia a la intervención profesionalizada, en la que la infancia es sujeto de derechos y ha de asegurarse su superior interés en la toma de decisiones.14 La adopción se entiende como una forma de integración del niño a un medio familiar. Se introduce la figura del acogimiento familiar y se modifica la concepción de los centros residenciales de acogida, que dejan de ser centros cerrados que incluyen la escolarización para pasar a ser centros abiertos, vinculados a los servicios sociales, con vocación de normalizar la vida de los niños tutelados. Posteriormente, hubo nuevas modificaciones legales referidas a la adopción, pero las bases del sistema se fundaron ya en el año 1987.15 La contradicción está en la discordancia entre la existencia de numerosos niños en situación de desamparo que han de ser institucionalizados en centros, en tanto que hay una parte importante de padres y madres potenciales, con deseos de adoptar una criatura, que no encuentran en el acogimiento preadoptivo una opción viable y han de plantearse una adopción internacional.

Me centraré a partir de ahora en las políticas de apoyo a las familias en sus responsabilidades de cuidado, educación y desarrollo de la infancia, y en apuntar hacia qué necesidades se deberían cubrir. Todo ello en el marco de nuevas realidades familiares que han modificado de forma profunda las formas de organizar y entender la convivencia y en el marco de otorgar mayor centralidad a la infancia.

Bienestar infantil y diversidad familiar

La familia en España ha experimentado cambios muy profundos, básicamente relacionados con la crisis del modelo patriarcal, la elevada presencia de las mujeres en el mercado de trabajo, el aumento de la esperanza de vida, el incremento de las situaciones de dependencia, el envejecimiento de la población, la baja natalidad o la difícil transición de los jóvenes a la vida adulta. Pero quiero destacar especialmente la diversidad de modelos familiares y de convivencia, que contrasta con el modelo monolítico de familia que existía durante la dictadura franquista. No hace tantos años de esto y, por ello, los cambios han sido vertiginosos, una verdadera eclosión de opciones personales y formas de convivencia que se equiparan a la situación de los países más avanzados de Europa y muestran la flexibilidad y tolerancia de la sociedad española. A ello hay que añadir la diversidad procedente de la elevada incorporación de inmigración extranjera, procedente mayoritariamente de países latinoamericanos, africanos y del este de Europa y que constituye actualmente el 11% de la población, con mayor concentración en las provincias de Madrid, Barcelona y Alicante, que albergan al 45% de la población extranjera. En este sentido, las tendencias son las siguientes:

1) La familia tradicional ha perdido peso relativo y centralidad social. El modelo basado en la aportación de un solo salario por el hombre y la dedicación exclusiva de la mujer al trabajo familiar es hoy minoritario. Predomina, en cambio, la familia en la que hombres y mujeres hacen trabajos remunerados, con los cambios que esto ha representado en la organización de la vida doméstica y en las relaciones de pareja, que actualmente es más igualitaria, más negociada –también más frágil–, que ha puesto en crisis el modelo patriarcal.

2) Las formas de convivencia familiar se han diversificado y configuran un escenario muy heterogéneo y plural. Hoy, en España, la suma de hogares unipersonales, unigeneracionales y monoparentales, de parejas de hecho y de parejas del mismo sexo es ya una compleja realidad social mayoritaria. Las rupturas matrimoniales conducen también a formas familiares complejas. En este contexto, se han incrementado las familias no convencionales (homoparentales, de madres solas, reconstituidas o combinadas y transnacionales), así como las familias con niños y niñas procedentes de la adopción internacional o de la gestación subrogada, que añaden diversidad a la diversidad.

3) Persisten y se incrementan las desigualdades entre familias y la exclusión social, que tiene su origen en las situaciones de precariedad y en la desestructuración familiar, fuertemente relacionada con los efectos de la gran depresión económica que se inició en el año 2008 (desempleo, pérdida de vivienda, aumento de la pobreza y la desigualdad).

El incremento de la diversidad familiar y de la heterogeneidad étnica de la población, así como el impacto de la crisis económica en las familias, exige una mayor atención a las posibles diferencias en el bienestar de la infancia que vive en distintos tipos de hogar. Hay situaciones en las que se acumulan los riesgos de caer en la pobreza, como sucede en el caso de familias inmigradas en situación irregular o en el de las familias monoparentales, en las que no se pueden repartir las responsabilidades de mantenimiento y cuidado de los hijos y que cuentan, además, con menos ingresos (Flaquer et al., 2006). Los divorcios generan una situación de transición familiar, que convierten en frágiles las trayectorias individuales de los adultos más vulnerables de la pareja, y esto repercute en la infancia. La pobreza infantil es una consecuencia directa de todas estas situaciones y está aumentando de forma alarmante.

La situación de la familia incide fuertemente en la infancia. Al plantear las políticas públicas, hay que evaluar cómo se efectúa el reparto de responsabilidades entre familia y Estado para la protección y desarrollo de la infancia (Esquivel et al., 2012). En la sociedad española, el Estado ha asumido proporcionar a la infancia una educación útil para su futuro, pero la crianza y sustento de los hijos se ha dejado en manos de la familia, que se constituye como el único garante del bienestar infantil. Este tipo de compromiso social hace que el Estado se considere un mero complemento de la obligación familiar, de manera que protege débilmente estas obligaciones (dando apoyo) y excepcionalmente, en situaciones de desamparo, sustituye a la familia. Este planteamiento hace que solo se contemple parcialmente la realidad de la vida de la infancia, a la vez que refuerza su concepción subordinada, haciéndola visible únicamente cuando puede ser objeto de protección o de reforma (Gaitán, 2006: 75).

Las responsabilidades familiares, por otro lado, se encuentran desigualmente repartidas entre hombres y mujeres. La llamada crisis de los cuidados expresa el colapso de un modelo asistencial basado en una familia que ya no existe, en una escasa implicación de los hombres en el trabajo familiar y en una falta de compromiso de los poderes públicos. Asumir las responsabilidades de crianza así como la atención a los adultos mayores en situación de dependencia constituye hoy uno de los aspectos en que se expresan con mayor crudeza las desigualdades de género y la debilidad de las políticas públicas, que se han resuelto en parte con la externalización de los cuidados hacia personas o instituciones ajenas a la familia (Comas-d’Argemir, 2014).

Una mayor centralidad de la infancia en las políticas públicas supondría una profunda reformulación, orientada a atender las necesidades de bienestar y educación de la infancia, a potenciar la parentalidad positiva y a incorporar la participación de la infancia en la toma de decisiones que les atañen. Y es que el bienestar de la infancia no es solo un asunto que corresponde a las familias, sino que es también responsabilidad del conjunto de la sociedad. Este cambio de foco es importante en términos de solidaridad intergeneracional y de justicia social, actualmente están descompensadas. Efectivamente, el sostenimiento de las personas ancianas queda garantizado a través del sistema de pensiones y de servicios sociales: todas las generaciones adultas contribuyen al bienestar de todos los mayores mediante las cotizaciones y los impuestos. En cambio, no sucede así en el caso de la infancia, en que solo un pequeño grupo de adultos (los que tienen hijos) contribuye al bienestar de los menores desde su esfuerzo particular (excepto por lo que respecta a la educación). El bienestar de la infancia está así condicionado por la situación familiar, de manera que los niños sufren un mayor riesgo de pobreza en situaciones de precariedad sin que haya el esfuerzo de solidaridad que se hace para las demás generaciones (Gaitán, 2006: 79).

La centralidad de la infancia en las políticas públicas implica también darles voz. La infancia y la juventud son construidas por sistemas de expertos –desde la medicina, el sistema educativo o los sistemas de protección social– en su consideración de menores, que inferioriza a estos y los convierte en objetos de intervención. Se trabaja sobre la infancia pero no con la infancia y esto requiere un cambio de paradigma. La participación de la infancia no puede limitarse a espurias intervenciones de un día en consejos municipales o parlamentos. Es algo más. Es considerar su condición de ciudadanos aunque no voten y no decidir todo sobre sus vidas porque se consideren seres vulnerables o inacabados. Se trata de reivindicar la voz y los derechos de niños y jóvenes, capturando sus preocupaciones y aspiraciones antes de que sean interpretadas desde una perspectiva adulta (Jociles et al., 2011). Se trata también de reconocer la diversidad de experiencias de la vida por la que atraviesan niños y niñas, que se relacionan con la desigualdad social, la diversidad cultural y el género. Porque, instituida la infancia como categoría, hay el peligro de homogeneizarla y de enmascarar su diversidad. Hay que preguntarse, en cambio, para qué niño o niña se están pensando y diseñando las políticas públicas.

Nuevas necesidades de las nuevas familias.
Qué políticas públicas

Combatir la pobreza infantil

Los últimos datos de la Unicef (2016) sobre bienestar infantil en España indican que el 34% de los niños y niñas viven en riesgo de pobreza. Estos datos van en la línea que aparecía ya en el informe de la Unicef del año 2013, que evaluaba el bienestar infantil en los 29 países más ricos del mundo y revelaba el dramático descenso que se había producido en España, ya que en tan solo cinco años pasó del quinto lugar en bienestar infantil al 19. Son niños que se encuentra excluidos de las oportunidades que la sociedad considera normales. No se trata solo de tener cubiertas las cuestiones materiales, sino también de la brecha de desigualdad, que cada vez es más profunda, y en este terreno España ocupa el último lugar entre los países ricos.

Los preocupantes datos en pobreza infantil tienen que ver con un problema de raíz en el modelo de estado de bienestar. La depresión económica ha agravado los efectos de una problemática estructural ya existente (Mari-Klose et al., 2016), que radica en tres problemas básicos: 1) Un escaso desarrollo de las políticas familiares. España es uno de los países de la Unión Europea que menos invierte en protección social y el porcentaje destinado a familia e infancia es ínfimo. Esto se debe, en buena parte, a la concepción privada que todavía existe en relación a la familia, a quien se atribuye la responsabilidad sobre la infancia, con escasa implicación del Estado. Olga Cantó (2011) ofrece abundante y detallada información sobre las transferencias monetarias destinadas a la infancia por el Estado y las Comunidades Autónomas. 2) Una visión economicista de la pobreza en las políticas públicas, que reduce la infancia a ser una carga familiar y no un sujeto de derechos, por lo que el Estado se limita a asignar recursos complementarios para las familias y lo hace de manera escasa, pues solo interviene a través de programas asistencialistas que no corrigen la situación. 3) La pobreza infantil se considera un problema familiar y no un problema social, por lo que apenas ha entrado en el debate social y político. La pobreza infantil se construye como un cúmulo de casos particulares y no como una responsabilidad del conjunto de la sociedad entera. Como señala Rodríguez Cabrero (2014), la filosofía de la inversión social no ha sido un factor constitutivo de las políticas públicas y ha estado subordinada a la emergencia social.

Hay que señalar que actualmente se está luchando por sacar la pobreza infantil del ámbito doméstico, dar visibilidad a la gravedad de la situación y concienciar de la responsabilidad social sobre la infancia, que es sujeto de derechos. Se están construyendo así nuevos relatos para motivar la acción pública y erradicar la pobreza infantil poniendo el acento en las consecuencias sociales que conllevaría no actuar (Mari-Klose & Mari-Klose, 2015). Esto se está realizando especialmente desde diferentes organismos internacionales (Unicef, Save the Children, Oxfam). En España se ha constituido una Plataforma de Infancia, integrada por unas sesenta entidades y asociaciones, que han logrado que en el Congreso de Diputados se constituya una comisión permanente para alcanzar un Pacto de Estado por la Infancia, a fin de abordar el problema de la pobreza infantil y alcanzar un compromiso real con los derechos de la infancia. Habrá que ver sus resultados.

La necesidad de reformular el estado del bienestar centrándolo en la infancia es una propuesta que va en la línea de atender las necesidades de bienestar y de educación de la infancia ya desde sus primeros años (Esping-Andersen, 2007; Lewis, 2006). Esto implica que la protección social se dirija especialmente a la inversión social. Los mecanismos de lucha contra la pobreza infantil deben operar ya en los primeros años de vida, puesto que las experiencias iniciales son fundamentales y la falta de oportunidades en la infancia tiene consecuencias negativas a largo plazo. Los niños pobres serán adultos pobres con hijos también pobres, por lo que conviene romper cuanto antes esta lógica de transmisión de la pobreza. La menor escolarización, por ejemplo, se traduce en peores empleos y bajos salarios, así como en una mayor probabilidad de seguir siendo pobre (Figari et al., 2010; Magnuson y Votruba-Drzal, 2009). Así, pues, se trata de poner en marcha estrategias preventivas, que sitúan la educación como prioridad. El coste suplementario que esto entraña es escaso si se tiene en cuenta que actuar tardíamente mediante la enseñanza para adultos, los subsidios de desempleo o las políticas activas laborales tiene una eficacia mucho menor.

Las políticas de incremento del empleo juegan un papel muy importante en la lucha contra la pobreza infantil y este tendría que ser un objetivo prioritario, especialmente en un momento de depresión económica como el que se ha vivido en estos últimos años, con elevados índices de desempleo y familias que han llegado incluso a perder su vivienda. Efectivamente, el mayor riesgo de pobreza está en las familias en las que sus miembros están desempleados, en las familias monoparentales y en los hogares donde hay un solo sustentador. El aporte de dos o más salarios a la familia es fundamental, ya que supone poder contar con mayores ingresos. El empleo de las madres permite que la pobreza infantil desaparezca casi automáticamente. Hay, sin embargo, otra consecuencia beneficiosa para los hijos, como es el hecho de que las madres ganen autonomía y poder y los padres estén más predispuestos a dedicar más tiempo y dinero a sus hijos.

Y señalaremos, finalmente, la importancia de las políticas sociales. Un nivel escaso de prestaciones y servicios perjudica a las familias más vulnerables. La contribución de diferentes fuentes de ingresos para las familias (salarios y rendimientos del trabajo, prestaciones sociales, pensiones, servicios de atención a la infancia) es esencial para el bienestar de la infancia. La implicación pública mediante transferencias monetarias o mediante servicios de atención a la infancia (escuelas infantiles, sistemas de guarda, ludotecas infantiles, bibliotecas, centros de deportes, así como las instituciones que acogen a los niños con problemas sociales) constituyen una premisa básica para garantizar el interés superior de la infancia.

¿Conciliación o corresponsabilidad?

Fomentar el empleo de las madres y los padres implica medidas para posibilitar la conciliación de la vida laboral y la familiar, lo cual abarca desde los permisos maternos y paternos para atender a los recién nacidos o adoptados, las facilidades de reincorporación a la vida laboral, así como la atención a la pequeña infancia. Hablar de conciliación significa reconocer la existencia de un conflicto, que se expresa en la vida cotidiana y afecta de forma desigual a hombres y a mujeres (Carrasquer et al., 2007; Recio, 2015; Torns, 2005). Se trata, pues, de establecer cuál es el compromiso público en la atención a la infancia y cómo se puede estimular un reparto del cuidado entre hombres y mujeres, una corresponsabilidad mutua.

Las medidas de conciliación se han concebido en España como un problema de las mujeres y hacia ellas se han dirigido prioritariamente. La Ley de conciliación, aprobada en el año 1999, resulta insuficiente; algunos aspectos se revisaron posteriormente, pero esencialmente son las mujeres las que padecen discriminación en el empleo y ven afectados sus proyectos de maternidad. Se ha podido comprobar que los países europeos con mejores condiciones de empleo para las mujeres tienen hoy las tasas de fecundidad más elevadas (Francia, Islandia, Suecia, Noruega), mientras que ocurre lo contrario en los países con mayor precariedad e inestabilidad laboral, como es el caso de Grecia, Italia, España y Polonia (Adsera, 2011; Krause y De Zordo, 2012; Mishtal, 2014). Las jornadas a tiempo parcial han sido más una estrategia utilizada por las empresas para su organización interna que un apoyo efectivo a la conciliación y a la parentalidad positiva. Por otro lado son políticas pensadas para quien cuenta con una situación laboral estable y relativamente satisfactoria (contrato indefinido, retribución suficiente) y no contempla las nuevas realidades de convivencia familiar, como las parejas de hecho, las familias monoparentales o las parejas homosexuales. La desigualdad en la distribución del trabajo entre hombres y mujeres incluso se ha acentuado, pues es muy superior el acceso de las madres a las responsabilidades de obtención de ingresos que el acceso de los padres a los cuidados domésticos. Hoy en día la conciliación acaba configurando un equilibrio precario que recae principalmente en las madres, en tensión entre sus responsabilidades de cuidado de la familia y sus carreras y oportunidades profesionales. Ante esta situación, que se reproduce en diversos países, la Unión Europea está dando un nuevo impulso a las políticas de conciliación, de manera que la Hoja de Ruta de la Comisión Europea-2015, titulada “Nuevo comienzo para hacer frente a los desafíos de la conciliación de la vida que enfrentan las familias trabajadoras”, contempla tres factores esenciales a impulsar: el derecho a la gestión flexible del tiempo de trabajo, la promoción de los permisos parentales para los hombres, y servicios de cuidado asequibles y de calidad (Rodríguez González, 2017).

La introducción de un permiso de paternidad de cuatro semanas propio de los hombres (no cedido por las mujeres) fue una medida interesante y que vale la pena resaltar. Fue creado por la Ley para la igualdad de mujeres y hombres en el año 2007; empezó aplicándose un permiso de 13 días de duración y, a partir del 2017, tiene vigencia el establecido de cuatro semanas. Al hacer una evaluación de este permiso se ha podido demostrar que existe una asociación positiva entre el uso del permiso de paternidad y una mayor implicación de los padres en los cuidados infantiles (Escot y Fernández, 2012: 123). Pero la brecha mujer-hombre en el uso de los permisos parentales sigue siendo muy grande. La tasa de permisos de los hombres sobre el total de hombres y mujeres en permiso es del 11,34%, que es baja, pero superior a la del período anterior a la reforma en que los hombres utilizaban una parte del permiso de la madre (5,99%). Los autores del informe señalan que esta brecha está causada por la corta duración del permiso de paternidad español y recomiendan avanzar hacia una plena igualdad de género en el acceso a los permisos parentales y estimular a los varones a implicarse más en los cuidados infantiles y en el trabajo familiar. A iniciativa de la Plataforma por Permisos Iguales e Intransferibles de Nacimiento y Adopción (Ppiina), la Comisión de Igualdad del Congreso de Diputados aprobó por unanimidad, en octubre de 2012, una proposición de ley en la que se insta al gobierno a “avanzar hacia la equiparación de permisos de nacimiento, adopción y acogimiento entre ambos progenitores, de forma que ambos cuenten con el mismo periodo personal e intransferible, eliminando las disfunciones existentes en la legislación actual al respecto y, singularmente, evitando la subrogación de derechos que han de ser individuales”. Años después de haber sido aprobada, esta iniciativa está en vía muerta y no se ha llevado adelante. Sin embargo, esta propuesta ha entrado en la agenda política y ha sido incorporada en los programas electorales de diversos grupos políticos, por lo que no es descartable que se pueda avanzar en esta dirección en los próximos años. Por el momento, el único avance es que el gobierno español actual ha anunciado que se aplicará en su totalidad el permiso de paternidad previsto de cuatro semanas.

Parentalidad positiva

La parentalidad positiva constituye la otra cara de la moneda de la conciliación, pues trata de potenciar la implicación de padres y madres en la crianza, educación y cuidado de los hijos. Ha sido objeto de una Recomendación del Comité de Ministros del Consejo de Europa a los Estados Miembros, que considera que las políticas públicas deben asumir un papel activo en materia de parentalidad, concediéndole más importancia y apoyo.16 Esta recomendación tiene en cuenta la mayor variedad de modelos familiares existentes, la baja natalidad, el envejecimiento de la población y los nuevos roles de género, con nuevas demandas sobre las familias. Se define el ejercicio positivo de la parentalidad como el “comportamiento de los padres fundamentado en el interés superior del niño, que cuida, desarrolla sus capacidades, no es violento y ofrece reconocimiento y orientación que incluyen el establecimiento de límites que permitan el pleno desarrollo del niño”. (p. 3). Para ello, dice el informe explicativo de la Recomendación, deberían desarrollarse algunos elementos clave de política familiar: 1) políticas generales de apoyo a las familias, 2) parentalidad positiva, 3) servicios de apoyo a los padres, 4) servicios para padres en riesgo de exclusión social y 5) orientación a los profesionales. Se trata, en definitiva, de reconocer el derecho de los padres a recibir apoyo de las autoridades públicas para cumplir sus funciones parentales. Y se insiste en que deben realizarse esfuerzos para implicar más a los hombres en el cuidado y la educación de sus hijos.

Este planteamiento es innovador respecto de lo que ha sido la cultura familiar en España. Proporcionar servicios a los padres en su función de cuidadores/educadores es también un fenómeno relativamente reciente en muchos países e implica a los diferentes niveles de la Administración pública, siendo de especial importancia los gobiernos y autoridades locales.

La recomendación surge de la constatación de que muchas familias consideran que no pueden incidir lo suficiente en el crecimiento y educación de sus hijos, lo que les hace buscar asesoramiento en su entorno familiar o de amistad, y a veces se recurre a los profesionales. Estamos en una sociedad compleja y cambiante, en la que se han perdido muchos vínculos comunitarios, también la transmisión de saberes entre generaciones, y esto comporta que muchos padres y madres necesiten apoyo, lo cual es especialmente necesario en situaciones en las que se percibe una crisis de la autoridad parental que dificulta la comunicación y la confianza entre padres e hijos.

La normalización de las familias diferentes

En España se ha ido produciendo de forma progresiva la regulación de nuevas realidades familiares, lo que implica su reconocimiento. Hace años ya, en los inicios de la democracia, se reconoció el divorcio, la igualdad de los hijos nacidos dentro o fuera del matrimonio y, posteriormente, las parejas de hecho. Más recientemente, se han abordado cuestiones como la reproducción asistida, el matrimonio homosexual, la adopción internacional, la lucha contra la violencia de género o la igualdad entre mujeres y hombres. Este reconocimiento es esencial, ya que tiene consecuencias en el acceso a prestaciones y servicios derivados de las políticas públicas y tiene su impacto en la atención a la infancia. Y puede suceder, como de hecho sucede, que determinadas regulaciones no tengan en cuenta la compleja realidad familiar existente hoy (Comas-d’Argemir et al., 2016). Lo hemos comentado, por ejemplo, en el caso de las medidas de conciliación. Lo mismo sucede con la reforma de la Ley de Dependencia, que ha restringido la consideración de cuidadora familiar a quien se halle conviviendo con la persona afectada, lo que ocurre en un número muy limitado de ocasiones. Y también puede proyectarse en las políticas públicas una ideología contraria a este reconocimiento (como en la reforma de la Ley de Reproducción Asistida, en que la ministra de Sanidad quería eliminar la posibilidad de que mujeres solteras o parejas lesbianas pudieran acogerse a ella). Tal como hemos venido insistiendo, en España no ha habido un impulso en las políticas familiares y esto mismo dificulta hacer políticas específicas que atengan a la diversidad familiar. Sí hemos de señalar, sin embargo, que la diversidad familiar ha sido y es objeto de intervención positiva por algunos Ayuntamientos y Comunidades Autónomas, que han elaborado planes específicos para la promoción de la diversidad familiar (es el caso, por ejemplo, de la Junta de Andalucía, de la actual Generalitat Valenciana, de la Generalitat de Catalunya o del Ayuntamiento de Barcelona).

La diversidad familiar puede presentarse a través de criterios múltiples, dependiendo de los aspectos que se seleccionen (características de los progenitores, composición de los hogares, características de la crianza, etc.). Podemos distinguir las familias biparentales, familias monoparentales, familias reconstituidas (tras un divorcio o separación), familias homoparentales, familias transnacionales, familias interculturales, familias adoptivas, familias en acogimiento, familias numerosas... Las nuevas realidades familiares suponen una redefinición de los vínculos parentales. Es el caso de la adopción, del acogimiento y también de la reproducción asistida y de la gestación subrogada, en que se elaboran nuevos modelos de parentalidad que conceden un lugar a la filiación biológica sin desplazar la filiación jurídica, afectiva y social, de manera que el niño puede tener como referente varias figuras maternas, como la madre de nacimiento, la madre adoptiva, la madre educativa, la madre genética y la madre real, y lo mismo ocurre con las figuras paternas. Algunas personas adoptadas construyen además nuevos vínculos familiares a partir de la búsqueda de sus orígenes. En Cataluña se legisló para garantizar que los niños adoptados conozcan esta condición para que se asuma en la construcción de su identidad. La situación de los niños acogidos o tutelados plantea una situación delicada, relacionada con las causas por las que sus padres biológicos no pueden ejercer como padres en la vida cotidiana. Es algo que suele ocultarse a compañeros de escuela y amigos y que provoca constantes problemas cuando los horarios para visitar al padre o a la madre interfieren, por ejemplo, con los de la escuela. En este caso, la diferencia puede convertirse fácilmente en estigma a ojos de los demás. Los servicios públicos deberían tener en cuenta estas situaciones.

En las familias recompuestas o mixtas, formadas tras un divorcio, en que puede haber hijos de distintos progenitores, se conforman también nuevas formas de conceptuar la parentalidad y las nuevas relaciones familiares que se generan. La nueva pareja del padre o de la madre se añade a los progenitores biológicos; los abuelos se multiplican; los hermanos también, y las dinámicas relacionales son muy diversas, dependiendo de las propias circunstancias en que se concretan los divorcios. En estos casos, la recomposición de los grupos familiares es permanente, pues pueden variar incluso entre días laborales y festivos, entre fines de semana o vacaciones, dependiendo de quiénes tengan la custodia de los hijos y del régimen de visitas (Roigé, 2006).

Estas relaciones cruzadas que se establecen entre hijos y padres, y también en las familias extensas, es lo que se denomina parentesco plural. Esta es la normalidad de las familias que son “diferentes” y cada vez hay más familias de este tipo. El parentesco plural no se circunscribe a un solo hogar, sino que las relaciones entrecruzadas se producen entre miembros de distintos hogares. Esta circunstancia no es nueva en sí misma, porque la relación en red ya existía en las parentelas y familias extensas, y las nuevas realidades familiares no hacen más que asentarse en modelos preexistentes.

Las familias homosexuales son las que más se distancian de los patrones familiares tradicionales. Las parejas de gays y lesbianas están generando nuevas configuraciones familiares. A veces, la formación de parejas no se hace visible, porque no se quiere dar a conocer, pero la existencia de hijos obliga a vivir abiertamente la relación, a menudo acompañada de tensiones ante un posible rechazo del entorno, estigma o discriminación. De ahí la dificultad de reelaborar las relaciones familiares desde la homoparentalidad. El debate respecto a la carencia de las figuras paterna o materna como referentes necesarios a menudo está impregnado de prejuicios, pues las familias homosexuales muestran que la complementariedad sexual está presente en la red familiar o de amistad que colabora en la crianza de los hijos (Cadoret, 2006). Por lo tanto, no es que haya ausencia de referentes masculinos o femeninos, sino que estos se encuentran más allá de las paredes del propio hogar. Posiblemente la acritud que a veces impregna este debate se suavizaría si se tuviera conciencia de que el parentesco en red está también muy presente en las familias adoptivas, en las familias acogedoras, en las familias monoparentales o en las recompuestas, y que años atrás la familia extensa suministraba también distintos modelos o referentes que complementaban los parentales.

Añadamos a este complejo mosaico la especificidad de las familias transnacionales, que son fruto de los procesos migratorios, en que padres e hijos, o cónyuges, pueden estar residiendo en países distintos. El mantenimiento de los lazos familiares a través de la distancia tiene una dificultad añadida, con claras diferencias si la emigración ha sido emprendida por hombres o por mujeres. Son muchas las mujeres que emigran para cuidar y que expresan una gran contradicción entre el hecho de haber dejado a sus hijos y progenitores en su país para ocuparse del cuidado de unos hijos o progenitores que no son los propios (Soronellas, 2010; Gregorio y Gonzálvez, 2012).

Las nuevas realidades familiares son, por consiguiente, muy diversas y complejas y no las hemos reflejado todas. La cuestión es que cada vez es mayor el número de niños que viven en familias que se apartan de los modelos convencionales, y ello no debería contribuir a su estigmatización. Esto es especialmente importante desde el punto de vista educativo, pues justamente en las escuelas es donde conviven niños y niñas procedentes de familias diversas (Cánovas y Sahuquillo, 2010; López y Díez, 2009). Desde las políticas públicas se debería avanzar en el reconocimiento de esta gran diversidad familiar, asumiendo que la infancia de hoy se encuentra con más frecuencia viviendo en familias diferentes y normalizando, por consiguiente, esta diversidad. Es esencial también reconocer la importancia del parentesco plural y su función como complemento de las relaciones parentales. No tener en cuenta estas dimensiones conduce a conclusiones erróneas sobre la naturaleza familiar que repercuten sobre todo en las familias que más se distancian de los modelos tradicionales, dando pie, además, a posibles discriminaciones de niños y adultos. Se debería adaptar también la legislación identificando las necesidades y demandas de las nuevas realidades familiares y fortalecer la pluralidad familiar creando vías de resolución de conflictos, socialización de mayores y menores, y desarrollo de una cultura de la diversidad.

Se necesita un impulso social para crear ambientes ricos en oportunidades y aprendizaje para mantener la vida familiar en circunstancias diversas y cambiantes. Sería muy conveniente para ello escuchar a los niños y niñas sobre estas cuestiones. Seguro que ellos conceptualizan fácilmente los vínculos familiares y las formas de organización del parentesco. Relaciones que para los adultos pueden parecer una novedad perturbadora, para ellos es su normalidad. La normalización de las diferencias nos convierte a todos en mejores ciudadanos.

Conclusiones

Las políticas públicas orientadas a la infancia y las políticas de apoyo a las responsabilidades familiares han sido de escasa entidad y gran fragilidad en España, de manera que la recesión económica ha supuesto importantes retrocesos en la implantación de algunos avances que se habían producido en los últimos años. La disminución de prestaciones económicas para las familias o la práctica paralización de la Ley de Dependencia son una muestra de ello. El estancamiento que este tipo de políticas ha sufrido en nuestro país contrasta con el dinamismo y la innovación de los países socialmente más avanzados de la Unión Europea. Las consecuencias han sido claras: tasas de fecundidad muy por debajo de las deseadas, dificultad de emancipación de los jóvenes, difícil conciliación entre familia y trabajo remunerado, demandas no atendidas en escuelas infantiles y escasa oferta pública de servicios de atención a la dependencia. Las necesidades de las nuevas familias están relacionadas con la resolución de estos problemas.

Las políticas públicas que toman la infancia como prioridad son esenciales para actuar contra la pobreza infantil y contra las desigualdades entre familias y, por tanto, contribuyen también a la cohesión social y a la calidad de vida. Las políticas de prestaciones y servicios a las familias permiten, cuando menos, hacer la vida más fácil a la gente, al incrementar las oportunidades de mejora del bienestar. Las políticas de conciliación han de incorporar las nuevas realidades familiares y estimular una mayor participación de los hombres en el trabajo familiar: corresponsabilidad y no solo conciliación. El apoyo a la parentalidad positiva es condición de una mejor calidad de las relaciones entre padres e hijos. Finalmente, el reconocimiento y legitimación de la diversidad familiar evita, además, posibles discriminaciones de la infancia y de las personas adultas por el mero hecho de convivir en familias no convencionales.

La conclusión, pues, es que la diversidad familiar existente requiere políticas ágiles y eficientes que la tengan en cuenta. Y ya que lo hacemos todo para ellos, para los niños, no deberíamos emprender nada sin darles voz. Niños y niñas son interlocutores válidos en la planificación de las políticas públicas que les afectan, como sujetos portadores de conocimiento, que pueden explicar sus necesidades y contribuir a la búsqueda de soluciones. Se trata, en definitiva, de construir un concepto de ciudadanía que incluya a la infancia.

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*El presente artículo se ha redactado en el marco del proyecto de investigación “Adoptions and fosterages in Spain: tracing challenges, opportunities and problems in social and family lives of children and adolescents”. Ministerio de Ciencia e Innovación (CSO2009-14763-C03-01).
Ciudadanías. Revista de Políticas Sociales Urbanas agradece a Dolors Comas-d’Argemir, miembro de su Comité Internacional, la posibilidad de esta publicación.
1Ley 11/1981, del 13 de mayo, de modificación del Código Civil en materia de filiación, patria potestad y régimen económico del matrimonio. 2Ley 21/1987, del 11 de noviembre, por la que se modifican determinados artículos del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil en materia de adopción. 3Ley Orgánica 1/1996, del 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor y de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil. 4Ley Orgánica 5/2000, del 12 de enero, de regulación de la responsabilidad penal de los menores. 5Ley 39/1999, del 5 de noviembre, para promover la conciliación de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras. 6Ley 13/2005, del 1 de julio, por la que se modifica el Código Civil en materia de contraer matrimonio. 7Ley Orgánica 3/2007, del 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres. 8Ley 39/2006, del 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia. 9Ley 54/2007, del 28 de diciembre, sobre Adopción Internacional. 10Ley Orgánica 1/2004, del 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género. 11Ley Orgánica 8/2015, del 22 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia; y Ley 26/2015, del 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia. La razón de que la reforma se realizara en dos leyes es que todo lo que afecte a derechos fundamentales y libertades públicas (como el internamiento en centros por trastornos de conducta, por ejemplo) debe ser aprobado por Ley Orgánica, mientrasque las demás cuestiones se regulan por ley ordinaria. 12Ley Orgánica 8/2006, del 4 de diciembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 5/2000, del 12 de enero, de regulación de la responsabilidad penal de los menores. 13Ley 7/2010, del 31 de marzo: Ley General de la Comunicación Audiovisual. 14Ley 21/1987, del 11 de noviembre, por la que se modifican determinados artículos del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil en materia de adopción. 15Ley 54/2007, del 28 de diciembre, sobre adopción internacional. 16Recomendación Rec (2006)19 del Comité de Ministros a los Estados Miembros sobre políticas de apoyo al ejercicio positivo de la parentalidad. Consejo de Europa http://www.unicef.es/sites/www.unicef.es/files/Bienestarinfantil_UNICEF.pdf.
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Grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas: ejemplos de Argentina y Brasil.
Beatriz Cuenya

Este trabajo parte de un interrogante presente en el debate latinoamericano en torno a los grandes proyectos: ¿implican estos una subvención al capital inmobiliario, a empresas privadas y a consumidores ricos, a expensas de recursos o patrimonio públicos; o bien el sector público puede capturar las plusvalías urbanas para redistribuirlas socialmente? Para avanzar una respuesta, primero se define el alcance conceptual de los grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas. Luego se presentan algunos ejemplos de Argentina y Brasil, indicativos de tres estrategias de gestión por parte de los gobiernos locales: una regresiva, según la cual los nuevos entornos se financian a costa de recursos y patrimonio públicos; otra más redistributiva, que permite subsidiar a las zonas más pobres con los recursos generados en las zonas de redesarrollo, y una tercera más bien neutra que supone que el redesarrollo se autofinancia con recursos generados por los propios inversores privados y consumidores ricos.

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GLOBALIZACIÓN Y CAMBIO EN EL SUR DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES.
Hilda María Herzer

Este artículo examina la vinculación entre globalización, territorio y ciudad, focalizando el análisis en un aspecto de ese proceso que comienza a darse con cierto ímpetu en la ciudad de Buenos Aires desde fines de la década de 1990 hasta el presente. Se trata del proceso de gentrificación que en estos años se ha desarrollado en distintos barrios. Se hace hincapié en el proceso que, desde la década de 1990, tiene lugar en la zona sur de la ciudad.

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La cuestión de la vivienda en el Área
Metropolitana de Buenos Aires (2003-2008).
María Cristina Cravino

Este trabajo parte de un interrogante presente en el debate latinoamericano en torno a los grandes proyectos: ¿implican estos una subvención al capital inmobiliario, a empresas privadas y a consumidores ricos, a expensas de recursos o patrimonio públicos; o bien el sector público puede capturar las plusvalías urbanas para redistribuirlas socialmente? Para avanzar una respuesta, primero se define el alcance conceptual de los grandes proyectos como herramientas de creación y recuperación de plusvalías urbanas. Luego se presentan algunos ejemplos de Argentina y Brasil, indicativos de tres estrategias de gestión por parte de los gobiernos locales: una regresiva, según la cual los nuevos entornos se financian a costa de recursos y patrimonio públicos; otra más redistributiva, que permite subsidiar a las zonas más pobres con los recursos generados en las zonas de redesarrollo, y una tercera más bien neutra que supone que el redesarrollo se autofinancia con recursos generados por los propios inversores privados y consumidores ricos.

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La juventud en plural: desigualdades, temporalidades e intersecciones.
Ramiro Segura

En este texto de presentación del dosier se plantean los ejes que se desplegaron en la mesa de un seminario en la que participaron especialistas en la investigación sobre juventudes con miras a establecer y profundizar el diálogo y el intercambio a escala regional sobre la temática, no solo en lo relativo a los desarrollos estrictamente académicos, sino también en lo que respecta tanto a las formas en que la investigación sobre juventudes desde las ciencias sociales se vincula actualmente con las políticas públicas como a los desafíos que la investigación social y la política pública sobre juventudes en la región tendrán en el futuro.

Se da cuenta de las miradas convergentes sobre el campo de estudio en juventudes y de las claves de lectura de los especialistas para reconocer la juventud en plural. En esta introducción se destaca cómo la desigualdad, las temporalidades y las intersecciones se constituyen en vectores analíticos desde los cuales se desagregan las juventudes como objeto de estudio.

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Jóvenes entre el centro y la periferia de la ciudad, del Estado y de la academia.
Mariana Chaves

En este escrito se analizan someramente tres campos de producción de lo social desde la perspectiva de la dinámica centro-periferia. Estas categorías tienen cierto potencial creativo para pensar las relaciones de producción del espacio social, pero, además de la ayuda para espacializar relaciones entre diferentes potenciales de poder, estas nociones nos habilitan para estudiar el punto de vista del actor o la visión de mundo. Se trata de conocer quién o quiénes deciden nombrar y logran colocar algo como centro y otra cosa como periferia. Ofrezco como respuesta simplificada anticipada que es desde el lugar donde está posicionado el sujeto, desde donde ve y nombra el mundo. Con esta hipótesis buscaremos pistas para entender el juego de la producción social de: 1) la juventud urbana; 2) las políticas públicas y sociales, que “tocan” a los jóvenes, y fi nalmente; 3) la producción científica sobre juventudes.

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Sensibilidades, derechos y participación juvenil en el escenario político
Itinerarios de investigación y agendas de discusión.
Pedro Núñez

Este artículo aborda la discusión acerca de las formas de participación política juvenil en el periodo entre 2008 y el ciclo político que termina con las elecciones presidenciales de 2015 en la Argentina, aunque se realiza el ejercicio de pensar qué dinámicas adquirieron estos fenómenos en países vecinos. La intención es proponer algunas claves y ejes a considerar como parte de un programa de investigación en la relación entre juventud y política. Para ello se analizan diferentes aspectos de las prácticas políticas juveniles, señalando aquellas cuestiones innovadoras en las formas de militancia como las que replican modos más tradicionales de involucramiento político.

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Investigaciones sobre juventud en Brasil: género y diversidad.
Wivian Weller

El artículo recorre las formas y los momentos de la investigación sobre la juventud en Brasil desde el análisis del movimiento estudiantil durante la década de 1960 hasta los años 2000, cuando comenzaron a diversifi carse los estudios al introducir las dimensiones de género, sexualidad, raza y etnia, entre otras dimensiones de la diferencia y la desigualdad, para llegar a la inquietud en el presente sobre cómo superar cierta difi cultad de articulación de diferentes categorías de análisis en un análisis interseccional de la juventud.

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Distancias cercanas y diferencias encontradas en la Ciudad de Buenos Aires. El caso de los adultos y las adultas que viven en las calles. 1997-2011.
Martín Boy

En este artículo se trabajará sobre las limitaciones que se encuentran en el campo de la Sociología Urbana para pensar el encuentro de otredades de clase que reactualizan procesos de desigualdad social. Mucho se ha escrito sobre el proceso de segregación residencial que atravesó a la Ciudad de Buenos Aires desde la profundización del neoliberalismo en la década de 1990 pero poco se dice sobre cómo la crisis social, política y económica modificó el paisaje urbano y cómo diferentes grupos de pobres reocuparon áreas centrales de la ciudad para desarrollar en el espacio urbano estrategias de supervivencia. De esta forma, se intentará reproblematizar cómo los pobres también construyen usos y significaciones de un mismo espacio céntrico.

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Hacia un enfoque relacional del bienestar
Elementos para el diagnóstico y la orientación de políticas públicas
Rolando Cristao

En el presente trabajo se analiza críticamente el enfoque de pobreza y se propone el enfoque de los activos y estructura de oportunidades como herramienta para el diagnóstico social. A partir de este desarrollo, se discute en qué medida el concepto de desigualdad podría actuar como organizador del análisis de la situación social.

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Programas sociales y personas en situación de calle en la ciudad de Buenos Aires
Un mapa conceptual de las intervenciones
Andrea Bascialla

El presente trabajo presenta un análisis resumido de las políticas sociales generadas por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para personas en situación de calle. A partir de la sistematización de la información ofi cial disponible, se confeccionó un cuadro de los programas y se señalaron los conceptos más sobresalientes en relación a: i. qué ejes de la vida en la calle se recortan como problema social a solucionar; ii. qué responsabilidades atañen a cada actor social en estas soluciones y iii. qué aspectos de los grupos poblacionales se delimitan con determinadas categorías (edad, género, etc.). Se consideró el eje temporal para contextualizar las categorizaciones y esquemas de intervención. El análisis incluyó, además, los aportes teóricos vigentes sobre el tema para entender que la focalización en la falta de vivienda y la invisibilización de las causas estructurales impiden soluciones de largo alcance.

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Entre prácticas instituidas, instituciones interpeladas y luchas distintivas:
la AUH frente a la ampliación del derecho a la educación (2009-2015).
Nora Gluz e Inés Rodríguez Moyano

El artículo propone analizar los sentidos que asumen las políticas de transferencias condicionadas de ingresos en el campo escolar, en el marco de las tendencias hacia la mayor integralidad de las intervenciones destinadas a garantizar el derecho a la educación durante el periodo 2009-2015 en Argentina. Nos interesa examinar el modo como estas son apropiadas en las escuelas a través de las mediaciones institucionales y de las tradiciones simbólicas propias del campo escolar así como de las lógicas de los actores que en ella intervienen. El trabajo toma como fuente los resultados de una investigación desarrollada entre 2013 y 2015 en la provincia de Buenos Aires sobre los procesos de implementación de la principal política de transferencias monetarias a nivel nacional: la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social.

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Las tensiones de las condicionalidades de la Asignación Universal por Hijo desde la perspectiva de los actores.
Laura Eugenia Garcés

Al analizar las políticas sociales, podemos posicionarnos en perspectivas teóricas que justifican el establecimiento de condicionalidades o, por el contrario, en perspectivas que se oponen a aquellas por considerar que contradicen la idea de derecho. En tanto, en el presente trabajo pretendemos problematizar esas respuestas dicotómicas y las tensiones conceptuales que están presentes en las percepciones de los actores involucrados en la Asignación Universal por Hijo de Argentina, analizando los sentidos otorgados a estos conceptos, ya no como correctos o incorrectos según una perspectiva teórica sobre las condicionalidades, sino complejizando el análisis, articulando con otros desarrollos teóricos que amplíen el horizonte explicativo de la condicionalidad y que, al mismo tiempo, den cuenta de las miradas de los sujetos involucrados en la práctica concreta de las condicionalidades.

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Las políticas de transferencias condicionadas en la Argentina posconvertibilidad:
¿una forma de mediación entre la cuestión social y el régimen social de acumulación?
Silvio Alejandro Crudo

En las últimas décadas se advierte la expansión que han tenido los programas de transferencias condicionadas (PTC) en los esquemas de protección social, así como sus mutaciones en términos de diseño. Si varios son los factores que ayudan a comprender los procesos de formulación de las políticas sociales, nos centraremos en uno: el régimen social de acumulación en el que se encuentran insertas. El interrogante que guiará este trabajo será: ¿qué relaciones se pueden establecer entre los PTCI y el régimen social de acumulación que contiene? Para responderlo, tomaremos los casos de dos programas argentinos: el Plan Familias por la Inclusión Social y la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social. La hipótesis que sostendremos es que estos programas se actualizan como una forma de mediación entre la cuestión social y el incipiente régimen social de acumulación que se estaba definiendo tras la salida de la convertibilidad. Para ello, recurriremos a decretos y reglamentaciones de los programas tomados como casos, documentos institucionales y datos estadísticos.

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¿Cooperativismo como oportunidad perdida? Problemas estructurales y coyunturales del cooperativismo bajo programas
Pilar Arcidiácono y Ángeles Bermúdez

El artículo analiza el campo del cooperativismo de trabajo bajo programas a partir del caso del Programa “Ingreso Social con Trabajo” (Prist). Se abordan cuestiones estructurales y cambios de coyuntura apelando a la metáfora de bisagras de gestión. Se sostiene que las modificaciones impulsadas por el gobierno de Cambiemos se erigen y legitiman sobre un conjunto de supuestas “debilidades preexistentes” del programa, donde el esquema cooperativo comenzaba a perder centralidad. Hasta el momento, la nueva gestión brinda mayor preponderancia a las actividades de formación con una nueva versión de la teoría de capital humano y al componente de las transferencias de ingresos. Este trabajo deja abiertos interrogantes sobre las posibilidades futuras y disputas en torno al Prist y a la línea del cooperativismo de trabajo bajo programas entre posiciones más próximas al reconocimiento de nuevas formas de trabajo autogestivo-asociativo que persiguen sectores de la economía popular, por un lado, y propuestas gubernamentales de corte individual que tienden a descolectivizar el abordaje de la política pública.

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De la promoción del trabajo cooperativo al Salario Social Complementario. Transformaciones en la transferencia de ingresos por trabajo en la Argentina
Malena Victoria Hopp

A partir del trabajo de campo cualitativo y el análisis documental, el artículo reconstruye y analiza la estrategia de política social del Estado argentino ligada a las transferencias de ingresos en el marco de experiencias de trabajo cooperativo y en la economía popular, y las disputas en torno a los sentidos del trabajo y la organización colectiva que estas implican. En este recorrido, se indaga acerca de los fundamentos de la inclusión del trabajo cooperativo como marco de realización de las tareas laborales y como condición para el otorgamiento de una transferencia directa de ingresos, en el período 2003-2015, y la ruptura que plantea la nueva orientación de las políticas sociales que propone transferencias “sin cooperativas” y la creación de un Salario Social Complementario, impulsados por la nueva gestión de Gobierno, iniciada en diciembre de 2015.

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La lucha por un lugar en Buenos Aires.
Crisis de la vivienda y boom inmobiliario (1990-2010)
Marie-France Prévôt-Schapira

En el marco del programa Metraljeux de estudio sobre cuatro metrópolis de América Latina, este trabajo parte de la idea de que en Buenos Aires, como en otras ciudades de la región, los modelos de gobernanza son producto de las lógicas políticas e institucionales que caracterizaron las trayectorias de las metrópolis así como su inserción en la globalización. El análisis propuesto, elaborado como resultado de un trabajo de campo en las ciudades de México y de Buenos Aires en los años 2008-2010, permitirá entender los modos de la gobernanza de la vivienda en Buenos Aires, paradójica con respecto a las otras metrópolis de América Latina.

En primer lugar, se establecen, en una perspectiva histórica, las nuevas formas de precariedad y vulnerabilidad de la vivienda en la Ciudad de Buenos Aires en los años 2000. Luego se pone el foco en el desfasaje entre el derecho a la vivienda reconocido por la Constitución de la Ciudad Autónoma (CABA) y las políticas implementadas para responder a la apremiante demanda habitacional, privilegiando el análisis de las lógicas políticas e institucionales. Por último, se muestra cómo la concentración de programas de vivienda social, la mayor parte de ellos confinados en el sur de la ciudad, profundiza los procesos de segregación existentes, endurece las fronteras entre distintos barrios y exacerba las tensiones.

En fin, el artículo sostiene que la pregunta por quién se apropia del espacio es clave para hacer inteligible la dinámica y las posibilidades de la gobernanza metropolitana.

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Bienestar infantil y diversidad familiar.
Infancia, parentalidad y políticas públicas en España
Dolors Comas-d´Argemir

El reconocimiento de la diversidad familiar es un componente esencial para el bienestar de la infancia. Las familias han experimentado fuertes cambios en su composición y relaciones internas y esto es especialmente relevante en la España de los últimos cincuenta años, en que se ha pasado de un modelo familiar único (matrimonio heterosexual con hijos) a una diversidad de formas de convivencia y a una democratización de las relaciones entre hombres y mujeres y entre generaciones. En este artículo presentamos las políticas públicas dirigidas a la infancia, con especial referencia a las relacionadas con el reconocimiento de las nuevas realidades familiares. Constatamos que las políticas de infancia y las políticas familiares han sido de poca entidad y de gran fragilidad en España y que los avances que se produjeron a finales del siglo XX, coincidiendo con el desarrollo del Estado del bienestar, se han visto truncados con la gran depresión económica y las políticas neoliberales de austeridad, que limitan la responsabilidad del Estado y sitúan a la familia como garante del bienestar infantil, acentuando el riesgo de pobreza infantil. Es en este contexto en el que hay que interpretar la escasa sensibilidad pública hacia las nuevas necesidades de las nuevas familias.

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Los sistemas de registro de información como instrumentos para la gestión de políticas públicas para niñas, niños y adolescentes.
El caso de la Ciudad de Buenos Aires
Cristina Erbaro y Verónica Lewkowicz

El compromiso asumido por la Argentina, como Estado Parte de la Convención sobre los Derechos del Niño, y las leyes nacionales y locales de protección integral de derechos requieren del seguimiento de su implementación en las políticas públicas. En ese marco, una de las tareas más importantes es la construcción de sistemas de registro que brinden información sobre el acceso a los derechos de niñas, niños y adolescentes. En el presente trabajo se reflexiona sobre el Legajo Único Electrónico, primer sistema para el registro de situaciones de amenaza o vulneración de derechos, de uso exclusivo de todos los servicios y programas de atención directa del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

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Autoritarismo, espacio urbano y sectores populares
A propósito de Merecer la ciudad: los pobres y el derecho al espacio urbano, Oscar Oszlak (2017). Ciudad de Buenos Aires: Eduntref. Segunda edición ampliada
Fernando Ostuni

El compromiso asumido por la Argentina, como Estado Parte de la Convención sobre los Derechos del Niño, y las leyes nacionales y locales de protección integral de derechos requieren del seguimiento de su implementación en las políticas públicas. En ese marco, una de las tareas más importantes es la construcción de sistemas de registro que brinden información sobre el acceso a los derechos de niñas, niños y adolescentes. En el presente trabajo se reflexiona sobre el Legajo Único Electrónico, primer sistema para el registro de situaciones de amenaza o vulneración de derechos, de uso exclusivo de todos los servicios y programas de atención directa del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

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Los desafíos de la justicia escolar.
François Dubet

El gran proyecto escolar moderno se fundó en la mayoría de los países entre finales del siglo XIX y la primera mitad del siglo XX, cuando se construyeron los sistemas educativos públicos nacionales con la misión de escolarizar a todos los niños. En esos años de fuerte confianza en la educación, dos grandes proyectos se afirmaron: un proyecto de justicia social y un proyecto de emancipación. Uno se basa en la creencia en la capacidad de la escuela para promover una jerarquía social justa basada en el mérito de los individuos y no solo en los privilegios debidos a su nacimiento; el segundo postula que la escuela puede formar ciudadanos autónomos y solidarios en el marco de las sociedades nacionales democráticas. En este artículo se analizan esos dos proyectos, el de la justicia y el de la educación, para distinguir sus diversas dimensiones e intentar definir los desafíos a los que hoy nos enfrentamos. Se sostiene, en líneas generales, que en tanto los sistemas educativos están insertos en las sociedades, cuanto más justa e igualitaria es una sociedad, más probabilidades tiene la escuela de ser ella misma justa e igualitaria. Porque si bien la escuela interviene sobre la sociedad, no está quizás en condiciones de “salvar el mundo”.

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Las continuas mejoras en la distribución del ingreso en Argentina entre 2003 y 2015.
Ana Laura Fernández y Mariana L. González

El período 2003-2015 puede caracterizarse en su conjunto en términos socioeconómicos por el crecimiento de la economía, la mejora en las condiciones laborales y la ampliación de las políticas sociales y de seguridad social. Entre estos años se produjo, a su vez, una mejora continua en la distribución del ingreso, que implicó una reversión respecto de la tendencia regresiva que se había verificado desde los años de la última dictadura militar. En este marco, el objetivo de este trabajo es analizar la evolución de la distribución de los ingresos familiares e individuales durante esta etapa indagando en su asociación con diferentes factores tales como la dinámica del mercado de trabajo, los ingresos laborales y no laborales. El análisis se basa en una periodización fundamentada en la dinámica macroeconómica y de las variables analizadas, que distingue tres subetapas. La principal fuente de información es la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC.


El estudio permite concluir que la menor desigualdad en los ingresos familiares no solo se relaciona positivamente con una mejora en la distribución de los ingresos laborales sino también con el efecto diferencial del aumento de la ocupación y las variaciones en la tasa de actividad, y la menor precariedad en el empleo. Del mismo modo, es fundamental en la explicación la ampliación del régimen previsional y el aumento real de los haberes jubilatorios, mientras que las políticas sociales de transferencias monetarias tienen un rol también positivo, pero de menor intensidad.

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La desigualdad regional de ingresos en la Argentina de las últimas décadas
Impacto redistributivo del Estado y contribución regional a la inequidad urbana
Gabriel Calvi y Elsa Cimillo

En este trabajo se aborda el fenómeno de la desigualdad de ingresos personales en los distintos agrupamientos urbanos (regiones y aglomerados) de la Argentina y su evolución en los últimos veinte años. El estudio se concentrará en dos aspectos: 1) la evolución de la desigualdad y del impacto redistributivo de las transferencias estatales (contributivas y no contributivas) a nivel regional; 2) el aporte de cada área a la desigualdad del total urbano.


Para el primer aspecto abordado se analizarán coeficientes de Gini de ingreso per cápita familiar (IPCF), antes y después de transferencias estatales. En este punto se procederá comparando ambos tipos de coeficientes, asumiendo que la diferencia es un buen indicador del efecto redistributivo de la intervención del Estado. La comparación será realizada para cada uno de los agrupamientos territoriales en los distintos años considerados.


El segundo aspecto, de mayor complejidad, es el relativo a la contribución de regiones y aglomerados a la inequidad del total urbano en el período analizado. La desigualdad de IPCF del total urbano resulta de incluir en un único ordenamiento jerárquico (distribución) los ingresos individuales (IPCF) de distintas áreas geográficas, que presentan heterogeneidades en términos de tamaño poblacional y nivel de ingresos. Esta mayor o menor heterogeneidad (entre regiones o aglomerados) origina contribuciones diferenciales a la desigualdad total. La metodología utilizada en este punto es una adaptación del procedimiento de descomposición del Gini por fuentes de ingreso elaborado por Lerman y Yitzhaki (1985) y difundido por CEPAL en 2008 (Medina y Galván, 2008). La adaptación aquí realizada consiste en considerar los ingresos de los residentes de cada región o aglomerado como fuentes distintas del ingreso total urbano.


En la definición de las áreas urbanas se sigue la clasificación de agrupamientos territoriales que emplea el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) en la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), fuente de información utilizada en este trabajo. Nos referimos a las seis regiones estadísticas definidas por el INDEC (Gran Buenos Aires, Cuyo, Noreste Argentino, Noroeste Argentino, Patagonia y Pampeana) y a los distintos aglomerados urbanos relevados por la encuesta (cuya cantidad ha variado desde los inicios de la EPH).


El estudio es precedido por una sección en la que se describe brevemente la evolución de la desigualdad de ingresos entre 1993 y 2013, y que nos permite identificar las etapas a partir de las cuales será estilizado el análisis. Un último punto queda dedicado a las conclusiones que se desprenden de las evidencias aportadas.

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Producción de bienestar y estructura social en perspectiva comparada:
Reino Unido, España y Argentina
Jésica Lorena Pla y Emilio Jorge Ayos

Este artículo analiza la composición de ingresos y su relación con la estructura social, a partir de una perspectiva comparativa, seleccionando los casos de Reino Unido, España y Argentina. Retomamos la discusión sobre las formas de articulación entre las diferentes instituciones que participan en la provisión del bienestar, Estado, Mercado y Familia, aprendiéndolas a partir de la desagregación de los ingresos por fuente (laboral, no laboral, y en este último caso, su composición), abordados comparativamente a partir de la unidad de análisis individuo y la unidad de análisis hogar.


Utilizamos los microdatos de las siguientes fuentes: la Encuesta Permanente de Hogares del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (Argentina), la Encuesta de Condiciones de Vida del Instituto Nacional de Estadística (España - 2013 en cada caso) y su versión inglesa European Union Statistics on Income and Living Conditions (2009).


El instrumento de medición utilizado para analizar la evolución de la estructura de clases en relación al mercado de trabajo fue el esquema de clases de Erikson, Goldthorpe y Portocarero (Goldthorpe y Heath, 1992).

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Desigualdad de oportunidades de graduación universitaria en Argentina (1975-2015):
Efectos del territorio, la clase social de origen y el nivel educativo familiar
Pablo Dalle, Paula Boniolo, Bárbara Estévez Leston y Joaquín Carrascosa

El artículo analiza la incidencia del origen social familiar y el territorio en la desigualdad de oportunidades de graduación universitaria en Argentina y su evolución a través de cuatro cohortes nacidas entre 1945 y 1985. Se utiliza una metodología cuantitativa que combina el análisis de dos fuentes de datos secundarios: la Encuesta Nacional sobre Estructura Social de 2015 y el Censo Nacional de Personas, Hogares y Viviendas de 2010. Se utilizaron técnicas estadísticas descriptivas: tablas de contingencia, gráficos y mapas, e inferenciales: modelos log-lineales y de regresión logística multivariados. Las pautas observadas sugieren que la escasa expansión de la graduación del sistema universitario en las últimas décadas ha implicado, hasta el momento, una ampliación de la desigualdad de clase en el logro de credenciales universitarias en la cohorte más joven, esto es, mayores ventajas para quienes provienen de clases medias. El nivel educativo del hogar de origen es la variable que más influye en la graduación universitaria y su efecto sobre la desigualdad de oportunidades se mantiene constante a través de las cohortes. Asimismo, el estudio brinda evidencia en favor de que la región de nacimiento y de residencia actual contribuye a delinear la desigualdad de oportunidades educativas.

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Procesos de exclusión en las políticas sociales:
explorando los perfiles de la población no perceptora de la Asignación Universal por Hijo
Agustín Salvia, Santiago Poy y Ianina Tuñón

Está ampliamente probado que las instituciones laborales y de seguridad social asociadas a los mercados de trabajo formal constituyen el principal mecanismo de inclusión social sistémica en economías de mercado (OIT, 2017). No obstante, la reconfiguración productiva y sus efectos sobre el empleo y la exclusión a escala global condujeron a muchos gobiernos a desarrollar sistemas de protección paralelos a tales mecanismos (CEPAL, 2018). En América Latina, estos sistemas han adoptado la forma de programas de transferencias condicionadas de ingresos, orientados a la lucha contra la pobreza y concebidos como instrumentos transitorios hasta que los beneficiarios logren una mejor inserción en el mercado laboral. Si bien han tenido efectividad para paliar situaciones de pobreza extrema, en distintos países se ha constatado su insuficiencia para superar exclusiones o autoexclusiones sociales y promover formas más plenas de inclusión social sistémica.


A partir de 2009, el gobierno argentino implementó un sistema de transferencia condicionada de ingresos –la Asignación Universal por Hijo–, destinado a hogares con niños y adolescentes cuyos padres fueran trabajadores informales, desempleados o inactivos y no tuvieran acceso a otros mecanismos de protección social. La literatura ha abordado distintas aristas de esta política. Adoptando un enfoque crítico sobre el carácter universal, transitorio e inclusivo de esta iniciativa, este artículo aborda un aspecto poco explorado: el perfil socioeconómico, demográfico, laboral y residencial de aquellos potenciales beneficiarios excluidos o autoexcluidos del programa. Se parte de la hipótesis de que se trata de una población heterogénea, atravesada por diferentes clivajes y grados de marginalidad social, cuyas particulares condiciones constituyen el principal factor de exclusión.


La fuente de información son los microdatos de la Encuesta de la Deuda Social Argentina de la Universidad Católica Argentina correspondientes al período 2010-2015. Sobre las bases apiladas se aplican modelos de regresión, análisis factoriales y construcción de clústeres que permiten caracterizar y tipificar los diferentes procesos sociales de exclusión subyacentes a los perfiles socioeconómicos, demográficos, laborales y residenciales presentes en una población de niños y adolescentes elegibles no beneficiarios de la AUH.

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Políticas sociales y simbolismo del trabajo en Argentina
Desigualdad, apropiaciones y sentidos vividos en el espacio social de Córdoba
Gonzalo Assusa

El artículo aborda la relación entre políticas sociales y desigualdad en la Argentina contemporánea. Para ello, plantea su análisis en dos dimensiones paralelas e interconectadas. La primera refiere al lugar de las políticas sociales como instrumento de reproducción social y al modo en que se inserta en una serie de estrategias de reproducción social de las familias para sostener o mejorar su propia posición en el espacio de las clases sociales. La segunda refiere a cómo las políticas sociales (denominadas coloquialmente “planes sociales") pasan a formar parte de un acervo común de categorías simbólicas que se ponen en juego en la construcción de fronteras simbólicas que distinguen legitimidades, dignidades y prestigios diferenciales entre personas. Con este objetivo, el artículo propone una articulación de métodos, combinando procesamiento estadístico multifactorial de bases de datos como la ENES-PISAC, con un extenso trabajo de campo cualitativo que va desde entrevistas en profundidad hasta registros etnográficos.

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Las transformaciones en las prácticas de los sectores populares organizados a partir de la implementación de la Asignación Universal por Hijo
Victoria D’Amico

En este artículo exploramos las reconfiguraciones de la relación entre sectores populares y Estado a partir del análisis del modo que adoptó la inscripción de la AUH en las redes de sociabilidad política local de una organización socioterritorial, el Movimiento Justicia y Libertad en la ciudad de La Plata, entre 2011 y 2015. Sostenemos que la implementación de la AUH conllevó dos transformaciones simultáneas en las prácticas de los sectores populares organizados. Por un lado, reprodujo el sentido oficial de que la política es gestionada directamente por el Estado nacional. Al hacerlo, las organizaciones se distanciaron del carácter disruptivo con que habían disputado previamente su papel protagónico como mediadoras en la gestión de políticas sociales y, como consecuencia, se produjeron procesos de individualización de los sectores populares.


Por otro, las organizaciones reconfiguraron su trabajo territorial a través de su participación en otros programas sociales. Las cooperativas del Programa de Ingreso Social con Trabajo, más conocido como “Argentina Trabaja”, operaron como núcleos de articulación de recursos, tareas y demandas al Estado en el entramado local. Reconstruimos empíricamente las tensiones irresueltas que ambos procesos generaron en las experiencias de ciudadanización y desigualdad, particularmente para las mujeres.

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Experiencias del bienestar
Para una comprensión de la política social desde el sentido común
Daniela Soldano

Conseguir trabajo, agua potable, una bolsa de alimentos, un turno médico, un lugar donde vivir, o un cupo en la mejor escuela pública del barrio, constituyen desafíos que enfrentan a diario los vecinos de las barriadas relegadas de las ciudades en nuestra región. Estos desafíos permiten advertir dos registros del orden socio-político: la estructura desigual que da forma a sus condiciones de vida y las prácticas efectivas de reproducción social. Entre ambos, se ubica el sentido común, un nivel de conocimiento experiencial, potente para orientar dichas rutinas cotidianas y con capacidad para “suturar” simbólicamente las fracturas de una sociedad atravesada por la desigualdad socioeconómica. Este artículo propone la comprensión de lo que se denominará “experiencias del bienestar” –del Estado y la política social–, en las que entran en escena un conjunto de razonamientos evaluativos que atañen a la calidad de los recursos públicos, a la efectividad y legitimidad de su mediación y al grado de justicia presente en su distribución en los diferentes territorios.

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Cuando la desigualdad y la pobreza pasaron a ser problemas de la gerencia social
Notas sobre el caso de los think tanks en los noventa
Adriana Clemente

Este artículo problematiza sobre la orientación y las características de las fuentes de conocimiento y el asesoramiento brindado para el diseño de los programas sociales y el tratamiento de la pobreza que se realizaron como parte de la cooperación técnica para el desarrollo en la década de los noventa. El análisis focaliza el rol de los dispositivos institucionales que actúan en torno a procesos de vinculación tecnológica y social con la vocación de incidir en la agenda pública (think tanks), particularmente los asociados al ámbito académico inscriptos en el campo de las políticas sociales y el desarrollo.

X*El presente artículo se ha redactado en el marco del proyecto de investigación “Adoptions and fosterages in Spain: tracing challenges, opportunities and problems in social and family lives of children and adolescents”. Ministerio de Ciencia e Innovación (CSO2009-14763-C03-01). (...)
X1Ley 11/1981, del 13 de mayo, de modificación del Código Civil en materia de filiación, patria potestad y régimen económico del matrimonio. X2Ley 21/1987, del 11 de noviembre, por la que se modifican determinados artículos del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil en materia de adopción.
X3Ley Orgánica 1/1996, del 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor y de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil. X4Ley Orgánica 5/2000, del 12 de enero, de regulación de la responsabilidad penal de los menores. X5Ley 39/1999, del 5 de noviembre, para promover la conciliación de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras.
X6Ley 13/2005, del 1 de julio, por la que se modifica el Código Civil en materia de contraer matrimonio. X7Ley Orgánica 3/2007, del 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres. X8Ley 39/2006, del 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia. X9Ley 54/2007, del 28 de diciembre, sobre Adopción Internacional. X10Ley Orgánica 1/2004, del 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género.
X11Ley Orgánica 8/2015, del 22 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia; y Ley 26/2015, del 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia. La razón de que la reforma se realizara en dos leyes es que todo lo que afecte a derechos fundamentales y libertades (...)
X12Ley Orgánica 8/2006, del 4 de diciembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 5/2000, del 12 de enero, de regulación de la responsabilidad penal de los menores.
X13Ley 7/2010, del 31 de marzo: Ley General de la Comunicación Audiovisual.
X14Ley 21/1987, del 11 de noviembre, por la que se modifican determinados artículos del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil en materia de adopción.
X15Ley 54/2007, del 28 de diciembre, sobre adopción internacional.
X16Recomendación Rec (2006)19 del Comité de Ministros a los Estados Miembros sobre políticas de apoyo al ejercicio positivo de la parentalidad. Consejo de Europa http://www.unicef.es/sites/www.unicef.es/files/Bienestarinfantil_UNICEF.pdf.